賈悅 王明慧

摘?要：目前我國老齡化問題越來越嚴(yán)重，尤其在農(nóng)村地區(qū)，老齡人口基數(shù)大、增長快、壽命長、空巢多等特點(diǎn)顯著，傳統(tǒng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不能滿足當(dāng)前養(yǎng)老出現(xiàn)的新需求，很多農(nóng)村老人都存在養(yǎng)老的難題。為了更好應(yīng)對人口老齡化帶來的問題，應(yīng)探索適應(yīng)農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)實(shí)困境的養(yǎng)老模式，豐富養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容、提升養(yǎng)老服務(wù)在農(nóng)村的適配率，進(jìn)而提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，讓所有農(nóng)村老人都能擁有一個(gè)安詳幸福的晚年，這是我國實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是補(bǔ)齊民生短板、建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的現(xiàn)實(shí)要?jiǎng)?wù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村居家；養(yǎng)老服務(wù)；整體性治理

中圖分類號：F323.89????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1005-6432（2024）07-0056-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.07.015

1?引言

計(jì)劃生育政策施行后，中國家庭日趨核心化、小型化。農(nóng)村青壯年向城市流動(dòng)，與老人的空間距離拉大，人口結(jié)構(gòu)老齡化、高齡化的趨勢加劇，空巢老人與日增多，使子女照顧老人的難度加大，傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)模式已經(jīng)無法滿足當(dāng)前養(yǎng)老的實(shí)際需求，尤其是農(nóng)村地區(qū)的家庭養(yǎng)老面臨嚴(yán)重危機(jī)?；诋?dāng)前農(nóng)村家庭養(yǎng)老弱化的現(xiàn)狀，學(xué)界開始研究居家養(yǎng)老模式，有學(xué)者認(rèn)為我國農(nóng)村養(yǎng)老模式應(yīng)該發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老［1］。

2?整體性治理理論

整體性治理起源于20世紀(jì)90年代，至今已經(jīng)有近30年的歷史。佩里·?？怂故钦w性治理理論里程碑式人物，先后著有《整體性政府》《圓桌中的治理：整體性政府的策略》《邁向整體性治理：新的改革日程》等著作，提出了整體性政府和整體性治理的理論，建立了整體性治理的理論體系［2］。

2.1?整體性治理理論的主要思想

整體性治理理論的主要思想：最初提出整體性治理的目的是克服部門主義帶來的問題，破除不同部門之間存在的隔閡，進(jìn)而達(dá)到跨部門治理的效果，這樣就能讓公眾獲得沒有縫隙的服務(wù)，其觀點(diǎn)主要包括：①重新整合。應(yīng)當(dāng)將公民作為重心，而且要發(fā)揮需求與服務(wù)的基礎(chǔ)作用，包括所有相關(guān)的公共部門、信息系統(tǒng)的變革和評價(jià)過程以及組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整和突發(fā)問題的應(yīng)對等。②整體性治理。整體性治理理論具體包括提供和檢索交互式信息，在功能與客戶的基礎(chǔ)上組織重建，提供一站式服務(wù)，以及建設(shè)政府服務(wù)數(shù)據(jù)庫等相關(guān)內(nèi)容。整體性治理的目的是對新公共管理導(dǎo)致的政策執(zhí)行太過細(xì)化以及服務(wù)供給和組織結(jié)構(gòu)等方面的問題進(jìn)行糾正，希望能夠讓公共管理回歸公共性。

2.2?整體性治理的解決對象：碎片化問題

整體性治理的目的是解決新公共管理出現(xiàn)的碎片化問題，但是對專業(yè)化的態(tài)度并不排斥碎片化，指的是由于各個(gè)職能部門沒有充分的溝通與協(xié)調(diào)，而不能進(jìn)行有效的互動(dòng)與合作，出現(xiàn)政出多門和各自為政的問題，導(dǎo)致行政效率明顯降低。整體性治理的目的就是對以上治理危機(jī)進(jìn)行應(yīng)對，使現(xiàn)階段比較棘手的社會(huì)問題得到有效緩解，促進(jìn)各種類型和各種功能組織部門的合作與協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)對碎片化問題的有效治理。

2.3?整體性治理的治理結(jié)構(gòu)：網(wǎng)絡(luò)化治理

網(wǎng)絡(luò)化治理的目的是縮短政府和非政府部門之間的距離，在特定的區(qū)域內(nèi)對權(quán)力進(jìn)行共享，對公共事務(wù)進(jìn)行管理，從而讓政府從統(tǒng)治者變成治理者，其他主體也能從消極被動(dòng)變成積極參與?；诙嘀行墓补芾頇C(jī)構(gòu)相關(guān)主體對目標(biāo)進(jìn)行商定，通過合作的方式化解沖突，有利于相關(guān)利益方效益最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)治理組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)和特征是多中心的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織體系，在這一體系中，各個(gè)網(wǎng)絡(luò)主體能夠共享知識和交換資源，而且可以通過集體行動(dòng)，對公共事務(wù)進(jìn)行處理，讓各個(gè)地域的公共事務(wù)和公共問題得到有效解決，NGO和政府組織以及國際組織等各種公共管理主體以相互妥協(xié)與協(xié)商的方式進(jìn)行互動(dòng)，從而使非常棘手的社會(huì)事務(wù)與問題得到有效解決，進(jìn)而建立起彼此共贏和資源共享的組織。

2.4?整體性治理的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：目標(biāo)與手段是否增強(qiáng)

最初提出整體性治理的目的是對新公共管理導(dǎo)致的破裂問題進(jìn)行應(yīng)對。對治理的運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行分析，按照目標(biāo)和手段的維度建立相應(yīng)的分析框架。各個(gè)維度都包括三個(gè)層面，一是相互沖突，二是彼此一致，三是相互增強(qiáng)，進(jìn)而形成由多個(gè)維度和層次共同形成的治理形態(tài)［3］。

3?整體性治理理論與我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的契合

整體性治理理論能夠從整合的角度應(yīng)對碎片化帶來的問題，在理論和實(shí)際應(yīng)用方面都有非常重要的價(jià)值，而且在農(nóng)村養(yǎng)老供給方面的處理也有非常重要的參考意義。

3.1?整體性治理與我國農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)供給的理論融合

3.1.1?整體性治理目標(biāo)與我國農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)供給的治理目標(biāo)一致

整體性治理主要是為了解決公共服務(wù)的供給問題，更為合理順暢地為公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。要想實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，需要滿足三個(gè)假設(shè)，首先，政府工作是以問題為導(dǎo)向，而不是以過程為導(dǎo)向，相關(guān)部門能夠以協(xié)調(diào)的方式處理公共事務(wù)。其次，政府是基于公眾需求提供服務(wù)，而非以功能為基礎(chǔ)處理問題。最后，當(dāng)出現(xiàn)難以解決的問題時(shí)，需要對相關(guān)部門進(jìn)行整合。希克斯在研究中指出，整體性治理的目的是讓棘手的公共問題得到解決，所以需要考慮4個(gè)不同的目標(biāo)層次，一是政策目標(biāo)，主要是在特定領(lǐng)域予以干預(yù)。二是克服目標(biāo)，主要是讓顧客的需求得到滿足。三是組織目標(biāo)，主要是對組織間的關(guān)系進(jìn)行有效管理。四是制度目標(biāo)，主要是制定相應(yīng)的制度。在大多數(shù)情況下，地方政府負(fù)責(zé)制定制度目標(biāo)與客戶目標(biāo)，國家負(fù)責(zé)制定組織和政策目標(biāo)。目標(biāo)上的差異與其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力無關(guān)。從輸出的角度來看目標(biāo)整合涉及服務(wù)的提供主體，而且涉及全部的輸入活動(dòng)，這些治理和目標(biāo)非常符合當(dāng)前農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)供給存在的碎片化情況，具體包括政策制定的系統(tǒng)思維和優(yōu)化社會(huì)公共資源以及整合機(jī)構(gòu)和部門等。

3.1.2?整體性治理結(jié)構(gòu)與我國農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)供給的治理結(jié)構(gòu)相互滲透

整體性治理本質(zhì)上是對不同環(huán)節(jié)和不同層級以及不同部門的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而讓各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)層級以及各個(gè)部門能夠彼此滲透和聯(lián)系，在此基礎(chǔ)上建立起合理的結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，對公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)進(jìn)行有效優(yōu)化。政府公共管理改革的關(guān)鍵是促進(jìn)政府部門與外部組織和其他相關(guān)力量的合作，進(jìn)而達(dá)到利益相關(guān)者與環(huán)境政策一體化以及資源稀缺化和公共服務(wù)無縫化。所以從實(shí)踐的角度來看，政府應(yīng)當(dāng)從分散治理轉(zhuǎn)變?yōu)檎w治理，同時(shí)學(xué)術(shù)研究也有了明顯的轉(zhuǎn)變，從此前的市場邏輯變成網(wǎng)絡(luò)邏輯治理模式。通過網(wǎng)絡(luò)邏輯能夠?qū)χ卫砩a(chǎn)的問題進(jìn)行有效處理，強(qiáng)調(diào)多主體在同一個(gè)價(jià)值觀的引領(lǐng)下，采取的互動(dòng)、協(xié)調(diào)和溝通，而并非只是個(gè)體活動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)不同于官僚系統(tǒng)，沒有各級領(lǐng)導(dǎo)和級別之分，是自我形成的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，而且能夠在相同價(jià)值目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下實(shí)施集體行動(dòng)，所以網(wǎng)絡(luò)組織系統(tǒng)是十分自由靈活的，有時(shí)會(huì)受當(dāng)時(shí)環(huán)境影響靈活地做出適當(dāng)范圍內(nèi)的調(diào)整，而不是像官僚系統(tǒng)那樣僵化［4］。對于這種情況，網(wǎng)絡(luò)治理是在官僚和市場之間的一種制度，是由營利與非營利組織以及私營部門和公共部門共同合作，提供公共服務(wù)的一種模式，能夠有效避免此前單一供給造成的政府或市場失靈問題。政府要積極發(fā)揮主動(dòng)性，在網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位，利用行政手段推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)組織，基于協(xié)調(diào)機(jī)制，利用相關(guān)的信息技術(shù)，對供給養(yǎng)老服務(wù)的市場主體進(jìn)行整合，從而使老年人有更多可選的公共養(yǎng)老服務(wù)，形成能夠?qū)λ槠瘑栴}進(jìn)行有效處理的治理結(jié)構(gòu)。

3.1.3?整體性治理工具與我國農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)碎片化供給的治理途徑的整合

整體性治理更側(cè)重于社會(huì)組織機(jī)構(gòu)以及政府部門的協(xié)調(diào)合作，資源的合理配置，組織流程的重塑，通過這一系列的整合，得到最好的治理效果。希克斯通過目標(biāo)和手段的應(yīng)用對兩者的關(guān)系進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上把政府劃分為四類：第一類是貴族政府，第二類是漸進(jìn)政府，第三類是破碎政府，第四類是協(xié)調(diào)政府，并且明確貴族政府各自為營，互不干預(yù)、交流；漸進(jìn)政府不能充分信任，無法進(jìn)行緊密合作，所以不能為公眾提供無間服務(wù)。而破碎政府間自私強(qiáng)勢，你爭我奪，不能進(jìn)行資源的合理分配。所以?？怂箤で笠环N新的治理模式來克服這些缺陷，使政府部門之間實(shí)現(xiàn)有效溝通和高效率合作，即整體性治理。對政府與其他社會(huì)行為主體的權(quán)利與責(zé)任加以明確，根據(jù)公眾的需求為其提供令人滿意的服務(wù)，上述工具能夠?yàn)楝F(xiàn)階段我國應(yīng)對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給問題提供一定的參考。

4?現(xiàn)階段我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給存在的問題及整體性治理的應(yīng)用價(jià)值

4.1?現(xiàn)階段我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中凸顯的問題

通過大量走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國養(yǎng)老服務(wù)供給中存在的問題主要有以下三個(gè)方面。

第一，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化。家庭養(yǎng)老屬于一種非正式的社會(huì)支持，也是我國比較傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老模式。然而由于家庭結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生變化，家庭養(yǎng)老功能越來越弱，而且?guī)缀鯚o法肩負(fù)養(yǎng)老的責(zé)任。目前的情況主要表現(xiàn)為家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)村養(yǎng)老模式一直以家庭養(yǎng)老為主，而且是非正式支持系統(tǒng)中最為核心的內(nèi)容，現(xiàn)在家庭養(yǎng)老依然是老人養(yǎng)老的第一選擇。首先自從20世紀(jì)70年代末實(shí)施計(jì)劃生育之后，獨(dú)生子女的比重迅速提升，進(jìn)而產(chǎn)生了獨(dú)生子女家庭形式。由于獨(dú)生子女步入婚育年齡，很多獨(dú)生子女家庭結(jié)構(gòu)變成“四二一”，也就是第1代為4個(gè)老人，第2代是一對夫妻，第3代是一個(gè)孩子，由于家庭規(guī)模明顯縮小，贍養(yǎng)老人的人力資源也明顯減少，再加上觀念的變化，很多獨(dú)生子女更加注重自身與事業(yè)的發(fā)展，對老人的關(guān)愛逐漸被忽視［5］。相較于城市地區(qū)而言，農(nóng)村當(dāng)前存在更為嚴(yán)重的老人養(yǎng)老問題，因?yàn)檗r(nóng)村老人基本沒有養(yǎng)老的積蓄，再加上家庭結(jié)構(gòu)的變化，所以農(nóng)村家庭往往存在更為沉重的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)。其次就是“空巢化”。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的空巢家庭越來越多，導(dǎo)致農(nóng)村的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)明顯加重，我國人口老齡化程度已超過國際人口老齡化界定標(biāo)準(zhǔn)，且相較于第六次普查數(shù)據(jù)而言，第七次普查結(jié)果中60周歲以上人口占比提高了11.01個(gè)百分點(diǎn)。在這些高齡老人的家庭中，往往還要照顧自己的子女和孫子女。他們的生活在日常起居方面都有較大的困難，而且一些老年人還患有高血壓等疾病，但并沒有專門的人員對其進(jìn)行照料，最后老年人在精神慰藉與生活照料以及經(jīng)濟(jì)支持等各方面的需求都無法得到滿足。

第二，農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老弊端重重。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為組成養(yǎng)老正式社會(huì)支持的重要內(nèi)容，能夠?qū)ι鐣?huì)化養(yǎng)老進(jìn)行有效的補(bǔ)充。然而由于農(nóng)村的地緣關(guān)系比較特殊，再加上經(jīng)濟(jì)較為落后以及特殊的文化背景，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的普及率非常低，而且普遍存在問題，例如農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金來源單一。通過走訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，發(fā)現(xiàn)敬老院的運(yùn)營主要靠村集體投資和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府補(bǔ)貼的方式維系，供養(yǎng)的對象是村中的低保老人和五保老人，由于社會(huì)資金的注入非常少，所以資金來源比較單一。敬老院的床位有限，大多都是通過村集體采購生活用品，雖然部分老年人生活無法自理，但由于不具備入住資格，因此無法入住養(yǎng)老院，所以這種養(yǎng)老院并不是根據(jù)老年人的健康狀況進(jìn)行分類，這樣就會(huì)導(dǎo)致一些想要入住養(yǎng)老院的人沒有錢，一些有錢的老人不愿意入住養(yǎng)老院，造成養(yǎng)老院的入住率較低，浪費(fèi)了本就非常稀缺的養(yǎng)老資源。農(nóng)村老年人對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的認(rèn)知不夠，目前很多農(nóng)村老年人對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有一定的偏見，認(rèn)為自己住了養(yǎng)老院就會(huì)讓其他人覺得子女不孝順，同時(shí)子女也會(huì)因?yàn)槔先巳胱○B(yǎng)老院而減少探望的頻率和時(shí)間，這樣也不利于老年人的身體健康。

4.2?整體性治理對我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的應(yīng)用價(jià)值

現(xiàn)階段我國在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給方面存在多部門并存的情況，由于不同部門彼此獨(dú)立，并沒有建立良性的合作機(jī)制，所以在提供養(yǎng)老服務(wù)的過程中存在服務(wù)供過于求和供給不足，問題并存的原因一方面是部分地區(qū)頻繁設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，另一方面是農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和財(cái)政局，以及社保局和民政局等相關(guān)主體缺少明確的合作機(jī)制，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的碎片化問題。針對當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)存在的供給碎片化，政府部門無法采取有效的應(yīng)對措施，盡管國家已經(jīng)意識到上述問題的存在，然而并沒有科學(xué)的理論指導(dǎo)，而且缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，所以當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)供給依然停留于表面［6］。整體性治理可以為我國應(yīng)對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給問題提供有益的參考，目前醫(yī)院和社保局、民政局以及財(cái)政局等相關(guān)部門已經(jīng)開始采用整合和協(xié)調(diào)的理念。隨著我國行政體制改革進(jìn)入深水期，必然要在機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上促進(jìn)相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)，對工作流程進(jìn)行簡化，促進(jìn)行政效率的提升。具體可以從以下幾方面入手：

第一，樹立整體性治理理念。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，要解決公共服務(wù)供給的碎片化，首先要樹立整體性治理理念。農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的各個(gè)供給主體需要破除原有的一家獨(dú)大的治理理念，站在整體的角度，構(gòu)建新的基于整體性治理的價(jià)值取向，積極推進(jìn)各供給主體之間的對話、交流與合作，形成一種以農(nóng)村老年人需求為導(dǎo)向的共識，并以此作為提供農(nóng)村居民養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)。

第二，加強(qiáng)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)供給主體的多方聯(lián)動(dòng)。整體性治理的手段是協(xié)調(diào)與整合，強(qiáng)調(diào)多元主體之間的相互配合，從而形成無縫隙的合作。因此，根據(jù)整體性治理理論的觀點(diǎn)，在農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)供給中，要妥善處理好政府、企業(yè)、社會(huì)組織等的關(guān)系，從而形成多方合力。政府要發(fā)揮引領(lǐng)作用，居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的社會(huì)組織及企業(yè)要優(yōu)先發(fā)展，家庭子女對農(nóng)村居家養(yǎng)老的責(zé)任意識要強(qiáng)化。

第三，建立農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)供給的整體性制度體系。合理的發(fā)展規(guī)劃是優(yōu)化居家養(yǎng)老供給模式發(fā)展路徑的重要方面?？v向上應(yīng)規(guī)劃不同時(shí)期的具體供給內(nèi)容和包含人群，橫向上應(yīng)補(bǔ)充和發(fā)展具體居家養(yǎng)老模式的有效性，確保不同群體的可獲得性，從而從整體上優(yōu)化我國居家養(yǎng)老服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)。

第四，建立整體性的智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺。整體性治理理論是在信息時(shí)代興起的，整體性治理是以信息技術(shù)的運(yùn)作為基礎(chǔ)的，通過網(wǎng)絡(luò)集成對不同治理主體的信息進(jìn)行整合，從而實(shí)現(xiàn)高效的合作，為農(nóng)村居家養(yǎng)老群體提供一站式、便捷式服務(wù)。

5?結(jié)語

整體性治理能夠?yàn)槲覈幚磙r(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)供給問題提供非常重要的參考和啟示，政府應(yīng)當(dāng)樹立并強(qiáng)化服務(wù)理念，尤其是要整合不同的組織結(jié)構(gòu)，允許更多主體參與并供給公共服務(wù)，充分發(fā)揮信息技術(shù)對養(yǎng)老服務(wù)的驅(qū)動(dòng)作用。而且整體性治理對各單位、各部門協(xié)作的碎片化、條塊分割以及層級疏遠(yuǎn)的治理同樣具有重大作用。此外，運(yùn)用整體性治理同樣克服了養(yǎng)老服務(wù)供給的地域弊端，實(shí)行跨界的政府合作。

參考文獻(xiàn)：

［1］陳賽權(quán).中國養(yǎng)老模式研究綜述［J］.人口學(xué)刊，2000（3）?：30-36.

［2］張文范.堅(jiān)持和完善家庭養(yǎng)老積極創(chuàng)造居家養(yǎng)老的新環(huán)境［J］.中國老年學(xué)雜志，1998（3）.

［3］STOLLER.Help?with?activities?of?everyday?life：source?of?support?for?the?non-institutional?elderly［J］.Gerontologist，1983，23（1）：64-70.

［4］PATRICK?D.Digital?era?governance：IT?corporations，the?state，and?E-Government［J］.New?York：Oxford?University?Press，2006：35.

［5］竺乾威.公共行政理論［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008：459.

［6］胡象明.整體性治理：公共管理的新范式［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010（1）：12.