袁 晶

擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)是推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。辦學(xué)自主權(quán)法律性質(zhì)不明確，相關(guān)研究往往從公權(quán)和私權(quán)相區(qū)分視角加以界定，然而其無力解釋自主辦學(xué)實(shí)踐的復(fù)雜性。[1]高校辦學(xué)自主權(quán)既是基于法人制度健全下的高校辦學(xué)自主權(quán)回歸的宏觀需求，也是高校學(xué)術(shù)科研創(chuàng)新自身的獨(dú)立性和其高度的不確定性對(duì)辦學(xué)自主權(quán)的微觀需求。在學(xué)界，關(guān)于高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)力緣起研究多是從學(xué)府間的關(guān)系以及高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)力性質(zhì)研究起。[2]我國通過不斷完善高等學(xué)校的法人制度，在縱向上高等學(xué)校獨(dú)立于政府，高等學(xué)校具有了民事上的獨(dú)立性。[3]同時(shí)，高?？梢宰灾鬟M(jìn)行專業(yè)發(fā)展，如擴(kuò)大招生、加強(qiáng)學(xué)科建設(shè)、提升辦學(xué)層次等。[4]自1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》第一次規(guī)定高校的辦學(xué)自主權(quán)以來，中央各個(gè)部門關(guān)于擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的主要政策法規(guī)文件已經(jīng)出臺(tái)達(dá)22次之多。然而時(shí)至今日關(guān)于高校的辦學(xué)自主權(quán)在學(xué)府之間仍存在較多矛盾。

一、高校辦學(xué)自主權(quán)的基本論域

根據(jù)洛克在《政府論》中關(guān)于政府權(quán)力邏輯起點(diǎn)的描述，是因?yàn)樽匀粻顟B(tài)存在一定的不足，因此社會(huì)成員通過契約的方式讓渡一部分權(quán)力給了政府。[5]因此，高校的辦學(xué)自主權(quán)不是政府對(duì)高校自上而下的“放權(quán)”，而應(yīng)是在高校賦權(quán)和權(quán)力委托轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)下進(jìn)行“還權(quán)”，最終使高等學(xué)校成為一個(gè)充分自治的組織。[6]落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的核心在于實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自治，離開學(xué)術(shù)自治高校辦學(xué)自主權(quán)就無從談起。[7]再則，高校的學(xué)術(shù)科技創(chuàng)新的兩大主要特點(diǎn)在于高度的不確定性和研究周期長(zhǎng)時(shí)間性。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家耐特在1921年就曾指出學(xué)術(shù)研究的不確定性和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域常說的風(fēng)險(xiǎn)是不一樣的。[8]因此，高校的科研創(chuàng)新從本質(zhì)上是擁有較大的不確定性并需要擁有其獨(dú)立的周圍環(huán)境實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自治?？蒲袆?chuàng)新的自身特點(diǎn)需要高校擁有充分的辦學(xué)自主權(quán)保障其順利開展。

（一）高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)力邊界

西方啟蒙時(shí)代最著名的政治學(xué)家洛克提出政府的權(quán)力來源于人民自下而上的“賦權(quán)”，即政府的權(quán)力是人民基于自然社會(huì)管理的無序化缺陷而將其自身一部分自然權(quán)利自愿讓渡出來的。[9]因此，高校為了實(shí)現(xiàn)更好的自身治理和有序發(fā)展而對(duì)政府進(jìn)行權(quán)力讓渡，在法律和學(xué)校章程等機(jī)制的約束下對(duì)辦學(xué)權(quán)進(jìn)行合理配置，規(guī)定學(xué)校和政府各自擁有的權(quán)力。《中華人民共和國高等教育法》就明確指出公辦高等學(xué)校擁有招生、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)、科研、國際合作和內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置等自主權(quán)。而政府的權(quán)力主要體現(xiàn)在高校的設(shè)置權(quán)、管理權(quán)等。政府要對(duì)高等教育進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，調(diào)整布局，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)人民群眾對(duì)于美好高等教育資源的需求，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。[10]也有學(xué)者提出在討論高校辦學(xué)自主權(quán)時(shí)，可以轉(zhuǎn)變一下思路，可以明確高校的辦學(xué)自主權(quán)邊界，清楚地指出“大學(xué)不能做什么”。政府作為公法人，法無授權(quán)不可為，而高校作為私法人，法不禁止即可為，政府先把權(quán)力邊界劃好，高校在其辦學(xué)自主權(quán)的界內(nèi)可以自主發(fā)展。[11]

（二）高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵與外延

《中華人民共和國高等教育法》中明確規(guī)定高校辦學(xué)自主權(quán)有七個(gè)方面，但隨著時(shí)代的變遷和社會(huì)的發(fā)展，大學(xué)需要的辦學(xué)自主權(quán)已遠(yuǎn)不止這些或者說需要另外的一些辦學(xué)自主權(quán)。隨著社會(huì)的發(fā)展和高等教育體制機(jī)制改革的深入推進(jìn)，高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵和外延是一個(gè)動(dòng)態(tài)的不斷發(fā)展變化的過程，不同類型的高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)也不是統(tǒng)一劃定的，而是根據(jù)其辦學(xué)特色自行確定邊界的。例如大學(xué)章程是隨著高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，是教育管理體制改革的產(chǎn)物。《高等教育法》規(guī)定，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交學(xué)校章程，學(xué)校章程是學(xué)校設(shè)置審批的一個(gè)重要條件。目前大多數(shù)學(xué)校都制定了章程，也明確提出了學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，并進(jìn)行了一定的拓展和細(xì)化。正在推進(jìn)的深化高等教育體制機(jī)制改革，也是要通過“放管服”把高校和政府之間的權(quán)力邊界劃分清楚。所有這些都體現(xiàn)了高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵與外延是動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程。

（三）高校辦學(xué)自主權(quán)權(quán)力配置結(jié)構(gòu)調(diào)整的階段和標(biāo)志

依據(jù)涉及高校辦學(xué)自主權(quán)的政策頒布時(shí)間，我國高校辦學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整可分四個(gè)階段。第一階段是1985年—1992年，其標(biāo)志性文件是1985年印發(fā)的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，這一時(shí)期屬于發(fā)展萌芽期；第二階段是1993年—1997年，以1993年印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》為主要標(biāo)志，這一時(shí)期屬于快速發(fā)展期；第三階段是1998年—2009年，以1998年制定的《中華人民共和國高等教育法》為主要標(biāo)志，屬于法制健全期；第四個(gè)階段是2010年至今，以《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》為標(biāo)志性政策文件，屬于改革深化期。

二、我國擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的政策變遷特征分析

政府和高校是高校辦學(xué)自主權(quán)中涉及的兩大主體要素。圍繞政府和高校在高等教育辦學(xué)中的權(quán)力配置，高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)力配置調(diào)整可以從橫向、縱向、宏觀和微觀四個(gè)維度進(jìn)行分析。橫向指高校辦學(xué)權(quán)力在政府相關(guān)部門之間的配置分布；縱向指高校辦學(xué)權(quán)在中央和地方政府之間的分配調(diào)整；而宏觀指的是高校辦學(xué)權(quán)在高校與政府間的分配調(diào)整；微觀指高校辦學(xué)權(quán)力在高校內(nèi)部的配置分布。[12]政策的制定過程，本質(zhì)上是對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過程。在擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的政策變遷中實(shí)際上體現(xiàn)的是不同權(quán)力的配置變遷。本文以政策文本分析作為研究視角，以《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》為研究的邏輯起點(diǎn)，將近四十年來我國頒布的有關(guān)擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的政策分為微觀、宏觀、橫向、縱向四大類，以此來考察我國高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)力配置調(diào)整特點(diǎn)。

（一）1985年—2020年高校辦學(xué)權(quán)的權(quán)力配置演變分析

根據(jù)對(duì)相關(guān)政策文本的分析，從1985年到2020年涉及高校辦學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策共出臺(tái)22次，其中涉及宏觀權(quán)力結(jié)構(gòu)（指高校辦學(xué)權(quán)在政府和高校之間的分配狀態(tài)）的最多，共22次，涉及微觀結(jié)構(gòu)（指高校辦學(xué)權(quán)力在高校內(nèi)部的分配狀態(tài)，主要指黨政領(lǐng)導(dǎo)分工）有6次。涉及橫向結(jié)構(gòu)（指管理權(quán)力在政府相關(guān)部門之間的分配狀態(tài)）的有1次，涉及縱向結(jié)構(gòu)（指管理權(quán)力在中央政府和地方政府之間的分配狀態(tài)）的有2次。

從政策分布數(shù)上看，這一時(shí)期關(guān)于高校辦學(xué)權(quán)的政策主要集中在政府與高校之間的辦學(xué)權(quán)分配上。實(shí)際上這些政策文件大多數(shù)是就某些具體問題重復(fù)多次提及，政府與高校在對(duì)高校辦學(xué)權(quán)的權(quán)力分配上改革進(jìn)展緩慢，但隨著政府職能轉(zhuǎn)變和高等教育深化體制改革的推進(jìn)，政府在某些方面逐漸向高校放權(quán)或者說還權(quán)，例如專業(yè)學(xué)科的設(shè)置、教師職稱的評(píng)審等。另外對(duì)中外合作辦學(xué)、社會(huì)力量辦學(xué)、研究生教育等也逐漸放開，給予高校更大的自主權(quán)（在這方面常常是擴(kuò)大了政府宏觀監(jiān)管的力度），面對(duì)放權(quán)之后出現(xiàn)的種種問題（如高校后勤社會(huì)化過程中出現(xiàn)的問題，學(xué)生思想政治方面出現(xiàn)的問題等），政府在放管結(jié)合方面細(xì)化了各項(xiàng)監(jiān)管政策制度的制定出臺(tái)。這一階段對(duì)高等教育資源配置微觀權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整較少，說明在高校內(nèi)部實(shí)行的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制政策已經(jīng)得到了穩(wěn)定的執(zhí)行實(shí)施。

對(duì)高等教育辦學(xué)權(quán)縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整的政策幾乎沒有，這體現(xiàn)出高校的辦學(xué)權(quán)的分配主體主要在于政府和高校，而中央和地方政府在高校的辦學(xué)權(quán)上沒有過多的重疊爭(zhēng)議。這一階段對(duì)高等教育辦學(xué)權(quán)橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整主要體現(xiàn)在關(guān)于高校的教師職稱評(píng)審、人員聘用以及教師薪資分配等涉及人事、財(cái)政的問題，由原來試圖單靠教育行政管理部門解決，進(jìn)而轉(zhuǎn)變到在中央的統(tǒng)一規(guī)劃下與政府其他部門配合解決，涉及的部門如財(cái)政部、人社局、國有資產(chǎn)管理委員會(huì)等。高等教育橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整總的來說是為了使高校更好地面向社會(huì)，更加主動(dòng)地辦學(xué)。

（二）高校辦學(xué)自主權(quán)的政策變遷邏輯分析

通過對(duì)自1985年以來三十多年的政策文本觀測(cè)歸納，關(guān)于高校辦學(xué)自主權(quán)的釋放主要體現(xiàn)在四個(gè)方面，即：招生管理權(quán)、學(xué)科專業(yè)調(diào)整設(shè)置權(quán)、學(xué)校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部任命及教師的聘任權(quán)、學(xué)校經(jīng)費(fèi)資產(chǎn)的使用管理權(quán)。

這三十多年來，政府、市場(chǎng)、學(xué)校三種力量的博弈較量可以通過這四項(xiàng)指標(biāo)的顯著變化看出來，從宏觀的文本制度變遷分析，高校辦學(xué)自主權(quán)高校辦學(xué)自主權(quán)的不斷擴(kuò)大與整個(gè)社會(huì)外部大的制度環(huán)境有密切關(guān)系。整個(gè)社會(huì)外部形勢(shì)特別是國家的法律制度的不斷健全使得人們的法治思維和個(gè)人的權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)。在教育領(lǐng)域也從傳統(tǒng)的人治走向了法治的道路，全面實(shí)施依法治教。從《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》開始，中央政府和教育部在相關(guān)文件中就陸續(xù)提出了擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，而直到1998年《中華人民共和國高等教育法》的出臺(tái)，才第一次以法律文本的形式規(guī)定了高校的七項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)，對(duì)高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置、招生管理、相關(guān)資產(chǎn)的使用管理、校長(zhǎng)的權(quán)力等方面都做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。而在這之前高校辦學(xué)自主權(quán)只是以高校的法人性質(zhì)來延伸的高校作為事業(yè)法人應(yīng)然擁有的自然權(quán)利，但從實(shí)然上看這些權(quán)還在政府本身，高校的辦學(xué)權(quán)需要得到政府的讓渡和放權(quán)?！陡叩冉逃ā返某雠_(tái)從法律意義上來說對(duì)推動(dòng)高校的辦學(xué)自主權(quán)擴(kuò)大起到了不可或缺的作用，對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)行了較為清晰的確權(quán)。外部社會(huì)整體的法治建設(shè)環(huán)境影響到人們法治思維方式的形成，使得一些政策法規(guī)的出臺(tái)從強(qiáng)制變?yōu)檎T致，從民間開始實(shí)施、逐步進(jìn)入了政府決策并成為政策導(dǎo)向，例如大學(xué)章程的出臺(tái)。

從微觀的學(xué)校層面來看，我國高等教育正是從最初的以規(guī)模擴(kuò)張為主的外延式發(fā)展模式轉(zhuǎn)向以質(zhì)量、公平和特色為主的內(nèi)涵式發(fā)展道路并逐步進(jìn)入結(jié)構(gòu)分化的階段，尤其在《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》頒布以后，高校開展一系列的體制機(jī)制綜合改革，高校在競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的過程中更加注重公平與質(zhì)量，學(xué)校內(nèi)在的學(xué)術(shù)張力不斷膨脹，催生了高校的教育治理現(xiàn)代化，內(nèi)生的學(xué)術(shù)自治的力量成為學(xué)校、教師向政府要權(quán)的一股強(qiáng)大的力量，自下而上的這種學(xué)術(shù)自治力量不斷與外在的政府的行政干預(yù)力量形成犬齒交錯(cuò)的力量博弈現(xiàn)象，大量的關(guān)于擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的政策制度的變遷基本都反映了這樣一個(gè)各方力量不斷“拉鋸”的狀況。

從1998年《高等教育法》制定以來20多年的時(shí)間過去了，中央和各個(gè)部委又出臺(tái)了若干文件來貫徹落實(shí)七項(xiàng)高校辦學(xué)自主權(quán)，不斷細(xì)化明確高校的各項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)?？傮w來看，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的政策變遷與外部社會(huì)整體制度環(huán)境的變化具有明顯正相關(guān)性，此外在政策變遷中政府發(fā)揮了主導(dǎo)性作用，同時(shí)學(xué)校和社會(huì)的力量也有逐漸加強(qiáng)的趨勢(shì)，政策變遷以強(qiáng)制性為主，誘致性為輔。

（三）高校辦學(xué)自主權(quán)的政策變遷特征分析

近三十年來，關(guān)于擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的政策制度變遷背后呈現(xiàn)出的變化規(guī)律和特征可以通過高校的招生管理權(quán)、學(xué)科專業(yè)設(shè)置調(diào)整權(quán)、學(xué)校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部及教師的任命聘任權(quán)、學(xué)校經(jīng)費(fèi)資產(chǎn)的使用管理權(quán)等權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整演變來發(fā)現(xiàn)。以學(xué)科專業(yè)的設(shè)置調(diào)整權(quán)來看，1985年印發(fā)的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》就明確規(guī)定了高校有權(quán)調(diào)整專業(yè)服務(wù)方向。1992年頒布的《關(guān)于國家教委直屬高校深化改革，擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的若干意見》中指出，高校有權(quán)設(shè)置、調(diào)整本科專業(yè)。一直到1998年的《中華人民共和國高等教育法》中規(guī)定，高校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)。1999年印發(fā)的《高等學(xué)校本科專業(yè)設(shè)置規(guī)定（1999年頒布）》指出，高等學(xué)校調(diào)整、設(shè)置專業(yè)由學(xué)校自主確定。到了2012年，《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》指出，有序推進(jìn)學(xué)科設(shè)置權(quán)下放，取消對(duì)研究生院設(shè)置的行政審批，優(yōu)化研究生培養(yǎng)的布局結(jié)構(gòu)。2017年，教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，其明確提出除國家控制布點(diǎn)的專業(yè)外，高校擁有自主設(shè)置學(xué)科專業(yè)的權(quán)利，只需報(bào)教育部或省級(jí)教育管理部門備案。

總體來看，1998年以前對(duì)于高校的學(xué)科專業(yè)設(shè)置調(diào)整權(quán)是在國家的政策法規(guī)和總體計(jì)劃下，在國家學(xué)科范圍、核定的專業(yè)總數(shù)以及《專業(yè)目錄》中高?？勺孕羞M(jìn)行學(xué)科專業(yè)的調(diào)整設(shè)置。到了98年《高等教育法》頒布以后，規(guī)定變?yōu)楦咝Ｒ婪ㄔO(shè)置調(diào)整學(xué)科專業(yè)，強(qiáng)調(diào)依法治教的重要性，但是依什么法，法律怎么規(guī)定的并沒有詳細(xì)具體的說明。到了1999年，《高等學(xué)校本科專業(yè)設(shè)置規(guī)定》首次提出設(shè)置專業(yè)目錄外的學(xué)科專業(yè)需報(bào)教育部備案。2010年以后的《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》等文件繼續(xù)強(qiáng)調(diào)了高校設(shè)置調(diào)整學(xué)科專業(yè)的自主權(quán)。2017年教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》則規(guī)定高?？勺灾髟O(shè)置本專科專業(yè)，分別報(bào)教育部和省級(jí)教育管理部門備案即可?？梢娫谶@一時(shí)期，國家進(jìn)一步擴(kuò)大了高校在中外合作辦學(xué)、留學(xué)生的招生管理以及研究生的培養(yǎng)管理方面的權(quán)力并且明確了民辦高校的相關(guān)權(quán)利，但加強(qiáng)了中央教育行政部門的統(tǒng)籌作用，高校所做的學(xué)科專業(yè)調(diào)整、設(shè)置需要報(bào)教育行政部門備案。

通過對(duì)高校學(xué)科專業(yè)的設(shè)置調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷分析發(fā)現(xiàn)：自1985年以來，中央教育行政部門對(duì)高校的學(xué)科專業(yè)設(shè)置調(diào)整權(quán)整體呈現(xiàn)先收后放再收緊的變化。高校的學(xué)科專業(yè)自主設(shè)置權(quán)的前提條件從在國家的政策法規(guī)、計(jì)劃下變?yōu)椤耙罁?jù)專業(yè)目錄”到“依法設(shè)置”再到“報(bào)教育部備案”。從學(xué)科專業(yè)設(shè)置權(quán)的政策演變可以看出擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)的政策演進(jìn)呈現(xiàn)出三個(gè)重要特征：一是政府在高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)演進(jìn)中仍扮演主導(dǎo)作用，其他主體的權(quán)力來自政府的放權(quán)或者說還權(quán)，而自身沒有擁有自主權(quán)的有力支撐；二是擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的政策演進(jìn)呈現(xiàn)非線性的變化特征；[13]三是政策演變的總體趨勢(shì)是政府在逐步地實(shí)行權(quán)力下放。

三、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)政策變遷特征的原因剖析

高校辦學(xué)自主權(quán)是獨(dú)具我國話語特色的一個(gè)術(shù)語表達(dá)，在國家治理能力、高等教育現(xiàn)代化發(fā)展、學(xué)術(shù)自主方面都具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。而從我國現(xiàn)代大學(xué)發(fā)軔至今，高校內(nèi)部治理機(jī)制雖不斷完善，高校辦學(xué)的自主空間也在不斷擴(kuò)展，但始終以政府主導(dǎo)為主基調(diào)。[14]高校辦學(xué)自主權(quán)的政策變遷原因涉及歷史沉淀的影響、不同利益主體間權(quán)力博弈以及社會(huì)大環(huán)境的變化等多重因素。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留的歷史痼疾對(duì)政策變遷的影響

中華人民共和國成立以后，國家把大量的教會(huì)學(xué)校、私立學(xué)校收歸國有，對(duì)原有的舊中國的大學(xué)統(tǒng)一的調(diào)整，完成社會(huì)主義改造。這無形中加強(qiáng)了中央政府對(duì)高等教育的統(tǒng)籌管控權(quán)，在全國實(shí)行了高度集權(quán)的高等教育計(jì)劃管理體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，高校教師職稱評(píng)審、編制管理、專業(yè)設(shè)置、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員聘任等事務(wù)由中央政府統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃和管理。[15]

從1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》開始，中央政府和教育部在有關(guān)文件中就陸續(xù)提出了擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)，一直到《中華人民共和國高等教育法》的頒布，才第一次以法律文本的形式規(guī)定了高校的七項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)，對(duì)高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置、招生管理、相關(guān)資產(chǎn)的使用管理、校長(zhǎng)的權(quán)力等方面都做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。但由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)于高等教育的管理體制機(jī)制和辦學(xué)模式的影響，在長(zhǎng)期的辦學(xué)實(shí)踐中，我國高校受政府的支配和監(jiān)管較多，自主辦學(xué)權(quán)力較少。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于物資的短缺和管理體制機(jī)制的限制，我國高等教育資源的配置也主要由政府以行政命令進(jìn)行統(tǒng)籌管理，這種高等教育管理模式，在其特殊的歷史階段和社會(huì)整體環(huán)境下有其優(yōu)點(diǎn)。然而高度計(jì)劃的管理模式也使得高校對(duì)于市場(chǎng)的靈敏度不夠，對(duì)于及時(shí)調(diào)節(jié)人才培養(yǎng)模式來適應(yīng)社會(huì)需求的反應(yīng)較為滯后。在此種管理模式的長(zhǎng)期影響下，雖然《教育法》和《高等教育法》明確規(guī)定了高校自成立之日起取得法人資格，依法自主辦學(xué)，但受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下的管理模式和思維方式影響以及相關(guān)法律制度不健全的限制，對(duì)于高校教師聘任、職稱評(píng)審、學(xué)生學(xué)籍管理、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、資產(chǎn)經(jīng)費(fèi)的管理使用等各種事務(wù)的管理權(quán)限卻長(zhǎng)期掌控在政府手中，權(quán)力下移困難較大，關(guān)于高校辦學(xué)自主權(quán)的政策變遷始終以政府為主導(dǎo)進(jìn)行推進(jìn)。從《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》等政策文本中也可以看到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代留下的烙印，高校自主權(quán)的政策變遷始于突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理體制。[16]

（二）外部整體社會(huì)制度環(huán)境變化的影響

根據(jù)社會(huì)學(xué)制度主義的理論，制度必須適應(yīng)環(huán)境變遷方式，宏觀的社會(huì)結(jié)構(gòu)將限制任何制度背離現(xiàn)狀太遠(yuǎn)。同時(shí)環(huán)境對(duì)制度變遷的正向影響并不排斥制度對(duì)環(huán)境的反作用能動(dòng)性。[17]一般而言，任何公共政策的制定和執(zhí)行都會(huì)受到實(shí)時(shí)的社會(huì)政治、文化、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀和制度的影響。因此，關(guān)于擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的政策變遷是與我國整體外部社會(huì)環(huán)境制度的變化呈明顯正相關(guān)性。

中華人民共和國成立七十余年來，高校與政府之間的關(guān)系始終在集權(quán)管理與自主辦學(xué)的兩端搖擺。[18]政治制度環(huán)境是決定每個(gè)國家如何運(yùn)行和發(fā)展的前提條件，也是國家其他事務(wù)開展的邏輯起點(diǎn)，它是任何政策制定和執(zhí)行最基本和牢固的外部影響因子，決定了政策制定和執(zhí)行的模式和主體。經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境決定了政策制定的目標(biāo)和革新速度，它是影響政策決策和開展的主要外化影響因素。而社會(huì)文化環(huán)境對(duì)政策制定、執(zhí)行的主體和客體都有決定性的影響。不同時(shí)期不同階段的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境和制度對(duì)于公共政策的制定和執(zhí)行、評(píng)估和修訂完善都發(fā)揮著不同的影響作用。例如，1985年—1998年這一階段，高校發(fā)展從恢復(fù)期走向擴(kuò)張期，改革開放以后整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)也在這一時(shí)期快速發(fā)展，西方各種文化也快速進(jìn)入中國，此時(shí)各種法律制度尚未建立和完善，整個(gè)社會(huì)的外部環(huán)境呈現(xiàn)復(fù)雜缺乏規(guī)范的發(fā)展局面。因此，這一時(shí)期關(guān)于高校辦學(xué)自主權(quán)的一系列政策制度是從開始關(guān)注走向法治化建設(shè)，各種關(guān)于高校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定還只是宏觀的粗線條的描述，顯得比較寬泛，具體執(zhí)行起來缺乏可操作性。

（三）權(quán)力存量利益阻礙與增量的博弈

長(zhǎng)期以來，涉及高校辦學(xué)自主權(quán)的數(shù)次高等教育綜合改革主要體現(xiàn)在不同政府部門之間橫向的和中央政府與地方政府之間的縱向的權(quán)力配置，或者是實(shí)行行政+市場(chǎng)選擇的治理模式。這樣的改革只是涉及辦學(xué)權(quán)在政府條塊內(nèi)部的重新配置，高校自身的辦學(xué)自主權(quán)卻沒有實(shí)質(zhì)性的改善，各種事務(wù)依然要按照行政主管部門的指示開展。而把市場(chǎng)的力量引入后，如果權(quán)力在各方主體間配置不合理，各種監(jiān)管制度法律不完善，高校反而會(huì)承受更多重的束縛，勢(shì)必引起部分高校的辦學(xué)走向無序與惡性競(jìng)爭(zhēng)，高校的辦學(xué)自主權(quán)無法落實(shí)。

其次關(guān)于擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的政策變遷呈現(xiàn)螺旋式非線性變化特點(diǎn)的原因與我國社會(huì)歷史文化積淀有直接關(guān)系。在幾千年的社會(huì)文化發(fā)展影響下，我國形成了“大政府、小學(xué)?！敝卫砟Ｊ?，人民對(duì)于有關(guān)教育的事務(wù)會(huì)直接聯(lián)系到政府，同時(shí)政府對(duì)有關(guān)事務(wù)會(huì)大包大攬。改革開放以后，政府不斷深化體制機(jī)制改革，為了進(jìn)一步激活高校的辦學(xué)活力、推動(dòng)高等教育快速發(fā)展、提高地方政府和社會(huì)力量參與辦學(xué)的積極性，政府不斷向?qū)W校放權(quán)。然而，由于尚未建立完善的監(jiān)管制度體系，高校治理能力和治理體系的現(xiàn)代化還未實(shí)現(xiàn)，當(dāng)政府給予高校充分的辦學(xué)自主權(quán)就會(huì)發(fā)生權(quán)力的壟斷和濫用，造成教育的不公平和不公正，這種不公平引起的教育亂象長(zhǎng)期發(fā)展勢(shì)必引起民憤，造成社會(huì)不穩(wěn)定，違背依法治教原則。這時(shí)，政府為了整理這種混亂的局面，就會(huì)把全力進(jìn)行收緊和集中。也就是所謂的 “權(quán)力一放就亂一收就死”現(xiàn)象。基于此，關(guān)于擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的政策變遷也呈現(xiàn)非線性的螺旋式變化趨勢(shì)。政策方面呈現(xiàn)為政府對(duì)某項(xiàng)辦學(xué)權(quán)放了收、收了又放的現(xiàn)象。導(dǎo)致如此現(xiàn)象的原因可能是多樣的，但其中一個(gè)重要的原因就是政府辦學(xué)權(quán)力的存量與高校辦學(xué)權(quán)力增量在不斷博弈的過程中此消彼長(zhǎng)。政府已有的辦學(xué)權(quán)的權(quán)力存量阻礙高校對(duì)于辦學(xué)自主權(quán)的訴求，而高校新增的辦學(xué)自主權(quán)又降低了政府對(duì)高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的可控性，因此兩大辦學(xué)主體不斷地博弈、磨合，對(duì)于高等教育的辦學(xué)權(quán)力配置結(jié)構(gòu)進(jìn)行不斷的調(diào)整，從而不斷推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，簡(jiǎn)政放權(quán)，使擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的政策變遷呈現(xiàn)為非線性的螺旋式上升。