伍旭川

近年來(lái)，以數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)正在快速發(fā)展，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力，促進(jìn)了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，受到政府的高度重視。推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化建設(shè)已成為政府治理以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要議題，已成為加快推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程、充分釋放數(shù)據(jù)紅利、推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的強(qiáng)力賦能。本文深入分析了要素市場(chǎng)化存在的主要問(wèn)題和關(guān)鍵問(wèn)題，并提出相應(yīng)的政策建議。

建立數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的必要性

推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)已成為政府治理及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要議題。2017年，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告首次在政府文件中明確提出“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”的概念，2018年數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，各級(jí)政府不斷推出相關(guān)政策。黨的十九屆四中全會(huì)提出“健全勞動(dòng)、資本、土地、知識(shí)、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制”，首次將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素參與收益分配。2019年10月，黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二 三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確提出要“加快數(shù)字化發(fā)展”，這是黨中央站在戰(zhàn)略和全局的高度，科學(xué)把握發(fā)展規(guī)律，著眼實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)作出的重大戰(zhàn)略決策。2020年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》中，正式提出將數(shù)據(jù)與土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)要素并列為五大生產(chǎn)要素，充分明確了數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素在市場(chǎng)中的地位，提出要加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。2021年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》，給出了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的定義①數(shù)字經(jīng)濟(jì)是繼農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)之后的主要經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是以數(shù)據(jù)資源為關(guān)鍵要素，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)為主要載體、以信息通信技術(shù)融合應(yīng)用、全要素?cái)?shù)字化轉(zhuǎn)型為重要推動(dòng)力，促進(jìn)公平與效率更加統(tǒng)一的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)。；規(guī)劃同時(shí)明確，“數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)體系初步建立”是我國(guó)2025年數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)之一。2022年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》中提出“加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，建立健全數(shù)據(jù)安全、權(quán)利保護(hù)、跨境傳輸管理、交易流通、開(kāi)放共享、安全認(rèn)證等基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，深入開(kāi)展數(shù)據(jù)資源調(diào)查，推動(dòng)數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用”的重要要求。2022年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確要建立健全數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)規(guī)則，完善數(shù)據(jù)要素治理體系，加快建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)等制度，強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源全生命周期安全保護(hù)，推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境安全有序流動(dòng)。同月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第二十六次會(huì)議，審議通過(guò)的《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》指出，數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，是數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的基礎(chǔ)，已快速融入生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)和社會(huì)服務(wù)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，深刻改變著生產(chǎn)方式、生活方式和社會(huì)治理方式，明確要促進(jìn)數(shù)據(jù)高效流通使用、賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系。

構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)是搶占國(guó)際數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)的迫切需要。面對(duì)世界百年未有之大變局，數(shù)據(jù)爭(zhēng)奪戰(zhàn)已經(jīng)打響，數(shù)字化成為大變局中最確定的發(fā)展趨勢(shì)，誰(shuí)充分掌握了數(shù)據(jù)，誰(shuí)就將占據(jù)更加有利的位置。同時(shí)，數(shù)據(jù)成為各國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的新高地，代表著國(guó)家的發(fā)展水平和綜合國(guó)力。世界主要國(guó)家和地區(qū)廣泛關(guān)注數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)力，紛紛從國(guó)家層面提出具體的數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，基于國(guó)家整體發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行布局。我們應(yīng)高度重視，在不可阻擋的數(shù)字化潮流中把握先機(jī)，搶占數(shù)字化競(jìng)爭(zhēng)高地。

釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值，加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理也是我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的迫切需要。

數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)為我國(guó)提供了快速超越的機(jī)會(huì)。從數(shù)據(jù)規(guī)模和量級(jí)看，我國(guó)構(gòu)建全球領(lǐng)先的超大規(guī)模數(shù)據(jù)市場(chǎng)的各項(xiàng)條件已經(jīng)具備，數(shù)據(jù)是未來(lái)10年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展超越主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的戰(zhàn)略制高點(diǎn)。在發(fā)展的同時(shí)，世界主要國(guó)家和組織紛紛制定數(shù)據(jù)要素治理規(guī)則，培育自身數(shù)據(jù)要素資源優(yōu)勢(shì)，積極開(kāi)展數(shù)字外交，力求占據(jù)全球數(shù)據(jù)治理主動(dòng)權(quán)。例如，2022年2月，歐盟發(fā)布《數(shù)據(jù)法案》，旨在強(qiáng)化數(shù)字主權(quán)，在數(shù)據(jù)共享、國(guó)際數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)互操作等方面作出了約束性規(guī)定；2022年4月，美國(guó)發(fā)布《促進(jìn)使用公平數(shù)據(jù)》建議書(shū)，提出加強(qiáng)信息采集、完善基礎(chǔ)設(shè)施以充分利用數(shù)據(jù)資源，建立分類(lèi)數(shù)據(jù)管理機(jī)制。因此，我國(guó)迫切需要推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化建設(shè)，使國(guó)家治理體系和治理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，提高數(shù)據(jù)要素治理國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，強(qiáng)化關(guān)鍵數(shù)據(jù)要素的自主可控。

國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化的主要問(wèn)題

我國(guó)數(shù)據(jù)權(quán)屬不明晰，數(shù)據(jù)確權(quán)滯后于大數(shù)據(jù)市場(chǎng)的發(fā)展，阻礙了數(shù)據(jù)交易的發(fā)展。數(shù)據(jù)權(quán)屬之所以難以界定，其關(guān)鍵在于數(shù)據(jù)具有“超物”特性，并且與數(shù)據(jù)相關(guān)的權(quán)利主體較多，涉及的財(cái)產(chǎn)關(guān)系較為復(fù)雜甚至彼此沖突，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定又與數(shù)據(jù)安全保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)等問(wèn)題相互交織。數(shù)據(jù)價(jià)值產(chǎn)生于多源融合，使得數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)方式不再是單主體的數(shù)據(jù)治理，而轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w的數(shù)據(jù)共治。

公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用制度亟待完善。一是公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的程序性制度設(shè)計(jì)缺失，企業(yè)參與公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的授權(quán)機(jī)制、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等政策規(guī)章基本處于空白，公共數(shù)據(jù)資源運(yùn)營(yíng)許可和程序不完善。二是公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的數(shù)據(jù)供給制度不完善，造成企業(yè)開(kāi)發(fā)利用動(dòng)力不足，成為企業(yè)參與公共數(shù)據(jù)服務(wù)的制度性障礙。三是政企合作關(guān)系制度設(shè)計(jì)不規(guī)范，政府和企業(yè)之間權(quán)責(zé)義務(wù)劃分不清晰，當(dāng)發(fā)生國(guó)家安全、個(gè)人隱私數(shù)據(jù)泄露等事故時(shí)，難以找到責(zé)任主體?？傊?，這些制度的不健全制約著公共數(shù)據(jù)更高水平的利用和更大價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

數(shù)據(jù)要素供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出。首先，政府內(nèi)部數(shù)據(jù)共享應(yīng)用效率還有待提高。數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)性、權(quán)威性、完整性有待提高，支撐跨部門(mén)協(xié)同應(yīng)用需求相對(duì)不足。另外，隨著國(guó)垂、省垂業(yè)務(wù)系統(tǒng)部署力度加大，數(shù)據(jù)從下向上不斷集中，形成中央、省級(jí)“數(shù)據(jù)懸河”與市縣基層“數(shù)據(jù)空心化”之間的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位，亟待破解。其次，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放成效有待提高。總體呈現(xiàn)“總量規(guī)模小、供給分散、質(zhì)量不高、流通不暢、社會(huì)參與度較低、應(yīng)用效果不理想”狀態(tài)。再次，公共數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)融合利用路徑尚不明確。類(lèi)似防疫探索僅限于個(gè)別場(chǎng)景，沒(méi)有形成具有廣泛可行性的全社會(huì)數(shù)據(jù)融合利用路徑。因此，亟須構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)體系和權(quán)威高效的數(shù)據(jù)交易體系，打通數(shù)據(jù)供需渠道，促進(jìn)全社會(huì)的數(shù)據(jù)要素流通。

數(shù)據(jù)要素法規(guī)制度尚不健全。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)流通交易、收益分配等基礎(chǔ)性制度亟待構(gòu)建。首先是相關(guān)法律不健全。數(shù)據(jù)確權(quán)是數(shù)據(jù)要素高效有序流通的前提，而數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的確定，屬于基本民事制度范疇，涉及中央的立法事權(quán)，但針對(duì)此問(wèn)題，現(xiàn)行國(guó)家立法存在空白。其次是地方立法受限。地方立法權(quán)限的不足，加之地方立法的地域性難以適應(yīng)跨省數(shù)據(jù)確權(quán)和數(shù)據(jù)交易的需要，制約著相關(guān)制度的創(chuàng)新。

數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)治理能力有待進(jìn)一步提升。數(shù)據(jù)管理組織體系有待完善，數(shù)據(jù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、風(fēng)險(xiǎn)防控、市場(chǎng)監(jiān)管和綜合保障能力有待提高。部門(mén)數(shù)據(jù)職能體系亟待明確和細(xì)化，數(shù)據(jù)管理能力及數(shù)據(jù)質(zhì)量的考核機(jī)制有待健全。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、約束、激勵(lì)機(jī)制亟須構(gòu)建。

數(shù)據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管職能不突出。目前國(guó)家層面有多個(gè)部門(mén)具備數(shù)據(jù)市場(chǎng)的監(jiān)管職能，但各部門(mén)監(jiān)管邊界不清，主責(zé)部門(mén)不夠明確，互聯(lián)網(wǎng)巨頭隨意收集、使用個(gè)人信息等問(wèn)題仍然非常嚴(yán)重。

數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化的關(guān)鍵問(wèn)題

數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化需要經(jīng)歷確權(quán)、計(jì)量、管控和交易四個(gè)階段的復(fù)雜過(guò)程，才能完成數(shù)據(jù)要素在市場(chǎng)中的流通，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化。

數(shù)據(jù)的確權(quán)。目前，法學(xué)界對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)屬主體尚未形成定論，學(xué)界多采用“數(shù)據(jù)確權(quán)”表述數(shù)據(jù)可確權(quán)，但對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)屬界定的理論與實(shí)踐路徑均未達(dá)成統(tǒng)一定論，而技術(shù)上已為數(shù)據(jù)溯源提供了多種解決方案，如區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)所有權(quán)和控制權(quán)，并通過(guò)“數(shù)據(jù)代理”方式使數(shù)據(jù)交易成為可能的做法，不失為一種非常好的解決方案。

數(shù)據(jù)的計(jì)量。在確定了數(shù)據(jù)要素的計(jì)量單位之后，數(shù)據(jù)交易中的交易雙方就可以快速理解交易產(chǎn)品的“數(shù)據(jù)量”，達(dá)到規(guī)?；瘮?shù)據(jù)交易的目的，并提高交易效率。數(shù)據(jù)交易還與其是否具備規(guī)?；瘜傩韵嚓P(guān)。

數(shù)據(jù)的管控。對(duì)于數(shù)據(jù)的可管控，無(wú)論是在區(qū)塊鏈技術(shù)軟件層面，還是在芯片架構(gòu)硬件層面，都取得了可喜的進(jìn)展。從技術(shù)層面針對(duì)數(shù)據(jù)溯源的探索，可通過(guò)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)管控為后期數(shù)據(jù)治理打下良好的基礎(chǔ)；核心技術(shù)層面的突破或可從溯源方向?yàn)閿?shù)據(jù)確權(quán)與交易問(wèn)題提供新的解決思路。

數(shù)據(jù)的交易。數(shù)據(jù)交易從數(shù)據(jù)產(chǎn)品的角度可分為兩大類(lèi)。第一類(lèi)是基于數(shù)據(jù)集的交易。這種針對(duì)數(shù)據(jù)集的再加工，可以是對(duì)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的清洗、去噪、標(biāo)注；也可以是對(duì)語(yǔ)音、圖像或視頻等半結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)注，這類(lèi)數(shù)據(jù)交易標(biāo)的物多以數(shù)據(jù)集和定制化API接口兩種方式呈現(xiàn)，產(chǎn)品具有規(guī)?；?、勞動(dòng)密集型、質(zhì)量強(qiáng)相關(guān)、多次迭代等特點(diǎn)。第二類(lèi)是基于數(shù)據(jù)分析衍生品的交易，即經(jīng)過(guò)平臺(tái)長(zhǎng)時(shí)間序列的數(shù)據(jù)積累，可衍生出各類(lèi)基于海量數(shù)據(jù)的涉及國(guó)計(jì)民生、各行各業(yè)的數(shù)據(jù)分析報(bào)告等，產(chǎn)品具有規(guī)?；?、強(qiáng)衍生、多維度、隱蔽性等突出特點(diǎn)。

綜上所述，從數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化的本質(zhì)來(lái)講，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化的關(guān)鍵可以歸結(jié)為：一是數(shù)據(jù)的權(quán)屬問(wèn)題，包括主體、客體及具體權(quán)利等問(wèn)題；二是數(shù)據(jù)交易規(guī)?；c規(guī)范化問(wèn)題；三是數(shù)據(jù)監(jiān)管協(xié)調(diào)問(wèn)題，政出多門(mén)，技術(shù)與體制機(jī)制方面有待完善。

幾點(diǎn)建議

提高數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理水平。數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置上升為國(guó)家戰(zhàn)略，將充分發(fā)揮對(duì)其他要素資源的乘數(shù)作用。良好的數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理是釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值、推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。同時(shí)，數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理可以助力企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)是在不確定市場(chǎng)環(huán)境下資源配置效率的競(jìng)爭(zhēng)，數(shù)字化轉(zhuǎn)型既可以持續(xù)優(yōu)化數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)從低級(jí)別、低梯度的“雙低”模式向高級(jí)別、高梯度的“雙高”模式演進(jìn)；又可以通過(guò)優(yōu)化企業(yè)資源獲取和資源配置，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化效率，加速企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

平衡數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)效率與秩序。推進(jìn)要素市場(chǎng)化配置是建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系的內(nèi)在要求。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化改革的價(jià)值追求主要有兩個(gè)方面：一是效率的追求，通過(guò)培育和發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，發(fā)揮數(shù)據(jù)的賦能作用，提高資源配置的效率，助推我國(guó)的高質(zhì)量發(fā)展；二是秩序的追求，在發(fā)揮市場(chǎng)化配置效率優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，要確保數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展的秩序，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和規(guī)范性，保護(hù)個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)安全。

把握數(shù)據(jù)要素治理核心框架。從法規(guī)制度體系、兩級(jí)市場(chǎng)體系和基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)體系入手，不斷健全數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)治理體系；加快推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)治理能力建設(shè)，不斷增強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、風(fēng)險(xiǎn)防控、市場(chǎng)監(jiān)管和綜合保障能力；暢通數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)的主要環(huán)節(jié)，形成多方共同參與、共建共治共享的新型數(shù)據(jù)生產(chǎn)關(guān)系，解放數(shù)據(jù)生產(chǎn)力，推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化改革成果更廣范圍、更深層次惠及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)全面數(shù)字化發(fā)展。

合理和合法界定數(shù)據(jù)權(quán)屬。通過(guò)建立合作、共治、負(fù)責(zé)任的數(shù)據(jù)規(guī)則體系，強(qiáng)化數(shù)據(jù)來(lái)源者的數(shù)據(jù)權(quán)利，從權(quán)利主體層面看，要肯定個(gè)人作為數(shù)據(jù)所有者的人格權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)，個(gè)人尊嚴(yán)、隱私等重要權(quán)利通過(guò)信息自決得以保障；明確企業(yè)合法利用數(shù)據(jù)資源的邊界，避免在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收益的過(guò)程中產(chǎn)生權(quán)利紛爭(zhēng)、數(shù)據(jù)搶奪、黑市交易等亂象，保障企業(yè)更有活力、更有動(dòng)力開(kāi)展數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，增強(qiáng)企業(yè)的創(chuàng)新能力，這樣有利于政府對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行有效管理和開(kāi)發(fā)利用，有利于激發(fā)公共數(shù)據(jù)要素活力，釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值，營(yíng)造良好的國(guó)家數(shù)據(jù)發(fā)展、建設(shè)與創(chuàng)新環(huán)境。