王雪麗，李 東

(1.天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津300134;2.遼寧省委宣傳部，遼寧沈陽(yáng)110005)

1 問(wèn)題的提出

1953年，全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了中國(guó)歷史上第一次空前規(guī)模的普選，在此基礎(chǔ)上，自下而上逐級(jí)召開(kāi)了人民代表大會(huì)。由此，全國(guó)和地方各級(jí)人大制度正式確立。按照《憲法》和《地方人大和政府組織法》的相關(guān)規(guī)定，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)是代表廣大人民行使地方國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，具有地方重大事項(xiàng)決定權(quán)、地方人事任免權(quán)和對(duì)地方“一府兩院”的監(jiān)督權(quán)，此外，省、直轄市和較大的市還多了個(gè)地方立法權(quán)。應(yīng)該說(shuō)，經(jīng)過(guò)50多年的發(fā)展變遷，地方各級(jí)人大機(jī)構(gòu)不斷充實(shí)，地方人大會(huì)議制度和代表制度不斷健全，各級(jí)人大在完善地方及整個(gè)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)架構(gòu)、保證人民行使當(dāng)家作主權(quán)利、推進(jìn)民主法制建設(shè)、促進(jìn)黨的執(zhí)政方式更新等方面取得了一系列顯著成就。然而，受法制完備程度和主客觀條件的制約，地方人大制度在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中客觀上存在一定程度的“偏離”法律的現(xiàn)象。在實(shí)踐中，地方人大及其常委會(huì)的“法定”職權(quán)與“實(shí)際”職權(quán)，“應(yīng)然”權(quán)力與“實(shí)然”權(quán)力之間仍然存在很大差距。從目前的社會(huì)評(píng)價(jià)看，盡管已經(jīng)很少有人說(shuō)人大是“橡皮圖章”、“舉手機(jī)器”了，但認(rèn)為地方人大及其常委會(huì)“無(wú)實(shí)權(quán)”，是“二線單位”、“退休中轉(zhuǎn)站”的相當(dāng)普遍。［1］地方人大制度的運(yùn)行效果實(shí)際上已經(jīng)偏離了法律對(duì)地方人大及其常委會(huì)職權(quán)的相關(guān)規(guī)定。那么，地方人大及其常委會(huì)在履職過(guò)程中為什么會(huì)出現(xiàn)上述“偏離”情況?“法理上的地方人大制度”與“現(xiàn)實(shí)中的地方人大制度”①之間能否找到一個(gè)契合點(diǎn)，使地方人大及其常委會(huì)能夠在一個(gè)既合法又合理的活動(dòng)區(qū)間運(yùn)行，并充分發(fā)揮《憲法》和《地方組織法》賦予的各項(xiàng)職權(quán)?諸如此類(lèi)的問(wèn)題，都是需要深入探討的重要課題。

2 地方人大履職過(guò)程中的“偏離”表現(xiàn)

由于地方立法權(quán)并不是任何一級(jí)地方人大都享有的職權(quán)，基于此，本文著重從決定權(quán)、人事權(quán)和監(jiān)督權(quán)三個(gè)方面歸納地方人大及其常委會(huì)在履職過(guò)程中的偏離情況。

2.1 地方重大事項(xiàng)決定權(quán)偏離相關(guān)法律規(guī)定

作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，《憲法》第104條和《地方組織法》第44條都將地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)賦予了地方人大及其常委會(huì)。但是，從地方人大的工作實(shí)踐看，重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使雖然不乏成功的范例，但總體上并不到位，是地方人大工作中最薄弱的環(huán)節(jié)。在地方，黨委決策、政府執(zhí)行或者黨委、政府共同決定重大問(wèn)題仍然是一種基本的權(quán)力運(yùn)行模式。［2］一些本應(yīng)由地方人大決定的事項(xiàng)，在實(shí)際運(yùn)行中，卻由同級(jí)黨委直接決定，或由黨委、政府共同決定，或由黨委召開(kāi)四套班子成員會(huì)議集體決定，使地方人大及其常委會(huì)的決定權(quán)形同虛設(shè)，難以作為。加之相關(guān)法律對(duì)于“重大事項(xiàng)”的具體范圍、界定標(biāo)準(zhǔn)、提請(qǐng)和審議程序等操作層面的問(wèn)題缺乏明確的規(guī)定，地方人大在行使決定權(quán)的問(wèn)題上遠(yuǎn)未做到凡是人大法定職權(quán)范圍內(nèi)的重大事項(xiàng)都由人大決定。

2.2 地方人大人事任免權(quán)程序化意義大于實(shí)質(zhì)意義

按照《憲法》和《地方組織法》的規(guī)定，地方人大及其常委會(huì)有權(quán)依法任命和罷免國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)組成人員。該職權(quán)是我國(guó)人民民主專政的國(guó)家政權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)，是人民當(dāng)家作主、行使管理國(guó)家的政治權(quán)利的重要保證。但在地方人大實(shí)際工作中，該職權(quán)長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有得到應(yīng)有尊重，未能得到正確行使。在“黨管干部”的基本原則下，官員的去留和升降關(guān)鍵還是“組織部門(mén)一句話”，加之地方人大常委會(huì)對(duì)提請(qǐng)擬任人員的任前考察工作參與不多，在表決時(shí)提不出實(shí)際問(wèn)題和意見(jiàn)，使得地方人大人事任免程序的形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。此外，有的地方視人大及其常委會(huì)的選舉或任命為兒戲，干部調(diào)動(dòng)十分頻繁，甚至有的干部剛選出幾個(gè)月就調(diào)往他處，極不嚴(yán)肅，［3］嚴(yán)重影響了地方人大人事任免權(quán)的履職效果。

2.3 地方人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督遭遇瓶頸

人大監(jiān)督是憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分。隨著監(jiān)督法的出臺(tái)實(shí)施，地方人大在發(fā)揮地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督職能方面進(jìn)行了很多探索和實(shí)踐，取得了一些效果。同時(shí)，我們也看到，目前，地方人大監(jiān)督權(quán)的行使仍然不夠充分，監(jiān)督職能的發(fā)揮不同程度地存在虛化、軟化、弱化現(xiàn)象。［4］涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大事項(xiàng)的監(jiān)督較少，而一般性問(wèn)題較多;一些和緩的監(jiān)督形式相對(duì)運(yùn)用得多，而法律明確規(guī)定的較嚴(yán)厲的形式運(yùn)用較少;例行的程序性監(jiān)督相對(duì)多，針對(duì)某一事項(xiàng)的專門(mén)性監(jiān)督較少。這些都嚴(yán)重影響了地方人大監(jiān)督權(quán)的履職效果。

3 地方人大履職過(guò)程中“偏離”問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析

地方人大履職過(guò)程中出現(xiàn)的“偏離”情況，是多因素共同作用的結(jié)果?；诖?，筆者擬從經(jīng)濟(jì)、政治、文化三維視野解析上述“偏離”情況。

3.1 經(jīng)濟(jì)因素

理性選擇制度主義認(rèn)為，制度的變遷或是因社會(huì)環(huán)境發(fā)生了變化，或是設(shè)計(jì)者的功利目的或其他特征發(fā)生了改變，從而破壞原來(lái)選擇的制度與設(shè)計(jì)者之間的適應(yīng)性，制度不再能滿足設(shè)計(jì)者最初的功利目的。［5］按照理性選擇制度主義的觀點(diǎn)，只要制度設(shè)計(jì)者的功利性目的沒(méi)有改變，并且既有制度仍然能夠滿足其實(shí)現(xiàn)功利性目的的要求，制度變遷就不可能發(fā)生。反之，只有在制度設(shè)計(jì)者的功利性目的發(fā)生改變、既有制度又無(wú)法與之適應(yīng)時(shí)，制度變遷才可能發(fā)生?，F(xiàn)階段，中國(guó)仍屬于發(fā)展中國(guó)家，和發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大差距。處在這樣的發(fā)展階段，全國(guó)上下都把注意力放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，作為制度設(shè)計(jì)者的官員和制度參與者的普通群眾，關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益的目標(biāo)都沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成為衡量一個(gè)地區(qū)發(fā)展程度的首要指標(biāo)，而政治、文化等非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域方面的發(fā)展，相對(duì)來(lái)說(shuō)就顯得不那么重要，這種傾向在改革開(kāi)放初期更為明顯。在很多人看來(lái)，只要把經(jīng)濟(jì)搞上去，生活水平有提高，社會(huì)能穩(wěn)定，政治上民主多一些還是少一些、政治體制順不順、權(quán)力系統(tǒng)運(yùn)作規(guī)范不規(guī)范等并不重要。在這種背景下，地方人大及其常委會(huì)履職過(guò)程中出現(xiàn)的“偏離”問(wèn)題很難在短時(shí)期內(nèi)得到根本改觀。

3.2 政治體制因素

歷史制度主義認(rèn)為，制度的變遷不是一個(gè)理性的設(shè)計(jì)過(guò)程，而是一個(gè)在既有制度背景之下，充滿路徑依賴的緩變過(guò)程。［6］由于路徑依賴的存在，既有的政治制度，在很大程度上，會(huì)加大地方人大及其常委會(huì)履職的難度。具體表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面:

(1)中央集權(quán)的傳統(tǒng)和單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式

中央集權(quán)的傳統(tǒng)和單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，決定了中國(guó)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)，不可能像聯(lián)邦制國(guó)家中的地方自治機(jī)關(guān)那樣，享有完全獨(dú)立的地方自治權(quán)。在中國(guó)，盡管地方人大由地方人民選舉產(chǎn)生，是地方民意的代表，但它畢竟是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是中央分權(quán)的產(chǎn)物，是按照“中央和地方的國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”而建立的。也就是說(shuō)，地方人大，無(wú)論是立法，還是決定問(wèn)題，亦或是搞監(jiān)督，都需要尊重和服從上級(jí)和中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，其職權(quán)的履行必然會(huì)受到相應(yīng)的限制。

(2)地方黨委和人大的關(guān)系尚未理順

鑒于中共在國(guó)家政治生活中的獨(dú)特地位，論及人大權(quán)力時(shí)，黨委與人大權(quán)力關(guān)系的制度安排是一個(gè)繞不過(guò)去的話題。中國(guó)憲法明確規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家的執(zhí)政黨，地方黨委是黨的地方組織，因此，地方人大及其常委會(huì)必須在地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。但就地方黨委如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用、地方黨委與地方人大及其常委會(huì)的關(guān)系具體該如何處理等問(wèn)題，憲法和其他現(xiàn)有法律都沒(méi)有明確規(guī)定。而且，地方黨委和地方人大在職權(quán)表述方面還存在很多交叉和重疊的情況。如，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定，黨的各級(jí)代表大會(huì)的職權(quán)之一是“討論本地區(qū)范圍內(nèi)重大問(wèn)題并作出決定”，同時(shí)，在干部人事任免方面要堅(jiān)持“黨管干部”原則。上述規(guī)定意味著地方人大及其常委會(huì)在地方重大事項(xiàng)決策和干部人事任免過(guò)程中，必須與地方黨委發(fā)生關(guān)系，不可能繞過(guò)地方黨委，獨(dú)立決策。

(3)地方政府和人大關(guān)系比較尷尬

一方面，受黨政關(guān)系的影響，特別是黨政分開(kāi)至今未能在黨委部分領(lǐng)導(dǎo)的思想意識(shí)和實(shí)際工作當(dāng)中徹底改變。實(shí)踐中，許多重大問(wèn)題是由地方黨委和地方政府共同決定，聯(lián)合發(fā)文，使得地方人大及其常委會(huì)的權(quán)力運(yùn)行處于一種較為尷尬的境界，給地方人大及其常委會(huì)的履職造成諸多不便。

另一方面，按照憲法規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，同時(shí)也規(guī)定“地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國(guó)各級(jí)地方政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院”。這樣，地方政府作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，既要對(duì)同級(jí)地方人大負(fù)責(zé)，又要對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。實(shí)踐中，當(dāng)同級(jí)地方人大與上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)決策出現(xiàn)沖突時(shí)，地方政府傾向于選擇執(zhí)行來(lái)自上級(jí)政府的決策指令，而地方人大及其常委會(huì)則被置于一個(gè)相對(duì)尷尬的地位。

(4)當(dāng)前地方人大選人用人機(jī)制的制約

當(dāng)前，在地方人大的主要領(lǐng)導(dǎo)干部中，有相當(dāng)一部分是從地方政府的行政部門(mén)中轉(zhuǎn)到地方人大工作的，真正從人大系統(tǒng)內(nèi)部培養(yǎng)起來(lái)的干部所占比例非常少。而在實(shí)際工作中，從政府系統(tǒng)調(diào)轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的干部，由于長(zhǎng)期受到行政系統(tǒng)工作特點(diǎn)的影響，依然習(xí)慣用自己傳統(tǒng)思維理解政府工作，考慮問(wèn)題也主要是基于行政的視角。而地方人大和地方政府由于履行的職責(zé)不同，兩者之間在工作內(nèi)容、工作方法、工作側(cè)重點(diǎn)等方面均有較大差異。比如，行政系統(tǒng)更加注重效率，而地方人大作為立法和決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)，則更應(yīng)該關(guān)注公平的問(wèn)題。加之，從行政部門(mén)調(diào)轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的干部，本身與原系統(tǒng)之間可能存在千絲萬(wàn)縷的人際網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這些實(shí)際因素都可能阻礙地方人大的履職效果。

3.3 文化因素

社會(huì)學(xué)制度主義比較關(guān)注文化層面的因素對(duì)制度變遷的影響。社會(huì)學(xué)制度主義打破了制度與文化的界限，將非正式的規(guī)則，例如道德、意識(shí)形態(tài)等都納入研究框架，強(qiáng)調(diào)文化能夠?yàn)槟承┲贫劝才盘峁┖戏ㄐ曰A(chǔ)。按照社會(huì)學(xué)制度主義的觀點(diǎn)，地方人大及其常委會(huì)履職效果不佳、偏離法律規(guī)定、權(quán)威性無(wú)法確認(rèn)等問(wèn)題，與文化環(huán)境因素有關(guān)。從文化環(huán)境看，中國(guó)封建社會(huì)雖然已經(jīng)遠(yuǎn)去，但歷史延續(xù)下來(lái)的封建傳統(tǒng)文化的影響依然存在。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部思想中的專制意識(shí)、人治意識(shí)、為民作主意識(shí)，老百姓頭腦中的“清官意識(shí)”仍然有一定市場(chǎng)。與之相對(duì)應(yīng)的，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的民主法制意識(shí)、公民的權(quán)利意識(shí)尚未深入人心。加上建國(guó)以來(lái)，中國(guó)一直實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，近年來(lái)，雖有所轉(zhuǎn)變，但政治權(quán)力依然高度集中。各級(jí)黨委是權(quán)力的核心，黨委書(shū)記是第一把手，不僅是人們的共識(shí)，也逐漸演化成了一種社會(huì)文化。在這樣的文化環(huán)境中，地方人大及其常委會(huì)權(quán)威的樹(shù)立和被認(rèn)可，還需要一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。

4 “偏離”與“調(diào)適”:增強(qiáng)地方人大履職效果的幾點(diǎn)思考

地方人大制度自確立以來(lái)，在保障人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利、推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)等方面發(fā)揮了積極的作用。與此同時(shí)，受現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多方面環(huán)境的制約，地方人大及其常委會(huì)的履職效果與相關(guān)法律的規(guī)定存在一定程度的偏離。從政府過(guò)程的視角看，“偏離”情況在政府過(guò)程中是一個(gè)客觀的存在，是不可能完全避免的，在某種程度上來(lái)說(shuō)，適度的“偏離”甚至能夠成為體制協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的潤(rùn)滑劑，增強(qiáng)體制的彈性和適應(yīng)性。但從地方人大運(yùn)作的實(shí)際情況看，地方人大履職過(guò)程中出現(xiàn)的“偏離”情況，其負(fù)面意義大于積極意義，理應(yīng)通過(guò)“調(diào)適”體制內(nèi)各種權(quán)力要素之間的關(guān)系，在“偏離”與“適度”間為地方人大框定一個(gè)能夠?yàn)榧扔协h(huán)境和體制所接納的權(quán)力運(yùn)作空間，進(jìn)而達(dá)到適度“糾偏”、增強(qiáng)履職效果的目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，需要厘清如下幾個(gè)問(wèn)題:

4.1 充分認(rèn)識(shí)地方人大地位與職權(quán)的特殊性，客觀評(píng)估地方人大履職效能

如前所述，中國(guó)地方人大及其常委會(huì)的地位和職權(quán)具有特殊性。一方面，地方人大雖然擁有《憲法》和《地方組織法》所賦予的廣泛權(quán)力，但它畢竟與全國(guó)人大不同，是處于一定層級(jí)中的職權(quán)，因而，在行使職權(quán)時(shí)不可能不受限制，在履職過(guò)程中出現(xiàn)一定程度的偏離情況也是不可避免的。看不到這一點(diǎn)，把地方人大與全國(guó)人大相提并論，或者用抽象的民主觀去理解地方人大，勢(shì)必對(duì)地方人大及其常委會(huì)的履職效能產(chǎn)生過(guò)高的期望。另一方面，要充分認(rèn)識(shí)到，地方人大及其常委會(huì)履職過(guò)程中的局限性，原因不在于地方人大的“不想為”，而在于其受制于客觀環(huán)境因素而“不能為”。對(duì)此，必須有一個(gè)客觀的評(píng)價(jià)，不能一味把履職過(guò)程中出現(xiàn)“偏離”情況的原因單方面歸因于地方人大及其常委會(huì)自身建設(shè)的不足。

4.2 漸進(jìn)調(diào)適，“有所為有所不為”

增強(qiáng)地方人大及其常委會(huì)履職效能是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，不能脫離既有的制度框架和現(xiàn)實(shí)國(guó)情?，F(xiàn)階段，地方人大及其常委會(huì)在履職方面，應(yīng)該“有所為，有所不為”。如前所述，目前地方人大及其常委會(huì)的法定職權(quán)與實(shí)際職權(quán)之間存在反差，是經(jīng)濟(jì)、政治、文化等因素共同作用的結(jié)果，而且，這種反差也不可能在短時(shí)間內(nèi)完全消除。但這并不等于說(shuō)，增強(qiáng)地方人大履職效能是一件遙遙無(wú)期的事情，也不意味著地方人大及其常委會(huì)在民主法治進(jìn)程中注定無(wú)所作為?！坝袨椴拍苡形?、有威”，反之，如果“無(wú)為必然無(wú)位”，久而久之，在選民心目中自然也沒(méi)有了地位和權(quán)威。強(qiáng)調(diào)地方人大及其常委會(huì)應(yīng)該“有為”，并不是說(shuō)，要地方人大把所有的法定權(quán)力事無(wú)巨細(xì)地都包攬下來(lái)，那是很難做到的，也是無(wú)法做好的。地方人大及其常委會(huì)應(yīng)該根據(jù)當(dāng)前的客觀環(huán)境和自身能力狀況，去做最必要、并且最有可能做好的事情。

當(dāng)前，由于地方黨委和地方人大在決定權(quán)和任免權(quán)方面的職權(quán)表述存在很多交叉和重疊，而且現(xiàn)有的法律對(duì)這一問(wèn)題尚沒(méi)有一個(gè)合理的解釋和較好的處理辦法，因此，這兩方面的權(quán)力，在現(xiàn)階段可以適當(dāng)“虛”一些，待到條件成熟后，再逐步加強(qiáng)。2006年8月27日由十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議表決通過(guò)的《人大監(jiān)督法》，從法律層面明確了各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督的基本內(nèi)容，為各級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)提供了充分的法律依據(jù)?；诖?，當(dāng)前，各級(jí)地方人大應(yīng)該把工作的重心放在如何有效加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”工作的監(jiān)督上。此外，對(duì)于具有地方立法權(quán)的省級(jí)人大和較大的市人大而言，如何提高地方立法的民主化和科學(xué)化程度，也應(yīng)該成為現(xiàn)階段應(yīng)該“有所為”的重點(diǎn)工作。

4.3 逐步規(guī)范“黨委動(dòng)議、人大決策、政府執(zhí)行”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

理順地方人大與地方黨委、政府的關(guān)系，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行模式，是增強(qiáng)地方人大履職效能的關(guān)鍵所在。今后，在地方權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，應(yīng)力求在規(guī)范黨政關(guān)系的基礎(chǔ)上，逐步縮小地方黨委與地方政府直接聯(lián)系工作的范圍，逐步規(guī)范“黨委動(dòng)議、人大決策、政府執(zhí)行”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。其中，地方黨委主要發(fā)揮在決策前的意見(jiàn)綜合作用，具體的決策過(guò)程交由地方人大負(fù)責(zé)，地方政府作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)地方人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)議事決議，充分發(fā)揮地方人大及其常委會(huì)的過(guò)程監(jiān)督作用。具體來(lái)說(shuō)，就是地方黨委負(fù)責(zé)對(duì)地區(qū)重大事項(xiàng)和人事任免等事項(xiàng)的決策動(dòng)議;地方人大及其常委會(huì)組織人大代表充分討論，并通過(guò)法定程序行使最后的決策權(quán);地方政府具體執(zhí)行地方人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)決議，對(duì)地方人大負(fù)責(zé)，接受地方人大的工作監(jiān)督。在這個(gè)過(guò)程中，實(shí)際上貫穿著兩條權(quán)力監(jiān)督線，一條是地方人大及其常委會(huì)對(duì)政府執(zhí)行工作情況的監(jiān)督;另一條是地方黨委對(duì)地方人大及其常委會(huì)決策過(guò)程的監(jiān)督。唯有如此，才能從根本上擺脫地方人大“不敢決定，不敢監(jiān)督，不敢行使人事否決權(quán)”和“多做不如少做，少做不如不做”的尷尬局面。［8］黨委書(shū)記(或常務(wù)副書(shū)記)兼任人大常委會(huì)主任的做法，有助于實(shí)現(xiàn)和保障上述權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，值得推廣。

4.4 適當(dāng)改革地方人大的選人用人機(jī)制

考慮到黨政系統(tǒng)官員退休前的安置和安撫等現(xiàn)實(shí)情況，當(dāng)前對(duì)地方人大選人用人機(jī)制做大幅度調(diào)整的條件暫時(shí)還不具備，但仍然可以考慮尋求局部的突破。比如，通過(guò)積極培養(yǎng)地方人大常委會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部的工作人員，逐步提高地方人大一線干部的選拔比例，讓更多熟悉和了解地方人大工作的人大干部走上領(lǐng)導(dǎo)崗位。這樣，不僅可以激發(fā)地方人大常委會(huì)現(xiàn)有工作人員的工作積極性，而且可以有效規(guī)避行政思維和人際關(guān)系等因素對(duì)地方人大工作的干擾，必將有助于提升地方人大的履職效果。

注 釋:

① “偏離”的概念是由朱光磊教授于1998年在《當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程》(第一版)中首次提出的，用以描述“法理上的政府”與“實(shí)際中的政府”之間客觀存在的偏差現(xiàn)象。

［1］張君良.地方人大及其常委會(huì)職權(quán)探析［J］.中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2005(1):16－19.

［2］羅會(huì)江，馬學(xué)青.地方人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)存在的問(wèn)題與對(duì)策探討［J］.人民之聲，2010(7):34－35.

［3］張?jiān)?地方人大工作概論［M］.延邊:延邊人民出版社，2004:75.

［4］中共中央黨校省部班課題組.進(jìn)一步發(fā)揮地方人大常委會(huì)監(jiān)督職能［J］.中國(guó)黨政干部論壇，2010(12):16 －19.

［5］李月軍.反思與進(jìn)展:新制度主義政治學(xué)的制度變遷理論［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2008(3):13 －23.

［6］何俊志，任軍鋒，朱德米.新制度主義政治學(xué)譯文精選［M］.天津:天津人民出版社，2007:321.