姚毓春 夏宇

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度；中國(guó)式現(xiàn)代化；獨(dú)特優(yōu)勢(shì)；改革方略

黨的二十大報(bào)告指出：“中國(guó)式現(xiàn)代化，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化，既有各國(guó)現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國(guó)情的中國(guó)特色。”①就現(xiàn)代化的一般性來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代化是由生產(chǎn)力的現(xiàn)代化驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系現(xiàn)代化、上層建筑現(xiàn)代化和意識(shí)形態(tài)現(xiàn)代化的人類(lèi)社會(huì)發(fā)展過(guò)程。②其中，生產(chǎn)力是現(xiàn)代化演進(jìn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和根本動(dòng)力，盡管各現(xiàn)代化國(guó)家在上層建筑和意識(shí)形態(tài)方面有不同之處，但它們?cè)趯?shí)踐中卻都存在著由生產(chǎn)力驅(qū)動(dòng)而來(lái)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化等共同特征。中國(guó)式現(xiàn)代化除了具有以上共性之外，還具有與發(fā)展基礎(chǔ)、歷史文化和政治體制相關(guān)的獨(dú)特內(nèi)涵特征，即中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大、全體人民共同富裕、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)、人與自然和諧共生、走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。中國(guó)自古以農(nóng)立國(guó)，大國(guó)小農(nóng)是我國(guó)開(kāi)展現(xiàn)代化建設(shè)的歷史起點(diǎn)和必須面對(duì)的基本國(guó)情，土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵要素和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間載體，而農(nóng)村土地制度作為國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，關(guān)系到資源配置、百姓福祉和社會(huì)穩(wěn)定，中國(guó)式現(xiàn)代化的發(fā)展離不開(kāi)農(nóng)村土地制度的支持與保障。在中國(guó)式現(xiàn)代化視域下，深入剖析與闡釋農(nóng)村土地制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)、發(fā)展困境與改革方略，對(duì)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家具有重要的理論意義與實(shí)踐價(jià)值。

一、中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)村土地制度的歷史演進(jìn)

中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來(lái)，立足中國(guó)具體實(shí)際，針對(duì)不同發(fā)展階段面臨的主要矛盾和問(wèn)題，提出了不同的解決方案。其中，中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程的階段式推進(jìn)與各階段主要發(fā)展任務(wù)的完成，都離不開(kāi)農(nóng)村土地制度這一根本性、基礎(chǔ)性生產(chǎn)關(guān)系的變革與調(diào)適。

（一）新民主主義革命時(shí)期：“耕者有其田”制度為現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造根本社會(huì)條件

近代以來(lái)，洋務(wù)派、維新派和資產(chǎn)階級(jí)革命派試圖從器物、制度等層面向西方學(xué)習(xí)，但事實(shí)證明這些簡(jiǎn)單照搬西方模式的現(xiàn)代化方案都無(wú)法拯救中國(guó)走出困境。中國(guó)共產(chǎn)黨成立后，堅(jiān)持把馬克思主義基本原理同中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合，認(rèn)為只有充分發(fā)動(dòng)人民群眾，推翻帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義三座大山，實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立、人民解放，營(yíng)造和平穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，才有可能真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和中華民族的偉大復(fù)興。在半殖民地半封建社會(huì)的舊中國(guó)，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)主導(dǎo)地位，農(nóng)民占中國(guó)全部人口的80%以上。毛澤東曾對(duì)埃德加·斯諾說(shuō)，“誰(shuí)贏得了農(nóng)民，誰(shuí)就會(huì)贏得中國(guó)”“誰(shuí)能解決土地問(wèn)題，誰(shuí)就會(huì)贏得農(nóng)民”①。中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)踐行“耕者有其田”制度正確處理了農(nóng)民與土地的關(guān)系，解決了中國(guó)的革命動(dòng)力和方案問(wèn)題，使土地成為奪取革命勝利的最大資源。

在建黨和大革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)展了以廢除高利貸和苛捐雜稅、限田限租、減租減息為主題的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)，逐漸確立了“耕地農(nóng)有”的土地革命綱領(lǐng)，為爭(zhēng)取廣大農(nóng)民參與革命創(chuàng)造了良好外部條件。土地革命期間，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制定了《井岡山土地法》《興國(guó)土地法》《中華蘇維埃共和國(guó)土地法》等一系列法律規(guī)范，明確了沒(méi)收土地對(duì)象、土地分配原則、土地所有權(quán)和土地革命路線(xiàn)等重大問(wèn)題，土地革命的實(shí)踐方案漸趨成熟，農(nóng)民分到土地后燃起了強(qiáng)烈的革命熱情?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，為建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)，爭(zhēng)取地主階級(jí)的力量，1937年8月黨在洛川會(huì)議上通過(guò)了《抗日救國(guó)十大綱領(lǐng)》，正式提出了“減租減息”的土地政策，停止了以暴力手段沒(méi)收地主土地的做法，贏得了廣大地主階級(jí)的擁護(hù)和支持，鞏固和擴(kuò)大了抗日革命力量的階級(jí)基礎(chǔ)。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為了贏得國(guó)內(nèi)革命的徹底勝利、充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的革命積極性，黨迅速將“減租減息”政策轉(zhuǎn)回到“耕者有其田”，徹底激發(fā)了農(nóng)民推翻國(guó)民黨反動(dòng)統(tǒng)治的熱情。1946年5月，黨中央發(fā)布《關(guān)于土地問(wèn)題的指示》，堅(jiān)決批準(zhǔn)農(nóng)民的土地要求，堅(jiān)決擁護(hù)群眾在反奸、清算、減租、減息、退租、退息等斗爭(zhēng)中，從地主手中獲得土地，進(jìn)一步鞏固了黨在廣大農(nóng)村的政治和群眾基礎(chǔ)。1947年7月，《中國(guó)土地法大綱》明確提出要“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度”?？v觀整個(gè)新民主主義革命時(shí)期，民族矛盾與階級(jí)矛盾在不同階段各有側(cè)重，黨充分運(yùn)用馬克思主義一切從實(shí)際出發(fā)的工作原則，通過(guò)靈活把握“耕者有其田”“減租減息”等土地制度的實(shí)施節(jié)奏，不斷根據(jù)革命發(fā)展實(shí)際和主要矛盾變化情況，調(diào)整農(nóng)民及社會(huì)各階級(jí)與土地的關(guān)系，最大限度地實(shí)現(xiàn)了團(tuán)結(jié)革命力量、打擊革命對(duì)象的目的，最終奪取了新民主主義革命的偉大勝利，為新中國(guó)開(kāi)展社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造了根本社會(huì)條件。

（二）社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期：集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村土地制度支撐我國(guó)開(kāi)展工業(yè)化建設(shè)

工業(yè)化是現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。近代以來(lái)我國(guó)飽受西方列強(qiáng)欺凌壓迫的直接原因就是工業(yè)化水平落后。只有實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，國(guó)家富強(qiáng)、民族獨(dú)立才有穩(wěn)固的基礎(chǔ)。早在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，毛澤東就指出，“要中國(guó)的民族獨(dú)立有鞏固的保障，就必需工業(yè)化”①。新中國(guó)成立后，以美國(guó)為首的西方帝國(guó)主義國(guó)家對(duì)我國(guó)形成了封鎖包圍態(tài)勢(shì)，我國(guó)發(fā)展面臨著巨大安全威脅，因此我國(guó)發(fā)展工業(yè)化鞏固政權(quán)的愿望更加迫切。1953年，黨提出的過(guò)渡時(shí)期總路線(xiàn)，其主體任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化。1956年，中共八大指出，國(guó)內(nèi)的主要矛盾已經(jīng)是人民對(duì)于建立先進(jìn)的工業(yè)國(guó)的要求同落后的農(nóng)業(yè)國(guó)的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，更是將工業(yè)化推到了無(wú)以復(fù)加的歷史地位。在工業(yè)化道路選擇的一般規(guī)律作用下，西方資本主義國(guó)家主要依靠對(duì)外殖民擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)資本原始積累，由輕工業(yè)起步逐漸過(guò)渡到重工業(yè)。由于缺乏西方資本主義國(guó)家在工業(yè)化過(guò)程中資本原始積累的初始條件，加之工業(yè)化需求極為迫切，同時(shí)又由于“兩大陣營(yíng)”對(duì)峙的需要，蘇聯(lián)向中國(guó)伸出“橄欖枝”，主動(dòng)幫助中國(guó)推動(dòng)工業(yè)化建設(shè)，在此背景下，我國(guó)則仿照蘇聯(lián)采取了以國(guó)家計(jì)劃干預(yù)為手段、農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供積累、重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超策略。在此期間，毛澤東提出了農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展的思想。他指出，“消滅封建制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就給發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)，變農(nóng)業(yè)國(guó)為工業(yè)國(guó)的任務(wù)奠定了基礎(chǔ)，這就是新民主主義革命的最后目的”②。因此，我國(guó)選擇了重構(gòu)農(nóng)村土地制度、改變資源配置方式的政策路徑，為國(guó)家工業(yè)化建設(shè)提供了有力支撐。

大規(guī)模工業(yè)建設(shè)首先造成了城市糧食供應(yīng)緊張的問(wèn)題，1953年10月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購(gòu)與計(jì)劃供應(yīng)的決議》，決定實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策本質(zhì)上是國(guó)家計(jì)劃管理對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的取代，以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”的形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)積累向工業(yè)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策的實(shí)施加快了農(nóng)業(yè)合作化的步伐，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)合作化既有利于降低統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)成本，也能克服一家一戶(hù)小規(guī)模生產(chǎn)難以購(gòu)買(mǎi)大型農(nóng)用機(jī)械的障礙，解決我國(guó)由于以重工業(yè)開(kāi)始工業(yè)化起步形成的以拖拉機(jī)和大型農(nóng)用機(jī)械為主要產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)機(jī)械大量產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題，進(jìn)而可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、增加糧食產(chǎn)量。1951年12月，中共中央發(fā)布《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，積極鼓勵(lì)各地農(nóng)民發(fā)展互助組，進(jìn)行互助換工。1953年12月，中共中央通過(guò)《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，初級(jí)社在全國(guó)各地快速發(fā)展起來(lái)。1956年6月，一屆人大三次會(huì)議通過(guò)《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，到該年年底全國(guó)90%以上的農(nóng)戶(hù)已經(jīng)由初級(jí)社過(guò)渡為高級(jí)社，農(nóng)村土地完成由私有制向集體所有制的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過(guò)大躍進(jìn)和人民公社化運(yùn)動(dòng)，農(nóng)村基本形成“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理制度。農(nóng)業(yè)集體化一方面實(shí)現(xiàn)了土地集中連片，有利于大型農(nóng)機(jī)具推廣使用，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，另一方面也解決了工業(yè)產(chǎn)品，尤其是重工業(yè)產(chǎn)品下鄉(xiāng)的難題，初步建立起工農(nóng)業(yè)之間有效的經(jīng)濟(jì)循環(huán)。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)集體化推進(jìn)過(guò)程中也產(chǎn)生了“吃大鍋飯”的問(wèn)題，影響了農(nóng)業(yè)集體生產(chǎn)效率。為維護(hù)工業(yè)化建設(shè)的正常秩序，1958年1月，全國(guó)人大通過(guò)《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，嚴(yán)格限制農(nóng)民向城市無(wú)序流動(dòng)。社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村土地制度實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)民所有、分散經(jīng)營(yíng)向集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變，在統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)和戶(hù)籍分離制度的配合下，工業(yè)化建設(shè)得以順利從農(nóng)業(yè)剩余中提取積累。至改革開(kāi)放前，我國(guó)已經(jīng)初步形成了獨(dú)立的比較完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，得益于工業(yè)體系的發(fā)展完善，我國(guó)的國(guó)防工業(yè)從無(wú)到有也逐步發(fā)展起來(lái)。

（三）改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期：農(nóng)村土地制度改革推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展

社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，我國(guó)運(yùn)用計(jì)劃手段配置資源的方式優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，奠定了國(guó)家工業(yè)化的基礎(chǔ)，但是該體制也在一定程度上造成了經(jīng)濟(jì)效率低下、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、人民生活水平較低、工業(yè)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足等問(wèn)題。此外重工業(yè)大多是資金密集型產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)的勞動(dòng)力就業(yè)有限，因此該時(shí)期城鎮(zhèn)化不能與工業(yè)化齊頭并進(jìn)，只能處于一個(gè)較低的發(fā)展水平。農(nóng)村土地被迫淪為吸納冗余勞動(dòng)力的“蓄水池”，農(nóng)村以生產(chǎn)隊(duì)為組織載體、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)模式也難以有效調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，農(nóng)民溫飽問(wèn)題尚不能完全解決。改革開(kāi)放后，黨中央以農(nóng)村土地制度改革為突破口，大力推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)注入了發(fā)展活力。包產(chǎn)到戶(hù)、包干到戶(hù)等措施充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了糧食產(chǎn)量迅速提升，逐步瓦解了原有的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)、人民公社體制。農(nóng)民收入的增加、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的出現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起提供了資本、勞動(dòng)力要素支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展增加了社會(huì)商品的有效供給，改變了我國(guó)輕重工業(yè)比例失衡的局面，促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的良性循環(huán)。與改革開(kāi)放之前的工業(yè)化進(jìn)程排斥80%以上的農(nóng)村人口不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起首次將農(nóng)民大規(guī)模卷入工業(yè)化進(jìn)程，掀起了鄉(xiāng)村工業(yè)化的浪潮，①擴(kuò)大了工業(yè)化的輻射范圍，并由此促進(jìn)了以小城鎮(zhèn)為載體的縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

20世紀(jì)90年代后，由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈、自身技術(shù)水平落后和扶持政策喪失等主客觀因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生存處境愈發(fā)艱難。尤其是1994年分稅制改革后，制造業(yè)稅收大部分歸中央，營(yíng)業(yè)稅、建筑業(yè)稅和土地出讓金歸地方，誘使地方政府將工業(yè)化的發(fā)展重心由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移至園區(qū)工業(yè)。1998年新《土地管理法》的出臺(tái)，進(jìn)一步加劇了這種趨勢(shì)。該法決定實(shí)行土地用途管制制度，并且其第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地?！笔聦?shí)上，該法阻斷了鄉(xiāng)村通過(guò)集體建設(shè)用地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的通道，政府依靠土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃等手段完全控制了農(nóng)地轉(zhuǎn)用，對(duì)被征農(nóng)地按用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定也讓政府捕獲了土地轉(zhuǎn)用帶來(lái)的巨額級(jí)差收益，政府實(shí)際上獲得了建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷權(quán)。該制度也造就了中國(guó)獨(dú)特的“以地謀發(fā)展”的模式，地方政府憑借土地轉(zhuǎn)用控制權(quán)加大工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地的配置比例，以創(chuàng)辦工業(yè)園區(qū)、壓低工業(yè)地價(jià)的方式招商引資，促使中國(guó)迅速發(fā)展成為世界制造工廠(chǎng)；2003年經(jīng)營(yíng)用地招拍掛制度實(shí)施后，地方政府“以地生財(cái)”的能力出現(xiàn)了質(zhì)的提升，其依靠土地出讓收入開(kāi)展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并大肆擴(kuò)張城市建成區(qū)面積，這一時(shí)期一度出現(xiàn)了土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。②改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力，間接推動(dòng)了鄉(xiāng)村工業(yè)化與縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程；20世紀(jì)90年代后期，政府通過(guò)控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用獲得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)權(quán)，園區(qū)工業(yè)化與土地城鎮(zhèn)化成為當(dāng)時(shí)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的典型特征。

（四）中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代：深化農(nóng)村土地制度改革助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

黨的十八大后，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年的發(fā)展，我國(guó)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化都已取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化還相對(duì)比較滯后，如何解決“三農(nóng)”問(wèn)題、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興已成為我們黨治國(guó)理政的頭等任務(wù)。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化浪潮下，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)部門(mén)，家庭承包制下的小農(nóng)生產(chǎn)已難以適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，尤其難以支撐現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)對(duì)集中連片規(guī)模經(jīng)營(yíng)的土地需求。有鑒于此，黨中央適時(shí)提出了農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的改革辦法。2014年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，正式提出了“三權(quán)分置”制度，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積超過(guò)了5.3億畝，全國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社注冊(cè)數(shù)量217萬(wàn)個(gè)，家庭農(nóng)場(chǎng)60萬(wàn)個(gè)。③土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)取得顯著成效，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率得到明顯提高。針對(duì)農(nóng)村土地權(quán)能受限的問(wèn)題，2013年黨的十八屆三中全會(huì)圍繞保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，2015年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》發(fā)布后，“三塊地”改革正式進(jìn)入試點(diǎn)階段。試點(diǎn)后，2020年實(shí)施的新《土地管理法》廢除了農(nóng)村集體建設(shè)用地不能入市的規(guī)定，改變了過(guò)去以土地征收原用途來(lái)確定土地補(bǔ)償費(fèi)的辦法，允許已經(jīng)進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地?！叭龎K地”改革強(qiáng)化了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益，盤(pán)活了農(nóng)村閑置土地資源，增強(qiáng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障能力，進(jìn)而為建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)提供了有力的制度支撐。

二、中國(guó)式現(xiàn)代化視域下農(nóng)村土地制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

農(nóng)村土地制度在推進(jìn)我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮了至關(guān)重要作用。此外，從農(nóng)村土地制度的本質(zhì)屬性著手，結(jié)合中國(guó)式現(xiàn)代化的特殊內(nèi)涵，可以發(fā)現(xiàn)其具有五大獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。一是新中國(guó)成立后，我國(guó)逐漸形成了農(nóng)民集體所有、以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)的社會(huì)主義農(nóng)村土地制度，從根本上解決了土地兼并和農(nóng)民吃飯問(wèn)題，疊加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、耕地保護(hù)制度和在農(nóng)地改革過(guò)程中對(duì)審慎性原則的堅(jiān)持，有效保障了我國(guó)在人口規(guī)模巨大條件下的糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定。二是在生產(chǎn)力發(fā)展過(guò)程中不斷調(diào)整土地生產(chǎn)關(guān)系，即在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有的前提下，推動(dòng)農(nóng)地資源市場(chǎng)化配置、增強(qiáng)其財(cái)產(chǎn)屬性，有利于夯實(shí)全體農(nóng)民共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)。三是家庭承包經(jīng)營(yíng)制度、編制科學(xué)的村莊規(guī)劃和對(duì)農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施用地的政策保障，能夠通過(guò)賡續(xù)農(nóng)耕文明、改善鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)的方式，支持農(nóng)村精神文明建設(shè)。四是退耕還林還草還湖工程、承包地“三權(quán)分置”改革、關(guān)于提升耕地質(zhì)量政策的出臺(tái)和農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)，有助于防風(fēng)固沙、減少水土流失、推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式綠色轉(zhuǎn)型、改善耕地質(zhì)量和營(yíng)造良好的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而促進(jìn)人與自然和諧共生。五是在農(nóng)村土地制度的支持下，我國(guó)得以從內(nèi)部獲取用以現(xiàn)代化建設(shè)的資本原始積累，從而保證我國(guó)走和平發(fā)展的正確道路，避免誤入對(duì)外侵略擴(kuò)張的歧途。

（一）農(nóng)村土地制度能夠在人口規(guī)模巨大條件下保障我國(guó)的糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定

穩(wěn)定是一切發(fā)展的前提。如果我國(guó)14億多人口的基本生存需求無(wú)法得到保障，不僅現(xiàn)代化建設(shè)缺乏充足的人力支撐，也會(huì)喪失穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。從這個(gè)意義上講，糧食安全是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件。在人多地少條件下，如何保障人口規(guī)模巨大國(guó)家的糧食安全是治國(guó)理政的頭等大事和重要課題，而構(gòu)建合宜的農(nóng)村土地制度是破解這一課題的基本方案。回顧歷史，在我國(guó)古代封建社會(huì)地主土地所有制的制度安排下，一個(gè)朝代更迭初期，統(tǒng)治者往往通過(guò)均田免賦等修養(yǎng)生息政策，使更多農(nóng)民獲得土地，從而調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，兩三代后王朝實(shí)現(xiàn)中興，隨著封建統(tǒng)治的鞏固，地主階級(jí)開(kāi)始大規(guī)模土地兼并，由于失去土地的農(nóng)民逐漸增加，生活水平持續(xù)降低，在一個(gè)特殊時(shí)點(diǎn)受天災(zāi)人禍影響，一個(gè)封建王朝就迅速土崩瓦解，后續(xù)王朝重復(fù)前述程序，周而復(fù)始地進(jìn)行著王朝更迭。新中國(guó)成立后，為從根本上解決土地兼并和老百姓吃飯問(wèn)題，黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民徹底消滅了土地私有制，實(shí)行農(nóng)村土地集體所有，并建立了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和分配的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理制度。人民公社成立后，農(nóng)村普遍流行“人七勞三”的糧食分配辦法，盡管這種以人口多寡為主要標(biāo)準(zhǔn)的分配方式帶有較為嚴(yán)重的平均主義色彩，影響了生產(chǎn)效率，但它卻通過(guò)集體互助、代際扶養(yǎng)的方式保障了村社內(nèi)部老弱病殘群體的基本生存需要，在一定程度上維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與安寧。改革開(kāi)放后，為了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、提高糧食產(chǎn)量，黨中央在保證農(nóng)村土地集體所有的前提下，依次作出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”等戰(zhàn)略性改革決策。此外，我國(guó)于2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，并建立以良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼為主體的“四項(xiàng)補(bǔ)貼”制度，有效保障農(nóng)民的種糧收益。為確保經(jīng)濟(jì)建設(shè)和糧食安全保持平衡，我國(guó)嚴(yán)格貫徹“藏糧于地”戰(zhàn)略，構(gòu)建包括土地利用規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地用途管制制度、耕地占補(bǔ)平衡制度和土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾制度等內(nèi)容在內(nèi)的最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度體系，①牢牢守住了18億畝耕地紅線(xiàn)。在土地制度的有力保障下，2022年我國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十九連豐”，總產(chǎn)量達(dá)到13730.6億斤，連續(xù)8年穩(wěn)定在1.3萬(wàn)億斤以上，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的糧食安全根基得到了有效鞏固。②

帶領(lǐng)14億多人口整體邁進(jìn)現(xiàn)代化社會(huì)，其艱巨性、復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性難以想象，在這種情況下發(fā)揮農(nóng)村土地制度的社會(huì)穩(wěn)定功能具有重要意義。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，農(nóng)民在城里沒(méi)有徹底扎根之前，不要急著斷了他們?cè)谵r(nóng)村的后路，讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)間可進(jìn)可退”③。在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系并不十分完善的條件下，以土地使用權(quán)均分為特征的家庭承包經(jīng)營(yíng)制度承擔(dān)了部分社會(huì)保障和失業(yè)保險(xiǎn)功能。④黨的十八大后，中央提出現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件。這樣一來(lái)，在遇到經(jīng)濟(jì)周期和各種社會(huì)突發(fā)事件時(shí)，農(nóng)民工就可以返鄉(xiāng)，大大降低了城市的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村因此也就成為了中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池。⑤對(duì)于我們這樣一個(gè)人口規(guī)模巨大的國(guó)家來(lái)說(shuō)，社會(huì)穩(wěn)定是一切發(fā)展建設(shè)任務(wù)的前提條件，也是現(xiàn)代化建設(shè)韌性的有效保障。

（二）農(nóng)村土地制度能夠夯實(shí)全體農(nóng)民共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)

共同富裕是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的統(tǒng)一體，其必然在生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動(dòng)中實(shí)現(xiàn)。⑥只發(fā)展生產(chǎn)力而沒(méi)有相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)共同富裕，以資本主義社會(huì)為例，雖然它比過(guò)去一切世代創(chuàng)造的全部生產(chǎn)力還要多，還要大，但是在資本主義私有制條件下，普通民眾無(wú)法改變自己被剝削的命運(yùn)，貧富分化成為必然現(xiàn)象。生產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)和核心是生產(chǎn)資料所有制，它決定著社會(huì)的基本性質(zhì)和發(fā)展方向。新中國(guó)成立后，我國(guó)通過(guò)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)建立了農(nóng)村土地集體所有制，奠定了共同富裕的制度基礎(chǔ)。正如毛澤東所指出的，“實(shí)行合作化，在農(nóng)村中消滅富農(nóng)經(jīng)濟(jì)制度和個(gè)體經(jīng)濟(jì)制度，使全體農(nóng)村人民共同富裕起來(lái)”⑦。但是，在大躍進(jìn)和人民公社化運(yùn)動(dòng)之后，由于當(dāng)時(shí)新中國(guó)剛剛成立，百?gòu)U待興，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力尚不發(fā)達(dá)，加之農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的認(rèn)知不到位，使得在一定程度上形成了平均主義吃“大鍋飯”的現(xiàn)象，影響了農(nóng)民致富。但同時(shí)，由于集體土地所有制支撐的農(nóng)村集體興修水利的行動(dòng)，也為后來(lái)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下糧食連年增產(chǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。事實(shí)證明，只有先進(jìn)的生產(chǎn)關(guān)系而沒(méi)有發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力，共同富裕也難以實(shí)現(xiàn)。

改革開(kāi)放后，我國(guó)的生產(chǎn)力水平獲得了巨大發(fā)展，伴隨生產(chǎn)關(guān)系變革釋放出農(nóng)民潛在的巨大的生產(chǎn)積極性，農(nóng)民收入和生活水平得到了快速躍升。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的大幅提升需要現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，但農(nóng)村土地制度改革卻相對(duì)滯后，以致農(nóng)村的土地資源無(wú)法得到高效利用，進(jìn)而無(wú)法為農(nóng)民收入提升創(chuàng)造空間。黨的二十大報(bào)告指出，要“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”⑧。從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的目標(biāo)是建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的土地產(chǎn)權(quán)制度，提高農(nóng)村土地資源市場(chǎng)化配置水平，豐富農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，不斷拓展農(nóng)民增收致富渠道。第一，針對(duì)農(nóng)村承包地，我國(guó)在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下沿用產(chǎn)權(quán)細(xì)分的改革脈絡(luò)，將其產(chǎn)權(quán)束從所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”擴(kuò)展至所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，賦予承包農(nóng)戶(hù)使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能，并以確權(quán)登記頒證的方式嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益?！叭龣?quán)分置”改革為家庭農(nóng)場(chǎng)、土地股份合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的成長(zhǎng)發(fā)育提供了契機(jī)。土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶(hù)既可以獲得土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)性收入，又可以進(jìn)入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體務(wù)工獲得工資性收入。第二，拓展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，改變其不能與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)的局面，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”改革，在保障農(nóng)民居住權(quán)利的同時(shí)適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，優(yōu)化閑置宅基地和農(nóng)房資源配置。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地“三權(quán)分置”改革首先拓展了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入范圍，增加了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土地增值收益向農(nóng)村集體和農(nóng)民群眾傾斜分配的程度；其次，能夠以產(chǎn)業(yè)用地供給引領(lǐng)帶動(dòng)資本、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素集聚，推動(dòng)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，顯化鄉(xiāng)村資源的市場(chǎng)價(jià)值，增強(qiáng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生活力。第三，完善土地征收制度改革，將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由土地原用途倍數(shù)改為征地區(qū)片綜合地價(jià)，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，農(nóng)民的個(gè)人收益得到有效提高。

（三）農(nóng)村土地制度能夠支持農(nóng)村精神文明建設(shè)

加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)是中國(guó)式現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。農(nóng)村精神文明建設(shè)的發(fā)展離不開(kāi)土地制度的支持。第一，合宜的農(nóng)村土地制度是賡續(xù)農(nóng)耕文明的重要制度基礎(chǔ)。農(nóng)耕文明是中華民族的根脈，農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)是人類(lèi)與其所處環(huán)境長(zhǎng)期協(xié)同發(fā)展中創(chuàng)造并傳承的獨(dú)特農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)，是農(nóng)耕文明的重要表現(xiàn)形式。傳統(tǒng)耕作技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具和獨(dú)特農(nóng)作物品種等組成的一整套農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)具有相當(dāng)強(qiáng)的本土性特征，生成了不同地區(qū)迥異的文化根脈和生活習(xí)俗，并孕育了中華民族和而不同卻又能和平相處的巨大包容性民族特質(zhì)。在一些特色農(nóng)業(yè)地區(qū)，家庭承包經(jīng)營(yíng)制度下的小農(nóng)生產(chǎn)，在一定程度上有助于維持和保護(hù)傳統(tǒng)耕作方式，不改變當(dāng)?shù)厣剿L(fēng)貌，這對(duì)于保護(hù)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)、傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化具有重大意義。土地是鄉(xiāng)土人情的聯(lián)結(jié)紐帶，家庭承包經(jīng)營(yíng)制度在一定程度上維系了傳統(tǒng)的地緣、親緣關(guān)系，有利于構(gòu)建鄰里守望的和諧社區(qū)氛圍，提升農(nóng)民的幸福感、歸屬感和認(rèn)同感。傳統(tǒng)村落、歷史民居、民族村寨、文物古跡等歷史文化遺產(chǎn)真實(shí)記載了農(nóng)民傳統(tǒng)的生活方式、審美習(xí)俗，通過(guò)編制村莊規(guī)劃、劃定歷史文化保護(hù)線(xiàn)，有利于保持鄉(xiāng)村原始風(fēng)貌，留得住青山綠水，記得住鄉(xiāng)愁。對(duì)于民族歌舞、手工技藝、民俗節(jié)日等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)傳承，展覽館、展示場(chǎng)地的用地保障支持必不可少。賡續(xù)農(nóng)耕文明的關(guān)鍵在于以用促保，活化利用鄉(xiāng)村文化遺產(chǎn)，大量發(fā)展文化旅游、文化創(chuàng)意等鄉(xiāng)村特色文化產(chǎn)業(yè)，既有利于農(nóng)民增收，又有利于文化傳承。而積極探索產(chǎn)業(yè)用地新方式是促進(jìn)鄉(xiāng)村特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提條件。第二，農(nóng)村土地制度是加強(qiáng)農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)的重要保障。在政策上向農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施用地傾斜，加大農(nóng)村建設(shè)用地盤(pán)活力度，有利于強(qiáng)化農(nóng)家書(shū)屋、文體廣場(chǎng)、新時(shí)代文明實(shí)踐站等文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用地支持。

（四）農(nóng)村土地制度能夠促進(jìn)人與自然和諧共生

人與自然和諧共生是黨的十八大以來(lái)以習(xí)近平同志為核心的黨中央形成的重要生態(tài)文明觀，是新時(shí)代正確把握人與自然關(guān)系的理論原則和實(shí)踐指南，是中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)涵之一。土地利用是人與自然交互的重要方式，土地制度的內(nèi)容與導(dǎo)向關(guān)系到人與自然的和諧程度。新中國(guó)成立初期，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力相對(duì)比較低下，為了滿(mǎn)足糧食產(chǎn)量最大化目標(biāo)，黨和國(guó)家不得不采取移民墾荒政策，力爭(zhēng)擴(kuò)大耕地面積，生態(tài)環(huán)境因此遭到了一定程度的破壞。到了20世紀(jì)90年代后期，糧食供給問(wèn)題基本解決后，我國(guó)實(shí)施了退耕還林、退耕還草、退耕還湖等一系列生態(tài)工程，土地制度開(kāi)始兼顧糧食安全與生態(tài)安全。①當(dāng)前，在“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展觀念指引下，不斷完善農(nóng)村土地制度對(duì)構(gòu)建人與自然生命共同體關(guān)系具有重要促進(jìn)作用。第一，承包地“三權(quán)分置”改革有利于推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)土地資源的集約節(jié)約利用。另外還有利于推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)新模式，減少化肥、農(nóng)藥和水資源的使用和消耗，助力構(gòu)建農(nóng)村綠色低碳產(chǎn)業(yè)體系，增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的供給。第二，黨的十八大以來(lái)，中央一號(hào)文件多次對(duì)土壤污染、肥力下降問(wèn)題作出重要部署，我國(guó)也出臺(tái)了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤污染防治法》等重要文件，開(kāi)展耕地質(zhì)量調(diào)查與監(jiān)測(cè)、修復(fù)治理受污染耕地、實(shí)施東北黑土地保護(hù)試點(diǎn)、推進(jìn)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)、推廣生物有機(jī)肥和低毒殘留農(nóng)藥等一系列措施有效改善了土壤質(zhì)量，完善了發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)條件，同時(shí)也促進(jìn)了生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。第三，編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，科學(xué)布局“三生”空間，加強(qiáng)人居環(huán)境整治，重點(diǎn)解決垃圾回收、污水處理和衛(wèi)生廁所普及問(wèn)題，有利于推動(dòng)建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。

（五）依托農(nóng)村土地制度形成的內(nèi)生型發(fā)展模式能夠支撐我國(guó)走和平發(fā)展道路

走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求和歷史條件約束下的理性選擇，其根源于中華五千年文明中“以和為貴”“協(xié)和萬(wàn)邦”的價(jià)值理念，與西方國(guó)家通過(guò)殖民掠奪形成的現(xiàn)代化有著本質(zhì)區(qū)別。在資本主義發(fā)展早期，西方國(guó)家以海外殖民擴(kuò)張的方式暴力占有他國(guó)的資源、市場(chǎng)，完成了資本原始積累，這種掠奪式的外生型現(xiàn)代化使得現(xiàn)代化原生國(guó)家快速發(fā)展，但同時(shí)給廣大發(fā)展中國(guó)家和人民帶來(lái)了深重苦難。②中國(guó)式現(xiàn)代化是站在歷史正確和人類(lèi)文明進(jìn)步一邊的、走和平發(fā)展道路的內(nèi)生型現(xiàn)代化，獨(dú)特的農(nóng)村土地制度是建構(gòu)內(nèi)生發(fā)展模式的關(guān)鍵支撐。新中國(guó)成立初期，我國(guó)剛剛擺脫了戰(zhàn)爭(zhēng)泥潭贏得了革命勝利，在世界民族民主革命浪潮下，依靠對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)獲得資本原始積累發(fā)展現(xiàn)代化的老路根本不具有現(xiàn)實(shí)可行性，開(kāi)展現(xiàn)代化唯有依靠本國(guó)人民自身力量進(jìn)行內(nèi)生性的資本積累。在農(nóng)村土地集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度的支撐下，我國(guó)農(nóng)業(yè)于1952—1990年期間以工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”的形式累計(jì)向工業(yè)化提供資金8708億元，以稅收的形式提供資金1527.8億元，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)生型的工業(yè)化發(fā)展。③改革開(kāi)放后，政府通過(guò)控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán)捕獲了大量的土地增值收益，為工業(yè)化發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了雄厚的資本支撐。根據(jù)劉守英等學(xué)者的研究，1993—2016年（1997年除外），全國(guó)土地出讓金收入總額為31.59萬(wàn)億元，占政府財(cái)政收入比重的24.7%。④以農(nóng)村土地集體所有制為核心的“保護(hù)型”城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，保障了農(nóng)民城鎮(zhèn)化失敗后回歸鄉(xiāng)村的權(quán)利，增加了中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的彈性⑤，因此也有效維護(hù)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定，從而避免落入資本主義國(guó)家通過(guò)對(duì)外侵略戰(zhàn)爭(zhēng)轉(zhuǎn)移國(guó)內(nèi)社會(huì)矛盾的窠臼，進(jìn)而為我國(guó)提出構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體、走和平發(fā)展的現(xiàn)代化道路奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、中國(guó)式現(xiàn)代化視域下農(nóng)村土地制度的發(fā)展困境

伴隨不同歷史階段主要發(fā)展任務(wù)的變遷，農(nóng)村土地制度依次演進(jìn)，高度契合了中國(guó)式現(xiàn)代化的內(nèi)涵特征，尤其是黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村土地制度改革取得了巨大發(fā)展成就。但是改革只有進(jìn)行時(shí)沒(méi)有完成時(shí)，中國(guó)式現(xiàn)代化視域下農(nóng)村土地制度改革仍然面臨一系列發(fā)展困境。

（一）保障糧食安全的農(nóng)村土地制度仍不夠完善

耕地是開(kāi)展糧食生產(chǎn)的首要資源，當(dāng)前耕地保護(hù)制度存在的問(wèn)題影響了“藏糧于地”戰(zhàn)略的實(shí)施效果。一是耕地保護(hù)相關(guān)主體的利益導(dǎo)向不一致，相對(duì)于中央政府，地方政府和農(nóng)民都缺乏保護(hù)耕地的內(nèi)生動(dòng)力。①耕地作為一種重要的準(zhǔn)公共物品，具有強(qiáng)烈的正外部性，中央政府站在整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的立場(chǎng)負(fù)有保護(hù)耕地、保障糧食安全的職責(zé)。但是長(zhǎng)期以來(lái)在政策執(zhí)行過(guò)程中，地方政府基于自身財(cái)力和稅源的考慮，往往傾向于通過(guò)調(diào)整永久基本農(nóng)田空間布局的方式，以獲取更多建設(shè)用地指標(biāo)，滿(mǎn)足城市建設(shè)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需求。在沒(méi)有物質(zhì)激勵(lì)的條件下，農(nóng)戶(hù)作為耕地的直接利用者，會(huì)傾向于通過(guò)多用化肥農(nóng)藥等方式從耕地中獲取當(dāng)期收益，缺乏保護(hù)耕地的長(zhǎng)遠(yuǎn)打算和積極主動(dòng)性。二是由于耕地后備資源稀缺、土地復(fù)墾難度大等問(wèn)題，耕地占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度難以發(fā)揮出理想效果，占好地、補(bǔ)差地，補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量不實(shí)不夠的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。三是耕地保護(hù)監(jiān)管體系還不健全，耕地保護(hù)職責(zé)不清，監(jiān)管手段較為單一，政策執(zhí)行乏力，違規(guī)占用耕地的行為屢禁不止。除耕地保護(hù)制度外，現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度也需要進(jìn)一步完善。由于農(nóng)業(yè)比較收益低下，不少農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了撂荒、土地非糧化、土地經(jīng)營(yíng)粗放等問(wèn)題，嚴(yán)重降低了耕地資源的利用效率，進(jìn)而弱化了糧食的增產(chǎn)潛力。

（二）推動(dòng)全體農(nóng)民共同富裕的農(nóng)村土地制度仍有不足

當(dāng)前農(nóng)村“三塊地”試點(diǎn)改革已經(jīng)取得顯著成效，但是在提升農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收益方面還存在著不足之處。一是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市范圍過(guò)窄，僅包括符合規(guī)劃和用途管制的存量用地，而當(dāng)前存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要集中在東部地區(qū)，現(xiàn)行政策很有可能導(dǎo)致區(qū)域間農(nóng)民收益不均衡。二是如何合理分配集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市帶來(lái)的土地增值收益仍有困難。如果政府獲取的份額不足，那么可能會(huì)弱化其開(kāi)展公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力和推進(jìn)該項(xiàng)改革的積極性；如果集體和農(nóng)民獲得的土地增值收益過(guò)少，則又有悖于改革的初衷，目前這個(gè)合理的“度”的劃分仍然難以確定。三是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易和收益分配可能會(huì)存在“內(nèi)部人控制”問(wèn)題，少部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員暗箱操作和以權(quán)謀私的行為會(huì)對(duì)大部分農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成損害。②長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村土地征收制度則存在著征收程序不規(guī)范、補(bǔ)償手段比較單一的問(wèn)題。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化過(guò)程中，農(nóng)村宅基地既要兜住農(nóng)民基本居住的“底線(xiàn)”，又要在市場(chǎng)化進(jìn)程中得到優(yōu)化配置、拔高其“上限”，兼顧公平與效率的雙重要求，這使得宅基地制度成為“三塊地”改革中最棘手的一環(huán)。在宅基地“三權(quán)分置”改革中，困境之一是宅基地資格權(quán)難以有效保障，如何界定資格權(quán)的范圍、厘清資格權(quán)與集體成員權(quán)的關(guān)系在理論上非常復(fù)雜，獲得資格權(quán)后，在實(shí)踐中又因“一戶(hù)多宅”、宅基地退出不暢等原因面臨無(wú)宅基地可分的窘境；困境之二是宅基地使用權(quán)放活程度不夠，具體表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)范圍相對(duì)有限、經(jīng)營(yíng)性功能拓展不足、向其他類(lèi)型土地轉(zhuǎn)換受到掣肘。

（三）支持精神文明建設(shè)的農(nóng)村土地制度還存在短板

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與精神文明建設(shè)息息相關(guān)，以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向的粗放型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式正在侵蝕傳統(tǒng)農(nóng)耕文化的根基。為了提高作物產(chǎn)量、節(jié)約人工成本，當(dāng)前無(wú)論是以家庭為單位的小農(nóng)生產(chǎn)還是適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，都存在著選用高產(chǎn)量雜交品種、使用農(nóng)業(yè)機(jī)械和施用高強(qiáng)度農(nóng)藥、化肥的傾向，傳統(tǒng)農(nóng)作物品種、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具的生存空間日益狹小，包括施肥、灌溉、排澇、病蟲(chóng)害防治在內(nèi)的傳統(tǒng)耕種經(jīng)驗(yàn)也在逐漸消失，農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)系統(tǒng)正在遭受勞動(dòng)力流失、石油農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式入侵的威脅，農(nóng)耕文化傳承形勢(shì)異常嚴(yán)峻。編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃是充分利用土地資源、保護(hù)傳承歷史文化、優(yōu)化人居環(huán)境整治、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要抓手，但是“多規(guī)合一”的要求也使村莊規(guī)劃承載了過(guò)多的要素，以致規(guī)劃內(nèi)容繁雜、部門(mén)協(xié)調(diào)困難，對(duì)資金和技術(shù)形成了較高的要求，在上級(jí)部門(mén)的考核壓力下，很多村莊規(guī)劃沒(méi)有經(jīng)過(guò)詳細(xì)調(diào)研和論證就草草完成，質(zhì)量堪憂(yōu)。

（四）促進(jìn)人與自然和諧共生的農(nóng)村土地制度尚還需加強(qiáng)

退耕還林還草還湖工程實(shí)施20多年以來(lái)，有效增加了林草植被和濕地面積，改善了水土流失和沙化石漠化等生態(tài)問(wèn)題，提升了生物多樣性和生態(tài)服務(wù)功能。但當(dāng)前統(tǒng)籌耕地保護(hù)和生態(tài)安全的要求使得可退耕空間十分有限，政府資金投入不足、退耕地管護(hù)和利用缺乏長(zhǎng)效機(jī)制等問(wèn)題也使得成果鞏固難度較大。近年來(lái)，我國(guó)針對(duì)耕地污染問(wèn)題采取了一系列防治措施，取得了一定成效，但是目前關(guān)于耕地污染防治的法律和規(guī)章制度大多都是框架性、原則性的，缺乏與之配套的精準(zhǔn)性、可操作的實(shí)施方案，尤其在農(nóng)作物種植環(huán)節(jié)，沒(méi)有形成對(duì)施用農(nóng)用化學(xué)品行為的監(jiān)督和控制及其事后的獎(jiǎng)懲機(jī)制，因此也無(wú)法體現(xiàn)出預(yù)防為主、源頭防控的環(huán)境治理思想。①開(kāi)展土地生態(tài)化利用、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生態(tài)價(jià)值，是促進(jìn)人與自然和諧共生的重要路徑。但是當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生態(tài)價(jià)值難以量化和核算，生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)也難以有效界定，以致極具正外部性需要投入大量資本、技術(shù)和勞動(dòng)要素的生態(tài)農(nóng)業(yè)，沒(méi)有得到足夠的激勵(lì)和補(bǔ)償，因此也無(wú)法大范圍推廣。

（五）維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的農(nóng)村土地制度還有待改進(jìn)

農(nóng)村土地制度作為國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)人民福祉、國(guó)家發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，其變革具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的效果。習(xí)近平總書(shū)記曾多次強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)村改革不論怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改跨了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民的利益損害了”②。堅(jiān)守農(nóng)村土地制度改革的底線(xiàn)思維，才能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，進(jìn)而才能支持我國(guó)繼續(xù)走和平發(fā)展的現(xiàn)代化道路。但是在實(shí)踐過(guò)程中仍然存在著一些不和諧因素，一是歷次改革總是夾雜著或多或少的私有化聲音，持有該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為土地私有制是最有效率的，土地私有化可以解決農(nóng)村的所有問(wèn)題。③二是地方政府在推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革過(guò)程中操作不當(dāng)、權(quán)力異化，損害了農(nóng)民的利益，引發(fā)了眾多群體性事件，例如某些地方政府過(guò)度追求城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤收益和城鎮(zhèn)化率指標(biāo)，不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和農(nóng)民意愿，大搞拆村并居工程；一些地方政府在扭曲的政績(jī)觀指引下，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)下指標(biāo)、派任務(wù)，為了完成業(yè)績(jī)考核，基層領(lǐng)導(dǎo)干部不得不強(qiáng)行推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，給農(nóng)民的利益造成了巨大損失。

四、中國(guó)式現(xiàn)代化視域下農(nóng)村土地制度的改革方略

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在的發(fā)展困境，需要進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，著力加強(qiáng)農(nóng)村土地的糧食安全保障功能、財(cái)產(chǎn)性收益提升功能、精神文明和生態(tài)文明建設(shè)功能、社會(huì)秩序穩(wěn)定功能。

（一）優(yōu)化完善耕地保護(hù)體制機(jī)制，建立健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度

基于耕地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)多元價(jià)值，首先要完善不同利益主體間的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，矯正地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)的成本收益函數(shù)，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的外部性?xún)?nèi)在化。具體來(lái)看，一是要結(jié)合耕地的發(fā)展權(quán)和資源價(jià)值，建立橫向和縱向相統(tǒng)一的耕地補(bǔ)償保護(hù)機(jī)制。④在橫向上糧食主銷(xiāo)區(qū)和補(bǔ)充耕地存在缺口區(qū)要根據(jù)糧食消費(fèi)量和生產(chǎn)量的差額及補(bǔ)充耕地面積，向糧食主產(chǎn)區(qū)和承擔(dān)補(bǔ)充耕地任務(wù)地區(qū)繳納相應(yīng)費(fèi)用；在縱向上要完善由中央到地方再到經(jīng)營(yíng)主體的縱向補(bǔ)償體系，明確各方權(quán)、責(zé)、利，提升財(cái)政資金使用效率。二是要不斷拓寬耕地保護(hù)補(bǔ)償資金來(lái)源，在將新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、土地出讓收入和其他財(cái)政資金納入資金來(lái)源的同時(shí)，還需要積極引導(dǎo)企業(yè)參與到耕地保護(hù)運(yùn)動(dòng)中來(lái)。三是要綜合考慮耕地區(qū)位、類(lèi)型和用途等因素，科學(xué)制定不同耕地的價(jià)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以提升經(jīng)營(yíng)主體的耕地保護(hù)積極性。針對(duì)耕地后備資源不足的問(wèn)題，要建立國(guó)家耕地后備資源保護(hù)性開(kāi)發(fā)儲(chǔ)備制度，充分利用土地平整、堿地改良、作物選育等先進(jìn)技術(shù)，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，將荒草地、鹽堿地、灘涂和裸地等后備資源有序開(kāi)發(fā)為耕地。①完善耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制，明確各部門(mén)責(zé)任分工與監(jiān)管目標(biāo)，加快推行耕地保護(hù)田長(zhǎng)制，凝聚監(jiān)管合力，充分利用衛(wèi)星遙感、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等數(shù)字技術(shù)賦能監(jiān)管防控，構(gòu)建“天上看”“地上查”“網(wǎng)上管”的高效監(jiān)管體系。

保障糧食安全不僅需要優(yōu)化完善耕地保護(hù)體制機(jī)制，還需要建立健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度。為此，首先要深化落實(shí)承包地“三權(quán)分置”改革，加快土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，推動(dòng)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率。推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，一是要扎實(shí)做好土地確權(quán)登記頒證工作，明確承包地權(quán)屬關(guān)系；二是要建立健全規(guī)范的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制，著力完善縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心職能，改進(jìn)土地流轉(zhuǎn)定價(jià)機(jī)制，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，切實(shí)保障農(nóng)民利益；三是要完善土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策，重點(diǎn)向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)傾斜，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的激勵(lì)機(jī)制。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的支柱和骨干，要綜合利用財(cái)政、稅收、金融等手段加強(qiáng)對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的支持力度，引導(dǎo)小農(nóng)戶(hù)逐步向規(guī)模經(jīng)營(yíng)組織過(guò)渡，發(fā)揮基層黨組織資源整合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力，大力發(fā)展各種形式的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)?；谛∞r(nóng)戶(hù)還將長(zhǎng)期存在的現(xiàn)實(shí)背景，要大力發(fā)展以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為主的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，積極引導(dǎo)小農(nóng)戶(hù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接。

（二）深化農(nóng)村“三塊地”土地制度改革，著力提升農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)收益

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是提升農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收益的重要手段，完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，一是要擴(kuò)大建設(shè)用地入市范圍，允許農(nóng)民集體將有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地和通過(guò)土地整治獲得的增量建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市；二是要明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的制定規(guī)則，結(jié)合土地區(qū)位、入市用途、交易方式等因素合理設(shè)置調(diào)節(jié)金計(jì)征比例，形成兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配體系；三是要將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的重大決策事項(xiàng)納入村級(jí)民主管理和村民會(huì)議內(nèi)容，保證決策過(guò)程公開(kāi)透明，不斷完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度，積極探索資產(chǎn)管理新模式。針對(duì)土地征收制度改革，要進(jìn)一步完善土地征收程序，充分保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，建立多元化的土地征收補(bǔ)償方式，全力解決失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題，避免因征地引起的糾紛和沖突。深化宅基地“三權(quán)分置”改革，重點(diǎn)是要在落實(shí)集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，為此，要結(jié)合戶(hù)籍、承包地、人口、鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)程度等因素設(shè)立多元化的資格權(quán)認(rèn)定方式和標(biāo)準(zhǔn)，并予以立法保障。②嚴(yán)查私搭亂建、私下買(mǎi)賣(mài)宅基地等違法違規(guī)行為，探索“一戶(hù)多宅”、超標(biāo)占用宅基地有償使用制度，完善宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。發(fā)揮宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，還需要適度放活其使用權(quán)，可將其流轉(zhuǎn)范圍有序放寬至縣域農(nóng)村居民，逐步提高其市場(chǎng)化配置水平，鼓勵(lì)農(nóng)民復(fù)合利用宅基地發(fā)展民宿、電子商務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品初加工等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，允許宅基地向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和設(shè)施農(nóng)用地轉(zhuǎn)換，穩(wěn)步釋放宅基地的發(fā)展權(quán)。③

（三）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承農(nóng)耕文化，完善“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制機(jī)制

農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)是中華五千年農(nóng)耕文明孕育的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)，具有活態(tài)性、系統(tǒng)性和多功能性等特征。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護(hù)，一是要建立覆蓋全面的農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護(hù)名錄和科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)估體系，劃定保護(hù)區(qū)域和范圍，規(guī)范保護(hù)行為和標(biāo)準(zhǔn)。二是要加大財(cái)政支持力度，建立以生態(tài)和文化補(bǔ)償為核心的政策激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民保持傳統(tǒng)的種養(yǎng)方式，積極創(chuàng)新“農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)+休閑旅游”等多業(yè)態(tài)發(fā)展模式，通過(guò)完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、提升農(nóng)民收入，讓其產(chǎn)生自發(fā)性的保護(hù)行為。三是深入挖掘和弘揚(yáng)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)中蘊(yùn)含的耕讀傳家、詩(shī)書(shū)濟(jì)世、天人合一等價(jià)值理念，通過(guò)廣泛宣傳和動(dòng)員，提高全社會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)和農(nóng)耕文化的認(rèn)識(shí)和重視，進(jìn)而喚起民眾的保護(hù)意識(shí)和傳承責(zé)任。

完善“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制機(jī)制，一是要建立健全自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、文化和旅游等部門(mén)的工作協(xié)同機(jī)制，統(tǒng)籌各個(gè)部門(mén)的管控要求和規(guī)劃目標(biāo)，抓緊落實(shí)上位規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制工作，明晰規(guī)劃的傳導(dǎo)路徑和機(jī)制。二是要完善編制村莊規(guī)劃的資金和技術(shù)保障機(jī)制，提高本級(jí)和上級(jí)政府的財(cái)政支持力度，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，以志愿服務(wù)等形式充分整合規(guī)劃院所和高校的人才資源，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村規(guī)劃的專(zhuān)業(yè)人才短板。三是要以實(shí)用性為導(dǎo)向建立科學(xué)的村莊規(guī)劃編制流程，重點(diǎn)突出事前調(diào)研的必要性，明確村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、土地利用、社會(huì)文化等必要調(diào)研內(nèi)容，充分保證調(diào)查資料的全面性和準(zhǔn)確性。村民是村莊規(guī)劃的實(shí)施主體，要積極鼓勵(lì)村民參與到村莊規(guī)劃編制中來(lái)，傾聽(tīng)群眾訴求，尊重群眾意愿，充分踐行村莊規(guī)劃為人民的編制理念。四是要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村莊規(guī)劃內(nèi)容，有效落實(shí)“三區(qū)三線(xiàn)”管控目標(biāo)，針對(duì)特色保護(hù)類(lèi)村莊合理劃分歷史文化資源保護(hù)控制區(qū)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，盤(pán)活存量建設(shè)用地，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、文化和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)留更多發(fā)展空間。

（四）鞏固退耕成果完善耕地污染防治體系，綜合施策提升生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展能力

鞏固退耕還林還草成果，一是要開(kāi)拓資金來(lái)源渠道，除財(cái)政資金外還要積極引導(dǎo)社會(huì)資金對(duì)退耕還林還草的支持，提高農(nóng)民的退耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，延長(zhǎng)補(bǔ)助期限，加強(qiáng)資金監(jiān)管，夯實(shí)鞏固退耕還林還草成果的資金保障。二是要將符合條件的退耕還林還草成果統(tǒng)一納入林草資源管理，壓實(shí)各級(jí)各部門(mén)、退耕農(nóng)戶(hù)和專(zhuān)業(yè)護(hù)林員等主體管護(hù)責(zé)任，對(duì)效果不佳的退耕地塊，積極開(kāi)展補(bǔ)植補(bǔ)造補(bǔ)播、品種改良、低效林改造和人工草地恢復(fù)等措施。三是要將生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合，依托當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，通過(guò)組織創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式，努力發(fā)展綠色富民退耕后續(xù)產(chǎn)業(yè)。針對(duì)耕地污染問(wèn)題，要持續(xù)增加耕地污染防治經(jīng)費(fèi)投入，完善耕地土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民耕地污染防治意識(shí)，細(xì)化耕地污染防治工作實(shí)施方案，建立耕地檔案管理制度，詳細(xì)記錄該地塊的所有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，尤其是關(guān)于施用農(nóng)用化學(xué)品的名稱(chēng)、數(shù)量、時(shí)間等相關(guān)要素，不斷完善源頭預(yù)防、過(guò)程控制、末端治理的耕地污染防治體系。

提升生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展能力，一是要建立科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)價(jià)值評(píng)價(jià)體系，確定生態(tài)價(jià)值的度量方法和標(biāo)準(zhǔn)，在明確界定生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，提升生態(tài)資源市場(chǎng)化運(yùn)作水平，例如推廣農(nóng)田碳匯交易等。二是要針對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體建立相應(yīng)的激勵(lì)和補(bǔ)償機(jī)制，圍繞生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)技術(shù)應(yīng)用、生態(tài)產(chǎn)品銷(xiāo)售，強(qiáng)化財(cái)政資金支持和配套政策保障，構(gòu)建涵蓋產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全鏈條的服務(wù)保障體系，激發(fā)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的積極性。三是要加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)和推廣，充分發(fā)揮新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)，整合高校、科研機(jī)構(gòu)和涉農(nóng)企業(yè)的科研力量，重點(diǎn)攻關(guān)深度節(jié)水、精準(zhǔn)施肥用藥、綠色農(nóng)機(jī)等低碳技術(shù)，著力開(kāi)發(fā)兼具經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益、成本低、可落地性強(qiáng)的生態(tài)農(nóng)業(yè)種養(yǎng)結(jié)合新模式。加大生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)宣傳與推廣力度，深化農(nóng)民群眾對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)的理解和認(rèn)知，組建生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展特征和農(nóng)民實(shí)際生產(chǎn)需求，制定具有針對(duì)性的生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)和模式推廣方案，完善農(nóng)技專(zhuān)家指導(dǎo)幫扶機(jī)制。

（五）堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村土地制度改革的領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)步提高基層治理現(xiàn)代化水平

黨的領(lǐng)導(dǎo)決定了中國(guó)式現(xiàn)代化的根本性質(zhì)、發(fā)展方向和前進(jìn)道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的根本保證。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能屏蔽雜音、堅(jiān)持和完善農(nóng)村土地集體所有制這一制度優(yōu)勢(shì)，才能保證農(nóng)村土地制度改革不突破“底線(xiàn)”、不走向歧途，才能為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供穩(wěn)定的社會(huì)秩序。成功推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，不僅需要完善的頂層設(shè)計(jì)，更離不開(kāi)基層治理現(xiàn)代化水平的提高。提高基層治理現(xiàn)代化水平，一是要加強(qiáng)基層治理隊(duì)伍建設(shè)，選派政治素質(zhì)過(guò)硬、文化水平夠高的優(yōu)秀企事業(yè)單位人員、高校畢業(yè)生充實(shí)基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍，強(qiáng)化對(duì)基層工作人員的教育培訓(xùn)，全面提升基層工作者的素質(zhì)水平。二是要推動(dòng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀，深入貫徹落實(shí)以人民為中心的發(fā)展理念，防止農(nóng)村土地制度改革以指標(biāo)任務(wù)的形式下派并層層加碼，糾正只要“顯績(jī)”不要“潛績(jī)”的行為方式。三是要發(fā)揚(yáng)密切聯(lián)系群眾的工作作風(fēng)，人民群眾是基層治理的主體力量，農(nóng)村土地制度改革的成功離不開(kāi)農(nóng)民群眾的支持和參與，推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革要深入一線(xiàn)開(kāi)展調(diào)查研究，傾聽(tīng)農(nóng)民意見(jiàn)，了解當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上徐徐推進(jìn)，堅(jiān)決抵制“大干快上”“一刀切”等急功近利的工作方法。