俞立平　冉嘉睿　張運梅

摘要：科技創(chuàng)新質(zhì)量政策是以科學(xué)問題為導(dǎo)向，實際需求為目標，圍繞重大科學(xué)問題、關(guān)鍵核心技術(shù)突破和世界科技前沿發(fā)展態(tài)勢，研發(fā)具有前瞻性、原創(chuàng)性、基礎(chǔ)性的創(chuàng)新科技成果而頒布的一系列政策。對創(chuàng)新質(zhì)量政策演變進行深度分析有利于總結(jié)科技創(chuàng)新經(jīng)驗，為未來創(chuàng)新政策走向提供參考。文章選擇 2000-2022 年共計87份創(chuàng)新政策文本，基于政策工具視角構(gòu)建科技創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策研究框架，采用內(nèi)容分析法對其進行研究。研究結(jié)果表明：我國創(chuàng)新質(zhì)量政策劃分為三個階段：一是引進消化吸收階段（2000-2005年）；二是引進向自主創(chuàng)新轉(zhuǎn)型階段（2006-2011年）；三是自主創(chuàng)新發(fā)展階段（2012年至今）。我國對科技創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策的重視程度越來越高，創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策數(shù)量隨時間呈遞增趨勢。供給型政策中側(cè)重于資金投入與人才培養(yǎng)政策工具的持續(xù)使用。但從時間上看，我國創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策的制定缺乏連續(xù)性。政策制定主體各部門間協(xié)作性不足。創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策工具結(jié)構(gòu)比例不均衡，需求型政策工具應(yīng)用存在不足。最后，為我國創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新質(zhì)量；政策文本；科技創(chuàng)新；政策工具；政策演化

一、引言

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的核心要義，而創(chuàng)新質(zhì)量決定發(fā)展質(zhì)量。高質(zhì)量的創(chuàng)新作為引領(lǐng)創(chuàng)新發(fā)展的第一動力，是驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。世界知識產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）發(fā)布2022年全球創(chuàng)新指數(shù)（GII）報告，中國綜合排名第11位，比去年相比上升了一位；在知識產(chǎn)權(quán)高質(zhì)量發(fā)展指標方面全球排名第18位，在中等收入經(jīng)濟體中排名第一。與瑞士、瑞典、英國、美國等發(fā)達國家相比，我國在創(chuàng)新發(fā)展中仍存在較大差距，主要表現(xiàn)在創(chuàng)新能力薄弱、創(chuàng)新主體間互動不夠、資源配置效率低、關(guān)鍵核心領(lǐng)域突破難和科研成果轉(zhuǎn)化率較低等方面（李宏兵等，2020）。面對新一輪科技革命，我國要想實現(xiàn)新的突破，必須緊跟時代的步伐，重新調(diào)整布局尋求新的增長點與發(fā)展動力。以高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展為目標，提升創(chuàng)新質(zhì)量，擁有關(guān)鍵共性技術(shù)，加快實現(xiàn)低成本優(yōu)勢向高質(zhì)量創(chuàng)新優(yōu)勢轉(zhuǎn)換，努力實現(xiàn)關(guān)鍵核心技術(shù)自主可控，為經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展提供不竭的動力。

政策是引導(dǎo)科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)（蘇敬勤等，2012），政策文本是政策的關(guān)鍵組成要素（張永安等，2017）。改革開放以來，我國政府在建設(shè)國家創(chuàng)新體系、推動科技發(fā)展中頒布了一系列的公共政策。1978-2022年我國總計頒布科技政策5314份，如圖1所示，涵蓋范圍有綜合規(guī)定與體制改革、科技進步與科技經(jīng)費、科研院所與物資設(shè)備、技術(shù)市場管理等方面。

雖然我國出臺的科技創(chuàng)新政策中沒有明確關(guān)于創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)的政策，但從已頒布的科技創(chuàng)新政策文件來看，均有涉及提升創(chuàng)新質(zhì)量的規(guī)定和說明。創(chuàng)新質(zhì)量不僅能提升要素質(zhì)量，滿足高質(zhì)量生產(chǎn)供給，而且能彌補創(chuàng)新能力不足和產(chǎn)出效率低下等問題。因此，如何對科技創(chuàng)新政策中創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策進行界定？科技創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策隨時間變化呈現(xiàn)怎樣的演化趨勢？相關(guān)政策實施過程中運用的政策工具是否合理？為了回答這些問題，本文基于政策工具視角，對政策文本進行深度挖掘，從創(chuàng)新政策中分離出創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策，在政策文本中厘清科技創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策隨時間的演化趨勢、特征及政策目標變化，客觀剖析政策制定與實踐執(zhí)行之間存在的問題，總結(jié)發(fā)展進程中我國創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策的演化過程。這對我國未來科技政策制定及構(gòu)建我國科技創(chuàng)新高質(zhì)量體系具有重要的歷史意義和理論意義。本文開拓了科技創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策研究的先河，明確創(chuàng)新質(zhì)量政策的界定并對其演化特征進行研究，為相關(guān)理論研究提供參考，同時也對創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要的實踐意義。

二、文獻綜述

科技創(chuàng)新政策是公共政策領(lǐng)域的重要分支。狹義概念認為科技政策的目的是通過采用直接或間接的政策從而促進技術(shù)創(chuàng)新；廣義概念認為與創(chuàng)新活動所有相關(guān)的政策都是科技政策。隨著技術(shù)創(chuàng)新的優(yōu)勢日益凸顯，技術(shù)創(chuàng)新中的問題卻逐漸暴露，針對技術(shù)創(chuàng)新政策的研究正成為科技創(chuàng)新政策研究的重點方向。由于在公共政策與科技創(chuàng)新政策研究領(lǐng)域中，科技創(chuàng)新政策研究的深入大多圍繞技術(shù)創(chuàng)新政策展開。因此，目前學(xué)術(shù)界與政策制定部門并不關(guān)注對兩者概念和范圍的區(qū)分，而且達成共識——狹義上的科技創(chuàng)新政策就是指技術(shù)創(chuàng)新政策（施麗萍，2011）。

政策作為一種制度安排與規(guī)則設(shè)計，對其進行評價一直都是學(xué)術(shù)界的研究熱點與難點。國外關(guān)于科技創(chuàng)新政策研究興起于20世紀60年代，從研究理論上，Schumpeter（1934）提出了創(chuàng)新理論并對創(chuàng)新的內(nèi)涵進行詳細的論述。Nelsonr和Winter（1997）進行了科技政策機制研究，提出了技術(shù)范式理念。Flanagan等（2011）認為不同政策組合間存在相互作用和相互依存的關(guān)系，要考慮政策組合的使用。Borrás等（2013）認為創(chuàng)新政策在制定時要考慮工具應(yīng)用的背景，根據(jù)不同背景設(shè)計不同的互補的政策組合以解決問題。Kivimaa和Kern （2016）在傳統(tǒng)的政策組合分析中引入技術(shù)創(chuàng)新中的“創(chuàng)造性”和“破壞性”，拓寬了政策組合分析框架。

國內(nèi)關(guān)于科技創(chuàng)新政策較系統(tǒng)的研究起步較晚并且研究比較分散，沒有形成核心作者研究群（梁永霞、李正風(fēng)，2010），在理論研究與實證研究方面存在嚴重的“雙短板”現(xiàn)象。但也有學(xué)者對我國科技創(chuàng)新政策在科研及實踐應(yīng)用中存在的弊端開始反思（薛瀾、 沈群紅，2011；樊春良，2005）。在借鑒國外研究成果與經(jīng)驗的基礎(chǔ)上探討我國科技創(chuàng)新模式與戰(zhàn)略（張雪梅、王雙，2007）。政策分析是認識和理解公共政策的有效工具。通過對已有文獻的歸納，學(xué)者們主要從4個方面對我國創(chuàng)新政策展開研究。

第一，對技術(shù)創(chuàng)新政策基本理論及歷史發(fā)展階段研究。張耿慶（2007）從技術(shù)創(chuàng)新的市場失靈、技術(shù)經(jīng)濟安全戰(zhàn)略、脫離比較優(yōu)勢陷阱、消除技術(shù)路徑依賴，變后發(fā)劣勢為后發(fā)優(yōu)勢等方面闡釋我國政府干預(yù)技術(shù)創(chuàng)新的理論依據(jù)。陳勁、王飛絨（2005）對1978-2000年我國頒布的創(chuàng)新政策進行劃分，依次是20世紀80年代、1991-1994年、1995-2000年。范柏乃等（2013）進一步把創(chuàng)新政策演變劃分為4個階段，科技體制階段、研發(fā)投入機制階段、科技成果轉(zhuǎn)化階段和構(gòu)建國家創(chuàng)新體系階段。張寶建等（2019）通過文本挖掘和多維交叉視角對我國科技創(chuàng)新政策研究，運用政策的主題分布對政策頒布的演化過程進行了研究。

第二，基于政策工具及組合視角的研究。趙筱媛、蘇竣（2007）從政策工具角度構(gòu)建公共科技政策的三維立體框架，研究創(chuàng)新政策的特點及規(guī)律。程華等（2011）從1979-2009年國家級各部委頒布的技術(shù)創(chuàng)新政策中選出580項政策，從政策工具視角探討我國技術(shù)創(chuàng)新政策的演變。劉鳳朝等（2007）、付奎等（2022）研究了我國科技政策的演變，并對政策如何促進企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展進行了分析。

第三，以政策效力、政策強度、政策目標為基本維度及政策計量角度。程華和錢芬芬（2007）通過對454條產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策研究，發(fā)現(xiàn)政策頒布的強度、類別與技術(shù)創(chuàng)新政策的穩(wěn)定性有關(guān)。彭紀生等（2008）從政策三維度：政策力度、政策目標以及政策措施，構(gòu)建有政策量化指標體系，為政策量化提供標準操作手冊。仲為國等（2009）收集1978-2006年間頒布與科技政策最相關(guān)的432條政策進行量化研究政策之間的協(xié)同問題。張永安等（2015）從十個維度出發(fā)運用PMC指數(shù)評價方法對科技創(chuàng)新政策進行量化分析。

第四，以文獻計量學(xué)角度。欒春娟等（2008）研究國際科技政策研究權(quán)威期刊《科研政策》（Research Policy）全部引文數(shù)據(jù)繪制科技政策研究領(lǐng)域代表人物與核心文獻的可視化網(wǎng)絡(luò)。梁永霞等（2010）利用Citespace軟件在CSSCI數(shù)據(jù)庫檢索1998-2008年與科技政策文獻及引文構(gòu)建國內(nèi)科技政策研究領(lǐng)軍人物知識圖譜、核心文獻知識圖譜、高產(chǎn)機構(gòu)知識圖譜等，以此反映科技政策研究領(lǐng)域的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢。

科技創(chuàng)新政策是國家為鼓勵科技創(chuàng)新，營造科技創(chuàng)新氛圍，開展科技創(chuàng)新活動，規(guī)范創(chuàng)新行為而制定的各種措施、規(guī)定、辦法等的政策。從現(xiàn)有研究看，眾多學(xué)者已對我國科技創(chuàng)新政策問題進行了深入分析，關(guān)于科技政策研究的基本理論與實證研究比較成熟，成果非常豐富。從整體來看，目前學(xué)術(shù)界對于政策中科技創(chuàng)新質(zhì)量的研究還不足，需要從以下三個方面進一步深入研究：

第一，目前學(xué)術(shù)界對創(chuàng)新政策的基本概念理解不一，沒有基本統(tǒng)一標準。

第二，現(xiàn)有對創(chuàng)新政策演變的相關(guān)研究大多數(shù)是僅僅依據(jù)政策頒布的時間順序進行劃分，沒有從政策內(nèi)容視角對創(chuàng)新質(zhì)量政策進行研究，也沒有深入探究創(chuàng)新質(zhì)量政策在創(chuàng)新政策中的內(nèi)在機制。

第三，關(guān)于創(chuàng)新質(zhì)量政策的研究非常稀缺，尚處在萌芽階段。

本文首先對創(chuàng)新質(zhì)量的界定進行深入辨析，基于政策工具視角構(gòu)建創(chuàng)新質(zhì)量政策研究框架，對頒布創(chuàng)新政策中涉及的創(chuàng)新質(zhì)量政策進行梳理。采用內(nèi)容分析法研究創(chuàng)新質(zhì)量政策文本，試圖厘清我國現(xiàn)行科技政策中創(chuàng)新質(zhì)量政策的一些基本問題，探討其基本發(fā)展特征并劃分階段，為此研究領(lǐng)域提供基本認知，總結(jié)出制約我國提升創(chuàng)新質(zhì)量的內(nèi)外部因素、演化特征及分析。最后提出改善創(chuàng)新質(zhì)量政策優(yōu)化的建議，為創(chuàng)新質(zhì)量政策研究提供新的研究視角。

三、理論基礎(chǔ)與研究設(shè)計

（一）創(chuàng)新質(zhì)量的內(nèi)涵

何為創(chuàng)新質(zhì)量，學(xué)術(shù)界對創(chuàng)新質(zhì)量的研究主要集中在研發(fā)質(zhì)量、產(chǎn)品質(zhì)量、創(chuàng)新效率等方面。通過專利數(shù)量、授權(quán)量、研發(fā)投入等指標對創(chuàng)新質(zhì)量進行衡量。朱蘭（2004）提出研發(fā)質(zhì)量的概念，研發(fā)工作中對研發(fā)的需求滿足度可以衡量研究質(zhì)量的高低。Haner（2002）對創(chuàng)新質(zhì)量進行研究，認為創(chuàng)新質(zhì)量是所有創(chuàng)新的總和，將其定義創(chuàng)新績效在“潛能-過程-結(jié)果”三個維度融合。Prajogo和Sohal（2004）認為企業(yè)的研究和開發(fā)可以提高創(chuàng)新質(zhì)量。菲根堡姆（1991）提出從消費學(xué)角度認為創(chuàng)新質(zhì)量要滿足顧客期望，具有多維、動態(tài)等特征。Bloom和Reenen（2007）用專利引用率衡量創(chuàng)新質(zhì)量。張古鵬等（2011）從專利視角出發(fā)，對區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和中小高技術(shù)企業(yè)的創(chuàng)新質(zhì)量進行探索性研究。楊幽紅（2013）把創(chuàng)新過程中提供的產(chǎn)品、服務(wù)、過程與市場等滿足客戶要求程度及質(zhì)量保障程度定義為創(chuàng)新質(zhì)量。俞立平等（2020）從創(chuàng)新數(shù)量與創(chuàng)新質(zhì)量的視角研究自主研發(fā)與協(xié)同創(chuàng)新的關(guān)系與績效。因此，本文認為，創(chuàng)新質(zhì)量是通過科技創(chuàng)新，以科學(xué)問題為導(dǎo)向、實際需求為目標，圍繞重大科學(xué)問題、關(guān)鍵核心技術(shù)突破和世界科技前沿發(fā)展態(tài)勢研發(fā)具有前瞻性、原創(chuàng)性、基礎(chǔ)性的高質(zhì)量科技成果的質(zhì)量和價值，這些成果包括新產(chǎn)品、新技術(shù)和新服務(wù)。創(chuàng)新質(zhì)量的形式主要包括原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、顛覆創(chuàng)新及二次創(chuàng)新四類。

（二）創(chuàng)新質(zhì)量的界定

在激勵的競爭環(huán)境中，創(chuàng)新質(zhì)量是擁有強大的基礎(chǔ)研究能力，掌握具有獨特、自主、可持續(xù)的關(guān)鍵核心技術(shù)，不靠市場進行交換而進行的全自主研發(fā)生產(chǎn)。加大研發(fā)投入，提高創(chuàng)新效率，改善創(chuàng)新成果的質(zhì)量正是未來創(chuàng)新的突破點。創(chuàng)新質(zhì)量的提升路徑是創(chuàng)新主體與創(chuàng)新類型的協(xié)同合作產(chǎn)出。依靠創(chuàng)新主體發(fā)揮主導(dǎo)作用，在不同的創(chuàng)新類型下進行研究，才能產(chǎn)出高質(zhì)量的創(chuàng)新成果。以創(chuàng)新成果的數(shù)量為基礎(chǔ)，在一定數(shù)量積累的基礎(chǔ)上才有可能發(fā)生創(chuàng)新的質(zhì)變。創(chuàng)新質(zhì)量發(fā)展機理，如圖2所示。

企業(yè)、研究機構(gòu)、高等院校等作為創(chuàng)新質(zhì)量發(fā)展的主體在創(chuàng)新活動中發(fā)揮著重要作用。企業(yè)作為經(jīng)濟活動的微觀主體，能夠以敏銳的察覺洞悉消費者的最新需求，并以需求為指引，把基礎(chǔ)性的科學(xué)知識和技術(shù)轉(zhuǎn)化為符合市場競爭中滿足社會需要的產(chǎn)品。由于技術(shù)創(chuàng)新具有公共產(chǎn)品的特性且企業(yè)創(chuàng)新承擔(dān)的風(fēng)險較大，從研發(fā)投入到最后產(chǎn)出耗時較長，但企業(yè)很注重對短期效益的追求。如果沒有良好的激勵機制會使得企業(yè)不會進一步加大投入開展創(chuàng)新活動，所以，完全依靠企業(yè)創(chuàng)新是遠遠不夠的。此時，高等院校與研究機構(gòu)就發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)性作用，通過高等院校、研究機構(gòu)與企業(yè)三者間相互協(xié)同創(chuàng)新，以其多元化的合作方式讓基礎(chǔ)研究走出實驗室走進企業(yè)，產(chǎn)學(xué)研共建實體研發(fā)，提升創(chuàng)新效率。

研究與試驗發(fā)展（R&D）包括有基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究及試驗發(fā)展三類活動，彼此間相互聯(lián)系、相互依賴。這對創(chuàng)新進步具有重要的貢獻。我國科技創(chuàng)新政策發(fā)現(xiàn)“基礎(chǔ)研究”在國內(nèi)的重視程度隨著時間變化而減?。S萃等，2015）。在激烈的國際競爭環(huán)境中，真正的核心技術(shù)具有獨特性、自主性和可持續(xù)性的特點，無法依靠市場進行交換。要提升核心技術(shù)，只有追求高質(zhì)量創(chuàng)新，增強自主創(chuàng)新能力，在基礎(chǔ)研究上持續(xù)發(fā)力。但僅僅有基礎(chǔ)研究遠遠不夠，還要增強應(yīng)用研究與試驗發(fā)展，將技術(shù)應(yīng)用市場，通過顛覆創(chuàng)新、原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和二次創(chuàng)新，不斷形成自主創(chuàng)新，通過知識與技術(shù)擴散的雙向交互作用，形成共同的技術(shù)價值取向，提升創(chuàng)新水平，優(yōu)化創(chuàng)新質(zhì)量。將基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究與試驗發(fā)展三者環(huán)環(huán)相扣、緊密合作，產(chǎn)生連鎖反應(yīng)突破創(chuàng)新瓶頸，實現(xiàn)創(chuàng)新質(zhì)量質(zhì)的飛躍。

在創(chuàng)新主體與創(chuàng)新類型的相互作用下，創(chuàng)新活力得到激發(fā)。這使得創(chuàng)新數(shù)量在不斷累積的同時，量變發(fā)生質(zhì)變，提升成果的創(chuàng)新質(zhì)量。從創(chuàng)新數(shù)量到創(chuàng)新質(zhì)量的跨越需要原始創(chuàng)新、顛覆創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、二次創(chuàng)新。原始創(chuàng)新是基礎(chǔ)研究的純理論研究，不同于應(yīng)用研究，由系統(tǒng)內(nèi)部驅(qū)動要素所決定，具有很難預(yù)測和高動態(tài)性等特點，屬于根本性創(chuàng)新的范疇（Goldenberg等，1999；庫恩等，2003）。顛覆創(chuàng)新又稱為破壞性創(chuàng)新，是Christensen（2002）在破壞性概念的基礎(chǔ)上構(gòu)建的商業(yè)創(chuàng)新理論。 顛覆創(chuàng)新具備低價且高質(zhì)量的特征。從本質(zhì)上來說是對市場規(guī)則、組織模式、消費者期望、偏好等原有市場特征的破壞（Paap和Katz，2004；Danneels，2004；Markides，2006；Tellis，2006）。顛覆性創(chuàng)新的本質(zhì)是變革，突破現(xiàn)有范式，科學(xué)邊界、服務(wù)商業(yè)模式創(chuàng)新。

相對于原始創(chuàng)新與顛覆創(chuàng)新而言，集成創(chuàng)新與二次創(chuàng)新是在消化吸收再創(chuàng)新的基礎(chǔ)上的再創(chuàng)新，是研發(fā)能力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物?？萍甲灾鲃?chuàng)新有兩層含義，一是源自于自主研發(fā)創(chuàng)新，二是源于引進技術(shù)消化吸收再創(chuàng)新的自主創(chuàng)新（杜謙，楊起全，2001）。引進消化吸收再創(chuàng)新，又稱為二次創(chuàng)新，從注重引進國外技術(shù)向加強對引進技術(shù)的消化吸收和再創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。企業(yè)通過引進技術(shù)，消化吸收后改進現(xiàn)有落后技術(shù)。自主創(chuàng)新與引進國外技術(shù)、消化吸收再創(chuàng)新是不同的范式（傅家驥，1998）。集成創(chuàng)新則是通過各種生產(chǎn)要素共同作用，要素間合作優(yōu)化、互相配合，從而以最合理的結(jié)構(gòu)結(jié)合，從注重單項技術(shù)研究開發(fā)向加強以重大產(chǎn)品和新興產(chǎn)業(yè)為中心的集成創(chuàng)新轉(zhuǎn)變（江輝等，2000）。通過集成創(chuàng)新形成新的創(chuàng)新模式，從而使得創(chuàng)新系統(tǒng)的功能發(fā)生本質(zhì)上的變化，形成具有市場競爭力的創(chuàng)新性產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)。

（三）創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策分析框架

1. 基本政策工具維度

科技政策的政策工具研究相對成熟，本文借鑒已有的研究成果，將基本政策工具分為供給型、需求型、環(huán)境型三種類型。供給型政策是指政府為創(chuàng)新活動提供創(chuàng)新要素驅(qū)動供給市場，從改善創(chuàng)新要素供給角度出發(fā)推動創(chuàng)新成果的產(chǎn)出，主要包括科技信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資源、資金支持。需求型政策是指政府通過政策引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品及服務(wù)，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力，降低產(chǎn)品需求市場的不確定性，通過影響市場來拉動企業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，主要包括政府采購、服務(wù)外包、貿(mào)易管制、海外機構(gòu)、國際合作。環(huán)境型政策則是政府通過創(chuàng)造良好的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展市場環(huán)境影響創(chuàng)新驅(qū)動要素和創(chuàng)新活動，主要包括金融支持、稅收優(yōu)惠、科技成果評價與獎勵、科技成果轉(zhuǎn)化、知識產(chǎn)權(quán)保護。供給型政策和需求型政策工具是從供給與需求兩個方面直接作用科技創(chuàng)新行為，而環(huán)境型政策工具是通過改善影響科技活動的環(huán)境因素間接促進科技創(chuàng)新活動，如表1所示。

2. 創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策的作用機制

本文基于政策工具視角將科技創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策分為供給型、需求型、環(huán)境型政策工具三大類，如圖3所示。供給型政策是政府直接調(diào)動創(chuàng)新要素對資源進行合理分配。需求型政策是政府優(yōu)先采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品，促進市場對創(chuàng)新成果需求的政策。環(huán)境型政策是通過有利的政策環(huán)境對產(chǎn)業(yè)施加影響，為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供配套公共服務(wù)與支持作用的政策。供給型政策對創(chuàng)新質(zhì)量有直接與非直接的作用機制。直接作用機制是指政府利用創(chuàng)新要素，比如構(gòu)建科技信息服務(wù)平臺、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，調(diào)動創(chuàng)新要素進而提高整體創(chuàng)新質(zhì)量。非直接作用機制是指政府通過科技補貼費用等資金來鼓勵企業(yè)增加研發(fā)經(jīng)費投入，從而間接提高創(chuàng)新質(zhì)量。政府對企業(yè)的補貼通過規(guī)定特定產(chǎn)業(yè)的方式，重點促進并有針對性地對創(chuàng)新質(zhì)量提供支持。需求政策對創(chuàng)新成果提供創(chuàng)新轉(zhuǎn)化動力，既能提升創(chuàng)新數(shù)量，同時又能提升創(chuàng)新質(zhì)量，但僅具有直接作用機制。環(huán)境政策則主要是服務(wù)政策，一般而言指向性較弱，只有直接作用機制，但一般對創(chuàng)新質(zhì)量的貢獻較小。

（四） 數(shù)據(jù)收集與研究設(shè)計

1. 數(shù)據(jù)收集和選取

本文利用北大法寶——中國法律檢索系統(tǒng)以及政府官方網(wǎng)站以“創(chuàng)新”、“科技”為關(guān)鍵詞進行搜索，查找整理出2000—2022年間與創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)的政策文件235篇。在數(shù)據(jù)收集過程中，本文對搜集到的政策文件文本進行了篩選和剔除。若同一政策出現(xiàn)在多個年份，則對政策內(nèi)容進行比對，如果政策內(nèi)容一致或僅從年份上進行了更新，則保留年份較早的一次。同時，本文剔除了無效文本、相關(guān)性較弱的文本以及地方政府出臺的帶有地域傾斜性和偏向性的政策文本。僅從宏觀層面出發(fā)，以國家級部委出臺的有關(guān)政策文件作為研究對象，使得本文的研究結(jié)果具有一定的可信度與普適性。在遵循以上篩選原則的基礎(chǔ)上，最終選擇出具有研究價值的相關(guān)性最強的政策文件87篇，作為科技創(chuàng)新質(zhì)量政策的代表（見表2）。

2. 研究方法

本文運用內(nèi)容分析法對創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策的文本進行了研究。內(nèi)容分析法是將非結(jié)構(gòu)化文本內(nèi)容文件通過數(shù)字編碼轉(zhuǎn)為統(tǒng)計數(shù)字進行描述，其優(yōu)點在于將定性研究的不確定性和主觀性通過編碼轉(zhuǎn)變?yōu)槎垦芯浚瑢ξ谋具M行客觀、系統(tǒng)的分析。本文采用內(nèi)容分析法的研究過程如下：根據(jù)研究目的確定研究范圍，篩選樣本，依據(jù)構(gòu)建好的研究框架圖將對研究問題確定分析單元；對分析單元進行統(tǒng)計，運用 Nvivo12 矩陣編碼功能對篩選后的政策從基本政策工具視角進行編碼，編碼后歸類、匯總；再根據(jù)文本內(nèi)容劃分演化階段，并用統(tǒng)計軟件將理論框架下各要素進行分析；最后得出結(jié)論及建議。

四、創(chuàng)新質(zhì)量政策定量分析

創(chuàng)新質(zhì)量政策是以科學(xué)問題為導(dǎo)向，實際需求為目標，圍繞重大科學(xué)問題、關(guān)鍵核心技術(shù)突破和世界科技前沿發(fā)展態(tài)勢，研發(fā)創(chuàng)新具有前瞻性、原創(chuàng)性、基礎(chǔ)性的科技成果而頒布的一系列政策。這些科技成果的應(yīng)用實踐，解決了經(jīng)濟社會發(fā)展的重大科技問題。在已頒布的政策中，政府鼓勵科技技術(shù)創(chuàng)新、購買國家重大儀器設(shè)備、引進高層次人才、加大國際合作等都是提升我國創(chuàng)新質(zhì)量的具體方面。創(chuàng)新質(zhì)量政策有利于加強變革性技術(shù)的關(guān)鍵科學(xué)問題研究，充分發(fā)揮資源利用最大化，吸引國內(nèi)外創(chuàng)新資源，促進科技交叉融合，培育具有原創(chuàng)性和探索性的科學(xué)儀器設(shè)備研制。通過政策引導(dǎo)使企業(yè)、高校、科研機構(gòu)等創(chuàng)新主體聚焦高端通用和專業(yè)重大科學(xué)儀器設(shè)備研發(fā)、工程化、產(chǎn)業(yè)化研究，推動高端科學(xué)儀器設(shè)備產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，對于把握世界科技前沿發(fā)展趨勢，搶占前沿科學(xué)研制制高點具有重要作用。

（一） 創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策分類統(tǒng)計分析

從創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策數(shù)量上，我國創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策總體呈現(xiàn)線性遞增趨勢。2018年與2022年與創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)的政策數(shù)量最多，高達9項。數(shù)量最少的年份卻只有一份政策，分別是2003年、2004年、2010年。

從創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策的聯(lián)合頒布部門來看，87份創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策由全國人民代表大會、國務(wù)院、發(fā)展改革委員會、科技部等多個機構(gòu)和部門共同制定。從部門聯(lián)合發(fā)文的情況來看。我國創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策中單部門發(fā)文數(shù)量最多，占比達59%；其次是多部門聯(lián)合發(fā)文，數(shù)量占比為24%，另外是兩部門聯(lián)合發(fā)文，數(shù)量最少，占比達17%。一項政策的制定需要多部門協(xié)同合作，但多部門制定增加了創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策的制定難度，同時也凸顯了執(zhí)行過程中對創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策的響應(yīng)程度，要將制定部門之間的相互關(guān)系銜接和整合，使得各機構(gòu)部門制定頒布政策能夠整合要點，精細政策內(nèi)容，密切配合，從而提升創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策協(xié)同性。

從發(fā)文類型來看，87份創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策按類型可分為法律、意見、通知、規(guī)定、辦法5類。其中最高級為“法律”，占比為2%，其次為“辦法”，占比為2%，以意見、通知、規(guī)定等形式頒布的創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策占比為96%。政策形式在一定程度上反映了政策約束力與可操作性。從占比形式中可以推斷出，當前我國創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策法制層次和執(zhí)行力度不足，在創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策上缺乏約束力和權(quán)威性較強的法律法規(guī)文件，還需進一步加大創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策立法步伐。

（二） 基本政策工具維度分析

由我國創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策基本政策工具維度的統(tǒng)計情況可知，所有被編碼的政策條款中，供給型政策工具所占比重最高，占比達49%；其次是環(huán)境型政策工具，占比達35%；最少為需求型政策工具，占比只有16%。其中，供給型政策工具使用頻率最高，這說明在提升科技創(chuàng)新質(zhì)量方面政府高度重視科技要素投入，支持科技創(chuàng)新，直接推動與引導(dǎo)創(chuàng)新主體進行技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品研發(fā)。

在供給型政策工具中，使用頻率較高的是資金投入（52項，30%）和人才培養(yǎng)（52項，30%），同時，也是所有政策工具中使用最多的一類，其次是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（36項，21%）與科技信息支持（33項，19%）。由此可以看出，我國在創(chuàng)新質(zhì)量政策方面對于科技資金投入、人力資源培養(yǎng)方面的支持力度較大，而對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技信息支持力度相對較小。

在環(huán)境型政策工具中，金融支持最多（34項，27%），其次是知識產(chǎn)權(quán)保護（24項，19%）、科技成果轉(zhuǎn)化（24項，19%）與科技成果評價與獎勵（23項，18%），稅收優(yōu)惠（21項，17%）最少。在需求型政策工具中，國際合作（31項，54%）占比最高，其次是服務(wù)外包（8項，14%）、政府采購（7項，12%）與貿(mào)易（6項，11%），海外機構(gòu)管理占比最低，僅有9%（5項）。由此可以看出，在創(chuàng)新質(zhì)量提升方面需要內(nèi)部與外部市場同時開拓提升。

五、科技創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策的演化趨勢

根據(jù)我國頒布創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策演化的特點，并參照薛瀾（2018）對我國科技創(chuàng)新政策演進階段的研究，本文將我國進入21世紀以來的創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策演化劃分為3個階段：一是引進消化吸收階段（2000-2005年），該階段主要是強調(diào)對引進技術(shù)的消化、吸收、再創(chuàng)新，并鼓勵我國技術(shù)在積極“引進來”的同時，實施“走出去”戰(zhàn)略；二是引進向自主創(chuàng)新轉(zhuǎn)型階段（2006-2011年），該階段著重強調(diào)提高自主創(chuàng)新能力并將其作為國家戰(zhàn)略；三是自主創(chuàng)新發(fā)展階段（2012年至今），該階段強調(diào)了創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，發(fā)揮制度優(yōu)勢，實現(xiàn)中國制造向中國創(chuàng)造轉(zhuǎn)變，如圖4所示。

依據(jù)政策階段劃分，從政策數(shù)量的變化來看，創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策隨著創(chuàng)新活動進程逐步演化。各階段中傾向的政策工具存在不同。其中，在引進消化吸收階段主要通過人才培養(yǎng)政策工具對技術(shù)人才進行栽培，資金投入、金融支持政策工具加大科技研發(fā)投入與技術(shù)創(chuàng)新；在引進向自主創(chuàng)新轉(zhuǎn)型階段主要通過利用資金投入、金融支持增大企業(yè)研發(fā)投入與技術(shù)創(chuàng)新的同時開始注重知識產(chǎn)權(quán)保護，強調(diào)自主研發(fā)，政府方面通過政府采購來吸引企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新；在自主創(chuàng)新階段，開始掌握一些關(guān)鍵核心技術(shù)，除了采用稅收優(yōu)惠政策吸引各方投資和技術(shù)外，并著重開始對科技信息予以支持與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為提升創(chuàng)新質(zhì)量營造軟環(huán)境。

（1）引進消化吸收階段（2000—2005年）

進入21世紀隨著經(jīng)濟全球化，科學(xué)技術(shù)日新月異，信息、網(wǎng)絡(luò)化等高技術(shù)迅速發(fā)展，國際競爭愈發(fā)激烈。誰掌握技術(shù)誰就擁有話語權(quán)。為適應(yīng)全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整大趨勢和國內(nèi)外市場變化，2000年中共中央頒布《國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》與《關(guān)于加強技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化》兩份文件，明確提出要加快技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級，加大技術(shù)創(chuàng)新力度，加強技術(shù)創(chuàng)新體系、機制和能力建設(shè)。2001年我國加入世貿(mào)組織，這為我國的發(fā)展帶來了極大的挑戰(zhàn)與機遇。要想強國富民，唯有改革開放。增強國家綜合國力的決定性因素則是科技進步和創(chuàng)新。通過科技創(chuàng)新發(fā)展經(jīng)濟，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)并堅定不移地擴大對外開放，在積極“引進來”的同時也實施“走出去”戰(zhàn)略?！耙M來”通過大規(guī)模引進外國直接投資與國外技術(shù)，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造與結(jié)構(gòu)調(diào)整，“走出去”則是國內(nèi)企業(yè)去到國外，利用當?shù)厥袌龊唾Y源實現(xiàn)發(fā)展，如圖5所示。

2001-2005年中國科學(xué)院全面啟動《關(guān)于“知識創(chuàng)新工程”試點的匯報提綱》階段。以“技術(shù)”發(fā)展為核心思想，建設(shè)國家創(chuàng)新體系，在資源配置、人事管理制度、預(yù)算管理、科技評價等方面也實施了一系列改革，突出重點，集中力量對重點行業(yè)、重點企業(yè)、重點產(chǎn)品和重大先進技術(shù)裝備進行扶持，提升我國科技創(chuàng)新能力。2004年開始試行“綜合質(zhì)量評估”、“政策導(dǎo)向評價”、“基礎(chǔ)指標測評”相結(jié)合的研究績效評價。從過去單一式定性評價科研成果開始向多樣式基礎(chǔ)指標評價，同行專家、國內(nèi)外知名專家考察與定性評價結(jié)合，目的在于提升科研成果的創(chuàng)新質(zhì)量。

在引進消化吸收階段，我國整體科技實力相對薄弱，科技實力與國外有較大差距。我國在創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策上，從實際情況出發(fā)，著重進行人力培養(yǎng)和資金投入。人才是科技創(chuàng)新的根本所在，人才培養(yǎng)為科技創(chuàng)新提供保障。提升人才的科學(xué)文化素養(yǎng)，增強培養(yǎng)和引用高層次科技人才和優(yōu)秀的專業(yè)技術(shù)人才，增大人才派出、人才引進等政策措施。在資金投入方面重視技術(shù)引進和引進國外先進技術(shù)設(shè)備對技術(shù)的消化吸收，從而提高自主開發(fā)能力。

（2）引進向自主創(chuàng)新轉(zhuǎn)型探索階段（2006-2011年）

2006-2011年是我國開始實施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的起步階段。在《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃（2006-2020年）》及其配套政策等都為實施自主創(chuàng)新制定戰(zhàn)略?！白灾鲃?chuàng)新、重點跨越、支撐發(fā)展、引領(lǐng)未來”以自主創(chuàng)新為基點，從引進消化吸收再創(chuàng)新向自主創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，建設(shè)國家創(chuàng)新體系，增強自主創(chuàng)新能力、實現(xiàn)創(chuàng)新型國家建設(shè)目標。市場競爭是技術(shù)創(chuàng)新的源源動力，技術(shù)創(chuàng)新作為市場導(dǎo)向，會使企業(yè)提升競爭力。企業(yè)作為研發(fā)投入的主體，具有強大的研究開發(fā)和技術(shù)輻射能力，自主創(chuàng)新必須以企業(yè)為主體，同時鼓勵企業(yè)與高等院校、科研院所合作，形成產(chǎn)學(xué)研相融合的技術(shù)創(chuàng)新體系，把科學(xué)研究與高等教育有機結(jié)合形成特色和優(yōu)勢的區(qū)域創(chuàng)新體系。通過構(gòu)建服務(wù)體系有效配置科技資源，激發(fā)創(chuàng)新活動，使得技術(shù)創(chuàng)新具有創(chuàng)新活力，如圖6所示。

相比較于第一階段，第二階段中除了資金投入、人才培養(yǎng)政策外，金融支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、稅收優(yōu)惠、知識產(chǎn)權(quán)保護、政策采購政策開始增加。對于科技創(chuàng)新型企業(yè)給予金融支持，完善資本市場體系，鼓勵搭建各種形式的科技金融平臺，能夠為科技創(chuàng)新提供風(fēng)險保障。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技信息支持是科技創(chuàng)新的軟環(huán)境，構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施平臺，提供研究實驗基地、大型科學(xué)儀器裝備與設(shè)施等，針對科研條件資源特點，合理利用，支撐科技創(chuàng)新體系。稅收優(yōu)惠加大了企業(yè)自主創(chuàng)新投入的所得稅抵扣力度。知識產(chǎn)權(quán)保護不僅能掌握關(guān)鍵技術(shù)和重要的自主知識產(chǎn)權(quán)，而且能積極參與到國際標準的制定中，進而支持國外先進標準向國內(nèi)標準的轉(zhuǎn)化。政策采購從政府角度出發(fā)為了技術(shù)創(chuàng)新會減輕企業(yè)負擔(dān)，增強自主創(chuàng)新能力。

（3）自主創(chuàng)新發(fā)展階段（2012年至今）

2012年黨的十八大提出“實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”。創(chuàng)新驅(qū)動是世界大勢所驅(qū)，我國經(jīng)歷了幾十年的粗放式發(fā)展，現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展模式已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟社會需要，創(chuàng)新成為經(jīng)濟發(fā)展的唯一選擇。新一輪的科技革命、產(chǎn)業(yè)變革正在加速推進，以智能、綠色為特征的群體性技術(shù)革命引發(fā)了國際產(chǎn)業(yè)分工的重大調(diào)整，顛覆性技術(shù)不斷涌現(xiàn)，科技創(chuàng)新正成為各國謀求競爭優(yōu)勢的核心戰(zhàn)略與核心支撐力。依靠創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新引擎，培育新的經(jīng)濟增長點，才能持續(xù)提升我國經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益，開辟新的空間，實現(xiàn)經(jīng)濟中高速增長與產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平的“雙目標”。2013年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期規(guī)劃（2012-2030年）的通知》，2016年印發(fā)《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，強調(diào)科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，并對未來20年我國科技重大基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展形成布局體系。2017年中共十九大報告指出規(guī)劃建設(shè)世界科技強國和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國目標的藍圖。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐。從引進消化吸收到自主創(chuàng)新，進一步深化改革，加強國家創(chuàng)新體系建設(shè)，強化戰(zhàn)略科技力量，為經(jīng)濟、社會發(fā)展注入新的活力。一系列的政策文件破除了體制機制的障礙，極大地解放和激發(fā)了科技創(chuàng)新的巨大潛能?！蛾P(guān)于國家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器向社會開放的意見》，讓科研儀器成為共享；《關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，靈活科研經(jīng)費；《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》，把分散的科研項目結(jié)合起來；全國人大常委會表決通過關(guān)于修改《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》的決定，下放科技成果轉(zhuǎn)化處置權(quán)，讓科技成果轉(zhuǎn)化速度加快，如圖7所示。

與前兩個階段比較，環(huán)境型政策工具中國際合作持續(xù)增加，這符合我國“走出去”的國際化發(fā)展戰(zhàn)略要求。一方面，通過國際合作利用好國內(nèi)、國際兩個市場和資源，熟悉并掌握國際慣例及市場規(guī)則，不僅要吸引和利用外資而且也要注重引進國外研發(fā)機構(gòu)；另一方面，把技術(shù)“走出去”作為創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略，鼓勵企業(yè)在國際市場大范圍內(nèi)實現(xiàn)資金、技術(shù)、人才等資源的最優(yōu)化組合，在國際市場中培養(yǎng)一批具有核心技術(shù)、創(chuàng)新精神的中國跨國公司積極參與到國際化分工當中，與世界頂尖的科技公司進行競爭與協(xié)作。但在針對貿(mào)易、政策采購的政策仍有一定的發(fā)展空間。此階段背景下科技成果轉(zhuǎn)化、科技成果評價與獎勵政策也逐漸增多，說明我國自主創(chuàng)新體系下政策越來越完備。

六、研究結(jié)論及建議

（一）研究結(jié)論

通過分析三個階段的政策演進，對創(chuàng)新質(zhì)量政策的內(nèi)涵有了極大的豐富。從引進消化吸收階段到自主創(chuàng)新階段，國家出臺了一系列關(guān)鍵綱領(lǐng)性政策，引導(dǎo)提升創(chuàng)新質(zhì)量，正積極從中國制造向中國創(chuàng)造過渡。其結(jié)論如下：

1.我國對創(chuàng)新質(zhì)量政策重視程度越來越高

創(chuàng)新作為第一發(fā)展動力，經(jīng)濟社會的發(fā)展離不開創(chuàng)新的支撐。當科技創(chuàng)新的“乘數(shù)效應(yīng)”越大，對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率就越大，發(fā)展質(zhì)量也就越高。近年來，我國在人才培養(yǎng)、知識產(chǎn)權(quán)保護等方面做了大量優(yōu)化調(diào)整，出臺了一系列的創(chuàng)新激勵政策，營造了濃厚的創(chuàng)新環(huán)境，挖掘創(chuàng)新成果價值，關(guān)注于創(chuàng)新質(zhì)量的提升。

2.創(chuàng)新質(zhì)量政策數(shù)量呈遞增趨勢

我國經(jīng)濟發(fā)展方式正在發(fā)生改變，從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。新形勢下只有促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化，才能推動動能轉(zhuǎn)換。創(chuàng)新政策作為引導(dǎo)科技創(chuàng)新發(fā)展的風(fēng)向標，對創(chuàng)新質(zhì)量發(fā)展提出了新的要求。所以，從創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策的政策數(shù)量上，我國創(chuàng)新質(zhì)量政策整體呈現(xiàn)線性遞增趨勢。

3.供給型政策工具使用中側(cè)重資金投入與人才培養(yǎng)

從我國創(chuàng)新政策的演化中可以看出，在每個階段都非常重視資金投入與人才培養(yǎng)政策。創(chuàng)新能力的提升離不開資金投入。而資金投入與人才培養(yǎng)是一個延續(xù)的漫長過程，不可能一蹴而就。人才作為國家強盛發(fā)展的重要資源，人才的培養(yǎng)更是推動創(chuàng)新的關(guān)鍵要素?？萍几偁幍暮诵氖侨瞬诺母偁帲挥挟攧?chuàng)新與人才合力促進，才能增強國家的核心創(chuàng)新競爭力。

4.我國創(chuàng)新質(zhì)量政策時間上缺乏連續(xù)性

政策的連續(xù)性反映政策在時間和數(shù)量上的銜接程度。從上文的政策分析中，各年份頒布的創(chuàng)新質(zhì)量政策具有較大波動性，這說明創(chuàng)新質(zhì)量政策的連續(xù)性不強，不利于為創(chuàng)新質(zhì)量的提升提供持續(xù)的政策支持。

5.政策制定主體各部門間協(xié)作性不足

在頒布政策主體上，創(chuàng)新質(zhì)量政策多以單一部門進行頒布，各部門協(xié)作性不強。不同政府部門按職能分工，不同的職能部門政策目標可能存在沖突，會導(dǎo)致各創(chuàng)新主體的創(chuàng)新活動受到影響。單一部門發(fā)文使得頒布政策主體缺乏溝通，使得不同政策之間存在冗余，導(dǎo)致政策文本體系龐大，政策工具效率低下，從而影響創(chuàng)新質(zhì)量。不同的政策聯(lián)合部門發(fā)文較少不利于政策的協(xié)調(diào)。提升創(chuàng)新質(zhì)量是一個持續(xù)、復(fù)雜、長期的工作，需要多種要素參與和各部門之間密切配合。

6.我國創(chuàng)新質(zhì)量政策工具結(jié)構(gòu)比例不均衡

供給型政策工具是向各科技主體提供創(chuàng)新要素，其中，資金、技術(shù)、人才和信息等資源為作為核心，主要是通過資金投入、技術(shù)設(shè)施供給、人才培養(yǎng)、信息服務(wù)等手段發(fā)揮作用。研究發(fā)現(xiàn)，供給型政策偏多，說明創(chuàng)新質(zhì)量的提升主要依靠政府的推動力。這可能導(dǎo)致科技創(chuàng)新主體對政府供給產(chǎn)生依賴，甚至產(chǎn)生尋租行為。同時，需求型政策與環(huán)境型政策較少。在創(chuàng)新驅(qū)動階段，科技創(chuàng)新要更多地依靠原始性突破、顛覆性創(chuàng)新、尖端的基礎(chǔ)研究等高層次、更復(fù)雜的活動。如果創(chuàng)新成果的激勵方式較少，市場和社會對創(chuàng)新的拉動力將會不足。

7.需求型政策工具應(yīng)用存在不足

在需求型政策工具中國際合作數(shù)量占比達54%，而海外機構(gòu)和貿(mào)易占比僅有9%和11%。隨經(jīng)濟全球化、國際形勢的復(fù)雜性與不確定性，我國要堅定全面開放的格局，激勵需求型政策工具使用，進一步增多貿(mào)易交往并加強服務(wù)外包，擴大政府采購規(guī)模、政府服務(wù)外包范疇，以及增強政府采購的科學(xué)性，提高企業(yè)科技創(chuàng)新服務(wù)的范圍和能力。

（二） 政策建議

1.時間上增強創(chuàng)新質(zhì)量政策連續(xù)性與加強頒布政策主體的協(xié)作性

政府部門要頒布連續(xù)穩(wěn)定的政策規(guī)則，幫助創(chuàng)新主體形成穩(wěn)定預(yù)期，減少政府對市場行為的干預(yù)。制定政策時應(yīng)該考慮政策的協(xié)同性，以加強部門之間的溝通，完善政策體系，增強政策效率，才能有效提升創(chuàng)新質(zhì)量。

2.均衡政策工具使用力度，重視需求型政策和環(huán)境型政策的帶動作用

在需求政策工具的使用上，首先加大對新一代信息技術(shù)、芯片產(chǎn)業(yè)等高新技術(shù)及新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)的扶持，增強政府采購和服務(wù)外包政策工具的運用。同時也要鼓勵企業(yè)和民間研發(fā)機構(gòu)在海外設(shè)立研發(fā)機構(gòu)，提高技術(shù)效率，增強科技創(chuàng)新動力，進一步提升我國基礎(chǔ)前沿研究與原始創(chuàng)新水平。其次加大環(huán)境型政策工具使用，比如海外機構(gòu)與貿(mào)易。在減少貿(mào)易管制政策的前提下，加大合法引進國外先進生產(chǎn)核心技術(shù)和優(yōu)質(zhì)的管理經(jīng)驗。供給型政策中，資本是科技創(chuàng)新的關(guān)鍵，要重視資本對技術(shù)創(chuàng)新的支持，促進創(chuàng)新型成長企業(yè)加快發(fā)展，拓寬技術(shù)創(chuàng)新的間接融資渠道，多元化融資體系。隨著科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的壯大需要大量資金投入，但在進行技術(shù)創(chuàng)新的同時不能忽視軟環(huán)境服務(wù)。加強人才要素的培養(yǎng)、引進，吸引權(quán)威領(lǐng)域國外專家，激發(fā)人才科技創(chuàng)新的積極性和主動性，建立高層次科研創(chuàng)新人才隊伍。搭建企業(yè)與高校、科研院所的合作交流平臺，使得技術(shù)知識在高校、科研機構(gòu)和企業(yè)之間有效轉(zhuǎn)移，形成良性互動，從而促進持續(xù)性創(chuàng)新，提升創(chuàng)新能力。

3.完善創(chuàng)新質(zhì)量體系，提高創(chuàng)新質(zhì)量和效率，有效支撐高質(zhì)量發(fā)展

總體來看，中國創(chuàng)新正處于轉(zhuǎn)型階段，原有模式已不能完全適應(yīng)新形勢下對創(chuàng)新質(zhì)量的高要求，急切需要有針對性地提升創(chuàng)新的質(zhì)量和效率的政策文件，有效發(fā)揮創(chuàng)新對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的引領(lǐng)作用。因此，調(diào)整創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策的結(jié)構(gòu)，為創(chuàng)新發(fā)展提供制度支撐十分重要。

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Research on the Evolution Characteristics of Science

and Technology Innovation Quality Related Policies from

the Perspective of Policy Instruments：

—Based on analysis of policy texts from 2000 to 2022

Yu Liping Ran Jiarui and Zhang Yunmei

（1.School of Statistics and Mathematics， Zhejiang Gongshang University;

2. School of Economic and Management， Cangzhou Jiaotong College）

Abstract： The quality policy of scientific and technological innovation is a set of policies guided by scientific issues and targeting actual needs. These policies are issued around major scientific issues， breakthroughs in core technology， and the worlds cutting-edge development trends in science and technology. The goal of these policies is to research and develop forward-looking， original， and basic innovative scientific and technological achievements. An in-depth analysis of the evolution of innovation quality policies is necessary to summarize experiences and provide references for future policy directions. This paper selected 87 innovation policy texts from 2000 to 2022 and constructed a policy research framework related to the quality of science and technology innovation based on the perspective of policy instruments. Qualitative analysis was used to conduct research. The results showed that Chinas innovation quality policies can be divided into three stages： the stage of introduction， digestion， and absorption （2000-2005）; the stage of transition from introduction to independent innovation （2006-2011）; and the stage of independent innovation development （2012-present）. China has been paying more and more attention to policies related to the quality of science and technology innovation. The number of policies related to the quality of innovation tends to increase over time. The supply-based policies focus on the continuous use of financial investment and talent development policy tools. However， in terms of time， the development of innovation quality-related policies in China lacks continuity. There is insufficient collaboration among various departments of the policy-making body. The structural ratio of innovation quality-related policy tools is unbalanced， and there is a deficiency in applying demand-based policy tools. Finally， this paper proposes policy recommendations for Chinas innovation quality-related policies. These recommendations include improving the continuity of policies， enhancing collaboration among policy-making departments， balancing the structural ratio of policy tools， and increasing the application of demand-based policy tools.

Key Words： innovation quality; policy text; technology & science innovation; policy instruments; police evolution

責(zé)任編輯王毅