公立高校聘任制下教師解聘制度的異化及規(guī)制

摘要：解聘是一種教師退出機(jī)制，指高校解除對(duì)教師的聘任。公立高校與教師所簽聘任合同的法律性質(zhì)并非勞動(dòng)合同，而是行政協(xié)議。解聘本質(zhì)上是公權(quán)力行為，應(yīng)當(dāng)平衡教育公共利益與教師合法權(quán)益。公立高校當(dāng)前主要基于非升即走、主動(dòng)離職、合同到期等事由對(duì)教師作出解聘行為。然而，解聘制度由于法定依據(jù)不明確、法定程序較籠統(tǒng)與救濟(jì)渠道不通暢等問(wèn)題而存在異化，亟須立法調(diào)整。未來(lái)教師法等立法應(yīng)當(dāng)采取“列舉＋兜底”“法定＋約定”的立法技術(shù)，明確解聘制度啟動(dòng)的法定依據(jù)，并要求公立高校向社會(huì)公開(kāi)；健全覆蓋解聘行為全流程的工作程序，賦予教師陳述、申辯的權(quán)利，并引入聽(tīng)證會(huì)制度，提升解聘行為的科學(xué)性與民主性；優(yōu)化申訴與仲裁機(jī)制，在銜接機(jī)制、受案范圍、法律適用、舉證責(zé)任、處理方式等方面為教師提供全面、有效的救濟(jì)渠道。

關(guān)鍵詞：聘任制；教師法；高校教師；解聘制度

中圖分類號(hào)：G451.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-8129（2025）02-0114-11

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“類型化思維下教育法適度法典化的體系構(gòu)造研究”（23YJC880159），項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：周恒；廣東省教育科學(xué)規(guī)劃課題（高等教育專項(xiàng)）“粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動(dòng)視角下廣東地方高校法律人才培養(yǎng)路徑研究”（2023GXJK584），項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：劉蕾。

作者簡(jiǎn)介：王琦，法學(xué)博士，廣州商學(xué)院粵港澳大灣區(qū)法治研究院副研究員。

隨著學(xué)齡人口的變化與公立高校發(fā)展規(guī)劃的調(diào)整，解聘制度成為公立高校優(yōu)化人事管理、提升辦學(xué)質(zhì)量與教師隊(duì)伍水平的重要機(jī)制。“復(fù)旦大學(xué)某青年教師持刀傷人案”“郭穎訴江南大學(xué)人事?tīng)?zhēng)議案”，以及2018年武漢大學(xué)42名參加轉(zhuǎn)編評(píng)審的教師僅有4名通過(guò)等事件，皆體現(xiàn)出公立高校解聘制度的運(yùn)行引發(fā)了教師與公立高校之間的劇烈矛盾及社會(huì)爭(zhēng)議［1］。對(duì)此，理論界認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)制高校教師聘任管理及解聘制度［2］。然而，已有成果對(duì)解聘制度的異化及規(guī)制缺少深入討論，亟待系統(tǒng)性地深入研究。從現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，當(dāng)前教師解聘制度仍不盡完善，立法雖然規(guī)定了解聘行為的法定依據(jù)與救濟(jì)渠道，但是解聘程序的粗疏令被解聘教師權(quán)益難以得到正當(dāng)程序的保障，并且解聘的法定依據(jù)、救濟(jì)渠道較為模糊，導(dǎo)致解聘制度具有任意性，極易引發(fā)爭(zhēng)議與亂象。鑒于此，如何實(shí)現(xiàn)解聘制度的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，理應(yīng)成為學(xué)界反思的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本研究擬以剖析聘任合同與解聘行為的法律性質(zhì)為邏輯起點(diǎn)，剖視當(dāng)前解聘制度的事由類型與異化表現(xiàn)，并提出切實(shí)可行的立法規(guī)制進(jìn)路，以期緩解教師與公立高校之間因解聘而引發(fā)的矛盾沖突。

一、公立高校教師解聘制度的特殊性

根據(jù)《中華人民共和國(guó)教師法》（以下簡(jiǎn)稱《教師法》）等規(guī)定，公立高校有權(quán)解聘教師?；诠⒏咝５姆尚再|(zhì)與教育事業(yè)的公益目的，其教師解聘制度存在異于民辦高校的特殊性：公立高校與教師簽訂的聘任合同并非平等主體間的勞動(dòng)合同，而是行政協(xié)議；公立高校解聘教師也并非民事主體解除合同行為，而是根據(jù)法律授權(quán)作出的公權(quán)力行為。

（一）公立高校教師聘任合同具有行政協(xié)議法律性質(zhì)

根據(jù)法律解釋，公立高校與教師間的法律關(guān)系是人事關(guān)系，而非勞動(dòng)關(guān)系，二者所簽聘任合同的法律性質(zhì)是行政主體與行政相對(duì)人之間的行政協(xié)議，而非勞動(dòng)合同。根據(jù)《教師法》第17條、《中華人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱《高等教育法》）第48條，公立高校以合同形式與教師建立聘任關(guān)系，由此有觀點(diǎn)對(duì)聘任合同之法律屬性持“勞動(dòng)合同說(shuō)”，認(rèn)為教師與高校之間關(guān)系為勞動(dòng)關(guān)系，聘任合同的法律屬性為勞動(dòng)合同［3］。在其看來(lái)，公立高校以市場(chǎng)化的合同方式與教師建立勞動(dòng)關(guān)系［4］。然而，“勞動(dòng)合同說(shuō)”是對(duì)聘任合同法律性質(zhì)的誤解，該觀點(diǎn)也被司法裁判所否定

參見(jiàn)內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市中級(jí)人民法院（2023）內(nèi)01民終2518號(hào)判決書(shū)?！?/p>

。行政協(xié)議指行政機(jī)關(guān)以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對(duì)人就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。本研究認(rèn)為教師聘任合同符合行政協(xié)議的判斷標(biāo)準(zhǔn)，具備行政協(xié)議的法律屬性。

首先，在法律關(guān)系主體上，公立高校與教師并非民事主體，而是行政主體與行政相對(duì)人。勞動(dòng)關(guān)系由民法上的雇傭關(guān)系發(fā)展而來(lái)，強(qiáng)調(diào)以勞務(wù)作為合同標(biāo)的，合同雙方的地位平等。勞動(dòng)合同說(shuō)忽略了公立高校教師的特殊性?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》確定了高等教育的國(guó)家性與公共性，并且中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》將公立高校的法律屬性界定為事業(yè)單位。因此，公立高校在發(fā)展高等教育事業(yè)方面屬于行政主體。聘任有教學(xué)科研能力的教師，是公立高校作為行政主體履行職責(zé)的重要途徑。教師作為行政相對(duì)人參與公立高校工作，受高校管理，由國(guó)家財(cái)政提供工資支持，并可能因《教師法》第37條受到公立高?；蚪逃姓块T(mén)的行政處分。

其次，在聘任合同簽訂上，公立高校根據(jù)法定授權(quán)與教師簽訂聘任合同，其內(nèi)容大多由法律確定，符合行政協(xié)議的特征。勞動(dòng)合同屬于私法范疇，在權(quán)利義務(wù)的確定上并不以行政權(quán)的行使或行政職責(zé)的履行為前提。公立高校作為行政主體與教師簽訂聘任合同，是為了實(shí)現(xiàn)教育公益事業(yè)，符合行政協(xié)議以公共利益為目的之標(biāo)準(zhǔn)。公立高校與教師簽訂聘任合同的行為，以及如服務(wù)期、人事調(diào)動(dòng)等內(nèi)容皆來(lái)自《教育法》《高等教育法》與《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）等立法的授權(quán)與規(guī)定，符合行政主體“法無(wú)授權(quán)不可為”的基本屬性。

再次，在法律體系解釋上，立法對(duì)公立高校與教師因聘任合同產(chǎn)生的糾紛作出的法律適用規(guī)定，不等于對(duì)聘任合同法律性質(zhì)的界定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》《條例》等規(guī)定，因解除聘任合同產(chǎn)生的爭(zhēng)議，依照《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》（以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)法》）、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》（以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)仲裁法》）等處理?！皠趧?dòng)合同說(shuō)”由此認(rèn)為聘任合同的法律性質(zhì)為勞動(dòng)合同，這顯然是一種機(jī)械地解釋法律的方式。根據(jù)體系解釋，法秩序是一個(gè)價(jià)值判斷盡可能一致的體系和“意義構(gòu)造”，因此在解釋法律規(guī)范意旨時(shí)不能無(wú)視其規(guī)范語(yǔ)境［5］。如果聘任合同的法律屬性為勞動(dòng)合同，那么相關(guān)爭(zhēng)議自然適用勞動(dòng)法律規(guī)范，立法無(wú)須作出“多此一舉”的規(guī)定。正是由于聘任合同并非勞動(dòng)合同，為了避免糾紛產(chǎn)生時(shí)出現(xiàn)沒(méi)有可依據(jù)的法律之窘境，因此立法作出特別規(guī)定，將聘任合同糾紛納入《勞動(dòng)法》的調(diào)整對(duì)象。

最后，在教師權(quán)益保護(hù)上，將聘任合同之法律屬性界定為行政協(xié)議而非勞動(dòng)合同，更利于對(duì)教師權(quán)益的全方位保護(hù)。弱者的形成源于制度性和社會(huì)性因素，與當(dāng)事人的努力程度無(wú)關(guān)［6］。公立高校既是聘任合同的簽訂者，也是審查教師行為的監(jiān)督者，更是對(duì)教師作出解聘的管理者，教師由于信息不對(duì)稱、地位不平等而處于弱勢(shì)［7］。教師的弱勢(shì)是制度賦予的，這種情況無(wú)法通過(guò)教師的努力而改變，因此教師對(duì)于公立高校而言屬于弱者。對(duì)弱者施以特別保護(hù)是法律的本然追求。針對(duì)聘任合同糾紛，除調(diào)解、仲裁等解決方式外，應(yīng)賦予教師通過(guò)行政訴訟尋求救濟(jì)的權(quán)利［8］。如果將聘任合同界定為勞動(dòng)合同，那么就使教師喪失了通過(guò)行政復(fù)議與訴訟等尋求權(quán)利救濟(jì)的渠道，不利于對(duì)其合法權(quán)益的保護(hù)。

（二） 公立高校解聘行為的公權(quán)力屬性及利益衡量

解聘制度即為了促進(jìn)公立高校的高質(zhì)量發(fā)展與公共教育的進(jìn)步，公立高校借助公權(quán)力對(duì)教師解除聘任的相關(guān)機(jī)制。公立高校解聘教師的行為并非對(duì)民事權(quán)利義務(wù)的處分，而是終止行政協(xié)議的公權(quán)力行為，因此應(yīng)當(dāng)平衡好教育公共利益與教師合法權(quán)益。

1.解聘具有公權(quán)力屬性

其一，公立高校在實(shí)施解聘行為時(shí)為公權(quán)力主體。公立高校由國(guó)家設(shè)立，由公共財(cái)政維持，系公權(quán)力主體。教育本身所具有的公共產(chǎn)品屬性需要借助教師的具體工作才能實(shí)現(xiàn)，因此高校根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)擁有聘任教師，并對(duì)其加以管理、處分與解聘的管理職權(quán)，這也是具體落實(shí)高等教育職能的重要方式。公立高校在聘任教師時(shí)具有“法律法規(guī)授權(quán)的組織”身份，并根據(jù)實(shí)際管理需要在自主范圍內(nèi)聘任、解聘教師［9］。

其二，公立高校解聘教師必須依法進(jìn)行，嚴(yán)格依循法定事由、程序作出解聘行為，并賦予教師救濟(jì)途徑。公立高校對(duì)教師實(shí)施聘任制，包括解聘在內(nèi)的具體步驟、辦法由法律法規(guī)規(guī)定，其解聘行為應(yīng)受到嚴(yán)格的法律約束，禁止任意作出解聘決定。立法已經(jīng)界定了解聘依據(jù)，當(dāng)教師存在法定情形時(shí)應(yīng)受到解聘處理。如果公立高校未按照法定依據(jù)，或違背法定程序作出解聘決定，那么教師可根據(jù)《教師法》《事業(yè)單位工作人員申訴規(guī)定》等規(guī)定尋求權(quán)益救濟(jì)。

其三，公立高校具有行政優(yōu)益權(quán)，解聘制度的啟動(dòng)與運(yùn)行具有單方意志性。解聘制度及行為之所以具有公權(quán)力屬性，是因?yàn)閺男再|(zhì)上看，其屬于具有約束力且能對(duì)教師權(quán)益產(chǎn)生重大影響的單方?jīng)Q定。優(yōu)益權(quán)指公立高校在簽訂、履行聘任合同中為了實(shí)現(xiàn)教育公共利益，享有的單方變更、解除協(xié)議以及對(duì)另一方作出處分等權(quán)能。聘任合同的解聘條款一般由學(xué)校根據(jù)法律規(guī)定與辦學(xué)需要單方確定，且具有格式條款的特征，教師基本沒(méi)有平等協(xié)商的權(quán)利［10］。當(dāng)公立高校認(rèn)為聘任合同對(duì)教育公共利益產(chǎn)生消極影響時(shí)，可以行使優(yōu)益權(quán)，單方解除聘任合同。美國(guó)立法中也有類似規(guī)定，即公立高校基于行政優(yōu)益權(quán)，可因?yàn)閷W(xué)生數(shù)量減少、財(cái)政危機(jī)或職位調(diào)整等法定公益事由單方解聘教師［11］。

2.解聘應(yīng)當(dāng)平衡教育公共利益與教師合法權(quán)益

公立高校解聘制度面對(duì)兩種相互沖突的利益：教育事業(yè)的公共利益與教師的合法權(quán)益。公立高校解聘教師，是為了更好地履行教育職能，促進(jìn)公立高校與教育事業(yè)的整體發(fā)展。但是解聘制度會(huì)對(duì)教師產(chǎn)生重大影響，不僅會(huì)使教師面臨失業(yè)，也會(huì)對(duì)其子女就學(xué)、戶籍遷移等帶來(lái)壓力。因此，公立高校解聘制度應(yīng)當(dāng)在兩種利益之間力求平衡。

一方面，公立高校解聘教師的目的與正當(dāng)性應(yīng)為促進(jìn)教育公益事業(yè)的發(fā)展。根據(jù)《高等教育法》第42條，高等學(xué)校的設(shè)立應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，其教學(xué)科研工作是代表國(guó)家履行發(fā)展高等教育、保障公民受教育權(quán)的義務(wù)。公立高校是受國(guó)家授權(quán)實(shí)施高等教育事業(yè)的主體，而教師是教育工作的具體承擔(dān)者與直接責(zé)任者。因此，公立高校對(duì)教師的聘任、解聘等管理具有公共利益性，其目標(biāo)不在于用工資福利換取教師勞務(wù)以謀求經(jīng)濟(jì)效益，而是為國(guó)家培養(yǎng)高質(zhì)量人才，并實(shí)現(xiàn)公共教育的高質(zhì)量發(fā)展。公立高?；诤Y選與培養(yǎng)的角度聘任、解聘教師，以實(shí)現(xiàn)教育的公共利益；公立高校在自主辦學(xué)原則下，有權(quán)解聘教學(xué)科研能力不符合要求的教師，以篩選人才［10］；公立高校通過(guò)選拔性考核與資源傾斜及重點(diǎn)扶持，培養(yǎng)教師以提升其教學(xué)科研能力，使其更好地履行教育職責(zé)。

另一方面，被解聘教師的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄S護(hù)。高校教師依法享有獲取勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、休息休假權(quán)、與用人單位依法終止聘任合同權(quán)及救濟(jì)權(quán)等［12］。公立高校解聘教師，意味著對(duì)其勞動(dòng)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)益的剝奪。為了盡可能維護(hù)被解聘教師的合法權(quán)益，立法應(yīng)當(dāng)規(guī)范解聘行為的行使。公立高校應(yīng)以具體、明確的法定解聘依據(jù)為準(zhǔn)繩，以教師存在應(yīng)被解聘之事實(shí)為根據(jù)，嚴(yán)格遵循法定程序，作出解聘行為，并且同步賦予被解聘教師多元、有效的救濟(jì)途徑。

二、公立高校教師解聘的事由梳理與異化表現(xiàn)

公立高校可基于法定事由解聘教師，這體現(xiàn)出高校在聘任合同關(guān)系中的主導(dǎo)與強(qiáng)勢(shì)，以及教師合法權(quán)益在不當(dāng)解聘行為面前極易被貶損。再者，當(dāng)前立法對(duì)公立高校解聘制度的規(guī)制并不充分，體現(xiàn)在解聘的法定依據(jù)不明確、程序較為隨意、教師的救濟(jì)渠道不完善等方面，這加劇了教師權(quán)益被侵犯的風(fēng)險(xiǎn)以及解聘制度異化的程度。

（一） 公立高校教師解聘事由的類型化梳理

公立高校實(shí)行教師聘任制，可以根據(jù)聘任合同與法定依據(jù)解聘教師，這有利于高校人員流動(dòng)的暢通。通過(guò)分析相關(guān)立法條文與解聘教師實(shí)踐，目前解聘制度中的解聘事由主要有以下三種。

其一，非升即走型解聘事由，即聘任合同中包括非升即走條款，且教師未達(dá)到晉升標(biāo)準(zhǔn)，因此被解聘。非升即走條款是公立高校與教師依法締結(jié)的，并以約定教師應(yīng)在固定期限內(nèi)晉升專業(yè)技術(shù)職務(wù)，否則公立高校予以解聘為核心內(nèi)容的約定［13］?！督處煼ā返?4條、《高等教育法》第51條為非升即走型解聘提供根據(jù)，公立高校有權(quán)考核教師的業(yè)務(wù)水平、工作實(shí)績(jī)，并將結(jié)果作為解聘依據(jù)。非升即走型解聘事由發(fā)源于美國(guó)，其設(shè)立目的在于篩選、培養(yǎng)適合公立高校學(xué)術(shù)與教學(xué)工作的優(yōu)秀人才，以促進(jìn)學(xué)術(shù)事業(yè)的進(jìn)步［14］。然而，非升即走型解聘在我國(guó)出現(xiàn)異化，并衍生系列矛盾。續(xù)聘考核標(biāo)準(zhǔn)泛化、非升即走考核從“達(dá)標(biāo)制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤蕴啤?，?yán)重喪失公正性［15］。尤其是在職稱晉升名額、申請(qǐng)次數(shù)被限定，晉升標(biāo)準(zhǔn)不斷嚴(yán)苛等情形下，教師被解聘的風(fēng)險(xiǎn)逐步變大［16］。

其二，主動(dòng)離職型解聘事由，即教師根據(jù)聘任合同與《條例》等相關(guān)規(guī)定主動(dòng)辭職，公立高校對(duì)其作出解聘行為。促進(jìn)人員流動(dòng)是事業(yè)單位人事改革的重要精神。人員流動(dòng)是正常社會(huì)現(xiàn)象，也是激發(fā)高?；盍Φ闹匾绞剑湟越處熮o職權(quán)的順利行使為前提［17］。對(duì)此，《條例》第17條賦予教師辭職權(quán)利，其提前30日書(shū)面通知高校，可以解除聘任合同。對(duì)于教師而言，教師若認(rèn)為其不適合高校教學(xué)科研工作，或意欲尋求更高的發(fā)展平臺(tái)，可主動(dòng)離職以選擇合適道路。對(duì)于公立高校而言，允許教師主動(dòng)辭職可幫助高校篩選具有教學(xué)科研能力的教師，并對(duì)其投入財(cái)政資源，促進(jìn)高等教育高質(zhì)量發(fā)展。

其三，合同到期型解聘事由，即公立高校與教師在簽訂聘任合同時(shí)設(shè)定合同期限，期限屆滿后雙方不再續(xù)簽，高校據(jù)此解聘教師。《高等教育法》允許公立高校聘任教師時(shí)可設(shè)置任期。合同到期型解聘事由意味著教師的職務(wù)發(fā)生了從“身份”到“契約”的跨越。在過(guò)去，教育行政部門(mén)直接決定公立高校人事制度，教師終身任職并服從國(guó)家管理［18］。為了破解僵化的公立高校管理體制，國(guó)家施行公立高校人事改革，破除教師職務(wù)終身制，通過(guò)設(shè)定聘期來(lái)實(shí)現(xiàn)人才流動(dòng)。合同到期型與非升即走型的區(qū)別類似于附期限合同與附條件合同。期限指法律行為效力的發(fā)生或消滅，取決于將來(lái)確定發(fā)生且到來(lái)的事實(shí)；條件指法律行為效力的發(fā)生或消滅，取決于不確定的事實(shí)于將來(lái)能否成立［19］。合同到期型解聘事由不以教師是否完成相關(guān)任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)晉升為決定因素，而是取決于特定期限的自然終結(jié)。

（二）公立高校教師解聘制度的異化表現(xiàn)

公立高校教師解聘制度的內(nèi)在屬性為公權(quán)力行使機(jī)制，必須以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，遵循“法無(wú)授權(quán)不可為”的法理。然而，一方面立法對(duì)于解聘制度的法定依據(jù)與法定程序規(guī)定不明，高校面臨“無(wú)法可依”的窘境，因此解聘制度較為隨意；另一方面立法雖然賦予了教師權(quán)利救濟(jì)渠道，但是相關(guān)渠道并不暢通且缺乏銜接，影響教師對(duì)合法權(quán)益的維護(hù)。

1.解聘的法定依據(jù)不甚明了

立法對(duì)于解聘依據(jù)之規(guī)定較為模糊，語(yǔ)焉不詳?shù)牡赖略u(píng)判較多，明確性的法律評(píng)價(jià)較少，也與社會(huì)的一些新情況、新問(wèn)題脫節(jié)。法律應(yīng)當(dāng)清晰明確且公之于眾，不能模棱兩可或秘而不宣。法律具有明確性，由此公民才能根據(jù)法律條文來(lái)預(yù)測(cè)、指導(dǎo)行為。解聘教師的法定依據(jù)應(yīng)當(dāng)明確具體、條目詳盡，具備可操作標(biāo)準(zhǔn)。如此，才會(huì)預(yù)先避免解聘行為的亂象。

不過(guò)，《教師法》第37條列舉的應(yīng)解聘教師的三種情形存在巨大的解釋空間。其一，應(yīng)當(dāng)如何判斷教師在主觀上系故意抑或過(guò)失，教育教學(xué)任務(wù)的內(nèi)涵與外延有哪些，損失應(yīng)達(dá)到何種程度才符合解聘的條件？其二，應(yīng)當(dāng)如何準(zhǔn)確且合理地界定“體罰”，其是否要求造成人身傷害后果等仍留待立法的明確。其三，“與學(xué)生發(fā)生不正當(dāng)性關(guān)系”“衣冠不整”“教室內(nèi)吸煙”等是否皆屬于“品行不良”的范疇？“侮辱學(xué)生”應(yīng)當(dāng)達(dá)到何種程度，或者給學(xué)生帶來(lái)何種負(fù)面影響？《條例》的規(guī)定也是如此，例如第15條規(guī)定公立高校“可以”因教師曠工解聘教師，而非“應(yīng)當(dāng)”；第16條對(duì)“考核不合格”的界定也未明確具體標(biāo)準(zhǔn)，給公立高校留出了過(guò)于龐大的裁量空間，可能引發(fā)執(zhí)行亂象［20］。對(duì)于公立高校而言，由于規(guī)定的模糊性與概括性，其行使解聘行為時(shí)可在法律漏洞內(nèi)進(jìn)行自由裁量，由此可能催生公權(quán)力的恣意。對(duì)于教師而言，其根據(jù)模糊的解聘依據(jù)難以指導(dǎo)、規(guī)范自己的教育教學(xué)或產(chǎn)生預(yù)期，并且合法權(quán)益有被侵害的可能。

2.解聘的法定程序籠統(tǒng)模糊

立法對(duì)解聘制度的運(yùn)行程序規(guī)定得較為籠統(tǒng)模糊，致使其并未受到正當(dāng)程序的規(guī)制。作為一種公權(quán)力行為，公立高校解聘教師應(yīng)當(dāng)遵循法定程序，這是維護(hù)被解聘教師權(quán)益的基本保障。公立高校應(yīng)當(dāng)在作出解聘決定之前進(jìn)行充分的調(diào)查取證，并將解聘的事實(shí)理由與法定依據(jù)全面告知教師，同時(shí)保障教師陳述、申辯的權(quán)利。

當(dāng)前解聘程序在《教師法》《高等教育法》中基本缺失，公立高校只能依據(jù)《條例》《事業(yè)單位工作人員處分規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《處分規(guī)定》）等予以處理。然而，現(xiàn)有程序性規(guī)定不僅籠統(tǒng)模糊，例如《條例》第16條僅是對(duì)《勞動(dòng)合同法》通知解聘條款的同義重述，而且忽視了公立高校與教師作為教育主體的專業(yè)性，難以為解聘制度提供可行指導(dǎo)。這具體表現(xiàn)為：解聘前，公立高校應(yīng)如何調(diào)查取證、應(yīng)以何種方式告知解聘決定與理由；解聘中，被解聘教師是否有陳述、申辯及要求聽(tīng)證的權(quán)利，以及聽(tīng)證會(huì)應(yīng)如何開(kāi)展，以保障解聘決定的科學(xué)性、專業(yè)性等；解聘后，公立高校應(yīng)當(dāng)以何種方式送達(dá)解聘決定，解聘程序應(yīng)當(dāng)如何銜接后續(xù)的權(quán)利救濟(jì)渠道等。

立法對(duì)解聘程序的模糊規(guī)定給解聘實(shí)踐造成了消極影響。一方面，對(duì)于公立高校而言，由于缺乏正當(dāng)、全面且具體的程序性操作規(guī)程，難以令利益相關(guān)者參與到解聘程序中，從而影響解聘決定的全面性、準(zhǔn)確性，也使決定的作出充滿了任意性。另一方面，對(duì)于被解聘教師而言，其喪失了參與解聘程序的機(jī)會(huì)，既無(wú)法獲知被解聘的依據(jù)與事由，也無(wú)法陳述辯解。某主體在對(duì)自己利益有影響的決定作出之前，如果不能向決定者提出主張與證據(jù)，不能同另一方展開(kāi)有效的辯論，就會(huì)由于決定者對(duì)其利益與主體地位的忽視而產(chǎn)生強(qiáng)烈的不公正感［21］。教師作為弱勢(shì)一方，只能被動(dòng)接受解聘決定，其合法權(quán)益難以保障。

3.教師的權(quán)利救濟(jì)渠道不暢

解聘制度賦予被解聘教師的救濟(jì)渠道不暢通，使其權(quán)利維護(hù)蒙上陰影。教師享有合法權(quán)益，有權(quán)對(duì)受到侵犯的權(quán)益尋求救濟(jì)，這也是“保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益”之憲法精神的體現(xiàn)。根據(jù)《教師法》《條例》《勞動(dòng)仲裁法》等，教師與公立高校產(chǎn)生人事?tīng)?zhēng)議時(shí)，有提出申訴或仲裁的權(quán)利，然而當(dāng)前上述機(jī)制皆不完備。

首先，在申訴方面。其一，教師缺乏有效的校內(nèi)申訴渠道。公立高校與教師是聘任關(guān)系的當(dāng)事人，也是解聘爭(zhēng)議的直接利害關(guān)系人，二者相較于第三方而言更接近案件事實(shí)，更了解解聘的緣由。但我國(guó)高?；緵](méi)有建立規(guī)范的校內(nèi)申訴機(jī)制，導(dǎo)致教師與高校的人事?tīng)?zhēng)議無(wú)法在校內(nèi)得到及時(shí)有效化解［22］。其二，法律在申訴機(jī)關(guān)的確定上留有漏洞?！督處煼ā返?9條規(guī)定的“教育行政部門(mén)”具體指教育部抑或公立高校所在地教育行政部門(mén)并不確定。申訴主體不確定，那么相關(guān)部門(mén)受理申訴職責(zé)就無(wú)從談起，由此導(dǎo)致實(shí)踐中被解聘教師救濟(jì)無(wú)門(mén)。

其次，在仲裁方面。第一，仲裁的受案范圍較為有限。根據(jù)《人事?tīng)?zhēng)議處理規(guī)定》，公立高校人事?tīng)?zhēng)議仲裁的受案范圍為高校與工作人員之間因解除人事關(guān)系、履行聘任合同發(fā)生的爭(zhēng)議。實(shí)踐中部分仲裁機(jī)構(gòu)據(jù)此將晉升、職稱評(píng)定、是否達(dá)到考核要求等爭(zhēng)議排除在受案范圍之外，但這些爭(zhēng)議恰恰是引發(fā)解聘爭(zhēng)議的前置性事由，而且對(duì)于教師權(quán)益具有直接影響。受案范圍的狹窄造成許多實(shí)質(zhì)上損害公立高校教師合法權(quán)益的解聘行為無(wú)法得到仲裁的救濟(jì)。第二，我國(guó)立法中對(duì)于公立高校與教師間的人事仲裁缺乏詳細(xì)的規(guī)范指導(dǎo)，在仲裁庭的組成、舉證責(zé)任的分配等方面無(wú)法適應(yīng)公立高校與教師的特殊性，也無(wú)法應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中紛繁復(fù)雜的糾紛。此外，在法律適用方面，實(shí)體法的適用位序較為混亂?！秳趧?dòng)法》《條例》《勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《辦案規(guī)則》）等雖然可被適用于解聘引發(fā)的人事糾紛處理，但是其“均未實(shí)質(zhì)上觸及高等學(xué)校與教師聘用合同糾紛的處理規(guī)則”，在糾紛解決中無(wú)法直接適用［13］。

三、公立高校教師解聘制度的立法規(guī)制路徑

為了規(guī)制解聘制度，為處于弱勢(shì)的教師提供穩(wěn)定的職業(yè)預(yù)期與多元有效的權(quán)利救濟(jì)渠道，針對(duì)上述解聘制度的異化表現(xiàn)，《教師法》等立法應(yīng)當(dāng)明確解聘制度啟動(dòng)的法定依據(jù)、規(guī)范解聘程序的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，以及暢通教師的權(quán)利救濟(jì)渠道。

（一）明確解聘的法定依據(jù)

教育部于2021年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)教師法（修訂草案）（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“草案”）第52條規(guī)定了公立高校應(yīng)當(dāng)解聘教師的法定依據(jù)，相較于《教師法》而言更為完備、科學(xué)與明確。為了進(jìn)一步提升該條的可操作性，為公立高校與教師設(shè)定明確的行為規(guī)范從而維護(hù)教師權(quán)益，也為公立高校解聘提供具體清晰的法定依據(jù)，立法機(jī)關(guān)可出臺(tái)實(shí)施細(xì)則對(duì)第52條規(guī)定進(jìn)行解釋。相關(guān)細(xì)則在立法技術(shù)上可采取“列舉＋兜底”的方式，以盡可能窮盡解聘的法定依據(jù)；在內(nèi)容上可包含法定與約定依據(jù)，同時(shí)要求教育行政部門(mén)對(duì)聘任合同中的約定依據(jù)進(jìn)行備案審查，以尊重公立高校與教師意思自治，維護(hù)雙方合法權(quán)益。

首先，解聘制度應(yīng)進(jìn)一步解釋第52條各項(xiàng)。法律是完整和諧的體系，對(duì)法律規(guī)定的解釋要參照體系內(nèi)部聯(lián)系，不得違背同一律與不矛盾律［23］。對(duì)解聘依據(jù)的解釋?xiě)?yīng)以同類解釋為方法，只有相關(guān)事實(shí)或行為與解聘依據(jù)規(guī)定的行為類型及嚴(yán)重程度相同，即“它們必須恰好在對(duì)法律評(píng)價(jià)有決定性意義的方面一致”［24］，才可被歸屬到解聘依據(jù)的范疇。立法也應(yīng)當(dāng)采取體系解釋立場(chǎng)，審視《高等教育法》《條例》《處分規(guī)定》《新時(shí)代高校教師職業(yè)行為十項(xiàng)準(zhǔn)則》等規(guī)定，細(xì)化解聘依據(jù)，以求立法體系的和諧統(tǒng)一。

第52條第1項(xiàng)是教師在黨的領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持立德樹(shù)人的首要準(zhǔn)則，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)展其外延。其應(yīng)包括：公開(kāi)發(fā)表反對(duì)社會(huì)主義或改革開(kāi)放的言論；策劃、組織旨在反對(duì)憲法、黨的領(lǐng)導(dǎo)等非法組織與活動(dòng)。對(duì)第2項(xiàng)的解釋?xiě)?yīng)當(dāng)以“嚴(yán)重?fù)p害教育公平”為限度：“謀取不正當(dāng)利益”應(yīng)包括索要、收受財(cái)物，參加他人付費(fèi)的娛樂(lè)休閑活動(dòng)，或利用他人資源謀取私利等行為；“濫用職權(quán)、徇私舞弊”應(yīng)包括在招生、推優(yōu)、保研、職稱評(píng)定、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)等工作中弄虛作假的行為。第3項(xiàng)核心為“品行不良”，在解釋與判斷其具體情形時(shí)應(yīng)綜合考慮教師的行為背景、負(fù)面影響、造成損害及補(bǔ)救效果等因素，并以“嚴(yán)重?fù)p害教師形象”為標(biāo)準(zhǔn)。本項(xiàng)應(yīng)包括：編造散布虛假信息、不良信息；擅自利用學(xué)校名義或校名、?；铡＠?、場(chǎng)所等資源謀取私利等。關(guān)于第4項(xiàng)，只有教師主觀上具備不完成任務(wù)、敷衍教學(xué)造成損失，或強(qiáng)制、誘導(dǎo)學(xué)生接受有償補(bǔ)課的故意，相關(guān)行為才可被歸屬到該項(xiàng)中。第5項(xiàng)的解釋?xiě)?yīng)當(dāng)以“嚴(yán)重后果”為限。根據(jù)“草案”第19條的從業(yè)禁止、《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》等規(guī)定，造成學(xué)生輕微傷，就構(gòu)成本項(xiàng)的“嚴(yán)重后果”。其應(yīng)囊括的行為，包括但不限于要求學(xué)生從事與教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)無(wú)關(guān)的事宜，或給學(xué)生造成嚴(yán)重心理影響、精神壓力。第6項(xiàng)應(yīng)當(dāng)包含“虐待、猥褻、性騷擾”等行為，以擴(kuò)大對(duì)學(xué)生身心健康的保護(hù)。第7項(xiàng)是解聘依據(jù)的兜底條款，將立法未能預(yù)見(jiàn)的行為與事實(shí)納入解聘的法定依據(jù)中，以保證其具有一定的適用彈性。對(duì)“其他”的解釋?xiě)?yīng)當(dāng)以“嚴(yán)重違反教師職業(yè)行為準(zhǔn)則、師德規(guī)范”為限，包括：利用專業(yè)技術(shù)或者技能實(shí)施違法行為；學(xué)術(shù)不端，抄襲剽竊、篡改侵吞他人學(xué)術(shù)成果，或?yàn)E用學(xué)術(shù)資源和學(xué)術(shù)影響；有嚴(yán)重酗酒、精神病史或者濫用精神類藥物史等不適宜擔(dān)任教師的情形。

其次，考慮到《高等教育法》賦予公立高校與教師在簽訂聘任合同時(shí)可自愿協(xié)商，以及促進(jìn)高校人才流動(dòng)等因素，第52條應(yīng)新增一項(xiàng)，將“違反合同約定”納入法定解聘依據(jù)中。本項(xiàng)的立法方案可為：“教師未完成聘任合同中約定的教學(xué)科研任務(wù)，或者教師或高校有聘任合同中約定的其他解聘情形，則另一方提前30日書(shū)面通知，可以解除聘任合同?！比绱嗽O(shè)計(jì)，可以將約定型解聘條款納入法定軌道，同時(shí)賦予公立高校與教師雙方以對(duì)等的解聘、辭職權(quán)能，以尊重雙方的主體地位，縮小地位差距。為了充分保障教師權(quán)益，避免其簽署約定解聘依據(jù)時(shí)的意思自治被不當(dāng)壓縮，相關(guān)聘任合同應(yīng)上報(bào)直接主管公立高校的教育行政部門(mén)備案、審核，并以《中華人民共和國(guó)民法典》第496～498條的格式條款規(guī)定來(lái)規(guī)范、限制高校的權(quán)力。

最后，為了保障求職教師的知情權(quán)，以選擇適合自身特點(diǎn)與職業(yè)規(guī)劃的單位，公立高校應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)解聘依據(jù)等內(nèi)容。根據(jù)《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》，公立高校應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)教師聘任辦法與崗位設(shè)置與管理等事項(xiàng)。公立高校在公開(kāi)方式上，應(yīng)通過(guò)對(duì)外官網(wǎng)、公眾號(hào)、校報(bào)校刊等渠道公開(kāi)解聘依據(jù)［25］；在公開(kāi)內(nèi)容方面，應(yīng)包括我國(guó)法律法規(guī)以及高校章程與管理規(guī)范中規(guī)定的法定解聘依據(jù)，以及“非升即走”條款、科研考核與職稱晉升標(biāo)準(zhǔn)等約定解聘依據(jù)。

（二）規(guī)范解聘的工作程序

《教師法》應(yīng)當(dāng)健全覆蓋解聘制度全流程的解聘程序，并將程序違法作為教師啟動(dòng)救濟(jì)渠道的法定事由。解聘制度的啟動(dòng)與運(yùn)行不能是公立高校的“一言堂”或恣意妄為，而必須給教師陳述、申辯的權(quán)利；同時(shí)立法應(yīng)引入聽(tīng)證制度，以提升解聘制度的科學(xué)性與民主性。

解聘前，立法應(yīng)規(guī)范決定與預(yù)先告知程序。其一，立案與調(diào)查。公立高校應(yīng)當(dāng)制定調(diào)查計(jì)劃，建立解聘檔案，保存相關(guān)事實(shí)資料與證據(jù)，記錄解聘作出的全過(guò)程。證據(jù)是解聘決定合法有效的事實(shí)根據(jù)，公立高校可查證相關(guān)法律規(guī)范與法定解聘依據(jù)，并通過(guò)詢問(wèn)同事、學(xué)生、家長(zhǎng)，教室旁聽(tīng)，審核科研成果等方式調(diào)查取證。其二，擬解聘的預(yù)先告知與意見(jiàn)聽(tīng)取。公立高校應(yīng)當(dāng)將擬解聘決定以書(shū)面形式告知教師，聽(tīng)取其陳述與申辯。并且，公立高校應(yīng)充分說(shuō)明解聘理由，提供作出擬解聘決定的事實(shí)證據(jù)與所依據(jù)的規(guī)范性文件［26］，使擬解聘決定具有事實(shí)與法律根基，以防止解聘制度的恣意。這種充分的預(yù)先告知，可以為教師提供充足時(shí)間來(lái)陳述與申辯，也有利于其及時(shí)行使申訴權(quán)，或者尋求新的工作機(jī)會(huì)。

解聘中，立法應(yīng)賦予教師要求聽(tīng)證的權(quán)利，健全聽(tīng)證會(huì)制度。公立高校對(duì)教師作出解聘行為，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取教師的陳述與申辯，這是教師作為公民與權(quán)利主體的內(nèi)在要求?！安莅浮睉?yīng)當(dāng)明確被解聘教師有權(quán)申請(qǐng)聽(tīng)證會(huì)，具體由學(xué)校人事部門(mén)組織。第一，公立高校與教師應(yīng)當(dāng)在召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)10日之前，以書(shū)面形式進(jìn)行證據(jù)與法定依據(jù)交換，以從中提煉、確定雙方的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，排除無(wú)爭(zhēng)議事項(xiàng)，為聽(tīng)證會(huì)的集中高效準(zhǔn)備條件。第二，在參與主體方面，應(yīng)當(dāng)由中立、專業(yè)的專家評(píng)審會(huì)作為聽(tīng)證會(huì)的決議者與筆錄制作者，以體現(xiàn)公立高校管理的專業(yè)性及聽(tīng)證程序的客觀性。專家評(píng)審會(huì)人數(shù)為5或7人，均為具有被解聘教師專業(yè)領(lǐng)域正高級(jí)職稱的資深教師；由評(píng)審會(huì)首席專家擔(dān)任主持人；為了保證評(píng)審會(huì)組成的中立性、客觀性，由公立高校與教師分別邀請(qǐng)2～3名校內(nèi)外教師擔(dān)任成員。聽(tīng)證會(huì)也可邀請(qǐng)師生代表、學(xué)術(shù)委員會(huì)委員等列席，以兼聽(tīng)各方意見(jiàn)，綜合考察被解聘教師的情況。第三，聽(tīng)證程序遵循平等對(duì)話原則，由校長(zhǎng)或其代表與被解聘教師作為聽(tīng)證會(huì)的雙方當(dāng)事人。由公立高校方就爭(zhēng)議焦點(diǎn)承擔(dān)舉證責(zé)任，證明教師存在符合法定解聘依據(jù)或約定解聘條款的案件事實(shí)，并提供相關(guān)規(guī)范性依據(jù)。教師可以聘請(qǐng)其他教師或律師1～2名作為代理人，并提出主張與理由來(lái)反駁公立高校方觀點(diǎn)。此外，聽(tīng)證會(huì)雙方可邀請(qǐng)校人事處、財(cái)務(wù)處人員，或教師的同事、學(xué)生等作為證人發(fā)表意見(jiàn)，并接受交叉詢問(wèn)。第四，聽(tīng)證會(huì)應(yīng)當(dāng)全面收集、記錄雙方的主張與理由，以及其他參加者的意見(jiàn)或建議，并在此基礎(chǔ)上形成完整的聽(tīng)證會(huì)筆錄，作為公立高校最終決定是否解聘的依據(jù)；不屬于筆錄的其他材料，不得作為公立高校解聘行為的依據(jù)。

解聘后，公立高校應(yīng)當(dāng)履行送達(dá)與公示解聘決定的義務(wù)。公立高校應(yīng)將加蓋公章的書(shū)面解聘決定與聽(tīng)證筆錄，依照一定的程序與方式送交被解聘教師，與此同時(shí)告知其救濟(jì)途徑與期限，以銜接解聘程序與權(quán)利救濟(jì)程序，暢通被解聘教師的維權(quán)渠道。而且，公立高校應(yīng)當(dāng)通過(guò)合理方式公示解聘決定，接受其他教師、學(xué)生等人員的監(jiān)督。在公示期（如30日）內(nèi)，公立高校應(yīng)及時(shí)調(diào)查核實(shí)接收的異議或建議意見(jiàn)，并根據(jù)調(diào)查情況及時(shí)作出答復(fù)。

（三）暢通教師的救濟(jì)渠道

暢通申訴與仲裁救濟(jì)渠道是維護(hù)公立高校教師合法權(quán)益的重要方式?！安莅浮钡?9、50條規(guī)定了申訴與仲裁的救濟(jì)渠道，并且《勞動(dòng)仲裁法》《事業(yè)單位工作人員申訴規(guī)定》《辦案規(guī)則》《勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁組織規(guī)則》《條例》《處分規(guī)定》《規(guī)定》等立法已經(jīng)作出配套設(shè)計(jì)。針對(duì)前述解聘制度的異化，“草案”可適當(dāng)擴(kuò)大申訴與仲裁的受案范圍，將職稱評(píng)定、是否達(dá)到考核要求等實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議納入“因解除人事關(guān)系、履行聘用合同發(fā)生的爭(zhēng)議”的受案范圍中。同時(shí)，理順?lè)蛇m用關(guān)系，規(guī)定爭(zhēng)議處理主體在實(shí)體法上應(yīng)優(yōu)先適用人事管理類規(guī)定，當(dāng)于法無(wú)據(jù)時(shí)類推適用《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》等勞動(dòng)法規(guī)范，以加強(qiáng)對(duì)被解聘教師的法律保護(hù)。此外，“草案”對(duì)救濟(jì)渠道的配置仍有不盡合理之處，需要進(jìn)一步完善。

1.完善教師申訴機(jī)制

教師認(rèn)為解聘行為對(duì)自身合法權(quán)益構(gòu)成侵犯，可以就解聘提起申訴?！安莅浮睂?duì)申訴機(jī)制的設(shè)計(jì)具備一定的可操作性。不過(guò)，“草案”在申訴與仲裁程序的銜接，以及申訴的審查范圍與處理方式等方面還需要進(jìn)一步解釋與明確。

首先，立法應(yīng)當(dāng)在維護(hù)教師權(quán)益的角度上，理順、完善申訴與仲裁的銜接機(jī)制?！安莅浮币?guī)定，教師通過(guò)申訴與仲裁尋求救濟(jì)的程序?yàn)椋?0日內(nèi)向公立高校申訴，對(duì)該申訴決定不服的，可自其生效之日起60日內(nèi)，或者向主管教育行政部門(mén)申訴（30日內(nèi)作出處理），或者向同級(jí)綜合人事管理部門(mén)申請(qǐng)仲裁（45日內(nèi)作出處理）。反思當(dāng)前規(guī)定，其有3個(gè)不足：（1）未規(guī)定申訴受理主體的受理方式，若受理主體不作為，教師難以救濟(jì)；（2）未規(guī)定公立高校作出處理的時(shí)限；（3）公立高校既是解聘行為的作出主體，又是處理解聘爭(zhēng)議的申訴受理主體，針對(duì)公立高校更傾向于作出維持的申訴決定，教師對(duì)該決定的救濟(jì)只能在申訴與仲裁之間二選一，限縮了教師的救濟(jì)渠道。對(duì)此，“草案”等立法應(yīng)該明確3個(gè)事項(xiàng)：其一，申訴受理主體在受理或拒絕受理時(shí)應(yīng)出具書(shū)面受理/不受理決定，以證明申訴機(jī)關(guān)已受理/未受理教師的解聘案件，并作為申訴程序啟動(dòng)的時(shí)間證明，否則就有不作為之虞。其二，解聘制度可參照教育行政部門(mén)應(yīng)在30日內(nèi)作出處理的規(guī)定，將公立高校處理申訴的期限設(shè)置為30日，以求立法體系的統(tǒng)一。其三，將申訴與仲裁的銜接機(jī)制設(shè)置為單線模式，先兩級(jí)申訴，后提起仲裁。如此設(shè)計(jì)，既可以避免因教師同時(shí)提起兩種救濟(jì)導(dǎo)致申訴與仲裁作出相互沖突的決定，也可以使教師利用各種救濟(jì)渠道，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)益的最大化保障。

其次，申訴應(yīng)當(dāng)展開(kāi)合法與合理的實(shí)質(zhì)審查，以體現(xiàn)其專業(yè)性與保障性。其一，當(dāng)前立法對(duì)申訴審查范圍的規(guī)定大多為進(jìn)行程序性、原則性審查，一般不涉及解聘的實(shí)體合法性與合理性，導(dǎo)致被解聘教師權(quán)益無(wú)法得到充分保障［27］。對(duì)此，申訴受理主體應(yīng)當(dāng)發(fā)揮專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，對(duì)解聘行為進(jìn)行形式與實(shí)質(zhì)、合法與合理審查。受理主體可針對(duì)解聘行為事實(shí)認(rèn)定是否清楚、適用法律法規(guī)是否正確、解聘行為是否顯失公正，以及是否考慮教師有重大疾病、懷孕、家庭重大變故等情形展開(kāi)全方位審查。其二，申訴的處理方式應(yīng)樹(shù)立“有錯(cuò)就改”原則。一方面，事實(shí)是作出法律判斷的根基，程序是保障權(quán)力正當(dāng)行使的韁繩。當(dāng)解聘行為事實(shí)不清，或者存在程序違法、超越職權(quán)的情形，申訴受理主體應(yīng)當(dāng)撤銷解聘決定，責(zé)令公立高校重新處理。另一方面，解聘行為存在法律適用錯(cuò)誤或者情節(jié)認(rèn)定有誤、處理明顯不當(dāng)?shù)模暝V受理主體應(yīng)當(dāng)變更解聘決定，或者責(zé)令公立高校變更。

2.優(yōu)化公立高校人事?tīng)?zhēng)議仲裁機(jī)制

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，公立高校人事?tīng)?zhēng)議仲裁可參照《勞動(dòng)仲裁法》《勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁組織規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《組織規(guī)則》）等規(guī)定處理，因此仲裁渠道已經(jīng)具有一定的完備性。但是相關(guān)事項(xiàng)仍有待立法的優(yōu)化。

首先，仲裁在法律適用上應(yīng)當(dāng)理順人事仲裁類與勞動(dòng)仲裁類法律的適用關(guān)系。法律適用上存在“特別法優(yōu)于一般法”“新法優(yōu)于舊法”的基本法理，以保障法律適用的針對(duì)性與時(shí)效性?！秳趧?dòng)仲裁法》第52條：“事業(yè)單位實(shí)行聘用制的工作人員與本單位發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議的，依照本法執(zhí)行；法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！边@一條對(duì)人事仲裁法律適用進(jìn)行說(shuō)明，即有特別法的適用特別法，無(wú)特別法的才能“依照”《勞動(dòng)仲裁法》等一般性法律?！掇k案規(guī)則》第2條規(guī)定，其適用于公立高校等事業(yè)單位與其建立人事關(guān)系的教師之間因終止人事關(guān)系以及履行聘任合同發(fā)生的爭(zhēng)議。并且，《組織規(guī)則》也為包括公立高校在內(nèi)的事業(yè)單位處理解聘糾紛提供了仲裁指引，二者的規(guī)定相較于《勞動(dòng)仲裁法》更具有面向公立高校的針對(duì)性、專業(yè)性。因此，仲裁機(jī)構(gòu)在法律適用時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用作為特別法與新法的《辦案規(guī)則》與《組織規(guī)則》，在其他方面于法無(wú)據(jù)的，為了避免法律漏洞，才參照適用其他法律法規(guī)，以體現(xiàn)仲裁機(jī)制的專業(yè)性、針對(duì)性。

其次，完善仲裁庭的組成，突出專業(yè)性。公立高校解聘教師制度具有很強(qiáng)的學(xué)術(shù)特殊性，往往涉及“非升即走”條款、師德師風(fēng)評(píng)價(jià)等，其又進(jìn)一步牽涉文章發(fā)表、著作出版、課題申報(bào)，以及對(duì)相關(guān)晉升、解聘標(biāo)準(zhǔn)是否合理的審查等事項(xiàng)。這些事項(xiàng)無(wú)不體現(xiàn)出極強(qiáng)的專業(yè)性。因此為了提升仲裁裁決的科學(xué)性與專業(yè)性，解聘制度應(yīng)當(dāng)優(yōu)化辦理教師解聘等公立高校人事?tīng)?zhēng)議的仲裁庭組成。根據(jù)《組織規(guī)則》第18、19條規(guī)定，仲裁委員會(huì)可以根據(jù)辦案需要，從相關(guān)機(jī)構(gòu)的人員以及專家學(xué)者、律師中聘任兼職仲裁員。據(jù)此，仲裁委員會(huì)可以聘任與被解聘教師同專業(yè)的、熟悉相關(guān)領(lǐng)域科研教學(xué)情況且具有正高級(jí)職稱的教師，以及具備公立高校人事?tīng)?zhēng)議處理經(jīng)驗(yàn)的律師、專家學(xué)者擔(dān)任仲裁員，從而提升仲裁的效率與裁決的科學(xué)性。

最后，仲裁程序的舉證規(guī)則應(yīng)優(yōu)化為舉證責(zé)任倒置。根據(jù)《辦案規(guī)則》，仲裁舉證責(zé)任分配施行“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”規(guī)則。相關(guān)規(guī)定考慮到舉證能力與人事檔案、教職工花名冊(cè)等關(guān)鍵證據(jù)的具體管理情況，具有一定的合理性。然而教師在信息收集、舉證、訴訟等能力以及物力財(cái)力等方面難以與公立高校相抗衡，致使?fàn)幾h解決的“天平”偏向高校一端。如若立法再設(shè)置“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證規(guī)則，無(wú)疑加重了教師負(fù)擔(dān)，降低了其勝訴概率。因此，解聘行為等人事?tīng)?zhēng)議的處理機(jī)制應(yīng)明確由公立高校承擔(dān)舉證責(zé)任，這對(duì)于保護(hù)被解聘教師合法權(quán)益而言至關(guān)重要［11］。舉證責(zé)任倒置作為行政訴訟的證明責(zé)任原則，是法律在考量爭(zhēng)議雙方訴訟能力、信息獲取與舉證能力等因素的基礎(chǔ)上，確定由作為強(qiáng)勢(shì)一方的行政主體承擔(dān)舉證責(zé)任，以平衡雙方地位、實(shí)現(xiàn)糾紛解決的公平正義。因此，“草案”應(yīng)當(dāng)將“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證責(zé)任分配規(guī)則調(diào)整為舉證責(zé)任倒置規(guī)則，由公立高校承擔(dān)相應(yīng)舉證責(zé)任，證明解聘行為事實(shí)清楚、法律依據(jù)充分，符合正當(dāng)程序，并未超出法定職權(quán)等。

四、結(jié)語(yǔ)

“在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”背景下，國(guó)家治理正呈現(xiàn)主體多元化與關(guān)系法治化的特征，即國(guó)家、政府、高校等事業(yè)單位、社會(huì)組織都是以平等身份參與國(guó)家治理的主體［28］。為了規(guī)范解聘制度，國(guó)家與公立高校等主體皆應(yīng)當(dāng)深入探尋解聘的內(nèi)在機(jī)理，探索行之有效的規(guī)制路徑。鑒于公立高校解聘制度的公權(quán)力屬性，針對(duì)當(dāng)前公立高校解聘教師的事由類型與異化表現(xiàn)，《教師法》等立法在整體上應(yīng)確定教師享有“非因法定依據(jù)、非經(jīng)法定程序不被處分、辭退或解聘”的權(quán)利，并在此基礎(chǔ)上明確公立高校解聘教師的法定依據(jù)，規(guī)范解聘行為的運(yùn)行程序，暢通被解聘教師多元、有效的權(quán)利救濟(jì)渠道。同時(shí)，相關(guān)立法也應(yīng)當(dāng)完善戶籍遷移、就業(yè)促進(jìn)、家人安置等配套機(jī)制，從而全方位保障被解聘教師的合法權(quán)益，使人才流動(dòng)機(jī)制更具“人情味”，這也是對(duì)公立高校教師解聘制度予以法律規(guī)制的重大意義所在。

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Alienation and Regulation of Teacher Dismissal Systems under the

Appointment System of Public Universities

WANG Qi

（Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area Rule of Law Research Institute，Guangzhou College of Commerce，Guangzhou 511363，China）

Abstract：Dismissal is a faculty exit mechanism，referring to the termination of a teacher’s appointment by a university. The appointment contracts signed between public universities and teachers are not labor contracts in legal nature，but administrative agreements. Dismissal is essentially an act of public power，which should balance the public interest in education and teachers’ legitimate rights and interests. Currently，public universities mainly dismiss teachers based on reasons such as “up or out”，voluntary resignation，and contract expiration. However，the dismissal system is alienated due to unclear legal basis，vague legal procedures，and blocked remedy channels，and urgently needs legislative adjustment. In the future，legislation such as the Teacher Law should adopt legislative techniques such as “l(fā)isting plus bottom line”and “statutory plus agreement”，clarify the legal basis for the initiation of the dismissal system，require public universities to make it transparent to the society，establish a sound work procedure that covers the entire process of dismissal，empower teachers with the right to make statements and defend themselves，and introduce a hearing system to enhance the scientific and democratic nature of dismissal behavior. At the same time，it is necessary to optimize the appeal and arbitration mechanisms，and provide comprehensive and effective remedy channels for teachers in terms of linkage mechanisms，scope of cases，legal application，burden of proof，and handling methods.

Key words：appointment system；Teacher Law；university teachers；dismissal system

責(zé)任編輯 李 玲