“放管服”改革背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變問題研究

李慶欣

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)群眾的各種利益，是國家與基層群眾之間的橋梁和紐帶。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權責不完全對等、監(jiān)管過程一定程度存在缺位現(xiàn)象、服務體系有待完善。要通過“瘦身”和“減肥”，構建完善的多主體監(jiān)管體系，提高服務“抵達力”，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“放管服”背景下轉變職能，促進城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

關鍵詞：“放管服”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；職能轉變；服務型政府

一、“放管服”改革的內涵

（一）何為“放管服”改革的提出

我國經濟體制的變化對政府職能提出了不斷轉變的需求，需要對政府的職能加以完善。為充分滿足現(xiàn)代市場經濟的發(fā)展要求，我國改革開放以來陸續(xù)進行了許多體制性改革。1988年提出轉變政府職能，2013年提出簡政放權，2015年提出“放管服”改革的指導理念。黨的二十大報告明確要“深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革”。“簡政放權”意在理順政府、市場與社會三者之間的關系，由上級政府向下級政府放權，由政府向市場及社會放權；“放管結合”是指政府在向市場放權的同時要做好監(jiān)管工作，而不是“放手不管”；“優(yōu)化服務”是要提高政府的公共服務職能，切實提高公共服務“抵達力”?！胺殴芊备母镒鳛檗D變政府職能的“當頭炮”，是我國政府職能轉變的重要抓手。當前，如何深化“放管服”改革，是值得思考的重大問題。只有從人民的角度考慮問題，才能真正實現(xiàn)從“管理型政府”向“服務型政府”的轉變。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“放管服”

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位于我國五級政府的最低一級，是國家行政權力的末梢，上級政府所出臺的各項方針政策的落實都離不開基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。另一方面，政府與基層群眾之間的紐帶也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮不僅影響國家及政府的公信力，更關乎廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的社會穩(wěn)定。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變是指由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的行政環(huán)境、公共需求和經濟社會形勢發(fā)生變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的范圍、內容等相應地發(fā)生轉變。轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是我國各級地方政府職能轉變的“先手棋”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務的主要是當地農民，許多農民世代生活于此，對當地政府的工作較為支持，工作更易開展。隨著城市化進程的加快，農村青壯年人口流失較為嚴重，但廣大農村地區(qū)依然是城市的后盾，更是諸多農民工的根。實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變是促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的“穩(wěn)定器”，更是帶動各級地方政府職能轉變的“排頭兵”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變能夠促進基層社會治理，進而有效促進“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！笨傄蟮膶崿F(xiàn)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變中存在的主要問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權責不完全對等

在各級政府的運行過程中，政府各項管理和服務都需要一定的財政經費作為支撐和保障。然而，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨資金不足的狀況，大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有不同程度的負債。在垂直管理模式下，政策的執(zhí)行往往呈現(xiàn)上級政府制定總體政策，地方政府逐層傳遞下達，直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行的程序特點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的事務繁雜且突發(fā)事件不斷，公務員和事業(yè)編制人員的數量不足以維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繁雜的工作，大量的合同工或臨時工被聘任到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作。他們的工資需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻沒有足夠的財政來源，加之其他因素，導致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政狀況入不敷出。

當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有權力與所承擔責任不對等，導致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在落實政策方針、執(zhí)行上級命令時常常帶有明顯的“策略性”。對于以現(xiàn)有人財物無法做到的事項，有時采取“迂回”策略，綜合權衡各種目標任務的輕重緩急及下達目標任務的部門地位，能拖則拖，能放就放；少數鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至對不能拖、不能放的任務集中人力突擊完成。

在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理權限被上級政府架空的現(xiàn)象時有發(fā)生，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際的人事管理權得不到真正落實，服務水平亟待提升。關于農村居民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務方式方法的評價顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務方式單一，方法欠缺科學性，大部分農村居民認為這種單一的服務方式將制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務體系發(fā)展和完善，并且影響統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實效。

（二）監(jiān)管過程一定程度存在缺位現(xiàn)象

科學的“放管結合”是地方政府厘清與市場關系的重要一環(huán)，也是我國地方政府進行行政體制改革亟待實現(xiàn)的目標。“放”與“管”的科學結合強調權力下放后“怎么管”“管多少”的問題，倘若在權力下放后沒有做到系統(tǒng)的管理，地方政府就會變成群眾眼里的甩手掌柜。

當前，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于市場的監(jiān)管仍停留在傳統(tǒng)的事前審批階段，對于審批后的監(jiān)管流于形式，過程監(jiān)管的缺位現(xiàn)象時有發(fā)生。以H鄉(xiāng)農貿市場為例，根據實地調查，H鄉(xiāng)政府對于當地農貿市場的監(jiān)管僅有商家的資格審查和偶爾的質量抽查，對于農貿市場商家的貨源、質量缺乏系統(tǒng)的監(jiān)管。沒有營業(yè)資格證、臨時起意擺攤的村民時有出現(xiàn)，對他們而言，只要沒被發(fā)現(xiàn)就繼續(xù)擺攤，當地市場監(jiān)管人員巡查時這些村民迅速躲避，巡查結束便見縫插針擺攤。村民所售產品多為自家產出的農產品，且擺攤人員多為老年人，不宜采取過于剛性的嚴厲政策，因此市場監(jiān)管人員只能睜只眼閉只眼。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將部分自主權下放于市場及社會，有利于營造良好的營商環(huán)境，激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟，但事中及事后監(jiān)管的缺位有產生市場經營亂象的風險，市場進行自我調節(jié)時仍然存在一些無法自我解決的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何“管”好市場無法調節(jié)的問題需要在實踐中進一步探索。

（三）服務體系有待完善

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府窗口服務人員由各部門派駐，實行“雙重管理”，服務中心沒有人事權、財務權，只有日常管理權。部門派駐窗口的人員既受到原單位部門管理，又受服務中心的約束及管理。由于約束較多，大多數公務員不愿前往服務中心工作。同時，前往鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府窗口咨詢的常有文化水平不太高的農民，對一些政策理解能力有限。由于部分中心窗口工作人員并未經過專業(yè)篩選與培訓，對于經手的業(yè)務不夠精通，有時難以解答群眾提出的問題。另外，大廳窗口業(yè)務的服務人員存在較為嚴重的忙閑不均情況，工作量較大的服務人員難免產生不平衡心理，導致一些服務人員服務態(tài)度差等現(xiàn)象發(fā)生。

隨著電子信息技術的發(fā)展，電子政務逐步在各級政府中得到應用。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的數據信息資源建設較落后，缺失的數據和不完善的信息系統(tǒng)等問題限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府電子政務的發(fā)展。由于農村地區(qū)留守兒童、留守老人居多，電子產品的使用率低，導致線上公共服務的效果大打折扣。電子信息獲取上存在明顯的“數字達爾文主義”現(xiàn)象，使得公共服務的供給差異化明顯，影響公共服務的效果。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的途徑

（一）“權力瘦身”與“職能減肥”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將權力向市場、社會下放的過程也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身進行“權力瘦身”的過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在當代經濟社會中不應扮演“全能型政府”的角色，而是要走向“有限政府”和“有為政府”，將政府職能限定在合理范圍內。對于權力下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要注重政府角色的轉變，成為民眾的服務者和利益代表者。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有社會管理、公共服務、基層建設等職能，“職能減肥”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將部分職能“減重”，交由社會組織承擔，政府向市場放權、移權，為市場主體營造更自主便捷的發(fā)展環(huán)境，讓市場不斷釋放活力。一方面，政府需要培育“職能減肥”理念，明確“減肥”是為了“強健體魄”，是為了將有限的精力運用在公共服務、經濟發(fā)展等方面，助力鄉(xiāng)村振興的推進。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要將權力清單和責任清單作為“職能減肥”的重要抓手，以市場為主體，厘清其內在規(guī)律，順應市場的發(fā)展邏輯，既要將該下放的權力下放到位，又要緊緊把握住應履行的職能，兼顧權力下放與切實履職，收到“職能減肥”應有的效果。

（二）構建完善的多主體監(jiān)管體系

習近平法治思想中權力監(jiān)督理論是對馬克思主義權力監(jiān)督思想的傳承與發(fā)展，是新時代黨和國家制度體系中的重要組成部分，對于國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)具有重要的指導意義。“放管結合”涉及“監(jiān)管什么”的問題。“放管服”背景下所提及的“多主體監(jiān)管”主要涉及兩個方面：一是政府等多元主體對市場權力的監(jiān)管；二是人民群眾等多元主體對政府權力的監(jiān)管。

政府對市場進行的事前“審批式”監(jiān)管對于市場的準入發(fā)揮了有效的監(jiān)管作用，對于市場運行過程中的監(jiān)管仍要進一步完善。政府應做好市場入口的把關，更要搭建好市場運行的平臺，在做好自身監(jiān)管工作的同時可動員群眾及社會組織積極參與市場的監(jiān)管，營造健康可持續(xù)的市場環(huán)境，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的茁壯成長注入營養(yǎng)素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把握好“放”的市場需求，更要管好“放”的市場受眾，防范“放”的市場風險。

權為民所用，利為民所謀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公信力來源于清正廉潔的隊伍，來源于為百姓謀實事的態(tài)度，更來源于與民同心的行動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員應樹立人民公仆意識，既要主動把權力關進制度的籠子、保證權力不變質，還要積極動員和發(fā)揮多元主體的監(jiān)督作用，在自我約束的同時接受人民群眾的監(jiān)督。

（三）提高服務“抵達力”

建設服務型政府，首要是改變服務態(tài)度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立完善的服務體系任重道遠，受到資源及財政各方面條件的限制，政府工作效率的提高需要較長時間的逐步推進，而服務人員服務態(tài)度的改善短時間內就能立竿見影，實施成本相對較低、效果相對顯著。服務態(tài)度的改善直接樹立了政府在群眾心中的形象，將為服務型政府的構建打好民心之基。在新型城鎮(zhèn)化進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員要真正全心全意為人民服務，做好對廣大人民群眾的引導和服務，要從群眾關心的生活、醫(yī)療、教育、社保等涉及民生的各個方面入手，為城鄉(xiāng)居民的生產和生活提供服務，確保新型城鎮(zhèn)化進程的穩(wěn)步推進。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應根據轄區(qū)內的產業(yè)分布、人口情況制定相關舉措，切實為當地居民提供便捷實際的服務。

作為傳導改革紅利的“最后一公里”，基層政府服務能力事關全面深化改革大局，提高服務“抵達力”是關鍵環(huán)節(jié)。落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務能力“抵達力”應從多方面抓起，可以在推動縣鄉(xiāng)聯(lián)動的過程中借助先進的信息化技術，及時處置應對各類事件和群眾訴求，從而提高基層治理能力和服務群眾能力。

四、結語

在“放管服”改革背景下，黨和政府一直非常關注政府職能轉變的問題。各級政府要積極響應時代要求，促進政府職能轉變的實現(xiàn)和落實。在行政權力的下放過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最后一環(huán)，也是末梢，關乎政策的真正執(zhí)行、落實和作用的發(fā)揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變更關系到整個政府體系職能轉變能否達到預期目的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變是對“放管服”改革形勢和背景的積極響應，更是促進政府體系職能轉變的題中應有之義。在當前“放管服”改革的背景下，加快轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務能力也是對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的積極響應。

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[責任編輯：李偉杰]