董兆鑫 王書明

摘要 中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度是生態(tài)文明建設(shè)和體制改革的重大制度創(chuàng)新。經(jīng)過多年實(shí)踐探索和發(fā)展完善，已逐步形成相對(duì)獨(dú)立的制度邏輯。創(chuàng)新的實(shí)踐成果需要?jiǎng)?chuàng)新的理論解釋。結(jié)合文本分析和田野調(diào)查，研究提出了基于權(quán)力、責(zé)任與信息三維建構(gòu)的解釋框架，研究發(fā)現(xiàn)：①中央環(huán)保督察制度已形成了由自上而下的權(quán)力控制、自下而上的責(zé)任反饋和去中心化的信息聚合等三大機(jī)制構(gòu)成的制度運(yùn)行邏輯體系。②在制度運(yùn)行的邏輯體系中，中央環(huán)保督察制度內(nèi)部形成了兩條相互促進(jìn)、相互制約的正向和負(fù)向反饋機(jī)制：正反饋機(jī)制以權(quán)力控制為出發(fā)點(diǎn)，中央權(quán)力調(diào)整地方政府的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)，通過信息聚合，提升制度和權(quán)力主體的合法性，實(shí)現(xiàn)有效治理；負(fù)反饋機(jī)制以責(zé)任反饋為出發(fā)點(diǎn)，地方政府落實(shí)的治理責(zé)任受到政治與行政壓力過大，會(huì)產(chǎn)生“虛假整改”等無效治理現(xiàn)象；通過信息聚合，無效治理現(xiàn)象能夠弱化制度和權(quán)力主體的合法性；由于負(fù)反饋機(jī)制的存在，正反饋機(jī)制不能脫離負(fù)反饋機(jī)制的影響而產(chǎn)生對(duì)權(quán)力控制的路徑依賴。此外，因?yàn)樨?fù)反饋機(jī)制再次被整合于正反饋機(jī)制的運(yùn)行過程，所以不影響正反饋機(jī)制產(chǎn)生制度有效性。③從中國(guó)式環(huán)境治理現(xiàn)代化的制度路徑和價(jià)值目標(biāo)關(guān)系角度看，國(guó)家環(huán)境治理體系不再以有效性與合法性的時(shí)空分離為前提。相對(duì)于“以有效性累積合法性”的一般路徑，具備正反饋和負(fù)反饋機(jī)制的督察制度開創(chuàng)了合法性與有效性“同置”的新路徑，提升了制度認(rèn)同性和穩(wěn)定性，豐富了中國(guó)式環(huán)境治理現(xiàn)代化的權(quán)力制約監(jiān)督模式；中央環(huán)保督察的制度邏輯體現(xiàn)了生態(tài)、民生福祉與高質(zhì)量發(fā)展的一致性，更加契合新時(shí)代中國(guó)式環(huán)境治理現(xiàn)代化的內(nèi)在需求；就中央環(huán)保督察制度的地位和功能而言，它已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)中國(guó)式環(huán)境治理現(xiàn)代化的重要制度手段。

關(guān)鍵詞 環(huán)保督察；制度邏輯；反饋機(jī)制；治理現(xiàn)代化

中圖分類號(hào) D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2024）03-0112-12 DOI：10. 12062/cpre. 20230703

黨的十八大以來，中國(guó)在世界生態(tài)文明演進(jìn)過程中發(fā)揮著日益重要的先導(dǎo)作用：中國(guó)以年均3%的能源消費(fèi)增速支撐了平均6. 6%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，成為全球大氣質(zhì)量改善速度最快的國(guó)家；全國(guó)地表水優(yōu)良斷面比例達(dá)到84. 9%，已接近發(fā)達(dá)國(guó)家水平［1］。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的一系列成就說明中國(guó)在探索人與自然和諧共生的現(xiàn)代化道路上累積了一定治理經(jīng)驗(yàn)。其中，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察（以下簡(jiǎn)稱中央環(huán)保督察）是生態(tài)文明建設(shè)和體制改革的重大制度創(chuàng)新［2］，是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)歷史性變化的重要制度保障。黨的二十大報(bào)告再一次強(qiáng)調(diào)要“深入推進(jìn)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察”［3］。中央環(huán)保督察作為一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，引發(fā)了學(xué)界針對(duì)督察制度本質(zhì)及其發(fā)展路徑等一系列問題的研討和論辯，促進(jìn)了國(guó)家治理知識(shí)體系的發(fā)展?？傊醒氕h(huán)保督察制度向縱深發(fā)展的實(shí)踐成為推動(dòng)新時(shí)代中國(guó)式環(huán)境治理現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)研究的重要驅(qū)動(dòng)力。

1 問題緣起與解釋框架的建構(gòu)

隨著中央環(huán)保督察制度的發(fā)展和完善，相關(guān)研究的重心已經(jīng)從描述性研究，轉(zhuǎn)移至從理論層面探索制度何以有效的解釋性研究上來。

1. 1 問題緣起與研究回顧

針對(duì)國(guó)家治理模式，學(xué)界提出了一系列視野宏大、超越具象、具有本土關(guān)懷的理論解釋框架，如“行政發(fā)包制”“官民分治”“控制權(quán)”等。這些理論框架為中央環(huán)保督察制度提供多維度的學(xué)理探索［4-5］。然而，上述研究過度依賴以“集權(quán)-分權(quán)”為代表的權(quán)力結(jié)構(gòu)理論，這些理論不能有效解釋國(guó)家治理從相對(duì)低效走向成效顯著的轉(zhuǎn)化過程［6］，因此需要做出新的學(xué)理探索。

一方面，在制度理論和國(guó)家治理研究中，權(quán)力及其結(jié)構(gòu)占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，其他的制度載體沒有得到充分的重視。盡管強(qiáng)調(diào)不同制度要素的學(xué)者關(guān)于制度的定義有所不同，但是他們都承認(rèn)制度的制約、規(guī)制和調(diào)節(jié)作用，［7］即強(qiáng)調(diào)制度規(guī)制性的一面。規(guī)制性要素的制度載體包括規(guī)則、法律、權(quán)力系統(tǒng)、監(jiān)督等等。其中，權(quán)力系統(tǒng)是行動(dòng)者創(chuàng)造、維持制度的重要載體。當(dāng)組織制度研究對(duì)象是“國(guó)家”“政府”這類主體時(shí)，其本身具有將權(quán)威施加于其他組織之上的特殊性［8］，可以通過規(guī)制性權(quán)力產(chǎn)生新制度。因此，運(yùn)用制度理論研究國(guó)家治理的學(xué)者，對(duì)制度中“權(quán)力”有著濃厚的興趣。例如，有研究認(rèn)為，環(huán)保督察的制度邏輯是使用中央權(quán)力對(duì)壓力型體制下央地關(guān)系、府際關(guān)系和政社關(guān)系的失衡進(jìn)行調(diào)試［9］，縱向推動(dòng)地方政府在“戰(zhàn)略-結(jié)構(gòu)-績(jī)效”方面做出積極改變［10］，橫向?qū)崿F(xiàn)了環(huán)保部門的職權(quán)擴(kuò)張［11］。概括地說，在以往國(guó)家環(huán)境治理領(lǐng)域，遞增的專斷性權(quán)力成為解釋運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理有效性的“傳統(tǒng)內(nèi)核”［4］。但是，從實(shí)踐上講，權(quán)力是稀缺資源，國(guó)家治理不可能通過無限提高權(quán)力規(guī)格，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化；從理論上講，依賴權(quán)力結(jié)構(gòu)理論解釋督察制度有效性，放大了作為制度載體的權(quán)力對(duì)國(guó)家治理有效性的作用。因此，要超越權(quán)力理論的局限，探索督察制度本身規(guī)范性、持續(xù)性和治理工具多元化對(duì)治理效果的影響［12］。在權(quán)力之外，還應(yīng)該分析哪些制度載體，這才是需要回答的問題。

另一方面，權(quán)力結(jié)構(gòu)的抽象性描述掩蓋了制度載體的結(jié)構(gòu)。權(quán)力系統(tǒng)只是強(qiáng)調(diào)規(guī)制性制度要素的學(xué)者最為關(guān)注的載體之一。環(huán)保督察制度調(diào)整了中央和地方之間的信息不對(duì)稱關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)治理目標(biāo)的糾偏，［9］然而，這里的“權(quán)力”抽象地指涉了環(huán)保督察的動(dòng)員、進(jìn)駐、反饋、整改、問責(zé)等諸多環(huán)節(jié)。事實(shí)上，在國(guó)家治理的范疇內(nèi)，權(quán)力只是其中一個(gè)制度要素。例如在環(huán)境治理領(lǐng)域，環(huán)境問題及其治理是以非同質(zhì)化的方式分散在特定尺度的區(qū)間，就此而言，環(huán)境不能只是作為被治理對(duì)象或背景，因?yàn)榄h(huán)境問題本身的類型、屬性對(duì)治理模式選擇具有決定性作用［13］。制度載體是用來傳承、體現(xiàn)、實(shí)施、傳遞、宣揚(yáng)制度要素的對(duì)象或活動(dòng)，大致分為符號(hào)系統(tǒng)、關(guān)系系統(tǒng)、活動(dòng)與人工器物四大類，不同類型的載體具有各自的基本機(jī)制。［7］因此，只強(qiáng)調(diào)規(guī)制性要素的權(quán)力載體，忽視了多種載體反映的制度邏輯及其相對(duì)獨(dú)立性構(gòu)成的制度框架，就無法充分理解并解釋一種制度的有效性。

綜上所述，為構(gòu)建一個(gè)有效的制度要素載體解釋框架，需要從現(xiàn)有的權(quán)力理論中分離出其他制度載體，能夠既反映國(guó)家治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，又適應(yīng)中央環(huán)保督察制度研究。國(guó)家治理的權(quán)力理論研究有兩條路徑。第一條是政治學(xué)路徑，它根據(jù)權(quán)力的性質(zhì)和功能，將國(guó)家治理機(jī)制用決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)構(gòu)成的權(quán)力結(jié)構(gòu)表示出來。政治學(xué)路徑的功能性分權(quán)符合現(xiàn)代管理活動(dòng)的基本要求，是中國(guó)特色國(guó)家治理體系的基本權(quán)力形態(tài)，但功能性分權(quán)仍具有抽象性，主要表現(xiàn)為上述三種功能性分權(quán)并不是像西方的分權(quán)體系一樣以固定的形式分配給某個(gè)主體，而是一個(gè)主體可以同時(shí)發(fā)揮三種功能［14］。用功能性分權(quán)的框架分析督察制度，很難通過權(quán)力分配變化提供一種有效性的解釋。第二條是社會(huì)學(xué)路徑，它根據(jù)權(quán)力的性質(zhì)和功能的相互作用，解釋國(guó)家治理體系中的各種模式及其對(duì)應(yīng)的現(xiàn)象。社會(huì)學(xué)路徑的功能性分權(quán)的框架由目標(biāo)設(shè)定權(quán)（對(duì)應(yīng)決策權(quán)）、檢查驗(yàn)收權(quán)（對(duì)應(yīng)監(jiān)督權(quán)）、激勵(lì)分配權(quán)（對(duì)應(yīng)監(jiān)督權(quán)）構(gòu)成［15］。社會(huì)學(xué)路徑強(qiáng)調(diào)在同一時(shí)空條件下，主體掌握的權(quán)力是固定的，即委托方、管理者和代理方三者的角色與權(quán)力一一對(duì)應(yīng)。社會(huì)學(xué)路徑試圖解釋國(guó)家治理政策和制度執(zhí)行的特征，如運(yùn)動(dòng)式治理、層層加碼等。所以，社會(huì)學(xué)路徑一般避免將“執(zhí)行權(quán)”作為解釋國(guó)家治理中“執(zhí)行”現(xiàn)象本身的要素，從而將“執(zhí)行權(quán)”置于邏輯建構(gòu)的“黑箱”之中。事實(shí)上，由功能性分權(quán)形成的委托代理關(guān)系只是導(dǎo)致信息不對(duì)稱的原因之一，除此之外，還存在專業(yè)知識(shí)、執(zhí)行和政策模糊性等其他原因。［16］但是，這些涉及制度過程或者政策執(zhí)行的相關(guān)因素，是社會(huì)學(xué)路徑的解釋框架所忽視的。

1. 2 解釋框架建構(gòu)的思路

為了構(gòu)建能夠提供具有完整解釋功能的概念框架，既要參照政治學(xué)路徑提供的完整的現(xiàn)代管理分工的基本邏輯，又要參照社會(huì)學(xué)路徑將權(quán)力固定在特定主體上的做法，并將二者融入環(huán)保督察的制度過程中動(dòng)態(tài)而非靜態(tài)或抽象地呈現(xiàn)出來。以權(quán)力、責(zé)任和信息為制度載體的解釋框架相對(duì)完整地展示了環(huán)保督察制度設(shè)計(jì)的分工邏輯，也能夠?qū)?quán)力功能與制度主體對(duì)應(yīng)起來（表1）。首先，在環(huán)保督察制度中，決策是指督察組通過督察進(jìn)駐以識(shí)別督察對(duì)象存在的問題，并對(duì)問題進(jìn)行診斷，形成督察報(bào)告來提出意見、反饋問題，從而形成相對(duì)完整和科學(xué)的決策過程。環(huán)保督察的決策過程是由中央及其派出的督察組完成的。這兩項(xiàng)制度行動(dòng)反映的乃是韋伯所謂的一般意義上的“權(quán)力”，即對(duì)抗拒其意志的排除［17］。這種權(quán)力就是制度的規(guī)制性要素的載體。其次，執(zhí)行是指被督察對(duì)象依據(jù)督察報(bào)告制定整改方案，落實(shí)整改行為的過程。盡管地方政府在參與督察整改的各個(gè)環(huán)節(jié)同時(shí)存在決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)，但從督察制度設(shè)計(jì)上講，地方政府的行為主要是對(duì)中央政府權(quán)力和具體治理情景的反應(yīng)。權(quán)力規(guī)范了地方政府在制度中的角色，促使地方政府產(chǎn)生負(fù)責(zé)任的治理行動(dòng)。因此，這里的“責(zé)任”是指在客觀存在的環(huán)境問題所蘊(yùn)含的科學(xué)治理規(guī)律與制度確定的責(zé)任相結(jié)合的過程中，制度行動(dòng)者應(yīng)該采取的現(xiàn)實(shí)性、可操作性的治理行動(dòng)?！柏?zé)任”要素強(qiáng)調(diào)科學(xué)意涵與地方行動(dòng)者生活世界最大程度的契合［18］，因此它是由自下而上的實(shí)踐邏輯整合而成的，故與權(quán)力運(yùn)行的邏輯不同。最后，監(jiān)督是環(huán)保督察制度賦予公眾參與環(huán)保督察全過程的治理行為。監(jiān)督行動(dòng)以信息傳遞為載體。有研究認(rèn)為，信息傳遞方式由縱向?qū)蛹?jí)式的、高度權(quán)威化的官僚制支配［19］。事實(shí)上，“信息傳遞”能夠相對(duì)脫離權(quán)力控制和事實(shí)依據(jù)對(duì)國(guó)家治理產(chǎn)生獨(dú)立影響。在中央環(huán)保督察制度中，監(jiān)督的主體包括廣義上的政府監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，信息傳遞是這兩種監(jiān)督行動(dòng)的載體。政府監(jiān)督是在督察整改過程中，各級(jí)政府及其組成部門的協(xié)調(diào)、調(diào)度、檢查、驗(yàn)收等行為，是地方政府落實(shí)責(zé)任的體現(xiàn)，屬于責(zé)任范疇。因此，監(jiān)督功能是指社會(huì)監(jiān)督，它是環(huán)保督察制度在邊督邊改、公布典型案例、公開督察方案和落實(shí)情況等各個(gè)環(huán)節(jié)納入公眾參與的治理行為。權(quán)力、責(zé)任與信息是獨(dú)立影響制度有效性的三個(gè)要素，但由于這三個(gè)要素分別把不同主體和對(duì)象的關(guān)系確定下來，因此要素、主體和對(duì)象之間又構(gòu)成了相互聯(lián)系的結(jié)構(gòu)框架（表2）。在該框架中，任意一種要素的強(qiáng)化都不必然導(dǎo)致制度有效性的結(jié)果，不同要素的同時(shí)強(qiáng)化甚至可能導(dǎo)致制度失敗。因此，只有在權(quán)力、責(zé)任與信息構(gòu)成的結(jié)構(gòu)框架中，而不是依賴某個(gè)單獨(dú)的治理要素，才能理解和解釋中央環(huán)保督察制度如何運(yùn)行，從而超越權(quán)力理論的局限性，完整地展示中央環(huán)保督察制度有效性如何通過制度邏輯和反饋機(jī)制實(shí)現(xiàn)，并反思中國(guó)式環(huán)境治理現(xiàn)代化的路徑轉(zhuǎn)型。

本研究的資料收集方法包括以下三方面：①參與觀察。作者在A省B市生態(tài)環(huán)境局掛職鍛煉期間，參與了環(huán)保督察整改驗(yàn)收部分環(huán)節(jié)的工作，獲得了相關(guān)資料。②無結(jié)構(gòu)訪談。通過對(duì)A省B市生態(tài)環(huán)境局工作人員和C省D市某街道相關(guān)工作專班的工作人員開展無結(jié)構(gòu)訪談，收集到環(huán)保部門與基層政府參與環(huán)保督察工作的具體信息。③權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)文獻(xiàn)。由于中央環(huán)保督察制度運(yùn)行具有涉密性、漸進(jìn)性，實(shí)地調(diào)查和訪談收集的資料往往具有時(shí)效性、不完整性，而網(wǎng)絡(luò)文獻(xiàn)在時(shí)空上提供了更完整的信息。網(wǎng)絡(luò)文獻(xiàn)包含了環(huán)保督察組在不同時(shí)間、地域、階段、環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容、程序和方式，有效彌補(bǔ)了參與觀察和無結(jié)構(gòu)訪談法的信息漏洞。

2 程序與策略：制度邏輯獨(dú)立性的實(shí)現(xiàn)

中央環(huán)保督察制度是一套具有明確問題導(dǎo)向的制度體系。這套體系以《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）和《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察整改工作辦法》為基礎(chǔ)，同時(shí)配套制定了110個(gè)工作規(guī)范，形成了較為完善的督察程序和紀(jì)律規(guī)范，包括摸底排查、培訓(xùn)準(zhǔn)備、進(jìn)駐動(dòng)員、現(xiàn)場(chǎng)督察、受理舉報(bào)、形成報(bào)告、審議報(bào)批、反饋移交、整改落實(shí)，歸檔總結(jié)等十個(gè)環(huán)節(jié)［20］，構(gòu)成了發(fā)現(xiàn)問題、解決問題和督察整改的閉環(huán)，是中央生態(tài)環(huán)保督察產(chǎn)生作用的關(guān)鍵所在［2］。在這套體系中，穩(wěn)定的制度安排和行動(dòng)機(jī)制就是制度邏輯［21］。環(huán)保督察的程序設(shè)計(jì)保證了制度邏輯在其領(lǐng)域內(nèi)不受其他規(guī)則的干擾，最大程度保證了權(quán)力控制、責(zé)任反饋、信息聚合的相對(duì)獨(dú)立，從而形成制度有效性的基礎(chǔ)。

2. 1 自上而下的權(quán)力控制

歷次的機(jī)構(gòu)改革都是條塊關(guān)系的重構(gòu)，條塊關(guān)系大致經(jīng)歷了從“條強(qiáng)塊弱”“條弱塊強(qiáng)”再到“條強(qiáng)塊弱”的變化［22］。如今“條條”再次擴(kuò)權(quán)，它代表著權(quán)力縱向運(yùn)行機(jī)制增強(qiáng)以及對(duì)“塊塊”制約能力的增強(qiáng)。在環(huán)境治理領(lǐng)域，以往中央政府的政治激勵(lì)方式未能促使地方政府采取有效的環(huán)境治理措施［23］，未能有效制止環(huán)境污染日益嚴(yán)重的趨勢(shì)。因此，為了解決環(huán)境治理失效問題，中央政府不僅需要在環(huán)境政策制定上再集權(quán)，還需要直接參與到環(huán)境治理行動(dòng)中，發(fā)揮中央政府領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用［24］。中央環(huán)保督察是經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，對(duì)省級(jí)政府、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門以及有關(guān)中央企業(yè)履行環(huán)保職責(zé)情況的督察工作。督察組通過自上而下的政治動(dòng)員方式來開展督察［5］，其目的是在常規(guī)治理機(jī)制外，再造一套能夠保證中央權(quán)力不受其他規(guī)則影響的制度，糾正地方政府“偏離”國(guó)家目標(biāo)的行為。這種自上而下的權(quán)力控制行為主要體現(xiàn)在“督察”和“迎檢”兩個(gè)環(huán)節(jié)。

2. 1. 1 督察：程序決定暗訪、明察的有效性

“明察”和“暗訪”是各類巡視、督察、檢查工作的常用手段。作為一種督察手段，明察暗訪并不總是有效。因?yàn)槊鞑彀翟L總是在多級(jí)委托代理的體系內(nèi)運(yùn)作，所以必然會(huì)受到“變通”［25］和“共謀”［26］的影響。在應(yīng)對(duì)國(guó)家的各類督察過程中，多級(jí)委托代理鏈條上的政府基于共同利益而集體應(yīng)對(duì)考核，例如通過獲取暗訪組相關(guān)信息和行蹤，為其他被督察單位“通風(fēng)報(bào)信”，把督察“暗訪”變?yōu)椤懊鞑臁保?7］，把“明察”變?yōu)椤安┺摹?。因此，“暗訪”或“明察”由于受到其他規(guī)則影響，有效性明顯降低。

中央環(huán)保督察制度中的“明察”與“暗訪”具有明確的程序和分工。首先，“暗訪”出現(xiàn)在督察準(zhǔn)備和督察下沉兩個(gè)環(huán)節(jié)?！鞍翟L”的隱蔽性更強(qiáng)，目的是發(fā)現(xiàn)線索，初步形成證據(jù)鏈。作為被督察對(duì)象的地方政府及其組成部門“完全不知道他們（督察組）什么時(shí)候開始暗訪，在任何時(shí)間都有可能，所以也沒辦法做什么準(zhǔn)備”（訪談對(duì)象甲：A省B市生態(tài)環(huán)境局工作人員）。事實(shí)上，督察組指出的問題不僅僅是靠督察進(jìn)駐這一個(gè)月的時(shí)間查實(shí)的，而是在進(jìn)駐前兩三個(gè)月，甚至更早的時(shí)候，就開始了問題摸排，可以說在督察進(jìn)駐前有很多問題線索、證據(jù)鏈已經(jīng)形成甚至固定［28］。例如，第二輪第四批中央第四生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組于2021年8月27日進(jìn)駐廣東，但在督察組進(jìn)駐的4個(gè)月前，督察組成員已經(jīng)開始對(duì)廣東各地市開展集中摸排暗訪［29］。對(duì)于任何一種形式的監(jiān)督、檢查而言，“暗訪”排除干擾的能力最強(qiáng)，并且隨著暗訪時(shí)間的不確定性、空間無接觸性增強(qiáng)，“暗訪”排除干擾的能力逐漸增強(qiáng)。

“暗訪”排除干擾能力增強(qiáng)的同時(shí)也損耗了證據(jù)合法性，因而必須結(jié)合“明察”加以印證。環(huán)保督察的目的是督促而非替代地方政府環(huán)保部門執(zhí)法，因此“暗訪”的證據(jù)只是用來證明地方政府及其部門存在履職盡責(zé)不力的情形，并以此推動(dòng)督察反饋問題能夠得到落實(shí)整改。如果受到外部條件限制，“暗訪”取得證據(jù)的過程無法完全滿足該問題適用的法律法規(guī)確定的取證規(guī)則時(shí)，那么證據(jù)的合法性就會(huì)受到被督察對(duì)象的質(zhì)疑。因此，“暗訪”需要與“明察”相結(jié)合，其目的是使督察對(duì)象充分認(rèn)可督察結(jié)果的準(zhǔn)確性和有效性。

2. 1. 2 “迎檢”：制度化程序與“分離”策略

“迎檢”作為一種行動(dòng)導(dǎo)向的手段，要與被督察對(duì)象直接接觸，通過對(duì)單位調(diào)閱資料、個(gè)別談話、調(diào)研座談等方式，查找系統(tǒng)性、全面性、普遍性的問題。就此而言，環(huán)保督察的“迎檢”工作是根據(jù)督察組的工作需求而設(shè)定的，而非被督察對(duì)象為了應(yīng)對(duì)上級(jí)“督察”自發(fā)組織的，兩者在目的、功能、規(guī)范等各個(gè)方面有顯著差異。為了使地方政府既配合督察工作，全面查找問題，又避免產(chǎn)生過多干預(yù)，督察“迎檢”工作必須通過一系列程序加以規(guī)范。

督察與“迎檢”相分離是權(quán)力控制縱向延伸的必要條件?！坝瓩z”貫穿整個(gè)督察進(jìn)駐的各項(xiàng)工作，包括個(gè)別談話，接受信訪舉報(bào)、調(diào)閱資料、召開座談會(huì)、下沉督察、約談等等。這些事務(wù)都離不開地方政府的參與，但只要與地方政府接觸，就不可避免地受到變通、共謀等潛規(guī)則的影響。因此，要盡可能縮小督察組與地方政府的接觸面。督察制度從督察組和被督察對(duì)象兩方面對(duì)“迎檢”工作加以限制。對(duì)于督察組而言，《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察紀(jì)律規(guī)定》明確要求督察組成員“不準(zhǔn)擅自離開駐地、不準(zhǔn)私自會(huì)客；不準(zhǔn)泄露督察工作秘密”，甚至督察組駐地都采取了嚴(yán)格的保密措施，因而很難出現(xiàn)層層陪同、迎來送往的情況。對(duì)被督察對(duì)象而言，地方政府根據(jù)《規(guī)定》及督察工作相關(guān)要求將“迎檢”工作制度化、規(guī)范化。督察組進(jìn)駐前，作為被督察對(duì)象的省級(jí)黨委、政府及其組成部門將成立由黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng)的協(xié)調(diào)保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組。該領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，并在辦公室下設(shè)立配合督察組具體工作的專項(xiàng)工作組，主要包括綜合協(xié)調(diào)組、材料審核組、案件辦理組、宣傳維穩(wěn)組、后勤保障組等。在一般情況下，中央督察組不直接與地方工作組成員產(chǎn)生直接聯(lián)系，而是通過綜合協(xié)調(diào)組協(xié)助完成動(dòng)員、談話、走訪、交辦轉(zhuǎn)辦案件等相關(guān)事項(xiàng)。以信訪件轉(zhuǎn)辦為例，督察組轉(zhuǎn)辦的信訪件由綜合協(xié)調(diào)組受領(lǐng)，并填寫轉(zhuǎn)辦單。綜合協(xié)調(diào)組根據(jù)信訪件中的問題提出擬辦意見后，交由案件辦理組通知相關(guān)單位承辦，并明確辦理要求和時(shí)限。從案件轉(zhuǎn)辦到辦理，督察組只與綜合協(xié)調(diào)組對(duì)接，案件信息最大程度上被保留下來。甚至“督察組轉(zhuǎn)辦的一些信訪件不涉及環(huán)境保護(hù)相關(guān)問題，但也必須照單全收，沒有可商量的余地”（訪談對(duì)象乙：A省B市生態(tài)環(huán)境局工作人員）。因此，督察與“迎檢”相分離的程序壓縮了地方政府與督察組在督察反饋問題上討價(jià)還價(jià)的空間，大大弱化了各種潛規(guī)則的干擾，提升了督察的有效性。

2. 2 自下而上的責(zé)任反饋

行政管理體制現(xiàn)代化要求“充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”，“減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)”，尤其是在地方負(fù)責(zé)的公共事務(wù)上，“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作”［30］。在督察制度中，環(huán)境事務(wù)的治理主要是地方政府的責(zé)任，落實(shí)責(zé)任的過程區(qū)別于自上而下的權(quán)力運(yùn)行。每一輪各批次中央督察組在進(jìn)駐前，督察辦公室按照慣例致函被督察對(duì)象，強(qiáng)調(diào)要精準(zhǔn)科學(xué)依法推進(jìn)邊督邊改，按照問題的輕重緩急和難易程度，明確整改的目標(biāo)、措施、時(shí)限和責(zé)任單位，杜絕層層提速和一刀切［31］。這表明督察整改工作遵循地方治理過程產(chǎn)生的自下而上的責(zé)任邏輯。制定整改方案和整改驗(yàn)收審批是督察整改的兩個(gè)重要環(huán)節(jié)。在這兩個(gè)環(huán)節(jié)中，能夠發(fā)現(xiàn)督察責(zé)任邏輯的具體形態(tài)。

2. 2. 1 制定整改方案：由整改問題產(chǎn)生整改責(zé)任

根據(jù)《規(guī)定》，在督察進(jìn)駐結(jié)束后的規(guī)定時(shí)限內(nèi)，督察組形成督察報(bào)告并交由中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組審議，經(jīng)批準(zhǔn)后向被督察對(duì)象反饋。被督察對(duì)象應(yīng)對(duì)照反饋報(bào)告，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)制定并向黨中央、國(guó)務(wù)院報(bào)送整改方案。經(jīng)審批后，省級(jí)黨委、政府的督察整改方案將被省以下各級(jí)黨委、政府及其組成部門進(jìn)一步分解，并形成每一級(jí)政府、每一個(gè)部門的整改方案。從督察組反饋報(bào)告，到地方政府報(bào)送督察整改方案，整個(gè)流程看似按照科層關(guān)系展開，但事實(shí)上，上級(jí)政府督察整改方案的初稿是在反復(fù)多次征求下級(jí)政府和同級(jí)政府組成部門意見的基礎(chǔ)上形成，并最終由上級(jí)黨委和政府決定的。由于環(huán)保督察整改工作是一項(xiàng)重大政治任務(wù)，省級(jí)黨委、政府作為主要被督察對(duì)象，面臨督察整改的政治壓力，可能產(chǎn)生超額執(zhí)行的動(dòng)機(jī)［32］。但是大多數(shù)整改問題的實(shí)施責(zé)任是由地市級(jí)政府及其組成部門承擔(dān)的，這種超額執(zhí)行的動(dòng)機(jī)不得不受到實(shí)際問題和整改責(zé)任單位能力的限制?！笆±镌谥贫ǘ讲煺姆桨笗r(shí)，會(huì)向相關(guān)整改責(zé)任單位征求意見。以生活污水處理為例。城市生活污水的收集與處理需要有完善的配套管網(wǎng)設(shè)施和標(biāo)準(zhǔn)體系。省里的‘十四五規(guī)劃已經(jīng)明確了處理率的目標(biāo)，但是在制定整改方案時(shí)，（省級(jí)政府）想要把處理標(biāo)準(zhǔn)再提高一些。實(shí)際上，‘十四五規(guī)劃的目標(biāo)已經(jīng)很高了，再調(diào)高也不太現(xiàn)實(shí)。所以，向省里反映意見后，整改方案最終還是以‘十四五規(guī)劃定的目標(biāo)為準(zhǔn)”（訪談對(duì)象乙：A省B市生態(tài)環(huán)境局工作人員）。各級(jí)督察整改方案制定過程中確實(shí)存在自下而上的“討價(jià)還價(jià)”現(xiàn)象，但這種現(xiàn)象卻反映出督察整改工作不得不受到外在于權(quán)力控制的責(zé)任反饋的約束。

2. 2. 2 整改與驗(yàn)收：以整改責(zé)任調(diào)節(jié)府際關(guān)系

地方黨委、政府成立的各類督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)是組織、協(xié)調(diào)、推動(dòng)環(huán)保督察各項(xiàng)工作。與“領(lǐng)導(dǎo)小組制”不同，直接處理督察反饋問題的部門組織形式是“牽頭任務(wù)制”。二者的主要區(qū)別在于前者是依據(jù)“兩辦”通知、由上級(jí)政府牽頭成立的處理某一類問題的組織；后者是依據(jù)特定任務(wù)，以同級(jí)黨政機(jī)關(guān)中的一個(gè)或幾個(gè)為牽頭部門作為任務(wù)的主導(dǎo)者，其他部門作為任務(wù)的協(xié)調(diào)配合者形成的組織形式［33］。顯然，在督察制度的整改和驗(yàn)收環(huán)節(jié)，直接解決問題的組織形式是依據(jù)特定任務(wù)形成的“牽頭任務(wù)制”。

“牽頭責(zé)任制”要求依據(jù)問題確定責(zé)任。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》以及各級(jí)黨委、政府及有關(guān)部門生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單等相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，督察整改問題應(yīng)明確整改任務(wù)的實(shí)施單位和驗(yàn)收單位。在“牽頭責(zé)任制”中，整改任務(wù)驗(yàn)收單位對(duì)于整改任務(wù)實(shí)施單位的整改工作具有督促、檢查的權(quán)力。以“寧夏回族自治區(qū)發(fā)布的督察整改任務(wù)驗(yàn)收銷號(hào)辦法”為例，同一個(gè)部門依據(jù)不同環(huán)境問題的性質(zhì)及部門職能，可以同時(shí)成為實(shí)施單位和驗(yàn)收單位。整改任務(wù)由實(shí)施主體中的牽頭單位組織配合單位共同完成，并自行驗(yàn)收，然后交由整改驗(yàn)收單位驗(yàn)收。整改驗(yàn)收單位在檢查中發(fā)現(xiàn)整改問題反彈的，應(yīng)下發(fā)督辦通知，要求限期整改，情節(jié)嚴(yán)重的可向整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提請(qǐng)撤銷銷號(hào)批復(fù)［34］。以“任務(wù)”為核心的牽頭責(zé)任制，在一定程度上打破了權(quán)力本位的“行政級(jí)別觀念”，促進(jìn)了“府際關(guān)系”的功能性調(diào)整。

功能性分權(quán)是中國(guó)式治理現(xiàn)代化過程中的重要機(jī)制［14］，但也導(dǎo)致以履行職能為核心的橫向程序性分工不健全。在環(huán)保領(lǐng)域，這種不健全的表現(xiàn)之一是地方環(huán)保部門比中央企業(yè)的行政級(jí)別低，難以對(duì)其環(huán)境污染行為實(shí)施有效監(jiān)管［35］。在督察整改的牽頭責(zé)任制中，驗(yàn)收單位對(duì)任務(wù)實(shí)施單位的監(jiān)督權(quán)是依據(jù)職能確定的一次性授權(quán)。驗(yàn)收單位一般是同級(jí)黨委、政府督察室、“領(lǐng)導(dǎo)小組”、政府組成部門，任務(wù)實(shí)施單位既可以是下級(jí)黨委、政府，也可以是同級(jí)政府組成部門。所以，根據(jù)“任務(wù)牽頭制”，同級(jí)政府組成部門之間、同級(jí)政府組成部門與下級(jí)黨委政府之間依據(jù)完成任務(wù)的職能形成了監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，從而打破了以縱向管理體制為核心的分權(quán)模式，形成以解決具體問題為核心的府際關(guān)系模式。

2. 3 去中心化的信息聚合

信息是影響組織行為的重要因素，組織內(nèi)的信息溝通呈現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，通過正式權(quán)威向上傳遞信息或向下傳達(dá)信息，僅僅是這個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的一部分［36］。信息網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)要素通常包括三方面，即“組織內(nèi)由誰進(jìn)行觀察，觀察怎樣的信號(hào)以及信號(hào)如何傳遞”［37］，分別對(duì)應(yīng)信息的主體、內(nèi)容和渠道。正式權(quán)威結(jié)構(gòu)中的信息傳播的特點(diǎn)是中心化。然而，中央環(huán)保督察制度中的信息傳播特點(diǎn)是去中心化，即擺脫等級(jí)制權(quán)威的限制，打破傳統(tǒng)媒介下的傳播主體與客體的區(qū)分［38］，從而體現(xiàn)出外在于信息內(nèi)容的程序價(jià)值的獨(dú)立性、可信性、穩(wěn)定性、延續(xù)性［39］，以實(shí)現(xiàn)信息流通的去中心化，實(shí)現(xiàn)信息聚合的驗(yàn)證性功能。

在環(huán)境信訪工作中，信息傳遞以屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)為原則，實(shí)現(xiàn)高度中心化?，F(xiàn)有政策支持群眾的批評(píng)建議、政治參與，但也強(qiáng)調(diào)參與和表達(dá)的理性化和合法性［40］。從有效維護(hù)信訪秩序與保護(hù)信訪群眾的合法權(quán)益之間的關(guān)系出發(fā)［41］，信訪工作逐漸形成“屬地管理”“分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則。各級(jí)環(huán)境信訪工作部門只受理屬于各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門職責(zé)范圍的環(huán)境問題舉報(bào)事項(xiàng)。在環(huán)保部門職責(zé)范圍內(nèi)，環(huán)境信訪問題處理結(jié)果等詳細(xì)信息通過電話、信函、電子郵件等形式向舉報(bào)人反饋，而不對(duì)外公開。因此，在“屬地管理”“分級(jí)負(fù)責(zé)”的環(huán)境信訪制度中，信訪舉報(bào)件涉及的問題是“一人之事”，處理環(huán)境問題的責(zé)任是“一家之事”。舉報(bào)信息只在舉報(bào)人和處理單位之間流動(dòng)，信息傳遞方向單一，且二者作為信息主體和客體的角色固定。因此，環(huán)境信訪制度中信息傳遞邏輯遵循以等級(jí)權(quán)威為中心的導(dǎo)向。

在中央環(huán)保督察制度中，參與公開、結(jié)果公開等相關(guān)程序規(guī)定實(shí)現(xiàn)了信息傳遞的去中心化。督察信訪制度堅(jiān)持“公開為原則，不公開為例外”。根據(jù)《規(guī)定》第二十九條，包括邊督邊改在內(nèi)的七種情況屬于環(huán)保督察信息公開工作范疇，應(yīng)按要求對(duì)外公開，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，并接受群眾監(jiān)督。根據(jù)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察邊督邊改信息公開有關(guān)要求》，在督察進(jìn)駐期間，被督察對(duì)象應(yīng)在地方電視臺(tái)、黨報(bào)、政府網(wǎng)站等主要媒體上公開信訪件數(shù)量、基本情況、調(diào)查核實(shí)情況、處理結(jié)果、典型案例、問責(zé)情況等內(nèi)容；對(duì)于可能危及公共安全、社會(huì)穩(wěn)定等特殊情況的信訪內(nèi)容，由被督察對(duì)象研究后可不予公開，但應(yīng)向督察組通報(bào)。因此，根據(jù)督察規(guī)定，督察信訪工作具有了來源準(zhǔn)確、影響廣泛的信息傳播平臺(tái)，保障公眾獲取信息的完整性，增強(qiáng)公眾參與信訪工作的獲得感［42］。督察信訪公開制度設(shè)計(jì)考慮到信訪人“私益”與社會(huì)“公益”之間的復(fù)雜關(guān)系，將信訪問題反映的一人之環(huán)境私益與其治理結(jié)果為社會(huì)共享的環(huán)境公益結(jié)合起來［43］。為了保證個(gè)人私益和環(huán)境公益得以實(shí)現(xiàn)，督察制度建立了督察組、地方政府和公眾同時(shí)“在場(chǎng)”的信息溝通渠道。公眾既向督察組傳遞信息，又接受地方政府公開的信息；督察組既接受公眾的信息及其反饋，又向地方政府傳遞信息；地方政府既接受督察組的信息，又向公眾公開信息。這種信息傳遞結(jié)構(gòu)決定了任何一個(gè)制度主體同時(shí)是信息的主體和客體，并且由于公開信息的可驗(yàn)證性，任何一個(gè)主體所傳遞的信息都有另一個(gè)主體再加以驗(yàn)證，因此任何一個(gè)主體都不能完全獨(dú)立影響信息傳遞，從而實(shí)現(xiàn)了信息傳遞的去中心化。

3 正反饋與負(fù)反饋：相互強(qiáng)化與相互制約的制度機(jī)制

權(quán)力控制、責(zé)任反饋和信息聚合的獨(dú)立性是中央環(huán)保督察制度設(shè)計(jì)的顯著特征，也是督察制度的創(chuàng)新之處。上述任意一種制度環(huán)節(jié)的強(qiáng)化都可能在一定程度上提升制度有效性。例如自2004—2008年出現(xiàn)的“環(huán)保風(fēng)暴”，其有效性主要來源于集中打擊環(huán)評(píng)違法行為產(chǎn)生的權(quán)力震懾效應(yīng)［44］。由于權(quán)力效應(yīng)的反復(fù)性與社會(huì)問題長(zhǎng)期性的矛盾，這種運(yùn)動(dòng)式治理無法構(gòu)建一個(gè)可持續(xù)的常態(tài)治理機(jī)制［45］。督察制度的有效性并非像權(quán)力驅(qū)動(dòng)的“環(huán)保風(fēng)暴”一樣具有短暫性，其原因是權(quán)力、責(zé)任、信息邏輯的相互作用已經(jīng)形成了“強(qiáng)化某一路徑和軌跡的機(jī)制”［46］，并且能夠通過利益相關(guān)者的強(qiáng)制手段來維持［47］。將制度邏輯與制度主體的利益結(jié)合起來分析，能夠解釋督察制度如何長(zhǎng)期有效。

3. 1 正反饋與制度有效性

以制度邏輯獨(dú)立性為前提，中央環(huán)保督察的權(quán)力運(yùn)行效率大幅提升。督察制度程序設(shè)計(jì)減少了權(quán)力行使對(duì)象對(duì)權(quán)力主體的干擾。首先，權(quán)力主體的權(quán)力運(yùn)用靈活性增強(qiáng)。督察制度設(shè)定了多重“暗訪”機(jī)制，大大增強(qiáng)了不確定性，使得權(quán)力主體獲取信息相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，提高了信息獲取的準(zhǔn)確性。此外，督察成員的組織形式也具有高度靈活性。根據(jù)《規(guī)定》，督察組組長(zhǎng)人選來自特定人選庫(kù)，并且一次一授權(quán)；督察組成員以生態(tài)環(huán)境部各督察局人員為主體，并實(shí)行“任職回避、地域回避、公務(wù)回避”原則。這些規(guī)定增加了督察人員與被督察對(duì)象的社會(huì)距離，保證了督察組作為監(jiān)督主體的相對(duì)獨(dú)立性［48］。其次，權(quán)力主體的自主性增強(qiáng)，從而將信息優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為制度效率。以往，“迎檢”工作總是淪為中央和地方博弈的平臺(tái)，其原因是“迎檢”活動(dòng)受到社會(huì)潛規(guī)則的影響較大，且沒有詳細(xì)的制度規(guī)范約束，從而使檢查方落入迎檢方親自安排、精心部署的情景之中。中央環(huán)保督察制度增強(qiáng)了督察組權(quán)力的自主性，削弱了地方政府“迎檢”的自主性，并將其轉(zhuǎn)化為主動(dòng)性。在第一輪中央環(huán)保督察中，督察組要求公眾信訪件必須于五天之內(nèi)辦結(jié)。根據(jù)A省B市處理信訪件相關(guān)工作安排，從督察組經(jīng)“省配合督察聯(lián)絡(luò)組信訪工作組”轉(zhuǎn)交至設(shè)區(qū)市政府，一般需要2小時(shí)左右；在信訪件轉(zhuǎn)交后，地方政府應(yīng)在24小時(shí)內(nèi)到場(chǎng)查清問題，48小時(shí)內(nèi)制定處理方案、采取整改措施并實(shí)施責(zé)任追查，72小時(shí)內(nèi)上報(bào)結(jié)果并公示。因此，在督察制度中，權(quán)力主體實(shí)現(xiàn)了更高的靈活性和自主性，并消解了信息不對(duì)稱現(xiàn)象［10］，提升了權(quán)力運(yùn)行效率。

中央環(huán)保督察的權(quán)力控制調(diào)整了地方政府的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)，提升了權(quán)力主體的權(quán)威性。環(huán)境管理體制存在的問題主要包括屬地管理導(dǎo)致的地方保護(hù)主義、環(huán)保部門權(quán)責(zé)不匹配、環(huán)保工作的激勵(lì)相對(duì)較弱等［49］?！白灾醒氕h(huán)保督察制度實(shí)施以來，地方政府才真正對(duì)環(huán)保問題重視起來。以往，環(huán)保部門是弱勢(shì)部門，盡管有一票否決權(quán)，但很少使用，而且部門間的協(xié)調(diào)合作也比較難?，F(xiàn)在不一樣了，以環(huán)保督察（整改辦）的名義開展工作，很少有哪個(gè)部門會(huì)不重視”（訪談對(duì)象丙：A省B市生態(tài)環(huán)境局工作人員）。按照環(huán)保督察工作要求，地方黨委、政府及其組成部門通過成立領(lǐng)導(dǎo)小組將環(huán)保督察整改任務(wù)上升為中心工作，進(jìn)一步厘清各個(gè)部門的環(huán)保責(zé)任，推動(dòng)落實(shí)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”工作機(jī)制，改善了環(huán)保工作中權(quán)責(zé)不對(duì)等的問題［50］。地方政府按照督察規(guī)定和督察組要求采取的一系列組織調(diào)試正是對(duì)中央權(quán)力運(yùn)行有效性的反饋。這種反饋正在以常規(guī)化、制度化的形式延續(xù)下來［11］。地方政府的正面反饋及其延續(xù)性說明督察制度激發(fā)了環(huán)境管理體制的有效性，體現(xiàn)了督察權(quán)威對(duì)科層制的規(guī)訓(xùn)作用。

在信息傳遞的過程和結(jié)果中，督察制度和權(quán)力主體的合法性得以強(qiáng)化。環(huán)境問題的解決不是一個(gè)偶然事件，而是制度運(yùn)行的結(jié)果。雖然信訪事件中存在大量的環(huán)境利益糾紛問題，信訪者并不總是能夠獲得滿意的結(jié)果，但督察制度為解決問題提供的渠道本身的程序合法性并不依賴于結(jié)果而存在。在信訪件接受、整理、轉(zhuǎn)辦、公開等一系列規(guī)范程序中，公眾對(duì)督察制度的參與感、獲得感進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為對(duì)督察制度和體系的合法性認(rèn)同。對(duì)于公眾而言，中央政府既是督察制度中的權(quán)力主體，又是督察制度的設(shè)計(jì)者，權(quán)力主體和制度本身的合法性是一體的，而不是相互分割的。當(dāng)督察組與公眾產(chǎn)生直接聯(lián)系時(shí)，即接受公眾信訪件時(shí)，信訪保密程序能夠使督察組獲得公眾的信任；當(dāng)督察組不直接與公眾產(chǎn)生聯(lián)系時(shí)，即將信訪件交由地方政府辦理后，完善的信息公開制度能夠使制度本身獲得公眾的信任。因此，信息傳遞的過程和結(jié)果成為權(quán)力主體和制度體系累積合法性的重要源頭。

3. 2 負(fù)反饋與制度合法性

在第一輪中央環(huán)保督察期間，各?。▍^(qū)、市）已經(jīng)開展省級(jí)環(huán)保督察，在山東省、河北省部分地級(jí)市也開展了市級(jí)環(huán)保督察。這些現(xiàn)象反映了在督察制度的正反饋機(jī)制作用下，權(quán)力對(duì)效率的追求趨向于無限擴(kuò)大。2018年10月，在各級(jí)環(huán)保督察頻繁開展期間，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》，要求嚴(yán)控各類督察考核工作總量；要求中央和國(guó)家機(jī)關(guān)部門對(duì)地方黨委政府以及?。▍^(qū)、市）內(nèi)開展的全面督察考核工作須擬定計(jì)劃并備案。那么，既然督察制度正反饋機(jī)制實(shí)現(xiàn)了制度有效性，增進(jìn)了權(quán)力主體的權(quán)威性，那么為什么嚴(yán)格控制這種制度擴(kuò)散呢？從歷史制度主義角度看，制度不是產(chǎn)生結(jié)果的唯一要素［51］。制度變遷的原因既可以是外部事件的沖擊，也可以是制度內(nèi)部?jī)r(jià)值、結(jié)構(gòu)和行動(dòng)者行為和觀念的變化，抑或是上述多種因素的結(jié)合［52］。在中央環(huán)保督察制度實(shí)踐中，抑制權(quán)力效率路徑依賴的主要因素是內(nèi)部?jī)r(jià)值變化，即制度行動(dòng)者的能動(dòng)性蘊(yùn)含著制約正反饋的負(fù)反饋機(jī)制。

正反饋機(jī)制的驅(qū)動(dòng)力來源于權(quán)力，而負(fù)反饋機(jī)制的驅(qū)動(dòng)力來源于責(zé)任。正反饋的邏輯是使用權(quán)力對(duì)被督察對(duì)象的整改行為實(shí)施激勵(lì)，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理。但權(quán)力并非環(huán)境治理的唯一影響因素，即使面臨同樣的督察壓力，基層政府的整改回應(yīng)行為依然存在“強(qiáng)”“弱”之分：對(duì)于重復(fù)信訪件而言，無論問題復(fù)雜性高或低，地方政府都會(huì)采取較大力度的整改行為，對(duì)于問題簡(jiǎn)單、整改難度小的污染投訴，地方政府采取了較大力度的整改行為［53］。這說明環(huán)境治理績(jī)效的實(shí)現(xiàn)并不完全是運(yùn)用權(quán)力對(duì)地方政府行為實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)的結(jié)果，而且是環(huán)境問題復(fù)雜性制約下落實(shí)整改責(zé)任的結(jié)果。

環(huán)境問題的復(fù)雜性包括跨域環(huán)境問題權(quán)責(zé)關(guān)系的復(fù)雜性、環(huán)境問題形成的復(fù)雜性以及環(huán)境問題背后的利益關(guān)系的復(fù)雜性。以權(quán)責(zé)關(guān)系復(fù)雜性導(dǎo)致的環(huán)境問題復(fù)雜性為例?！董h(huán)境保護(hù)法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》共同規(guī)定地方黨委和政府對(duì)環(huán)境保護(hù)負(fù)總責(zé)。這兩個(gè)文件中規(guī)定的“總責(zé)”范圍一般以行政區(qū)為限，但對(duì)于環(huán)境問題的復(fù)雜性而言，“總責(zé)”不僅僅是單一的行政法概念，它包括政治責(zé)任和法律責(zé)任兩種含義。政治責(zé)任的性質(zhì)決定其無法通過精確的法律法規(guī)條文加以明確［54］。在第一輪中央環(huán)保督察通報(bào)的典型案例中，遼源市委書記因治污不力而承擔(dān)政治責(zé)任。其中的客觀原因是，根據(jù)該問題制定的整改方案，僅一期工程就耗資5億，整改資金對(duì)地方財(cái)政的壓力過大。而新任市委書記則通過優(yōu)化整改方案，引入社會(huì)資本，使得整改進(jìn)度明顯加快［55］。這說明地方政府在解決環(huán)境問題時(shí)，面臨著治理能力和資源動(dòng)員能力匱乏的困境，地方政府難以依賴科層制邏輯來完成行政任務(wù)，還需要?jiǎng)佑梅钦降纳鐣?huì)資本來完成任務(wù)［56］。因此，地方政府的治理行為既是承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，又是在非科層制邏輯之外，承擔(dān)完成任務(wù)的兜底政治責(zé)任。面對(duì)環(huán)境保護(hù)方面欠賬多的局面，中國(guó)環(huán)境治理作為一種政治任務(wù)，不可避免地采取了“以動(dòng)員體制追求趕超型發(fā)展的現(xiàn)代化模式”［57］。如果不對(duì)地方政府施加政治壓力，那么超出地方政府常規(guī)治理能力的問題就不可能得到解決。因此，當(dāng)環(huán)境問題越復(fù)雜，越難以解決時(shí)，地方政府整改工作面臨的政治與行政壓力越大。

如果短期政治或行政壓力的提升和政府行政資源匱乏的情況同時(shí)存在，那么以變通、共謀為特征的運(yùn)動(dòng)式治理行為就會(huì)出現(xiàn)［6］。虛假整改或“一刀切”等變通行為已經(jīng)成為地方政府緩解、轉(zhuǎn)移督察問責(zé)壓力，逃避污染治理責(zé)任，分散社會(huì)輿論和公眾注意力的主要手段，但這種行為會(huì)產(chǎn)生弱化政府公信力的風(fēng)險(xiǎn)［58］。變通的手段直接危害督察制度和權(quán)力主體的合法性。例如一些地方政府為了規(guī)避督察問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，在督察組進(jìn)駐前，大范圍要求企業(yè)停業(yè)停產(chǎn)，對(duì)社會(huì)生產(chǎn)生活造成很大負(fù)面影響，損害了中央環(huán)保督察制度的權(quán)威［59］?！耙坏肚小笔菍?duì)中央政策的偏離，是以單一的或片面的方式執(zhí)行政策的行為，它僅以類似嚴(yán)格執(zhí)法的形式表現(xiàn)出來［60］?！耙坏肚小薄疤摷僬摹钡取捌x”行為的微妙之處在于它與原制度相比顯得似是而非［25］。在表面上，變通的制度與原制度的目標(biāo)和原則保持一致性，但它僅僅以此表達(dá)對(duì)權(quán)力主體的遵從，掩蓋實(shí)際問題的整改責(zé)任。就此而言，變通的制度對(duì)權(quán)力主體遵從度越高，它實(shí)際落實(shí)整改責(zé)任的能力越低，它對(duì)原制度和制度設(shè)計(jì)者的公信力侵蝕能力越強(qiáng)。這就是為什么督察制度一方面強(qiáng)調(diào)壓實(shí)地方黨委和政府的環(huán)境責(zé)任，另一方面試圖將權(quán)力和責(zé)任的界限加以明晰，即強(qiáng)調(diào)要根據(jù)實(shí)際情況制定整改方案，杜絕層層提速和“一刀切”。

3. 3 正反饋、負(fù)反饋與制度運(yùn)行

從制度要素來看，督察制度的正向反饋機(jī)制包括以下三個(gè)步驟。首先，權(quán)力控制程度的提升，實(shí)現(xiàn)了正向的責(zé)任反饋。其次，正向的責(zé)任反饋通過信息聚合得到進(jìn)一步驗(yàn)證。最后，信息聚合的結(jié)果強(qiáng)化了權(quán)力控制的實(shí)施。制度的負(fù)向反饋機(jī)制也包括以下三個(gè)步驟。首先，在權(quán)力過度控制的外因影響下，治理責(zé)任出現(xiàn)負(fù)向反饋。其次，治理的負(fù)向反饋通過信息傳播與聚合，使得公眾質(zhì)疑削弱了權(quán)力過度控制的合法性。最后，權(quán)力控制回歸正常，并再次對(duì)責(zé)任反饋產(chǎn)生影響（圖1）。如此循環(huán)運(yùn)行，通過不斷糾錯(cuò)，實(shí)現(xiàn)螺旋式上升。

將制度要素與制度主體分析結(jié)合起來，能夠進(jìn)一步展示正反饋機(jī)制與制度有效性的實(shí)現(xiàn)過程。第一，中央環(huán)保督察通過嚴(yán)密的程序設(shè)計(jì)提升了權(quán)力運(yùn)行效率。第二，高效的權(quán)力運(yùn)行糾正了科層制的運(yùn)行失靈，從而使中央政府獲得環(huán)境治理領(lǐng)域的權(quán)威。第三，地方政府督察整改工作改善了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，回應(yīng)了群眾的環(huán)境訴求，中央政府同時(shí)獲得了地方政府的遵從和公眾的認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)了督察制度的有效性。因此，在上述三個(gè)環(huán)節(jié)中，制度設(shè)計(jì)者的利益相關(guān)性和制度程序共同構(gòu)成了中央環(huán)保督察制度的正反饋機(jī)制。從理論上講，在正反饋機(jī)制中，權(quán)力運(yùn)行效率越高，地方政府對(duì)權(quán)力的遵從性越強(qiáng)，中央政府獲得環(huán)境治理的權(quán)威越高。地方政府創(chuàng)造出的環(huán)境治理績(jī)效越高，信息公開越充分，公眾對(duì)制度和權(quán)力主體的認(rèn)同度越強(qiáng)。因此，對(duì)于權(quán)力主體而言，提升權(quán)力效率是不斷獲取正反饋收益的關(guān)鍵。所以與第一輪督察相比，第二輪督察對(duì)象的范圍從地方黨委和政府?dāng)U大到了國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和承擔(dān)生態(tài)環(huán)保任務(wù)較重的央企。督察組在發(fā)現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)上，進(jìn)一步加大了衛(wèi)星遙感、紅外識(shí)別、無人機(jī)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)應(yīng)用與暗查暗訪相結(jié)合的力度［55］。這些變化說明了提升權(quán)力效率已經(jīng)被用來強(qiáng)化制度的正反饋機(jī)制（圖2）。

將制度要素與制度主體分析結(jié)合起來，能夠進(jìn)一步展示負(fù)反饋機(jī)制與制度合法性的實(shí)現(xiàn)過程。由于環(huán)境問題的復(fù)雜性，依靠督察制度的正反饋機(jī)制并不總是能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理；得不到有效治理的環(huán)境問題會(huì)使地方政府面臨更多的政治和行政壓力；政治行政壓力和治理能力不足共同誘發(fā)運(yùn)動(dòng)式治理；運(yùn)動(dòng)式治理現(xiàn)象導(dǎo)致公眾對(duì)制度和權(quán)力主體的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。在負(fù)反饋機(jī)制對(duì)合法性的影響下，正反饋機(jī)制產(chǎn)生的收益被控制在一定的范圍內(nèi)，因此，督察制度中的權(quán)力邏輯不可能無限放大，盲目的制度擴(kuò)散現(xiàn)象也不會(huì)出現(xiàn)。這說明制度的負(fù)反饋機(jī)制相對(duì)于正反饋機(jī)制形成了有效制約。正反饋機(jī)制并沒有隨著負(fù)反饋機(jī)制的出現(xiàn)而弱化，而是將負(fù)反饋機(jī)制重新納入正反饋機(jī)制，超越正反饋與負(fù)反饋機(jī)制的穩(wěn)定制約與平衡關(guān)系。例如第一輪中央環(huán)保督察“回頭看”不是面面俱到，再督察一遍，而是緊盯整改方案落實(shí)情況，抓重點(diǎn)問題和關(guān)鍵任務(wù)，以成效兌現(xiàn)承諾，取信于民［61］。嚴(yán)防“一刀切”已經(jīng)成為督察“回頭看”的一個(gè)鮮明特征［62］。這表明，督察制度將產(chǎn)生負(fù)反饋的問題再次納入正反饋機(jī)制，抑制負(fù)反饋機(jī)制產(chǎn)生的條件，從而保證督察制度的在總體上能夠累積更多的治理績(jī)效并轉(zhuǎn)化為合法性。

4 中國(guó)式環(huán)境治理現(xiàn)代化的新路徑

中國(guó)式現(xiàn)代化，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化，既有世界現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國(guó)情的中國(guó)特色。［3］特殊的世界歷史背景和國(guó)情促使中國(guó)走上趕超型現(xiàn)代化道路［63］。趕超型現(xiàn)代化需要各級(jí)政府尤其是中央政府必須有調(diào)動(dòng)各種資源完成目標(biāo)的能力，實(shí)現(xiàn)它所追求的政績(jī)［64］。然而，趕超型發(fā)展的目標(biāo)常常伴隨激烈的社會(huì)改造方略，所以在基礎(chǔ)能力較弱的階段，可能會(huì)產(chǎn)生運(yùn)動(dòng)式治理［65］。以運(yùn)動(dòng)式治理為手段的趕超型發(fā)展，遵循以政治體制改革實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的“有效性累積合法性”路徑［66］。但運(yùn)動(dòng)式治理手段與現(xiàn)代國(guó)家治理目標(biāo)的普遍化、規(guī)范化和程序化特征并不相符［67］。政治體制改革累積的合法性能夠產(chǎn)生“體系作為合法性”，但并不必然導(dǎo)致“體系特征合法性”［68］。例如，愈演愈烈的“環(huán)保風(fēng)暴”處罰、叫停了一大批違法違規(guī)企業(yè)?！碍h(huán)保風(fēng)暴”的“作為”能夠引起社會(huì)各界廣泛的認(rèn)同，但是卻始終無法作為一項(xiàng)具有“中國(guó)特色”的制度被認(rèn)同。

黨的十九大以來，中國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化決定了中國(guó)式環(huán)境治理現(xiàn)代化要走上以均衡和全面為特征的制度路徑，堅(jiān)持以人與自然和諧共生為原則，實(shí)現(xiàn)人民向往的美好環(huán)境的價(jià)值目標(biāo)。從中國(guó)式環(huán)境治理現(xiàn)代化的制度路徑和價(jià)值目標(biāo)關(guān)系角度看，環(huán)保督察制度是國(guó)家環(huán)境治理轉(zhuǎn)向合法性與有效性“同置”的新路徑的重要體現(xiàn)。以有效性累積合法性的路徑要求制度效率優(yōu)先，以有效性與合法性的時(shí)空分離為前提。有效性與合法性的“同置”則要求在一項(xiàng)制度中同時(shí)嵌入合法性和有效性設(shè)計(jì)，這種“同置”要求是具有“中國(guó)特色”制度創(chuàng)新的關(guān)鍵變量。

第一，實(shí)現(xiàn)有效性與合法性的同置。以有效性累積合法性的路徑帶有濃厚的實(shí)用性傾向。基于實(shí)用性的邏輯，由地方放權(quán)、中央糾偏和公眾參與形成的制度優(yōu)化和權(quán)力平衡機(jī)制高度依賴中央政府、地方政府與農(nóng)民的互動(dòng)［69］。在這種反應(yīng)性治理模式中，決策者的決定作用比較大，他們需要根據(jù)社會(huì)問題不斷調(diào)整治理手段，因此國(guó)家治理高度依賴個(gè)人而非制度規(guī)則［70］。此外，由于治理主體沒有穩(wěn)定的合作機(jī)制，這種反應(yīng)性治理的調(diào)整周期長(zhǎng)，穩(wěn)定性差［71］。但在中央環(huán)保督察制度的正反饋機(jī)制中，公眾傳遞的信息能夠通過中央政府的權(quán)力控制，轉(zhuǎn)化為地方政府落實(shí)環(huán)境責(zé)任的動(dòng)力。環(huán)境責(zé)任的落實(shí)帶來生態(tài)績(jī)效的提升，因此權(quán)力主體及其制度設(shè)計(jì)同時(shí)獲得了公眾的合法性認(rèn)同。一方面，這種合法性是通過程序設(shè)置，促使參與到國(guó)家制度體系中的個(gè)體，對(duì)制度體系和自我身份產(chǎn)生認(rèn)同［72］，它是關(guān)乎國(guó)家制度與公民身份、權(quán)利之間關(guān)系的根本問題。另一方面，督察制度的“連續(xù)性”和“常態(tài)化”，對(duì)整個(gè)生態(tài)文明制度體系產(chǎn)生規(guī)范性影響。這種合法性就是指制度本身的穩(wěn)定性。所以督察制度從確立到完善經(jīng)歷了密集而快速的調(diào)整過程。至今，中央環(huán)保督察已經(jīng)成為一套提供更加優(yōu)質(zhì)、均衡的生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品的制度手段。顯然，環(huán)保督察創(chuàng)制的合法性與有效性“同置”的新路徑是契合中國(guó)式環(huán)境治理現(xiàn)代化要求的更優(yōu)路徑。

第二，以群眾路線豐富中國(guó)式環(huán)境治理現(xiàn)代化的權(quán)力制約監(jiān)督實(shí)踐。權(quán)力的制約監(jiān)督機(jī)制是現(xiàn)代國(guó)家制度體系的重要組成部分。中央環(huán)保督察制度反映了中國(guó)式環(huán)境治理現(xiàn)代化的民主性特征。在督察制度中，權(quán)力運(yùn)行主要以黨內(nèi)監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督為主，充分發(fā)揮監(jiān)督權(quán)對(duì)執(zhí)行權(quán)的約束功能。這種以功能為基礎(chǔ)的權(quán)力制約監(jiān)督體制相對(duì)于西方權(quán)力配置邏輯，更加強(qiáng)調(diào)了治理效率優(yōu)先，但也表現(xiàn)出制約能力不足和滯后等弊端［14］。因此，督察制度設(shè)計(jì)了以人民群眾切身利益為宗旨的負(fù)反饋機(jī)制。這種負(fù)反饋機(jī)制的本質(zhì)是“群眾路線”，即督察組先從人民群眾中獲得意見，再將群眾意見整理、消化變?yōu)榫唧w的治理行動(dòng)。國(guó)家治理中的群眾路線能夠使政府對(duì)人民訴求保持敏感性，全心全意為人民服務(wù)，而不是充當(dāng)追求效率和“工具理性”的科層制機(jī)器［73］?！叭罕娐肪€”作為一種中國(guó)特色的制約監(jiān)督機(jī)制，并不以國(guó)家與社會(huì)的對(duì)立為前提，而是將以國(guó)家力量為代表的內(nèi)部監(jiān)督與社會(huì)力量為代表的外部監(jiān)督有機(jī)整合起來，既對(duì)國(guó)家環(huán)境政策產(chǎn)生深刻影響，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)環(huán)境意識(shí)覺醒，又避免了高昂的經(jīng)濟(jì)社會(huì)代價(jià)，實(shí)現(xiàn)了制度工具的手段性與目的性的統(tǒng)一。

第三，持續(xù)不斷地將生態(tài)文明理念全方位、深度融入制度設(shè)計(jì)。生態(tài)環(huán)境問題歸根結(jié)底是發(fā)展方式和生活方式問題［74］。中國(guó)式環(huán)境治理現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，它傳承了中華傳統(tǒng)文化中的生態(tài)觀，實(shí)現(xiàn)了馬克思主義生態(tài)思想的中國(guó)化，拋棄了以生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式［75］。實(shí)現(xiàn)中國(guó)式環(huán)境治理現(xiàn)代化要加強(qiáng)生態(tài)文明制度體系建設(shè)，深化生態(tài)文明體制改革。從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度看，環(huán)保督察促使工業(yè)企業(yè)壓減各種各樣的高污染、低能效產(chǎn)品產(chǎn)量，倒逼過剩產(chǎn)能退出市場(chǎng)，提升了工業(yè)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量［76］。環(huán)保督察產(chǎn)生了抑制高污染制造業(yè)企業(yè)數(shù)量增長(zhǎng)的效應(yīng)，體現(xiàn)了制度的精準(zhǔn)性［77］。從經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度看，環(huán)保督察對(duì)重污染產(chǎn)業(yè)的抑制雖然造成了短期經(jīng)濟(jì)損失，但也帶來了空氣質(zhì)量持續(xù)改善產(chǎn)生的長(zhǎng)期健康收益。長(zhǎng)期來看，環(huán)保督察帶來的生態(tài)、民生福祉與高質(zhì)量發(fā)展具有一致性78］。就中央環(huán)保督察制度的效果而言，它已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)中國(guó)式環(huán)境治理現(xiàn)代化的重要制度手段。

參考文獻(xiàn)

［1］ 二十大新聞中心舉行第五場(chǎng)記者招待會(huì)［Z/OL］.（2022-10-21）

［2022-12-21］.https：//www.12371.cn/2022/10/21/AR339616507528.

shtml.

［2］ 國(guó)新辦舉行中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察進(jìn)展成效發(fā)布會(huì)［N］. 中國(guó)

環(huán)境報(bào)，2022-07-07（2）.

［3］ 習(xí)近平. 高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義

現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大

會(huì)上的報(bào)告［M］. 北京：人民出版社，2022：51；22.

［4］ 陳海嵩. 環(huán)保督察制度法治化：定位、困境及其出路［J］. 法學(xué)評(píng)

論，2017，35（3）：176-187.

［5］ 戚建剛，余海洋. 論作為運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制之“中央環(huán)保督察制

度”：兼與陳海嵩教授商榷［J］. 理論探討，2018（2）：157-164.

［6］ 周黎安. 行政發(fā)包制與中國(guó)特色的國(guó)家能力［J］. 開放時(shí)代，

2022（4）：28-50.

［7］ 斯科特. 制度與組織：思想觀念、利益偏好與身份認(rèn)同［M］. 姚

偉，姚明宇，廖承中，等譯. 4版. 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，

2020：62，98.

［8］ 林德布洛姆. 政治與市場(chǎng)：世界的政治－經(jīng)濟(jì)制度［M］. 王逸

舟，譯. 上海：上海三聯(lián)書店，1995：25-26.

［9］ 郁建興，劉殷東. 督察制度變遷中的縱向治理：以第二輪中央生

態(tài)環(huán)境保護(hù)督察為研究對(duì)象［J］. 學(xué)術(shù)月刊，2021，53（11）：

77-84.

［10］ 苑春薈，燕陽. 中央環(huán)保督察：壓力型環(huán)境治理模式的自我調(diào)

適：一項(xiàng)基于內(nèi)容分析法的案例研究［J］. 治理研究，2020（1）：

57-68.

［11］ 莊玉乙，胡蓉，游宇. 環(huán)保督察與地方環(huán)保部門的組織調(diào)適和

擴(kuò)權(quán)：以H 省S 縣為例［J］. 公共行政評(píng)論，2019，12（2）：5-

22，193.

［12］ 張明皓. 環(huán)保督察驅(qū)動(dòng)地方政府組織調(diào)適的作用機(jī)理與實(shí)踐

邏輯［J］. 中國(guó)行政管理，2022（5）：128-135.

［13］ 呂方，梅琳.“復(fù)雜政策”與國(guó)家治理：基于國(guó)家連片開發(fā)扶貧項(xiàng)

目的討論［J］. 社會(huì)學(xué)研究，2017，32（3）：144-168，245.

［14］ 陳國(guó)權(quán)，皇甫鑫. 功能性分權(quán)與中國(guó)特色國(guó)家治理體系［J］. 社

會(huì)學(xué)研究，2021，36（4）：1-21，225.

［15］ 周雪光，練宏. 中國(guó)政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論［J］.

社會(huì)學(xué)研究，2012，27（5）：69-93，243.

［16］ 丁煌，定明捷. 基于信息不對(duì)稱的政策執(zhí)行分析［J］. 北京行政

學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（6）：17-22.

［17］ 韋伯. 社會(huì)學(xué)的基本概念［M］. 顧忠華，譯. 桂林：廣西師范大

學(xué)出版社， 2004：71.

［18］ 韋敏，柯文. 霧霾-靜穩(wěn)/逆溫關(guān)系認(rèn)知中的商議性安排：以“地

方” 概念為工具［J］. 自然辯證法研究，2017，33（5）：36-40.

［19］ 賈先文. 我國(guó)流域生態(tài)環(huán)境治理制度探索與機(jī)制改良：以河長(zhǎng)

制為例［J］. 江淮論壇，2021（1）：62-67.

［20］ 中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)同志就《中央生態(tài)環(huán)境

保護(hù)督察整改工作辦法》答記者問［Z/OL］（. 2022-04-18）［2022-

07-03］.https：//www.mee.gov.cn/ywdt/zbft/202204/t20220418_974925.

shtml.

［21］ 周雪光，艾云. 多重邏輯下的制度變遷：一個(gè)分析框架［J］. 中

國(guó)社會(huì)科學(xué)，2010（4）：132-150，223.

［22］ 曹正漢，王寧. 一統(tǒng)體制的內(nèi)在矛盾與條塊關(guān)系［J］. 社會(huì)，

2020，40（4）：77-110.

［23］ 冉冉.“壓力型體制”下的政治激勵(lì)與地方環(huán)境治理［J］. 經(jīng)濟(jì)

社會(huì)體制比較，2013（3）：111-118.

［24］ 張楠，盧洪友. 官員垂直交流與環(huán)境治理：來自中國(guó)109個(gè)城市

市委書記（市長(zhǎng)）的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)［J］. 公共管理學(xué)報(bào)，2016，13（1）：

31-43，153-154.

［25］ 王漢生，劉世定，孫立平.作為制度運(yùn)作和制度變遷方式的變通

［Z/OL］（. 2022-01-31）［2023-06-05］http：//www.shehui.pku.edu.

cn/wap/second/index.aspx？nodeid=2036&contentid=9276&page=

ContentPage.

［26］ 周雪光. 基層政府間的“共謀現(xiàn)象”：一個(gè)政府行為的制度邏輯

［J］. 社會(huì)學(xué)研究，2008（6）：1-21，243.

［27］ 崔晶. 政策執(zhí)行中的壓力傳導(dǎo)與主動(dòng)調(diào)適：基于H縣扶貧迎檢

的案例研究［J］. 經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2021（3）：129-138.

［28］ 生態(tài)環(huán)境部召開7 月例行新聞發(fā)布會(huì)［Z/OL］.（2021-07-26）

［2022-07-30］. https：//www. mee. gov. cn/ywdt/zbft/202107/t20210726_

851421.shtml.

［29］ 溫笑寒，等. 暗查暗訪定證據(jù) 問題找得準(zhǔn)抓得實(shí)［N］. 中國(guó)環(huán)

境報(bào)，2021-10-19（2）.

［30］ 習(xí)近平. 關(guān)于《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制

度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》

的說明［N］. 人民日?qǐng)?bào)，2019-11-06（4）.

［31］ 中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室致函要求精準(zhǔn)科學(xué)依法推進(jìn)邊

督邊改、嚴(yán)禁“一刀切”“濫問責(zé)”［Z/OL］.（2021-12-01）［2022-

10-10］.https：//www.mee.gov.cn/ywgz/zysthjbhdc/dcjl/202112/t202

11201_962542.shtml.

［32］ 任丙強(qiáng). 地方政府環(huán)境政策執(zhí)行的激勵(lì)機(jī)制研究：基于中央與

地方關(guān)系的視角［J］. 中國(guó)行政管理，2018（6）：129-135.

［33］ 馬翔. 牽頭任務(wù)制中的部門合作邏輯：基于“放管服”改革案例

的定性比較分析［J］. 公共行政評(píng)論，2022，15（1）：89-109，198.

［34］ 寧夏回族自治區(qū)貫徹落實(shí)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察整改任務(wù)驗(yàn)

收銷號(hào)辦法［Z/OL］.（2022-06-18）［2022-09-30］. https：//sthjt.

nx. gov. cn/page/news/article/202206/20220628180914IAblFw. html.

［35］ 龔宏齡，呂普生. 環(huán)境執(zhí)法權(quán)為何“逆流而上”：基于環(huán)保案例

的質(zhì)性分析［J］. 中國(guó)行政管理，2021（ 10）：97-105.

［36］ 西蒙. 管理行為：管理組織決策過程的研究［M］，楊礫，韓春立，

徐立，譯. 北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988：149-150.

［37］ 柏培文. 兩類信息結(jié)構(gòu)下決策權(quán)安排與組織效率［J］. 軟科學(xué)，

2008，22（5）：50-54，64.

［38］ 謝金林. 網(wǎng)絡(luò)空間草根政治運(yùn)動(dòng)及其公共治理［J］. 公共管理

學(xué)報(bào)，2011，8（1）：35-43，124.

［39］ 孫笑俠. 程序的法理［M］. 2版. 北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，

2017：46-47.

［40］ 馬原. 基層信訪治理中的“法治”話語沖突：基于華北S縣的實(shí)

證觀察［J］. 環(huán)球法律評(píng)論，2018，40（1）：110-128.

［41］ 田先紅. 屬地管理與基層避責(zé)：一種理論解釋：基于理性選擇

制度主義的分析［J］. 廣西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2021，

43（2）：53-62.

［42］ 潘騫. 安徽省在中央環(huán)保督察宣傳工作中的經(jīng)驗(yàn)及建議［J］.

環(huán)境保護(hù)，2017，45（17）：75-76.

［43］ 王浦劬，龔宏齡. 行政信訪的公共政策功能分析［J］. 政治學(xué)研

究，2012（2）：46-61.

［44］ 周勇飛，高利紅. 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度程序控權(quán)的理論歸位與實(shí)

現(xiàn)路徑［J］. 江西社會(huì)科學(xué)，2020，40（10）：172-181.

［45］ 楊志軍. 運(yùn)動(dòng)式治理悖論：常態(tài)治理的非常規(guī)化：基于網(wǎng)絡(luò)“掃

黃打非” 運(yùn)動(dòng)分析［J］. 公共行政評(píng)論，2015，8（2）：47-72，180.

［46］ 皮爾遜. 時(shí)間中的政治：歷史、制度與社會(huì)分析［M］. 黎漢基，

黃佩璇，譯. 南京：江蘇人民出版社，2014：59.

［47］ 李月軍. 以行動(dòng)者為中心的制度主義：基于轉(zhuǎn)型政治體系的思

考［J］. 公共管理學(xué)報(bào)，2007，4（3）：28-35，122.

［48］ 竺效，邱濤韜. 區(qū)域環(huán)保督察的功能定位及制度完善［J］. 治理

研究，2022（1）：26-37，125.

［49］ 陳海嵩. 中國(guó)環(huán)境法治的體制性障礙及治理路徑：基于中央環(huán)

保督察的分析［J］. 法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2019，37

（4）：149-159.

［50］ 張凌云，齊曄，毛顯強(qiáng)，等. 從量考到質(zhì)考：政府環(huán)保考核轉(zhuǎn)型

分析［J］. 中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2018，28（10）：105-111.

［51］ 彼得·豪爾，羅斯瑪麗·泰勒，何俊智. 政治科學(xué)與三個(gè)新制度

主義［J］. 經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2003（5）：20-29.

［52］ 臧雷振，潘晨雨. 中國(guó)社會(huì)治理體制變遷的軌跡、邏輯與動(dòng)阻

力機(jī)制：基于歷史制度主義視角［J］. 學(xué)習(xí)與探索，2021（11）：

34-42，191.

［53］ 夏瑛，張東，趙乾. 環(huán)保督察中的環(huán)境訴求與政府回應(yīng)：基于省

級(jí)環(huán)保督察資料的實(shí)證分析［J］. 經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2021（1）：

69-79，105.

［54］ 張賢明. 政治責(zé)任與法律責(zé)任的比較分析［J］. 政治學(xué)研究，

2000，（01）：13-21.

［55］ 生態(tài)環(huán)境部2018年12月例行新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄［N］. 中國(guó)環(huán)境

報(bào)，2019-01-01（2），（3）.

［56］ 李棉管，覃玉可可.“做工作”：基層擠壓型情境下的社會(huì)情理治

理：D 鎮(zhèn)的案例研究［J］. 公共行政評(píng)論，2022，15（3）：98-

118，198.

［57］ 馮仕政. 中國(guó)道路與社會(huì)治理現(xiàn)代化［J］. 社會(huì)科學(xué)，2020（7）：

9-17.

［58］ 張國(guó)磊，曹志立，杜焱強(qiáng). 中央環(huán)保督察、地方政府回應(yīng)與環(huán)境

治理取向［J］. 北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020，22（5）：

14-22，41.

［59］ 不能讓“一刀切”傷害中央生態(tài)環(huán)保督察［Z/OL］.（2018-10-

31）［2022-10-10］. http：//legal. people. com. cn/n1/2018/1031/

c42510-30373622. html.

［60］ 向俊杰.“一刀切” 式環(huán)保政策執(zhí)行過程中的三重博弈：以太原

市“ 禁煤” 為例［J］. 行政論壇，2021，28（5）：65-76.

［61］ 童克難. 中央環(huán)保督察“回頭看”看什么？怎么看？［N］. 中國(guó)環(huán)

境報(bào)，2018-06-11（03）.

［62］ 史小靜. 督察“回頭看”嚴(yán)防嚴(yán)查“一刀切”［N］. 中國(guó)環(huán)境報(bào)，

2018-11-08（1）.

［63］ 馮仕政. 法治、政治與中國(guó)現(xiàn)代化［J］. 學(xué)海，2011，（04）：

100-107.

［64］ 周雪光.“逆向軟預(yù)算約束”：一個(gè)政府行為的組織分析［J］. 中

國(guó)社會(huì)科學(xué)，2005，（2）：132-143，207.

［65］ 馮仕政. 中國(guó)國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形成與變異：基于政體的整體性解釋

［J］. 開放時(shí)代，2011（1）：72-97.

［66］ 林尚立. 在有效性中累積合法性：中國(guó)政治發(fā)展的路徑選擇

［J］. 復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009，51（2）：46-54.

［67］ 俞可平. 國(guó)家治理的中國(guó)特色和普遍趨勢(shì)［J］. 公共管理評(píng)論，

2019，1（03）：25-32.

［68］ 蔡禾. 國(guó)家治理的有效性與合法性：對(duì)周雪光、馮仕政二文的

再思考［J］. 開放時(shí)代，2012（2）：135-143.

［69］ 桂華. 論央地關(guān)系的實(shí)踐性平衡：結(jié)合兩項(xiàng)土地制度的分析

［J］. 開放時(shí)代，2022（5）：92-106.

［70］ 張靜. 社會(huì)治理：組織、觀念與方法［M］. 北京：商務(wù)印書館，

2019：252-256.

［71］ 王仁和，任柳青. 地方環(huán)境政策超額執(zhí)行邏輯及其意外后果：

以2017 年煤改氣政策為例［J］. 公共管理學(xué)報(bào)，2021，18（1）：

33-44，168.

［72］ 林尚立. 現(xiàn)代國(guó)家認(rèn)同建構(gòu)的政治邏輯［J］. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)，

2013（8）：22-46，204-205.

［73］ 歐陽靜. 簡(jiǎn)約治理：超越科層化的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化［J］. 中國(guó)社

會(huì)科學(xué)，2022（3）：145-163，207.

［74］ 習(xí)近平. 推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階［N］. 中國(guó)環(huán)境報(bào)，

2019-02-01（1）.

［75］ 周宏春，江曉軍. 習(xí)近平生態(tài)文明思想的主要來源、組成部分

與實(shí)踐指引［J］. 中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2019，29（1）：1-10.

［76］ 胡宗義，薛蘇亞. 中央環(huán)保督察對(duì)工業(yè)發(fā)展質(zhì)量的影響［J］. 軟

科學(xué)，2022，36（1）：1-8，17.

［77］ 李碩，王敏，張丹丹. 中央環(huán)保督察和企業(yè)進(jìn)入：來自企業(yè)注冊(cè)

數(shù)據(jù)的證據(jù)［J］. 世界經(jīng)濟(jì)，2022，45（1）：110-132.

［78］ 涂正革，鄧輝，諶仁俊，等. 中央環(huán)保督察的環(huán)境經(jīng)濟(jì)效益：來

自河北省試點(diǎn)的證據(jù)［J］. 經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2020（1）：3-16.

（責(zé)任編輯：蔣金星）