立法后評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建與指標(biāo)規(guī)范化研究

郭輝 王宇

摘?要：本文闡述了開展立法后評(píng)估的必要性，研究提出了構(gòu)建立法后評(píng)估指標(biāo)體系的主要原則；在梳理分析多個(gè)地方立法后評(píng)估指標(biāo)的基礎(chǔ)上，探索性提出了“共性+個(gè)性”的立法后評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建模式，進(jìn)一步提出了立法后評(píng)估指標(biāo)規(guī)范化的方法，為各領(lǐng)域開展立法后評(píng)估理論研究與實(shí)踐提供理論借鑒。

關(guān)鍵詞：立法后評(píng)估；指標(biāo)體系；規(guī)范化

中圖分類號(hào)：D9?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.15.049

0?引言

隨著中國特色社會(huì)主義法律體系不斷健全完善，我國法律體系建設(shè)的重心逐步轉(zhuǎn)向提高立法質(zhì)量，立法工作逐漸步入后立法時(shí)代，從粗放型立法轉(zhuǎn)向精細(xì)化立法，從數(shù)量型立法轉(zhuǎn)向質(zhì)量型立法。在后立法時(shí)代，立法后評(píng)估是提高立法質(zhì)量的重要手段和必然選擇。立法后評(píng)估實(shí)際上是立法活動(dòng)的延續(xù)，是完善立法質(zhì)量的重要一環(huán)，通常是指在法律法規(guī)和規(guī)章頒布實(shí)施一段時(shí)間后，對(duì)法律法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況、實(shí)施效果、成本效益及存在問題等情況進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，并對(duì)法律法規(guī)和規(guī)章存在的問題不足進(jìn)行修訂完善的一個(gè)過程。鑒于立法后評(píng)估可以為法律法規(guī)的“立、改、廢”提供重要的參考依據(jù)，可以提高立法質(zhì)量，能夠促進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，因此立法后評(píng)估理論研究業(yè)已成為立法學(xué)領(lǐng)域的一個(gè)研究熱點(diǎn)。與此同時(shí)，近年來我國在立法后評(píng)估實(shí)踐探索方面不斷拓展深化，全國人大常委會(huì)、國務(wù)院及各部委和多個(gè)省市先后出臺(tái)了多樣化的法規(guī)規(guī)章立法后評(píng)估辦法，開展了多個(gè)領(lǐng)域法律、法規(guī)和規(guī)章的立法后評(píng)估實(shí)踐，為健全立法機(jī)制、提高立法質(zhì)量提供了法規(guī)制度支撐和科學(xué)依據(jù)。

立法后評(píng)估制度的要素主要包括立法后評(píng)估主體、立法后評(píng)估內(nèi)容、立法后評(píng)估對(duì)象、立法后評(píng)估指標(biāo)體系、立法后評(píng)估程序和立法后評(píng)估方法。在這些要素中，立法后評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建是開展立法后評(píng)估的前提和基礎(chǔ)，它為立法后評(píng)估活動(dòng)提供科學(xué)客觀的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。文獻(xiàn)[1]對(duì)湖泊保護(hù)立法后評(píng)估的指標(biāo)體系和計(jì)算方法進(jìn)行了研究；文獻(xiàn)[2]提出了構(gòu)建立法后評(píng)估指標(biāo)的全面性、靈活性和可操作性原則；文獻(xiàn)[3]從法律思維的三重視角對(duì)立法后評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建進(jìn)行了研究；文獻(xiàn)[4]結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)自身特色和實(shí)際情況，構(gòu)建了黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系；文獻(xiàn)[5]從法理標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)構(gòu)建了地方黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施之后的評(píng)估指標(biāo)體系。本文圍繞構(gòu)建立法后評(píng)估指標(biāo)體系問題，梳理分析了多部立法后評(píng)估規(guī)定中的立法后評(píng)估指標(biāo)，探索提出了構(gòu)建立法后評(píng)估指標(biāo)體系的新模式，在此基礎(chǔ)上提出了立法后評(píng)估指標(biāo)的規(guī)范化方法，以期為開展立法后評(píng)估理論研究與實(shí)踐提供理論支撐。

1?開展立法后評(píng)估的必要性

1.1?貫徹依法治國方略的必然選擇

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：“要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機(jī)制，堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性。”中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》提出：“定期開展法規(guī)規(guī)章立法后評(píng)估，提高政府立法科學(xué)性?！必瀼厝嬉婪ㄖ螄铰裕仨殘?jiān)持立改廢釋并舉，堅(jiān)持立法質(zhì)量與立法效率并重，持續(xù)提高科學(xué)立法、民主立法、依法立法水平。開展立法后評(píng)估是健全立法體制機(jī)制的重要措施，能夠有效推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，能夠提高立法的針對(duì)性、實(shí)效性和可操作性。

1.2?健全立法制度機(jī)制的客觀需要

2015年3月，《立法法》修正案第63條明確規(guī)定了立法后評(píng)估制度。黨的十八屆四中全會(huì)提出：“完善立法體制機(jī)制，引入第三方評(píng)估，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性。”大力推進(jìn)法治建設(shè)，必須加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法。加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，必然需要與時(shí)俱進(jìn)建立立法前論證和立法后評(píng)估制度，推動(dòng)健全完善立法體制機(jī)制。實(shí)施立法后評(píng)估，是適應(yīng)新時(shí)代立法工作新特點(diǎn)、新要求，樹立科學(xué)的立法理念，健全完善立法制度機(jī)制，提高新時(shí)代立法工作水平的重要手段。

1.3?提升立法質(zhì)量效益的現(xiàn)實(shí)需求

構(gòu)建中國特色社會(huì)主義法治體系，必須高度重視立法工作，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和促進(jìn)作用，牢牢抓住提高立法質(zhì)量效益這個(gè)核心與關(guān)鍵。加快完善中國特色社會(huì)主義法律體系，必須堅(jiān)持立法先行，不斷健全完善立法體制機(jī)制。黨的二十大報(bào)告提出，要推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性，突出強(qiáng)調(diào)新時(shí)代的立法質(zhì)量。立法質(zhì)量究竟如何，主要是看其實(shí)施適用情況和成本效益，是否達(dá)到立法預(yù)期目的。立法后評(píng)估是衡量立法質(zhì)量優(yōu)劣、檢驗(yàn)法律法規(guī)實(shí)施效果、優(yōu)化立法工作的一種有效方式。開展立法后評(píng)估，有利于及時(shí)掌握法律法規(guī)的實(shí)施效果，促進(jìn)新時(shí)代立法質(zhì)量效益不斷提高。

1.4?修改完善法律法規(guī)的迫切需要

在2022年4月25日中宣部就新時(shí)代立法工作的成就與進(jìn)展舉行的新聞發(fā)布會(huì)上可以知悉，黨的十八大以來，我國立法數(shù)量大幅增加。截至2022年4月，全國人大通過憲法修正案，全國人大及其常委會(huì)制定法律68件，修改法律234件，與10年前相比，新制定法律數(shù)量增加了近三分之一，修改法律數(shù)量增加了近2倍。在中央和地方法規(guī)規(guī)章立法方面，修改的法規(guī)規(guī)章數(shù)量也占有很大的比例。在大量法律法規(guī)施行和修改的情況下，迫切需要開展立法后評(píng)估，以便掌握法律法規(guī)的立法質(zhì)量、執(zhí)行情況、實(shí)施效果、存在的矛盾問題，為修改完善法律法規(guī)提供理論支撐和客觀依據(jù)，不斷增強(qiáng)法律法規(guī)的適應(yīng)性、針對(duì)性和可操作性。

2?構(gòu)建立法后評(píng)估指標(biāo)體系的原則

立法后評(píng)估指標(biāo)體系是評(píng)估法律法規(guī)立法價(jià)值、立法質(zhì)量、實(shí)施狀況以及成本效益等所依據(jù)的準(zhǔn)則和尺度。構(gòu)建科學(xué)合理的立法后評(píng)估指標(biāo)體系是立法后評(píng)估活動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，亦是有效開展立法后評(píng)估工作的基礎(chǔ)和前提?？茖W(xué)合理的立法后評(píng)估指標(biāo)體系能夠產(chǎn)生可信、可靠、真實(shí)、準(zhǔn)確的評(píng)估結(jié)論，從根本上提升法律法規(guī)質(zhì)量，促進(jìn)“科學(xué)立法”的實(shí)現(xiàn)。在構(gòu)建立法后評(píng)估指標(biāo)體系過程中，應(yīng)遵循以下基本原則。

（1）科學(xué)性原則?？茖W(xué)性原則是指立法后評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)符合法律法規(guī)立法后評(píng)估的基本規(guī)律，滿足立法后評(píng)估的特殊要求，能夠?qū)崿F(xiàn)立法后評(píng)估的基本目標(biāo)。立法后評(píng)估屬于一項(xiàng)科學(xué)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵從立法機(jī)制內(nèi)在的基本規(guī)律和立法后評(píng)估固有的的特殊規(guī)律。故而，構(gòu)建立法后評(píng)估指標(biāo)體系也必須遵循科學(xué)合理原則，充分體現(xiàn)出待評(píng)估法律法規(guī)的特色，確保各層級(jí)各項(xiàng)立法后評(píng)估指標(biāo)都具有科學(xué)性、合理性、必要性和針對(duì)性。

（2）系統(tǒng)性原則。影響立法質(zhì)量的因素較多，在構(gòu)建立法后評(píng)估指標(biāo)體系過程中應(yīng)遵循系統(tǒng)性原則，既防止以偏概全，也要避免指標(biāo)內(nèi)涵的重疊或交叉。在宏觀維度上應(yīng)考慮立法目的與法規(guī)文本、實(shí)施效果的和諧統(tǒng)一，同時(shí)，在具體維度上也要探究各要素之間的有機(jī)聯(lián)系。指標(biāo)體系要有一定的層次性和邏輯性，各指標(biāo)不但要從側(cè)面反映出法律法規(guī)立法質(zhì)量和特征，還要反映立法質(zhì)量與實(shí)施效果之間的內(nèi)在聯(lián)系。各指標(biāo)之間應(yīng)層次分明、結(jié)構(gòu)合理，既相互獨(dú)立又彼此聯(lián)系，共同構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體。

（3）獨(dú)立性原則。獨(dú)立性指的是指標(biāo)體系內(nèi)同一層次的各個(gè)指標(biāo)不存在因果關(guān)系，不相互重疊，相互之間是獨(dú)立的。立法后評(píng)估指標(biāo)體系不是多個(gè)指標(biāo)的簡單堆砌，而是由一組相互間具有密切聯(lián)系的多個(gè)指標(biāo)所構(gòu)成的。各個(gè)指標(biāo)間應(yīng)相互獨(dú)立，避免內(nèi)涵重疊。在構(gòu)建立法后評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，需要深入分析各個(gè)指標(biāo)的內(nèi)涵和各個(gè)指標(biāo)之間的相互關(guān)系，牢牢抓住主要因素，努力確保立法后評(píng)估指標(biāo)的科學(xué)性和獨(dú)立性，使評(píng)估指標(biāo)簡易可操作。

（4）可操作性原則。立法后評(píng)估指標(biāo)體系是為實(shí)際運(yùn)用構(gòu)建的，這就要求指標(biāo)體系不能太過復(fù)雜，層級(jí)和某一指標(biāo)下的細(xì)化指標(biāo)不宜過多，在保證客觀全面的條件下，應(yīng)盡量簡化精煉，避免部分指標(biāo)數(shù)據(jù)收集整理困難、指標(biāo)權(quán)重計(jì)算復(fù)雜。各評(píng)估指標(biāo)應(yīng)該概念確切、通俗易懂，最好選擇易于獲取、便于量化、可行性高的指標(biāo)，使獲取的指標(biāo)數(shù)據(jù)便于理解與運(yùn)用，對(duì)于難以量化或信息采集復(fù)雜、計(jì)算困難的則采用定性指標(biāo)，以確保立法后評(píng)估指標(biāo)體系具有較強(qiáng)的可操作性。

3?立法后評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

在地方立法后評(píng)估理論與實(shí)踐中，基于不同的評(píng)估對(duì)象、價(jià)值取向和評(píng)估目的，專家和學(xué)者從多個(gè)維度構(gòu)建了多層次、差異化的立法后評(píng)估指標(biāo)體系。通過對(duì)中國民用航空局、廣東省政府、甘肅省政府、南京市政府和安徽省人大常委會(huì)等16個(gè)中央部門、地方政府及人大常委會(huì)的法規(guī)規(guī)章立法后評(píng)估規(guī)定（辦法）進(jìn)行統(tǒng)計(jì)可知，在16部立法后評(píng)估規(guī)定（辦法）中，有1部設(shè)立了5項(xiàng)立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，有2部設(shè)立了7項(xiàng)立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，其余13部均設(shè)立了6項(xiàng)立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)情況如圖1所示?？刹僮餍院筒僮餍詷?biāo)準(zhǔn)所要表達(dá)的內(nèi)涵一致，僅是名稱上略有差異，可合為一項(xiàng)，這里都視為可操作性。因此從統(tǒng)計(jì)圖可以得出，合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、可操作性、規(guī)范性和實(shí)效性6項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)采用的最多且明顯高于其他標(biāo)準(zhǔn)。

在立法后評(píng)估理論與實(shí)踐中，常常根據(jù)一級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)構(gòu)建二級(jí)和三級(jí)立法后評(píng)估指標(biāo)體系。在開展立法后評(píng)估過程中，應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)的類型、內(nèi)容和特點(diǎn)分別構(gòu)建立法后評(píng)估指標(biāo)體系。在對(duì)法律法規(guī)調(diào)整規(guī)范的對(duì)象、主要內(nèi)容和特點(diǎn)進(jìn)行梳理分析的基礎(chǔ)上，通過征求專家意見，研究提出“共性+個(gè)性”的立法后評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建模式，即將合法性、協(xié)調(diào)性、合理性、可操作性、規(guī)范性和實(shí)效性6個(gè)指標(biāo)作為法規(guī)規(guī)章的共性一級(jí)評(píng)估指標(biāo)，然后根據(jù)法規(guī)規(guī)章的類型、內(nèi)容和特點(diǎn)等因素，對(duì)一級(jí)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行個(gè)性化的拓展，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建多維度多層次的立法后評(píng)估指標(biāo)體系。如組織管理類法規(guī)規(guī)章需要具有較強(qiáng)的適應(yīng)性，則可將適應(yīng)性拓展為一級(jí)評(píng)估指標(biāo)；內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)類的法規(guī)規(guī)章則可將技術(shù)性拓展為一級(jí)評(píng)估指標(biāo)；政策導(dǎo)向類的法規(guī)規(guī)章在科學(xué)性方面具有較高的要求，則可將科學(xué)性拓展為一級(jí)評(píng)估指標(biāo)。具體到某一類下某一系列或某一部法規(guī)規(guī)章，則可以根據(jù)內(nèi)容特點(diǎn)等因素進(jìn)一步拓展一級(jí)評(píng)估指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化構(gòu)建二級(jí)和三級(jí)評(píng)估指標(biāo)。在實(shí)際的立法后評(píng)估活動(dòng)中，立法后評(píng)估指標(biāo)體系需要適應(yīng)所評(píng)估法規(guī)規(guī)章的內(nèi)容及特點(diǎn)。

4?立法后評(píng)估指標(biāo)的規(guī)范化

立法后評(píng)估指標(biāo)的規(guī)范化和各級(jí)評(píng)估指標(biāo)權(quán)重的確定是立法后評(píng)估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不僅決定評(píng)估結(jié)果的呈現(xiàn)形式，在一定程度上直接影響立法后評(píng)估的科學(xué)性和有效性。評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重通常結(jié)合專家經(jīng)驗(yàn)采取德爾菲法或?qū)哟畏治龇ǖ戎饔^賦權(quán)法進(jìn)行確定。立法后評(píng)估指標(biāo)體系中的各層級(jí)指標(biāo)幾乎都屬于定性指標(biāo)，由于定性指標(biāo)無法進(jìn)行計(jì)算，因此需要將定性指標(biāo)進(jìn)行規(guī)范化。

定性指標(biāo)通常也可以稱為模糊性指標(biāo)，采用專家打分或按等級(jí)賦值等方式可以將定性指標(biāo)轉(zhuǎn)化為便于操作的定量指標(biāo)，這種方法在各領(lǐng)域評(píng)估或者評(píng)價(jià)工作中經(jīng)常被采用。定性指標(biāo)的規(guī)范化方法最終歸結(jié)為兩種途徑：一是轉(zhuǎn)化為確定的定量值；二是采用模糊數(shù)或區(qū)間數(shù)的形式表示。鑒于用區(qū)間數(shù)表示語言評(píng)價(jià)值更符合實(shí)際且易于接受，本文將語言評(píng)價(jià)值轉(zhuǎn)換為區(qū)間數(shù)。為了便于換算和計(jì)算，需要將區(qū)間數(shù)進(jìn)行適度的規(guī)范化處理。在實(shí)際評(píng)估過程中，由于指標(biāo)的內(nèi)涵各異，語言評(píng)價(jià)指標(biāo)的可能取值為有限多種，因此可以建立從評(píng)估指標(biāo)值定性評(píng)價(jià)到區(qū)間數(shù)的規(guī)范化映射關(guān)系。為便于說明，這里選取兩種常用的語言評(píng)價(jià)值來描述各定性指標(biāo)的相關(guān)程度，進(jìn)一步把它們轉(zhuǎn)化為表1中所對(duì)應(yīng)的規(guī)范化區(qū)間數(shù)。如果能夠獲取各指標(biāo)的權(quán)重和語言評(píng)價(jià)值，通過區(qū)間數(shù)理論的計(jì)算，便可了解法規(guī)規(guī)章的立法質(zhì)量、實(shí)施效果和可操作性等情況。

5?結(jié)語

立法后評(píng)估是推動(dòng)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的關(guān)鍵舉措，是提高立法科學(xué)性和立法質(zhì)量的重要手段，是修改完善法律法規(guī)的前提和基礎(chǔ)。本文從四個(gè)方面論述了立法后評(píng)估的必要性，提出了立法后評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的主要原則，在對(duì)16部法規(guī)規(guī)章立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析的基礎(chǔ)上，提出了立法后評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建模式，最后給出了定性指標(biāo)的規(guī)范化方法，為各領(lǐng)域開展立法后評(píng)估理論研究與實(shí)踐提供理論參考。

參考文獻(xiàn)

[1]劉琦，李化.湖泊保護(hù)立法后評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建[J].統(tǒng)計(jì)與決策，2016，（4）：5961.

[2]王侄晴.地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系基本問題研究[J].法制與社會(huì)，2018，（23）：128129.

[3]張振安，張麗娟.地方行政立法后評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建探討[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2019，（19）：139140.

[4]伊士國，郭康.論黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系之構(gòu)建[J].政法論叢，2019，（4）：96107.

[5]朱?璇?黃大熹.地方黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建[J].理論探索，2020，（4）：3443.