現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)規(guī)民約治理效能提升路徑

方娜　莊卓伯鑫

［摘 要］黨的二十大報告指出，加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，提高市域社會治理能力。鄉(xiāng)規(guī)民約作為中國鄉(xiāng)村社會內(nèi)生的非正式制度，對于提升鄉(xiāng)村治理水平、夯實鄉(xiāng)村振興根基具有獨特的價值和作用?；卩l(xiāng)規(guī)民約文本分析發(fā)現(xiàn)，囿于形式化傾向嚴重、運行機制不健全、與鄉(xiāng)村社會變遷匹配度不足等困境，鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中未能發(fā)揮出應有的治理效能。應從修改完善法律條文、細化規(guī)范文本內(nèi)容、健全運行機制三方面著力，以有效提升鄉(xiāng)規(guī)民約治理效能。

［關鍵詞］現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理；鄉(xiāng)規(guī)民約；治理效能

［中圖分類號］C915 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-7544（2023）09-0037-08

［作者簡介］方娜，江西省社會科學院助理研究員；

莊卓伯鑫，南昌大學法學院學生。

［基金項目］江西省社會科學規(guī)劃課題“我國個人征信中的民事權利保障研究”（20FX11）；江西省高校黨建研究項目“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)機制研究”（22DJQN003）；江西省社會科學院課題“創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)規(guī)民約的價值及作用提升路徑研究”（22QN08）

一、引言

鄉(xiāng)規(guī)民約作為內(nèi)生于鄉(xiāng)土社會的規(guī)范形式和基層治理的制度工具長期存續(xù)，擁有許多與時代精神相契合的價值功能。古代熟人社會中，鄉(xiāng)規(guī)民約主要發(fā)揮教化鄉(xiāng)民、救助鄉(xiāng)里、維護治安、解決糾紛的作用?，F(xiàn)代社會中，鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村政治建設、經(jīng)濟社會發(fā)展、優(yōu)秀文化傳承、社會風氣革新、綠色生態(tài)環(huán)保等方面的治理中發(fā)揮著重要作用。因此，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，規(guī)范鄉(xiāng)規(guī)民約，激發(fā)其時代治理效能是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的一項重要工作。

鄉(xiāng)規(guī)民約既有研究主要集中在如下兩方面。一是鄉(xiāng)規(guī)民約的價值。學者認為鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會治理中發(fā)揮的作用主要體現(xiàn)在道德教化［1］、穩(wěn)定秩序［2］、調(diào)解糾紛［3］、彌補法律缺位［4］等方面。二是鄉(xiāng)規(guī)民約作用發(fā)揮的路徑。學者主要基于民間法理論、博弈論、社會資本理論、鄉(xiāng)土社會治理理論等視角展開，比如：處理好正式制度和非正式制度的關系，構建制度與鄉(xiāng)規(guī)民約的善治體系［5］；以完全信息靜態(tài)博弈模型為框架，分析運用鄉(xiāng)規(guī)民約治理鄉(xiāng)村的效用價值，探尋鄉(xiāng)規(guī)民約塑造鄉(xiāng)村善治的有效路徑［6］；在基層社會格局變遷的背景下，構建現(xiàn)代型社會資本，培育基層治理內(nèi)生力［7］；鄉(xiāng)規(guī)民約的制定與實施需要適應新型村落共同體［8］。

綜合上述研究可知，學界對于鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會治理中的重要性及其價值已達成共識，并基于法學、經(jīng)濟學、社會學等研究視角對鄉(xiāng)規(guī)民約如何進一步發(fā)揮治理效能提供了思路。本文基于鄉(xiāng)規(guī)民約文本研究角度分析實踐中鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行現(xiàn)狀、效能，從中發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會治理中發(fā)揮時代價值、治理效能方面存在的不足，并針對性提出完善路徑。

二、現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)規(guī)民約的文本分析

（一）研究對象及方法

縱觀鄉(xiāng)規(guī)民約的發(fā)展演進，不論是在古代熟人社會還是正在經(jīng)歷社會變遷的現(xiàn)代鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)規(guī)民約始終發(fā)揮著構建鄉(xiāng)村社會秩序的重要作用，在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理中，仍被作為適用的主要規(guī)則依據(jù)。本文以立足鄉(xiāng)土社會、基于合意制定、對共同體成員產(chǎn)生約束和指引作用的鄉(xiāng)規(guī)民約文本為研究對象。

筆者采用實證研究方法、文本分析方法，通過調(diào)研座談、資料收集，掌握了J省公布的31篇優(yōu)秀鄉(xiāng)規(guī)民約文本及其運行狀況。文本資料分析主要從文本體例、約束指引內(nèi)容、執(zhí)行保障措施等方面展開，試圖探究現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約樣態(tài)、運行現(xiàn)狀，反映出鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮治理效能存在的現(xiàn)實困境。

（二）現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)規(guī)民約的現(xiàn)狀

1.適用體例以通俗易懂、簡便易行為主要考量因素

作為國家法體系之外的民間規(guī)則，現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約在形式和內(nèi)容方面有別于國家法：形式上，現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約大都篇幅短小，體例主要有包含制定目的、規(guī)范內(nèi)容、附則的結構式，條目明晰的列舉式，三字、四字、五字、七字的順口溜式。

從表1可以看出，絕大多數(shù)鄉(xiāng)規(guī)民約在追求簡潔明了、易于掌握的目的驅使下，采用朗朗上口的順口溜體例，此種體例的鄉(xiāng)規(guī)民約占比超過77%。該種體例鄉(xiāng)規(guī)民約在制定過程中，為保障對仗工整，容易產(chǎn)生重形式輕實質的問題。

2.鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容涵蓋面廣且具有鮮明的時代特色

鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)制與引導的內(nèi)容主要源于村民的生產(chǎn)生活實際，涵蓋家國一體、誠實守信、扶貧濟困、尊老愛幼、和睦鄉(xiāng)鄰、崇德向善等中華民族傳統(tǒng)美德，涉及自然資源合理利用、公共設施保護、農(nóng)田耕地保護、科教興業(yè)等促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，打架斗毆、黃賭毒、盜竊等影響農(nóng)村生活和諧穩(wěn)定，村莊綠化、垃圾清掃、禽畜圈養(yǎng)、適度捕撈等人與環(huán)境和諧共處，移風易俗、友善互助、夫妻平等、勤儉節(jié)約等村風民俗良善有序等方面。

從表2可以看出，鄉(xiāng)村秩序維護、和諧穩(wěn)定仍為鄉(xiāng)規(guī)民約的主要規(guī)制引導內(nèi)容，如鄰里關系、鄉(xiāng)村治安、家庭內(nèi)部關系、整頓黃賭毒等項目占比均超70%。在繼承發(fā)揚尊老愛幼等中華傳統(tǒng)文化中禮治的基礎上融入時代特色，如將抵制高價彩禮、奢侈婚禮、低俗婚鬧，倡導厚養(yǎng)薄葬、節(jié)儉辦喪、文明治喪，破除封建迷信、崇尚科學等移風易俗內(nèi)容的精神文明建設要求納入鄉(xiāng)規(guī)民約；積極響應國家生育政策鼓勵生育三孩。在解決矛盾糾紛方面，受傳統(tǒng)的熟人社會觀念影響，首選途徑仍為民間調(diào)解、村民禮讓、友好協(xié)商等維系情感的非訴訟方式。在鄉(xiāng)村民生建設、利益分配方面，保障基層民主、利益共享的意識還較弱，占比分別為38.17%、3.23%。

3.鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行力度不足

鄉(xiāng)規(guī)民約的制定多采用倡導性、鼓勵性用語，通過積極的行為引導達到鄉(xiāng)村治理目的，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標。但在實踐中，并不是每一名村民都能自覺接受鄉(xiāng)規(guī)民約的約束，按照鄉(xiāng)規(guī)民約實施積極行為，部分村民無視鄉(xiāng)規(guī)民約的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，為了保障鄉(xiāng)規(guī)民約的實施，鄉(xiāng)規(guī)民約應該包含執(zhí)行主體、執(zhí)行程序、監(jiān)督機制及保障措施等內(nèi)容。

從表3可以看出，鄉(xiāng)規(guī)民約文本中列明執(zhí)行主體占比為12.90%，執(zhí)行主體分別為分管部門、紅白喜事理事會、村委會、村民理事會。在執(zhí)行程序和監(jiān)督機制方面，無一篇鄉(xiāng)規(guī)民約進行了相關規(guī)定。由此可知，現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約在制定時對制定后如何執(zhí)行的考量不足、重視不夠，導致執(zhí)行過程中受無程序可依、無人執(zhí)行等弊端影響，規(guī)制引導村民行為的效果不佳，嚴重制約鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會治理中治理效能的發(fā)揮。

從表4中可以看出，鄉(xiāng)規(guī)民約作為鄉(xiāng)村治理中的非正式制度，為增強其執(zhí)行力，部分鄉(xiāng)規(guī)民約制定了獎勵性和懲罰性保障措施。制定懲罰性措施的鄉(xiāng)規(guī)民約多于制定獎勵性措施的鄉(xiāng)規(guī)民約，占比分別為19.35%、12.90%。但總體來說，制定獎懲保障措施的鄉(xiāng)規(guī)民約均較少。兩種保障措施主要依托通報、經(jīng)濟獎懲、權益增減、書面檢討等方式實現(xiàn)。其中通報是獎勵性和懲罰性措施中最常用的方式，占比分別為9.68%、16.13%。由此可見，現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約威懾力主要依靠道德約束，其強制力較弱。

三、鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中的實踐困境

當代中國社會變遷導致鄉(xiāng)村社會格局重塑，基于鄉(xiāng)土之上的鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中的適用也將面臨巨大考驗?；卩l(xiāng)規(guī)民約制定層面、內(nèi)容層面、實施層面，結合文本分析結果，筆者歸納分析出鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理中存在如下實踐困境。

（一）制定層面：法律滯后于鄉(xiāng)村社會結構變遷導致鄉(xiāng)規(guī)民約制定、修訂受阻

改革開放以來，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的現(xiàn)代化發(fā)展推動農(nóng)民由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)職業(yè)分化，農(nóng)民不斷從土地上分離出來，鄉(xiāng)村人口由穩(wěn)定性向“大流動”演變［9］，形成人戶脫離現(xiàn)象?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）中規(guī)定村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，還明確了村民會議召開的程序及參與會議所需的村民人數(shù)，但并未針對人戶分離現(xiàn)象對“村民”身份進行界定，由此導致村民會議的提議主體及參與人員難以確認。就目前實踐來說，絕大多數(shù)村組以戶籍論，此種界定將導致常住城市但戶籍仍在農(nóng)村的人群因脫離農(nóng)村的生產(chǎn)生活，其參與制定鄉(xiāng)規(guī)民約等公共事務的意愿不高，基層民主自治力量不足，或干脆“被代表”，由此制定出的鄉(xiāng)規(guī)民約也僅僅體現(xiàn)部分人的意志。而對于人戶分離人數(shù)很多的農(nóng)村，村民會議召集困難，加之鄉(xiāng)規(guī)民約制定、修改程序繁瑣，導致鄉(xiāng)規(guī)民約出臺困難，或出臺后長期得不到更新完善，滯后于該地當前的經(jīng)濟社會發(fā)展，影響鄉(xiāng)規(guī)民約治理效能的發(fā)揮。

（二）內(nèi)容層面：重形式輕實質弊端制約鄉(xiāng)規(guī)民約落地

有些地區(qū)為了應付上級檢查，只以“有沒有”為標準，抱著應付了事的心態(tài)制定鄉(xiāng)規(guī)民約，不考慮實質內(nèi)容是否貼合當?shù)乜陀^實際、能否解決當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展過程中產(chǎn)生的問題；有些地區(qū)過于追求“朗朗上口”，采取幾字順口溜形式，導致制定的鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容過于原則、寬泛，可操作性低下；有些地區(qū)地方政府過度干預，在轄區(qū)推行范本，怠于創(chuàng)新的鄉(xiāng)村不結合當?shù)貙嶋H，亦不經(jīng)過村民會議討論通過或只經(jīng)過村民代表大會討論，未吸納村民意見，直接照搬套用，影響鄉(xiāng)規(guī)民約治理實效的同時也侵害了村民的民主權利；有些地區(qū)制定的鄉(xiāng)規(guī)民約成為國家法律法規(guī)、政策規(guī)定的具體細化，并未融入當?shù)氐目陀^實際，未反映村民的利益訴求；有些地區(qū)制定的鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容與國家法律法規(guī)相沖突，比如將高額罰款、收回宅基地等事項作為違反鄉(xiāng)規(guī)民約相關規(guī)定的懲罰措施，進而損害村民的合法權益；有些地區(qū)制定的鄉(xiāng)規(guī)民約未制定執(zhí)行保障條款，或者制定了懲治措施，但因鄉(xiāng)規(guī)民約不具有強制執(zhí)行力，在村民違反鄉(xiāng)規(guī)民約時并不能采取強制手段進行懲處，且囿于熟人社會，也不會輕易采取訴訟等尋求公權力救濟方式對拒不履行的村民進行懲治，鄉(xiāng)規(guī)民約約束力及威懾力的發(fā)揮受到制約，使得鄉(xiāng)規(guī)民約被束之高閣，流于形式。

（三）實施層面：執(zhí)行監(jiān)督機制欠缺弱化鄉(xiāng)規(guī)民約權威

幾字順口溜形式的鄉(xiāng)規(guī)民約因短小精煉，多為呼吁倡導村民“為”或“不為”某些行為，基本未對執(zhí)行主體、執(zhí)行保障措施及監(jiān)督執(zhí)行機制進行約定。當村民“應為而不為”“不可為卻為之”時，鄉(xiāng)規(guī)民約并未規(guī)定如何處理，此類鄉(xiāng)規(guī)民約社會治理作用的發(fā)揮完全依靠村民內(nèi)心的自我約束。有些鄉(xiāng)規(guī)民約制定時明確了執(zhí)行主體、獎懲類執(zhí)行保障措施，但是缺乏執(zhí)行程序及監(jiān)督執(zhí)行機制，容易導致執(zhí)行主體在執(zhí)行鄉(xiāng)規(guī)民約時自由裁量權過大，損害村民合法利益。有些村組為了增強鄉(xiāng)規(guī)民約的威懾力，在制定鄉(xiāng)規(guī)民約時對于保障村民權利的條款泛泛帶過或寥寥幾條或只字不提，而過多地對村民義務作出規(guī)定，并采取懲治性措施來保障鄉(xiāng)規(guī)民約的實施，這容易引起村民的反感與抵觸心理，影響鄉(xiāng)規(guī)民約的實施。此外，合法性審查機制的不健全也嚴重影響著鄉(xiāng)規(guī)民約的實施。2018年，民政部、中央政法委、中央文明辦等七部門聯(lián)合發(fā)布的《關于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導意見》中關于村規(guī)民約制定程序部分規(guī)定“村黨組織、村民委員會根據(jù)有關意見修改完善后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府審核把關”，但并未寫明鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府審核事項、審核標準，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在審核時也缺乏可供操作的具體細則，導致實踐中只備案不審查的現(xiàn)象屢見不鮮，部分地區(qū)鄉(xiāng)規(guī)民約違反法律法規(guī)或侵害村民合法權益的情況時有發(fā)生。當村民遭受與法律法規(guī)相沖突的鄉(xiāng)規(guī)民約侵害時，只能尋求耗時耗力的司法救濟途徑。由此可見，合法性審查機制不健全，內(nèi)容違法的鄉(xiāng)規(guī)民約不但發(fā)揮不了治理鄉(xiāng)村社會的作用，還會使村民和村民組織之間滋生矛盾。

現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約之所以會遭遇前述困境，除了頂層制度設計未能及時根據(jù)鄉(xiāng)村社會發(fā)展變遷進行應有調(diào)適之外，從微觀層面來說，不外乎基層政權組織在鄉(xiāng)規(guī)民約制定過程中角色定位出現(xiàn)偏差，處理鄉(xiāng)村事務的“關鍵少數(shù)”知識文化水平、法律素養(yǎng)不高，村民民主權利意識淡薄等因素共同作用，從而抑制鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理中作用的發(fā)揮。

四、提升鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中治理效能的路徑

（一）修訂村民委員會組織法以保障現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約的制定與實施

目前，《村民委員會組織法》作為對鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定較為具體的效力位階最高的法律，其在鄉(xiāng)規(guī)民約制定、修改及實施方面的規(guī)定是否完善將對鄉(xiāng)規(guī)民約治理效能的發(fā)揮至關重要。隨著農(nóng)村改革發(fā)展的不斷深入和鄉(xiāng)村民主、法治建設的持續(xù)推進，《村民委員會組織法》的部分內(nèi)容已不能較好地適應村民自治的實踐需要［10］，為發(fā)揮出鄉(xiāng)規(guī)民約治理效能，需要就其相關內(nèi)容進行修訂。

1.明確“村民”身份界定

將《村民委員會組織法》第二十一條中的“村民”界定為擁有本村戶籍，持續(xù)居住滿1年并穩(wěn)定持續(xù)地在本集體經(jīng)濟組織從事生產(chǎn)、生活，實際承擔村民權利義務的村民。這將有利于人戶分離情況多發(fā)的鄉(xiāng)村召開制定或修改鄉(xiāng)規(guī)民約的村民會議時參加主體的確定，亦有利于鄉(xiāng)規(guī)民約被參與制定者普遍接受并受其約束，切實起到社會治理效能。

2.明確鄉(xiāng)規(guī)民約合法性審查部門、程序及法律后果

《村民委員會組織法》中僅規(guī)定鄉(xiāng)規(guī)民約與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產(chǎn)權利時將由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正，但缺乏具體的操作程序，比如違反前述規(guī)定時，由哪個主體向相關政府進行報告，政府責令整改但不予以改正的相關法律后果等。因此，建議《村民委員會組織法》第二十七條第一款明確規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府不單承擔備案職責，還需承擔合法性審查職責，并明確發(fā)起整改的具體部門、程序及瀆職后果；對于責令整改而不改的，應明確規(guī)定由村委監(jiān)督機構啟動罷免程序罷免相關責任人的相應職務，情節(jié)嚴重的，追究法律責任。

3.明確基層政府指導村民委員會工作職責

實踐中，基層政府與村之間容易形成兩種極端，要么行政權力過度干預村級自治事務，將村委會異變?yōu)檎慕M織機構，影響村民自治；要么當甩手掌柜，導致落后的村得不到科學指導而無法發(fā)展。因此，為避免基層政權在村級事務中越位、缺位，建議在村務管理中明確鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會工作具有指導職責，并明確指導的具體方式、范圍、程序及越位缺位應承擔的法律責任，以防止其借指導之名行干預之實或缺位不作為。

（二）細化規(guī)范現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容

鄉(xiāng)規(guī)民約是當前農(nóng)村社會各階層在村級事務運作過程中表達訴求和平衡各種利益關系的重要方式，也銜接國家法律，體現(xiàn)國家在村莊治理中的基本要求。［11］鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮前述重要作用的前提和基礎是具有科學、合法、規(guī)范、可供操作的內(nèi)容。

1.加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)領導干部工作人員、村民自治組織成員、村民普法宣傳教育

依托國家機關“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制、領導干部定期學法制度、農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)工程、“一村一法律顧問”制度，重點對鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)政府部門領導干部及涉農(nóng)工作人員開展專題法律授課，提高其法律意識，以保障鄉(xiāng)規(guī)民約制定、實施過程中不被行政權力干預。村民委員會成員作為一村事務管理的核心，村民作為鄉(xiāng)規(guī)民約的制定者與實踐者，其法律知識素養(yǎng)的高低，直接決定鄉(xiāng)規(guī)民約制定的質量與實施的效果，要對其加強農(nóng)村土地承包法、土地管理法、婚姻法等與鄉(xiāng)村群眾生產(chǎn)生活密切相關的法律知識的宣傳，增強其運用法治思維和法治方式制定與法律法規(guī)相銜接的鄉(xiāng)規(guī)民約的本領和能力，提高鄉(xiāng)規(guī)民約質量。

2.細化、規(guī)范鄉(xiāng)規(guī)民約條文

鄉(xiāng)規(guī)民約要想發(fā)揮鄉(xiāng)村社會治理的作用，其內(nèi)容需涵蓋鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活的方方面面，且應明確具體，具有可操作性，以避免為了追求朗朗上口、對仗工整而忽略條文實質內(nèi)容。亦可根據(jù)各村的實際情況制定某領域的專門條約，加強對該領域的管理。在對村民行為進行約束的同時，應保障其權力與權利，避免異化為村民行為規(guī)范，引起村民抵觸心理。在執(zhí)行保障條款方面要制定科學、合理、合法的獎懲機制，正向激勵與反向倒逼雙向發(fā)力。

（三）健全鄉(xiāng)規(guī)民約的運行機制

制度的生命力在于執(zhí)行。科學完備的運行機制是鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理中發(fā)揮出非正式制度優(yōu)勢的保障。要構建科學完備的鄉(xiāng)規(guī)民約運行機制，就必須從宣傳、執(zhí)行、監(jiān)督、評估各環(huán)節(jié)著手，使之成為系統(tǒng)聯(lián)動的閉環(huán)。

1.加大鄉(xiāng)規(guī)民約宣傳解讀力度

村民作為制定鄉(xiāng)規(guī)民約并受其管理約束的主體，其是否知曉、掌握與其生產(chǎn)生活、權利義務相關的法律法規(guī)直接影響著鄉(xiāng)規(guī)民約治理效能的轉化。要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村振興駐村工作隊力量，依托新時代文明實踐站，采取廣播、字報、展板、村民微信群等宣傳方式大力宣傳鄉(xiāng)規(guī)民約，邀請法官、律師等專業(yè)人士為村干部、村民授課。

2.明確執(zhí)行主體、執(zhí)行程序、執(zhí)行保障制度

依托村民委員會、道德評議會、紅白理事會等群眾自治組織，分類處理涉鄉(xiāng)規(guī)民約案件。影響村民小組權益的，經(jīng)由村民小組會議民主評定；影響全村權益的，經(jīng)由村民大會民主評定，以保障被執(zhí)行主體申訴權。在執(zhí)行保障方面，應加大正面鼓勵激勵措施，引導村民實施積極行為；懲罰性措施應以不違反法律規(guī)定為限，同時綜合采取道德懲戒及經(jīng)濟處罰手段。

3.完善監(jiān)督問責制度

建立并完善監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件監(jiān)督管理工作機制，暢通政府監(jiān)督、媒體監(jiān)督、村民監(jiān)督通道，確保執(zhí)行主體能夠依法依約履職盡責，維護鄉(xiāng)規(guī)民約權威。對于在鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行過程中，實施以權謀私、違法亂紀行為的，依程序進行罷免，并對于涉嫌違法的，追究法律責任。

4.建立鄉(xiāng)規(guī)民約實施后評估評價制度

涉及法律法規(guī)銜接的鄉(xiāng)規(guī)民約條款由負責備案及合法性審查的政府部門定期進行評估；經(jīng)村民生產(chǎn)生活、本村經(jīng)濟社會發(fā)展實際、群眾需求及社情民意而制定的條款，由村民委員會成員、村小組組長、村民代表共同評估。對于經(jīng)評估不再適宜的條款，提交村民大會進行修改或清理。

四、結語

鄉(xiāng)規(guī)民約作為鄉(xiāng)村自治的重要表現(xiàn)形式，已成為全面推進依法治國進程中鄉(xiāng)村治理的基本模式。本文通過實證研究方法、文本分析方法，分析得出現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約的現(xiàn)狀，并歸納總結出制約現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約治理效能提升的因素，從宏觀制度修改、文本內(nèi)容規(guī)范、運行機制完善等三方面提出了相應破解路徑。

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The Path of Improving the Efficacy of Rural Rules and Regulations in Modern Rural Governance

——An Analysis Based on 31 Excellent Texts of Rural Rules and Regulations in J Province

Fang Na Zhuang Zhuoboxin

Abstract： The report of the 20th National Congress of the CPC pointed out that we should accelerate the modernization of urban social governance and improve the capacity of urban social governance. As an endogenous informal system of China’s rural society， rural rules and regulations have a unique value and role in improving the level of rural governance and solidifying the foundation of rural revitalization. Based on the analysis on the text of rural rules and regulations， it was found that due to the serious tendency towards formalization， inadequate operational mechanisms， and insufficiently matching with rural social changes， rural rules and regulations have not been able to exert their due governance efficacy in modern rural governance. Efforts should be made from three aspects： modifying and improving the legal provisions， refining and standardizing the content of the text， and improving the operation mechanism in order to effectively enhance the efficacy of rural rules and regulations in rural governance.

Key words：? Modern rural governance， Rural rules and regulations， Governance efficacy

［責任編輯：熊文瑾］