汪慶偉

改革開放30多年來，中國的外語教育事業(yè)取得令人矚目的成績，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，外語教育主體的結(jié)構(gòu)與數(shù)量分別日趨合理化與規(guī)?；Ｍ庹Z教育主體按照現(xiàn)代建構(gòu)主義的理論，既包含教育者，也包含受教育者，因此，本文所說的教育主體結(jié)構(gòu)合理化是指教育者的年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和智能結(jié)構(gòu)都呈現(xiàn)出多元化的特點，而區(qū)別于改革開放以前教育者的結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象。同時在受教育者方面，受教育者不僅關注于傳統(tǒng)的知識灌輸，而且更加強調(diào)知識中的文化與價值理念。而在數(shù)量上，師生數(shù)更是增速極快。第二，外語教育的研究領域和內(nèi)容不斷拓寬。第三，外語教育教學的方式和方法不斷創(chuàng)新，初步實現(xiàn)了外語教育的網(wǎng)絡化。第四，與國外教育機構(gòu)和研究機構(gòu)的交流不斷緊密，國際性的合作日益增多。上述進步都極大地促進了中國外語教育的發(fā)展。

一、外語基礎教育制度的結(jié)構(gòu)難題

我國外語教育制度是教育制度的一個子系統(tǒng)，既包含我國教育制度的一般缺點，同時也存在自身的問題。具體來說，在教學層面上，教學師資總體水平依然較低，考核模式單一，教育主體之間的互動沒有得到充分體現(xiàn)，且外語教育功能定位不清。課程建設層面，教材內(nèi)容和結(jié)構(gòu)比較單一，缺乏對地方教育實際水平與受教育者實際的外語水平需要的考慮。評價方式上，也存在重學習結(jié)果、輕學習的過程，強調(diào)數(shù)量化評價，忽視表現(xiàn)性評價和成長記錄式評價，以年度考核為主，平時成績權(quán)重較低，應試傾向仍然較為嚴重。課程管理上，強調(diào)外語教育的必修性，而忽視了受教育者的實際語言需要，進而造成教學資源的浪費。教育政策與規(guī)劃上，雖然早在1964年國務院領導下成立的外語規(guī)劃小組起草了外語教育七年規(guī)劃綱要，第一次提出英語為我國學校教育的第一外國語，但是由于外語教育政策沒有明確的教育政策規(guī)劃，導致俄語人才過剩，從而浪費大量的教學資源。在當前盡管明確了外語教育的中心，但由于人們對英語的過度強調(diào)，反過來又造成了其他語種教育的教學資源減少，因此，當前我國還缺乏對外語教育的重點和投入的合理規(guī)劃。

顯然，上述問題分別反映出教學結(jié)構(gòu)中教師與學生、管理結(jié)構(gòu)中的國家與社會和校企辦學結(jié)構(gòu)中的國家、企業(yè)與社會的關系沒有符合當前社會對于學校外語教育的要求。由于上述問題涉及到社會中各主體之間的關系、主體內(nèi)部結(jié)構(gòu)之間的關系，若從傳統(tǒng)的政府主導思維去解決上述問題，必然僅僅發(fā)揮到政府的作用，而忽視了社會中的各種團體和組織的作用。同時，要理順市場與學校之間的關系，經(jīng)濟學視角的市場化建議并不能為解決外語教育的產(chǎn)業(yè)化提出行之有效的出路。因此，筆者試圖采用20世紀90年代初開始興起的“治理”理論，以“治理”的視角對中國學校外語教育的結(jié)構(gòu)進行分析，提出相關的建議。

二、治理與外語基礎教育制度改革

“治理危機”是20世紀80年代末由世界銀行針對非洲的發(fā)展問題而提出的一個概念，而“治理”在此后的應用日益成為一種用于處理國家與社會關系、管理與發(fā)展的理論。英語中的“治理”一詞(govemance)源于拉丁文和古希臘語，有別于“統(tǒng)治”(government)，原意為控制、引導等義。對于“治理”一詞的理解，諸位名家都持有不同看法。按筆者的理解，大致可歸納為三種類型的定義：第一，從“治理”主體出發(fā)，認為“治理”是由社會、國家和社團公共合作的過程，實質(zhì)上是否定了傳統(tǒng)的以“政府”為核心的“統(tǒng)治”。如羅茨指出了“治理”主體至少包含國家、公司、私人部門等。而羅西瑙則指出治理是一種由共同目標支持的活動，管理主體并非政府。而第二種觀點則從治理的內(nèi)在要素出發(fā)，試圖對“治理”的內(nèi)涵與外延進行討論。如斯托克在《作為理論的治理：五個論點》一文中就指出治理的五個方面：治理的來源、治理的手段、治理的責任劃分、治理下的結(jié)構(gòu)關系與治理的評價標準。第三種觀點則以俞可平為代表，認為“治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權(quán)力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”。治理是一種權(quán)力在多元主義前提下，實現(xiàn)公共利益最大化的一種活動。

總的來說，討論“治理”的諸多界說，其內(nèi)涵至少包含如下兩種推論：其一，“治理”是當代對約束政府邊際和主張社會自治而產(chǎn)生的一種理念，而且“治理”是針對政府與市場的雙重失靈而提出的一種強調(diào)技術性的詞匯，與管理聯(lián)系的更為緊密。按照體系結(jié)構(gòu)一功能的視角，可對“治理”進行三個層面的分析。體系層面上，“治理”理論要求約束政府邊際，盡管政府具有最高的合法性，但并不否定其他主體的合法性。“治理”不僅僅是指政府將職能移交給社會團體、大學等社會性機構(gòu)負責，而是要求發(fā)揮政治體系中的多元主體地位，即社會的每一個層次機構(gòu)都應該具有相關職能的合法性。從該意義出發(fā)，合法性實際上是由政治體系中組織將統(tǒng)一的合法性進行多層分割，使得在“分”的基礎上，產(chǎn)生對政治體系的更大的“認同”。過程層面上，政府之外的各種組織被授予更多參與公共決策制定、綜合，甚至部分的執(zhí)行權(quán)力。這主要是因政府的功能實際上可由社會組織執(zhí)行，而且在管理效率上更加合理。政策層面上，在法治的前提下，通過非政治性的社會化活動。使社會成員自覺履行政策，減少政策執(zhí)行的成本。

其二，“治理”的視角必然要求“善治”的實施。而“善治”正是“治理”內(nèi)涵要素綜合作用的最大功能的發(fā)揮。按照俞可平的理解，“善治”的理想狀態(tài)就是指“概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)”。那么，如何實現(xiàn)“善治”，或者“善治”在哪些方面要求采取措施?按照汪向陽、胡春陽在《治理：當代公共管理理論的新熱點》一文中的觀點，治理還意味著社會的管理與傳統(tǒng)的政府主導型管理模式相區(qū)別的，就是在“治理”視角下的社會治理是屬于一種網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)的管理活動。因此，“善治”應該實行具有“自主性”、“多元性”、“透明性”、“有效性”、“服務性”等特點的政策。

第二，治理的“多元性”要求在學校治理的過程中，充分發(fā)揮治理主體的多元性，為外語教育制度的改革提供動力支持。治理主體的多元性主要體現(xiàn)在受教育者與教育者、學校資本的流入問題上。當前教育結(jié)構(gòu)中，受教育者由于在知識學習過程中，處于被動地位，因而無法自覺地參與到治理的主體中來。按照現(xiàn)代教育學“雙主體”論的理解，主張受教育者進行“自我教育”，同時加強教育者與受教育者之間的合作與互動，使教育目標最大程度的實現(xiàn)。具體來說，學校應當充分發(fā)揮外語學習者和學習社團的功能，同時在教育活動中也要積極發(fā)揮教育者組織的作用，如西方發(fā)達國家教師存在著各種各樣的教師聯(lián)合協(xié)會。這樣，一方面學生社團能夠充分實現(xiàn)學生的自主學習的目標，另一方面教師聯(lián)合會則可對學校教育改革和維護自身的權(quán)益上，進一步促進外語教育的發(fā)展。

第三，注重學校治理中的“服務性”?！胺招浴笔侵冈谡巧M行轉(zhuǎn)換之后，更多的社會力量參與到學校的管理中。在這種新的權(quán)力分配與職責劃分的基礎之上，在否定傳統(tǒng)的“一元”權(quán)威后，社會力量和政府要獲得公眾對其治理的認同，即取得某種“合法性”，必然要求上述主體進行合作，同時也必須轉(zhuǎn)變治理的手段與形式，以受教育者為核心。在現(xiàn)代“治理”理論的指導下，各種學校團體組織，包括教師聯(lián)合會、工會和研究機構(gòu)等都有權(quán)力對學校的管理提出建議，并享有一定領域內(nèi)的執(zhí)行權(quán)，因而在行政與社會力量的相互制衡中，雙方都會在談判和協(xié)商的基礎上，對學校教育的發(fā)展起到重要作用。而且在現(xiàn)代社會主義市場經(jīng)濟中，隨著民辦學校的增多，以及學校人才引入機制的更加開放和靈活，教師流動將成為越來越普遍的現(xiàn)象。而現(xiàn)在學校中教師的聘用與人事變動，很大程度上屬于行政部門進行管理，行政部門服務質(zhì)量水平較低。治理的“服務性”則可以解決上述問題。同時，由于受教育者自身的能動性在“治理”的前提下可以充分發(fā)揮，且學校管理部門轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的辦學理念，從而能夠更好地提高受教育者的服務水平，從而維護了受教育者的權(quán)利?？傊瑢W校對“服務性”的重視，將從根本上維護外語學習者與教育者的利益，進而有利于治理主體多元性的實現(xiàn)。

當前我國學校外語教育制度中管理結(jié)構(gòu)、教育結(jié)構(gòu)、監(jiān)督結(jié)構(gòu)和政策結(jié)構(gòu)分別存在著管理主體單一、教育主體關系異化和教學結(jié)構(gòu)陳舊、教育主體相互缺乏溝通和信任以及決策過程中決策過程缺乏社會多元力量的參與等問題。面對這種情況，治理理論為我們提供了解決上述問題的新視角。治理理論要求在體系層面約束政府邊際，政策層面，在法治的前提下，通過非政治性的社會化活動。使社會成員自覺履行政策，減少政策執(zhí)行的成本。而在過程層面上，政府之外的各種組織應更多地參與到學校外語教育政策的制定活動中。因此，依據(jù)治理內(nèi)含的“自主性”、“多元性”和“服務性”的要求，通過正確處理外語教育管理活動中政府與社會、教育者與受教育者的關系，能夠使我國外語教育制度從根本上取得新的發(fā)展。