張乾友

重塑公共行政的世界觀與方法論＊
——“后明諾布魯克時(shí)期”美國(guó)公共行政規(guī)范研究之旨趣

張乾友

“后明諾布魯克時(shí)期”的美國(guó)公共行政規(guī)范研究致力于重塑公共行政的世界觀與方法論。在“破”的方面，學(xué)者們對(duì)公共行政實(shí)踐所崇尚的工具/技術(shù)理性與公共行政研究所推崇的行為/實(shí)證主義作出了尖銳的批評(píng)；在“立”的方面，學(xué)者們則試圖通過(guò)引入現(xiàn)象學(xué)的praxis觀念和不同于行為主義的行動(dòng)理論來(lái)整合理論與實(shí)踐的關(guān)系。一“破”一“立”之間，學(xué)者們?yōu)楣残姓膶?shí)踐與研究提供了一種新的世界觀與方法論，并把民主行政作為公共行政的重構(gòu)方向，試圖通過(guò)公民參與來(lái)實(shí)現(xiàn)公共行政的社會(huì)建構(gòu)。

公共行政學(xué)；實(shí)證主義；技術(shù)理性；praxis；行動(dòng)理論；社會(huì)建構(gòu)

20世紀(jì)50年代，美國(guó)公共行政學(xué)界發(fā)生了一場(chǎng)著名的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論，這就是“西蒙與沃爾多之爭(zhēng)”。像很多學(xué)術(shù)爭(zhēng)論一樣，僅憑這場(chǎng)爭(zhēng)論本身，我們無(wú)法判定爭(zhēng)論雙方在學(xué)術(shù)造詣上究竟孰優(yōu)孰劣，但這場(chǎng)爭(zhēng)論所代表的兩股學(xué)術(shù)潮流——即政治理論與實(shí)證主義——之間的交鋒，卻對(duì)此后的公共行政研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。尤其是西蒙關(guān)于“我在政治理論著作中遇到的由斷言、咒罵與隱喻所裝飾的文體，有時(shí)可以讓我產(chǎn)生審美上的愉悅，卻很少能夠令我信服”[1]的表述，使公共行政研究的整個(gè)敘述方式都發(fā)生了極大的改變。從此，當(dāng)一位學(xué)者試圖對(duì)公共行政現(xiàn)象發(fā)表意見的時(shí)候，在他動(dòng)筆之前，總會(huì)不自覺(jué)地進(jìn)行反思，以掂量自己是否像西蒙所說(shuō)的那樣，是在按照“政治理論家所采取的籠統(tǒng)的、書卷氣的、比喻性質(zhì)的方式去思考和寫作”[1]。如果他不幸地正好屬于這種情況，即使他沒(méi)有打退堂鼓，也一定會(huì)在落筆的時(shí)候失去大部分的底氣，這是因?yàn)?，根?jù)實(shí)證主義的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這種滿是斷言與咒罵、只會(huì)打比方而沒(méi)有事實(shí)依據(jù)的研究方法與敘述方式完全是不科學(xué)的，因而沒(méi)有任何值得尊重的理由。在公共行政研究中，這一實(shí)證主義的觀念不可謂不根深蒂固，直到今天，無(wú)論一位非實(shí)證主義的學(xué)者如何聲嘶力竭地想要表達(dá)他的觀點(diǎn)，只要批評(píng)者說(shuō)一句“你的研究是不科學(xué)的”，他立馬就只能啞口無(wú)言了。這種狀況造成了主流公共行政研究的技術(shù)性獨(dú)白，也使公共行政的實(shí)踐失去了對(duì)于規(guī)范性價(jià)值的獨(dú)特關(guān)懷。有鑒于此，20世紀(jì)后期以來(lái)，一批深受現(xiàn)象學(xué)影響的學(xué)者對(duì)公共行政研究中的實(shí)證主義取向作出了系統(tǒng)的檢討與反思，并試圖根據(jù)現(xiàn)象學(xué)與批判理論的基本觀念來(lái)重塑公共行政應(yīng)當(dāng)具有的世界觀與方法論。

一、“后明諾布魯克時(shí)期”的新公共行政主張

在公共行政研究中，說(shuō)到對(duì)于實(shí)證主義的批判，以1968年召開的“明諾布魯克會(huì)議”為標(biāo)志的新公共行政運(yùn)動(dòng)是當(dāng)仁不讓的代表。不過(guò)，作為一場(chǎng)年輕人的會(huì)議，明諾布魯克會(huì)議在很大程度上具有理論準(zhǔn)備不足的特征，與會(huì)者們雖然表達(dá)出了對(duì)于實(shí)證主義的普遍不滿，卻未能從學(xué)理上給予實(shí)證主義以系統(tǒng)的剖析和打擊，更沒(méi)能為公共行政的實(shí)踐提供一套替代性的指導(dǎo)思想。實(shí)證主義的思維方式仍然支配著官員與學(xué)者們看待行政世界的方式。由于這一原因，新公共行政運(yùn)動(dòng)迅速地走向了分化和衰落，使關(guān)于公共行政的規(guī)范研究進(jìn)入了一個(gè)可以被稱為“后明諾布魯克時(shí)期”的相對(duì)較長(zhǎng)的歷史階段之中。

1976年，弗雷德里克森在《行政與社會(huì)》雜志上發(fā)表《新公共行政學(xué)的譜系》一文，將官僚制、新官僚制、制度主義、公共選擇與人際關(guān)系學(xué)派都追認(rèn)為新公共行政學(xué)的理論來(lái)源，徹底放棄了與傳統(tǒng)決裂的明諾布魯克立場(chǎng)。他認(rèn)為，“與新公共行政相關(guān)的價(jià)值觀多種多樣，而且，這些價(jià)值觀也并非總是一致的。因此，我強(qiáng)烈反對(duì)只有一個(gè)公認(rèn)的新公共行政及其模型并且完全否定該領(lǐng)域過(guò)去的理論和規(guī)范的觀點(diǎn)。而且，新公共行政在邏輯上也是出自對(duì)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域新知識(shí)的集聚以及將那些社會(huì)科學(xué)在公共問(wèn)題上的聚焦。如果事實(shí)果真如此的話，那么新公共行政就具有一個(gè)豐富而重要的世系”[2]（P10）。試問(wèn)，“舊”公共行政學(xué)難道沒(méi)有一個(gè)豐富而重要的世系？以此為標(biāo)準(zhǔn)，新公共行政學(xué)何“新”之有？所以，這篇文章一經(jīng)發(fā)表，就引起了新公共行政運(yùn)動(dòng)其他支持者的不滿。

在該雜志的下一期中，后來(lái)成為黑堡學(xué)派領(lǐng)軍人物的瓦姆斯利率先對(duì)弗雷德里克森發(fā)難。瓦姆斯利認(rèn)為，“在學(xué)術(shù)層面上，閱讀該文后，我們很難不產(chǎn)生弗雷德里克森可以被解釋（或誤解）為是在說(shuō)‘新公共行政學(xué)’并無(wú)太多新意的感覺(jué)，因?yàn)椤^新的都直接來(lái)自于指導(dǎo)著傳統(tǒng)公共行政學(xué)的價(jià)值’。盡管承認(rèn)‘新’的事物總是演化與傳承的結(jié)果是很有價(jià)值的，但弗雷德里森還是給我們留下了一些可能與他先前的著作產(chǎn)生矛盾的印象”[3]。在瓦姆斯利看來(lái)，當(dāng)時(shí)的理論研究可以分為兩類：“一種致力于擴(kuò)展對(duì)某種現(xiàn)象的知識(shí)與理解。它不必然假定某種客觀現(xiàn)實(shí)，但假定了一種可能性，即一種關(guān)于主要是基于重構(gòu)邏輯的主體間現(xiàn)實(shí)的共識(shí)是可能的。這一類別的理論家試圖觀察科學(xué)的常例，并力求超然中立。它借鑒了社會(huì)科學(xué)的知識(shí)，但更力圖補(bǔ)充這一知識(shí)體系。應(yīng)用也許是重要的，但更多是一種第二位的考慮。另一類別的理論家主要關(guān)注的是借鑒社會(huì)科學(xué)的知識(shí)來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐與應(yīng)用。當(dāng)然，他們也對(duì)這種知識(shí)做出了貢獻(xiàn)，但這只具有第二位的重要性。他們假定，現(xiàn)實(shí)是高度主觀的，因而，發(fā)現(xiàn)這種現(xiàn)實(shí)對(duì)于增長(zhǎng)、自我實(shí)現(xiàn)與管理者或生活情境中的其他人的行動(dòng)是至關(guān)重要的。對(duì)這一類別的理論家而言，直接的經(jīng)驗(yàn)性參與至少與超然中立一樣重要，或更加重要?！盵3]瓦姆斯利將第一種研究稱為“新社會(huì)科學(xué)”，并認(rèn)為，“對(duì)于公共行政理論的發(fā)展來(lái)說(shuō)，‘新社會(huì)科學(xué)’可以做出最重要的貢獻(xiàn)”[3]。至于第二種研究，尤其作為其主要代表的現(xiàn)象學(xué)，則“應(yīng)當(dāng)作為一種成熟的和價(jià)值導(dǎo)向的社會(huì)科學(xué)的補(bǔ)充而不是替代?！盵3]

就在瓦姆斯利還沒(méi)來(lái)得及詳細(xì)論述其“新社會(huì)科學(xué)”的主張的時(shí)候，他的這篇文章又成了登哈特批評(píng)的對(duì)象。登哈特嘆道：“現(xiàn)在，我們也許必須宣布新公共行政運(yùn)動(dòng)的失敗了——至少在它沒(méi)能滿足對(duì)它的所有期望的意義上。不過(guò)，也許我們期望得太多了！無(wú)疑，新公共行政運(yùn)動(dòng)的歷史，尤其它在明諾布魯克的開端，可能顯示出新公共行政學(xué)并不是作為傳統(tǒng)公共行政學(xué)的一種充分發(fā)展的替代方案而出現(xiàn)的。事實(shí)上，這一頭銜本身可能只是一個(gè)漫不經(jīng)心的稱呼，歸于其名下的只是一些彼此并無(wú)太多相關(guān)性的論文”[4]。但如果新公共行政運(yùn)動(dòng)失敗了，公共行政學(xué)的出路又將何在？“瓦姆斯利暗示答案也許存在于一種‘新社會(huì)科學(xué)’之中，并將其描述為一種開明的經(jīng)驗(yàn)主義。不幸的是，瓦姆斯利自己對(duì)這一‘替代方案’的討論成為了公共行政研究中進(jìn)一步的異常的例證。對(duì)他的許多觀點(diǎn)的簡(jiǎn)短回顧將指出這些困難——特別是由于它們影響了弗雷德里克森對(duì)事實(shí)和價(jià)值的關(guān)注。我們將會(huì)看到，所謂新社會(huì)科學(xué)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)事實(shí)與價(jià)值的和解，反而造成了這些概念糟糕的混淆”[4]。也就是說(shuō)，所謂新社會(huì)科學(xué)在如何理解社會(huì)科學(xué)的傳統(tǒng)難題上仍然是模棱兩可的，因而也不見得有多少新意。

登哈特認(rèn)為，“在各個(gè)方面，不論新公共行政學(xué)還是新社會(huì)科學(xué)都沒(méi)有表現(xiàn)出對(duì)傳統(tǒng)途徑特別是邏輯實(shí)證主義的大拒絕。舉例來(lái)說(shuō)，認(rèn)為新公共行政學(xué)以一種現(xiàn)象學(xué)途徑為特征，因而拒絕了實(shí)證主義的科學(xué)觀的說(shuō)法是不正確的。……另一方面，我們也不能把新社會(huì)科學(xué)看作對(duì)實(shí)證主義傳統(tǒng)的實(shí)質(zhì)性背離；它最多代表了對(duì)實(shí)證主義泛濫的一種謹(jǐn)慎的回應(yīng)?！盵4]要拒絕實(shí)證主義，首先必須拒絕實(shí)證主義的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)，即事實(shí)與價(jià)值的二分。在登哈特看來(lái)，事實(shí)與價(jià)值的問(wèn)題實(shí)際上是實(shí)踐與理論的問(wèn)題，由于實(shí)踐者需要事實(shí)，理論家則呼喚價(jià)值，所以理論與實(shí)踐的脫節(jié)就造成了事實(shí)與價(jià)值的分離。而這正是新公共行政學(xué)與新社會(huì)科學(xué)的共同局限：它們都有意識(shí)地與實(shí)踐保持距離，自然不能解決實(shí)踐和理論脫節(jié)的問(wèn)題。

盡管如此，新公共行政學(xué)與新社會(huì)科學(xué)的努力仍然是值得肯定的，“公共行政的研究者仍然有很多地方可以學(xué)習(xí)這些外在于實(shí)證科學(xué)框架的理論家?！ㄟ^(guò)承認(rèn)人類具有開展有意義——這種意義給社會(huì)科學(xué)家造成了特殊的困難，這種困難遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了自然科學(xué)家所遇到的那些困難——的行動(dòng)的能力，這樣一種途徑也許可以很好地連接理論與實(shí)踐、事實(shí)與價(jià)值?！盵4]新公共行政學(xué)與新社會(huì)科學(xué)之所以沒(méi)能做到這一點(diǎn)，是因?yàn)樗鼈儧](méi)有重視praxis的觀念。“作為一種研究與一項(xiàng)職業(yè)，公共行政迫切需要一種接合理論與實(shí)踐、價(jià)值與事實(shí)、政治與行政的方式。除非我們真的能夠邁向praxis，在社會(huì)政治發(fā)展的方向上接合反思與行動(dòng)，否則我們就將受困于舊的二元論。盡管它們也容許某種進(jìn)步，卻將持續(xù)性地限制我們的潛能。因此，僅僅在舊有區(qū)分的語(yǔ)境下履行我們的工作可能已經(jīng)不夠了，新公共行政學(xué)與新社會(huì)科學(xué)都揭示了這種努力所遭遇的異常。只有通過(guò)對(duì)praxis的觀念的完整解釋，并將其應(yīng)用于公共服務(wù)，我們才有可能超越理論/實(shí)踐、事實(shí)/價(jià)值與客觀性/主觀性的問(wèn)題。我們也許甚至能夠超越政治與行政的二分，而那將意味著一種真正的新公共行政學(xué)！”[4]由此，借由praxis這一主要由現(xiàn)象學(xué)所復(fù)興或者說(shuō)再造的古希臘觀念，建構(gòu)新公共行政學(xué)的努力被明確地納入到了現(xiàn)象學(xué)的理論視野之中，在明諾布魯克會(huì)議中尚未得到充分體現(xiàn)的現(xiàn)象學(xué)諸流派逐漸承擔(dān)起了為公共行政這一“生活世界”提供新的世界觀與方法論的重任。

二、理論與實(shí)踐的再整合

其實(shí)，早在登哈特之前，新公共行政運(yùn)動(dòng)的另一位積極參與者懷特（Orion White，Jr.）就已經(jīng)提出了要在公共行政研究中引入praxis的想法，并且，與登哈特一樣，他也從praxis的觀念出發(fā)，對(duì)理論與實(shí)踐的關(guān)系作出了新的分析。在懷特看來(lái)，早期公共行政的研究與實(shí)踐是貼得很緊的，甚至是沒(méi)有距離的，但這種沒(méi)有距離的研究卻并未帶來(lái)公共行政理論的繁榮，而只是造成了研究的庸俗化?！霸谀莻€(gè)時(shí)候，這一領(lǐng)域在任何嚴(yán)格的意義上既不具有科學(xué)性，也不具有理論性。它的原則所基于的是從由相當(dāng)明顯的范疇構(gòu)成的既有現(xiàn)實(shí)中得出的最低層次的抽象。因此，不存在理論與實(shí)踐的鴻溝，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的‘理論’僅僅是一系列粗糙而實(shí)際的原則?！盵5]四十年代以來(lái)，隨著公共行政“公共”意識(shí)的生成，公共行政的理論與實(shí)踐也開始走向分離，“規(guī)范性考慮變得極為重要，‘公共利益’的理念則上升到了這一途徑主要‘理論性’觀念的地位。但是，公共利益概念很快變成了實(shí)踐者宣稱理念與實(shí)踐存在鴻溝的基礎(chǔ)。在‘現(xiàn)實(shí)世界’的大多數(shù)領(lǐng)域，公共利益被認(rèn)為是不切實(shí)際的?！盵5]正是由于這種分離，到了六十年代，“切題”（relevance）才成了一種時(shí)代性的呼喚?！皫资陙?lái)，關(guān)注這一領(lǐng)域切題性的實(shí)踐者與學(xué)者一直抱怨缺乏對(duì)于理論與實(shí)踐的整合。對(duì)實(shí)踐者而言，學(xué)者是抽象的、深?yuàn)W的與理想主義的——對(duì)于政府的日常事務(wù)沒(méi)有或只有很少的幫助。學(xué)者則認(rèn)為實(shí)踐者索取過(guò)度，侵犯了他作為顧問(wèn)的職業(yè)角色，大學(xué)則變成了行政部門的研究機(jī)構(gòu)——負(fù)責(zé)解決本應(yīng)成為行政官員心煩之物的專門問(wèn)題?！盵5]

要在根本上改變理論與實(shí)踐分離的狀況，需要向praxis求助。懷特認(rèn)為，praxis意味著理論對(duì)實(shí)踐的一種承諾，或者說(shuō)責(zé)任。“然而，這樣看待理論與研究并不等于達(dá)到了‘praxis’，后者的含義是對(duì)理論與行動(dòng)的整合。無(wú)論一種理論多么連貫，無(wú)論其數(shù)據(jù)多么具有說(shuō)服力，它都不能被帶入實(shí)踐——除非它作出這樣做的承諾?！虼?，責(zé)任就是理論與行動(dòng)之間失落的鏈條。要將理論帶進(jìn)實(shí)踐，行政官員必須愿意承諾把價(jià)值引入這種情境——在此之中，價(jià)值只能通過(guò)他的行動(dòng)而得到傳播與證明?！虼耍軌蚬餐ぷ?，學(xué)者與實(shí)踐者都必須修正自己的立場(chǎng)。實(shí)踐者必須承諾承擔(dān)在他自己的處境中執(zhí)行新的價(jià)值取向的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，學(xué)者必須對(duì)他試圖推銷給實(shí)踐者的東西更加誠(chéng)實(shí)。接受了一種理論，行政官員就被要求承擔(dān)了一種政治風(fēng)險(xiǎn)。這一點(diǎn)必須認(rèn)識(shí)到。如果學(xué)者愿意承認(rèn)他是在處理價(jià)值，也許他將更能開發(fā)出一些可操作的策略來(lái)讓實(shí)踐者將其理論付諸實(shí)施?！盵5]簡(jiǎn)單地說(shuō)，學(xué)者與實(shí)踐者都必須對(duì)價(jià)值作出承諾，這是因?yàn)椋肮病毙袆?dòng)總是涉及到價(jià)值的選擇與取舍，只要實(shí)踐者與學(xué)者都認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，并積極地根據(jù)公共行動(dòng)的價(jià)值屬性而開展研究和實(shí)踐活動(dòng)，他們就獲得了共同的出發(fā)點(diǎn)與基礎(chǔ)，就能夠?qū)崿F(xiàn)理論與實(shí)踐的重新整合。

可以看到，懷特與登哈特在邏輯上是一致的，他們都認(rèn)為，是由于學(xué)者和實(shí)踐者沒(méi)有共同作出對(duì)于價(jià)值的承諾，所以造成了二者視角與取向的不同，造成了理論與實(shí)踐的分離。進(jìn)一步說(shuō)，懷特與登哈特都認(rèn)為問(wèn)題主要在于實(shí)踐者而不是學(xué)者，是實(shí)踐者對(duì)于事實(shí)的盲目偏好以及他將這種偏好在學(xué)者身上的強(qiáng)加，造成了他與學(xué)者之間難以彌合的鴻溝，因而需要引入praxis這樣一個(gè)具有理論意識(shí)或者說(shuō)價(jià)值意識(shí)的實(shí)踐概念，通過(guò)在行動(dòng)中注入理論來(lái)實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的重新結(jié)合。也就是說(shuō)，理論與實(shí)踐的關(guān)系主要是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題。哈蒙不同意這種觀點(diǎn)。在哈蒙看來(lái)，“理論－實(shí)踐的差距基本上是一個(gè)理論問(wèn)題，它必須去處理描述、解釋和行動(dòng)這三者之間的關(guān)系，而非僅只是象牙塔內(nèi)的理論家和不經(jīng)反省的行政人員的一個(gè)并發(fā)癥”[6]（P26－27）。

哈蒙看到，在日益職業(yè)化的工業(yè)社會(huì)中，所有職業(yè)化的領(lǐng)域都有一種變成預(yù)謀（conspiracy）的傾向，公共行政也不例外?！拔覀円娮C了越來(lái)越多顧客與其他受公共機(jī)構(gòu)影響的人報(bào)告受到了那些官方職責(zé)是為他們服務(wù)的人的傷害與疏遠(yuǎn)。公共行政日益增加的‘職業(yè)化’不但沒(méi)有減輕這種感覺(jué)，反而導(dǎo)致行政官員被公眾認(rèn)為已經(jīng)加入了如律師、醫(yī)師、精神病醫(yī)生和教育家等更加公認(rèn)的‘預(yù)謀者’的行列之中?！盵7]這些預(yù)謀者利用信息不對(duì)稱來(lái)實(shí)施他們的“陰謀”，也使他們的“服務(wù)”對(duì)象感覺(jué)落入了別人的預(yù)謀之中。就公共行政而言，隨著學(xué)術(shù)研究專業(yè)化程度的提高，學(xué)者們?nèi)找姹畴x其職責(zé)，而開始向行政官員販賣華而不實(shí)的大道理，通過(guò)賣弄一些普通人看不懂的數(shù)據(jù)與模型來(lái)贏取利益與聲譽(yù)。因而，如果說(shuō)政府與民眾關(guān)系的惡化是出于行政官員的預(yù)謀的話，公共行政理論與實(shí)踐關(guān)系的惡化則是理論家們的預(yù)謀結(jié)果。由此，要改善政府與民眾的關(guān)系，首先取決于官員能否放棄其預(yù)謀者的立場(chǎng)，同樣的，要改善理論與實(shí)踐的關(guān)系，也首先取決于理論家能否放棄其預(yù)謀者的立場(chǎng)?！拔覀冎鲝垼龅竭@一點(diǎn)，社會(huì)理論必須同時(shí)提供關(guān)于實(shí)踐的理論（theory of practice）和朝向?qū)嵺`的理論（theory for practice）——意味著它必須不僅是描述性的，而且是規(guī)范性的。這要求把對(duì)理論與實(shí)踐關(guān)系的考慮作為理論工作的核心主題?！盵7]也就是說(shuō)，理論的對(duì)象不是理論自身，也不僅僅是實(shí)踐，而是理論與實(shí)踐——即上文所說(shuō)的描述、解釋與行動(dòng)——的關(guān)系，只有以這種關(guān)系為對(duì)象，才能保證公共行政理論與實(shí)踐的發(fā)展不會(huì)彼此脫節(jié)。

具體來(lái)說(shuō)：“（1）理論不應(yīng)曲解它聲稱要去描述、解釋或強(qiáng)調(diào)的主題；（2）當(dāng)理論是關(guān)于社會(huì)實(shí)踐的時(shí)候，其政治與道德內(nèi)容應(yīng)當(dāng)?shù)玫矫鞔_的承認(rèn)與對(duì)待；（3）社會(huì)理論應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是從社會(huì)實(shí)踐中產(chǎn)生的（盡管理論也會(huì)影響實(shí)踐）；（4）社會(huì)理論家應(yīng)當(dāng)把他們自己理解成社會(huì)行動(dòng)者，而不僅僅是觀察者——而且這種理解應(yīng)當(dāng)在他們所發(fā)展的理論中得到反映；（5）對(duì)一般化與法則式的行為的理論興趣不應(yīng)否認(rèn)或拒絕個(gè)人行動(dòng)者的獨(dú)特性與裁量行為?！盵7]在哈蒙看來(lái)，能滿足這些條件的行政理論就是“行動(dòng)理論”，在行動(dòng)理論中，“行動(dòng)理論家竭盡全力去采納行動(dòng)者的視角，以最大限度地減少對(duì)交流中的意義的錯(cuò)誤理解和表達(dá)。同時(shí)，這些理論家也是這種意義建構(gòu)的一個(gè)參與者”[7]。在此，與登哈特和懷特主張賦予實(shí)踐者以一種理論意識(shí)或價(jià)值意識(shí)的觀點(diǎn)不同，哈蒙則提出了通過(guò)讓理論家采納“行動(dòng)者的視角”的方式來(lái)接合與統(tǒng)一理論與實(shí)踐的“行動(dòng)理論”的途徑。

三、實(shí)證/行為主義批判

上世紀(jì)四十年代，西蒙以一本《行政行為》而將邏輯實(shí)證主義的基本假設(shè)與方法引入了公共行政的研究之中，30年后，當(dāng)對(duì)事實(shí)與價(jià)值的二分越來(lái)越感到不滿的學(xué)者們準(zhǔn)備對(duì)實(shí)證主義——很大程度上，它已經(jīng)與行為主義合為了一體[8]——發(fā)起攻擊的時(shí)候，他們所求助的則是另一種形式的行為（behavior），這就是行動(dòng)（action）。哈蒙針鋒相對(duì)地提出了一種公共行政的行動(dòng)理論。哈蒙認(rèn)為，“行動(dòng)理論在根本上依賴于對(duì)行動(dòng)與行為的區(qū)分。盡管這種區(qū)分在‘灰色地帶’是不明顯與困難的，但大致可以被認(rèn)為等同于我們所做的事（即自覺(jué)的、有意的行動(dòng)）與發(fā)生在我們身上的事（在這里我們的行為是被造成的而不是由意愿驅(qū)使或決定的）的區(qū)分”[7]?！靶袨槿缤粋€(gè)客觀實(shí)在的觀念，是從屬于行動(dòng)這個(gè)更為廣延的觀念之中。行動(dòng)則包含了對(duì)一般社會(huì)行動(dòng)者可理解的意義和動(dòng)機(jī)的考量”[6]（P87）。因此，“行動(dòng)的概念提供了一項(xiàng)基礎(chǔ)，使得那些基本取向是對(duì)行為的觀念與分析的社會(huì)科學(xué)理論之適當(dāng)性受到了挑戰(zhàn)”[6]（P79）。

以行為為取向的行為主義為何是不適當(dāng)?shù)?？哈蒙列出了三大理由：“行為主義的問(wèn)題不在于它研究人類行為，而是它經(jīng)常：（1）不加批判地采納一種關(guān)于人類行動(dòng)的決定論途徑；（2）把發(fā)現(xiàn)行為的原因當(dāng)作其使命，而出于‘不科學(xué)’的理由拒絕考慮行為動(dòng)機(jī)與意向；（3）因此把對(duì)大量人類經(jīng)驗(yàn)——反思、判斷、決定、質(zhì)疑、批判、追尋與解決等大量其他自覺(jué)的和有意識(shí)的人類活動(dòng)——的嚴(yán)肅探討視為‘心靈主義的’和不相干的而加以拒絕。盡管行為主義已經(jīng)取得了某些解釋權(quán)力，并且在某些領(lǐng)域范圍內(nèi)無(wú)疑是合法的與重要的，但它完全無(wú)法對(duì)人類與人類經(jīng)驗(yàn)給出一個(gè)合理的解釋。”[7]事實(shí)上，“在日常生活中，我們把自己和其他人看作有意識(shí)的、任性的主體，而不僅僅是一個(gè)決定論世界中的因果力量。行動(dòng)理論途徑對(duì)這一常識(shí)性的觀點(diǎn)采取了嚴(yán)肅的態(tài)度，而不是試圖根據(jù)預(yù)先設(shè)定的科學(xué)興趣來(lái)將行動(dòng)簡(jiǎn)化為行為”[7]。也就是說(shuō)，行動(dòng)理論關(guān)注的是一個(gè)意義的世界，在這個(gè)世界中，由于行動(dòng)者參與了行為的發(fā)生，因而重要的是行為對(duì)于行動(dòng)者而言的意義，而不是它所由發(fā)生的具體原因；行為主義則假定了一個(gè)因果的世界，在這個(gè)世界中，一切事件都可以進(jìn)行因果上的解釋，某種原因必然導(dǎo)致某種結(jié)果，它的發(fā)生是客觀決定的，行動(dòng)者對(duì)此無(wú)能為力，他的任何舉動(dòng)自然也不具有任何意義。顯然，后者是與我們?cè)谌粘Ｉ钪械慕?jīng)驗(yàn)相悖的。因此，“行為主義背后的哲學(xué)是危機(jī)重重，它乃是一個(gè)實(shí)證論的形式：（1）它規(guī)定唯一可承認(rèn)的知識(shí)是透過(guò)感官而獲得的知識(shí)，而且（2）它抱持著一種信念，認(rèn)為古典物理學(xué)中所摘要的科學(xué)方法和邏輯結(jié)構(gòu)能應(yīng)用在社會(huì)現(xiàn)象的研究上。實(shí)證論者的理論，不論是行為主義心理學(xué)或是關(guān)于較大社會(huì)單位的社會(huì)科學(xué)理論，只有在愿意接受先驗(yàn)的因果解釋之下才站得住腳”[6]（P81）。而只要我們的生活拒絕這種假定的科學(xué)的因果解釋，那么行為主義/實(shí)證主義之于社會(huì)現(xiàn)象的有效性就不復(fù)存在了。

哈蒙的觀點(diǎn)得到了哈默爾（Ralph P.Hummel）的支持，但哈默爾并不同意哈蒙關(guān)于行動(dòng)理論的提法，在哈默爾看來(lái)，這種理論的恰當(dāng)名稱應(yīng)該是“意向主義”（intentionalism）?！靶袨橹髁x研究行為，意向主義研究意向——即行為的意義?！陉P(guān)于行為的研究中，意義是雙面的。行為的意義由行為作者的意向給出，行為的意義也由觀察者的解釋給出。意義既是意圖之中的，也是他人解釋的?！庀蛑髁x的方法尋求彌合行為的意圖之中的意義與解釋性的意義以及作者與觀察者之間的差距。……意向性是個(gè)人對(duì)他的理性與計(jì)劃的自我理解。意向主義則是對(duì)個(gè)人自我理解的研究?！盵9]如果說(shuō)行為的作者就是實(shí)踐者，解釋者就是學(xué)者的話，則意向主義的主題就是彌合實(shí)踐者與學(xué)者之間的距離了。與瓦姆斯利一樣，哈默爾也給他所提出的意向主義貼上了“新科學(xué)”的標(biāo)簽，在他看來(lái)，“行為主義與意向主義都聚焦于個(gè)體與行動(dòng)，但行為主義對(duì)個(gè)體自我理解的洞察受制于一種相對(duì)的主體性，而意向主義則貫穿著一種激進(jìn)的主體性。意向主義科學(xué)希望對(duì)行為的作者有一個(gè)由內(nèi)到外的完整理解，就像他看待自己一樣；行為主義科學(xué)則滲透著與觀察者有關(guān)的那些主體性的部分?！挥性谟^察者與觀察對(duì)象已經(jīng)共享了一個(gè)主體間性的領(lǐng)域的情況下，行為主義的著作才可以說(shuō)是科學(xué)的。而意向主義則甚至在主體間性只是得到了部分共享或根本沒(méi)得到共享的情況下都具有事實(shí)上的科學(xué)性”[9]。果真如此，則行為/實(shí)證主義根本算不得一種科學(xué)，它又如何對(duì)我們的生活作出真實(shí)的解釋呢？在這里，顯然，科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)從客觀性變成了主觀性，當(dāng)然，這里的主觀性（subjectivity）是在主體性（subjectivity）的意義上得到理解的。

從這種基于主觀性/主體性的科學(xué)觀出發(fā)，行為/實(shí)證主義不僅無(wú)法解釋真實(shí)的社會(huì)生活，而且對(duì)我們的社會(huì)生活造成了負(fù)面與消極的影響。懷特指出，“在實(shí)證科學(xué)的觀點(diǎn)中，生活的意義就是解決問(wèn)題。在這一模型下，生活變成了從一種解決到另一個(gè)解決的過(guò)程”[9]。我們知道，計(jì)算機(jī)是用來(lái)提供問(wèn)題的解決方案的，而如果生活的本質(zhì)就在于解決問(wèn)題，那么人與機(jī)器還有什么區(qū)別？所以，行為/實(shí)證主義造成了人的一種物化或者說(shuō)異化?！瓣P(guān)鍵在于，發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，焦點(diǎn)集中于外在的標(biāo)準(zhǔn)，而不是他人。因此，這種標(biāo)準(zhǔn)獲得了一種強(qiáng)制性的現(xiàn)實(shí)，并構(gòu)造出了結(jié)果。更重要的影響則是，由于這種標(biāo)準(zhǔn)的干預(yù)，涉及其中的人們并沒(méi)有將彼此看作和承認(rèn)為人。他們互相妥協(xié)，而隨著妥協(xié)的發(fā)生，人的異化也就開始了。異化反過(guò)來(lái)導(dǎo)致了對(duì)他人的恐懼，對(duì)他人的恐懼則強(qiáng)化了在社會(huì)世界中強(qiáng)行植入外在標(biāo)準(zhǔn)的需要。這些就是支持實(shí)證科學(xué)模型的力量?！盵10]有鑒于此，我們必須拒絕實(shí)證主義，“如果我們拒絕了實(shí)證主義模型，我們就處在了把人描繪成一個(gè)自由、負(fù)責(zé)的行動(dòng)者的立場(chǎng)上。在他與他人的對(duì)話中，他必須在根本上依靠他對(duì)他人作為人類伙伴的承諾，以及作為其由以與他的同伴們建筑一個(gè)共同世界的交往工具的語(yǔ)言能力?！バ菊胬淼耐獠繕?biāo)準(zhǔn)看來(lái)是拋棄實(shí)證科學(xué)模型的一種代價(jià)，但由此換來(lái)的則是對(duì)他人的依靠與信任。有了這種信任，人們就可以直接地彼此交往、彼此贊同、彼此信任與共同生活在一起”[10]。只有這樣，我們才能重新?lián)碛幸粋€(gè)生活世界，而不是解決的、事務(wù)的與工作的世界。

如果說(shuō)懷特對(duì)行為/實(shí)證主義的批評(píng)還顯得過(guò)于具有人文氣息的話，登哈特的意見對(duì)于公共行政來(lái)說(shuō)則更具有實(shí)際的意義。登哈特認(rèn)為，“通過(guò)將我們限定在一種‘得到實(shí)證證明的話語(yǔ)模式’之中，我們沒(méi)能定義一個(gè)反映了更廣泛的社會(huì)與人類利益的價(jià)值系統(tǒng)?！跽?，這種理性模型及其更為現(xiàn)代的變種對(duì)關(guān)于社會(huì)科學(xué)研究角色的一種實(shí)證主義解釋的依賴，只是強(qiáng)化了它對(duì)于技術(shù)的興趣。盡管實(shí)證主義對(duì)事實(shí)與價(jià)值的區(qū)分最初被認(rèn)為是發(fā)展一門真正的組織‘科學(xué)’的方式，但它無(wú)疑造成了公共行政同它與政治選擇研究之間的歷史聯(lián)系的進(jìn)一步分離”[11]。并且，正是由于這個(gè)原因，“公共行政今天面臨著一場(chǎng)嚴(yán)重的合法性危機(jī)，指導(dǎo)這一領(lǐng)域思想與行動(dòng)的基本范式也必須經(jīng)受質(zhì)疑。作為一種職業(yè)，公共行政經(jīng)常被公民看成前進(jìn)道路上的絆腳石，而不是公共利益的表達(dá)途徑。作為一個(gè)學(xué)科，公共行政學(xué)沒(méi)能提供一套足以連接理論與實(shí)踐的有條理的和相對(duì)靈光的知識(shí)體系，反而首先關(guān)注的是發(fā)展用來(lái)有效地追求既有（盡管經(jīng)常是過(guò)時(shí)的）目的的工具。從一個(gè)追求負(fù)責(zé)任的公共行動(dòng)的社會(huì)的立場(chǎng)來(lái)說(shuō)，公共行政不僅沒(méi)能達(dá)到人們的期望，而且在既有社會(huì)控制模式的維護(hù)與擴(kuò)張上起到了積極的作用”[11]。從這一觀點(diǎn)來(lái)看，則拒絕行為/實(shí)證主義儼然已經(jīng)成為解決公共行政所面臨的各種危機(jī)，以及將人類從各種形式的支配中真正解放出來(lái)的一個(gè)先決條件了。

四、工具/技術(shù)理性批判

然而，實(shí)證主義只是一個(gè)衍生物，具體而言，是支配工業(yè)社會(huì)的工具/技術(shù)理性的衍生物。按照馬爾庫(kù)塞的說(shuō)法，工業(yè)社會(huì)是一個(gè)“單向度的社會(huì)”，而所謂單向度，指的就是工業(yè)社會(huì)對(duì)于工具/技術(shù)理性的偏愛，而完全不給價(jià)值理性以生存空間。工業(yè)社會(huì)在追求工具/技術(shù)理性上的最大成就在于普遍建立起了官僚制組織，并通過(guò)官僚制組織而實(shí)現(xiàn)了組織中的人的工具/技術(shù)理性化，最終建立起了一個(gè)單向度的社會(huì)。行為/實(shí)證主義只是這個(gè)單向度的社會(huì)中的單向度的人的一種固有的思維方式，工業(yè)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域中的人都具有這種思維方式，公共行政則由于其官僚制組織的高度成熟與高度復(fù)雜而尤其具有典型性。因此，單純批判行為/實(shí)證主義是沒(méi)有意義的，要改變行為/實(shí)證主義對(duì)公共行政研究的支配，必須首先消除行為/實(shí)證主義的生存土壤，也就是工業(yè)社會(huì)的工具/技術(shù)理性追求及其對(duì)于公共行政實(shí)踐的支配。

登哈特看到，“對(duì)技術(shù)理性作為判斷標(biāo)準(zhǔn)的日益增長(zhǎng)的依賴似乎成為了今日公共行政的特征”[11]。對(duì)此，鄧納德（Linda F.Dennard）從“現(xiàn)代性”的角度作出了闡釋：“現(xiàn)代性以對(duì)技術(shù)統(tǒng)治過(guò)程的癡迷為特征，這種過(guò)程最關(guān)注的是在對(duì)早已注定的結(jié)果的工具性追求中的人類缺陷的控制。……正是這種技術(shù)統(tǒng)治式的、控制導(dǎo)向的現(xiàn)代性模型構(gòu)成了公共行政官員的特殊身份，這種身份與民主似乎有著持久性的沖突”[12]（P296）。在這里，通過(guò)將公共行政的工具/技術(shù)理性追求與現(xiàn)代性相聯(lián)系，鄧納德暗示了它是一種具有歷史性的現(xiàn)象，因而也包含了在新的歷史條件下受到超越的可能性，而這正是體現(xiàn)了工具/技術(shù)理性精神的行為/實(shí)證主義研究所無(wú)法看到的。在這一判斷的基礎(chǔ)上，懷特與亞當(dāng)斯指出：“關(guān)于公共行政研究、理論和知識(shí)發(fā)展的討論大多數(shù)都未能顧及所涉問(wèn)題的歷史背景。大多數(shù)對(duì)該領(lǐng)域研究的批判并未將其方法和哲學(xué)的反思置于現(xiàn)代性——西方社會(huì)當(dāng)前主導(dǎo)的歷史意識(shí)的背景下。現(xiàn)代性的最大特征就是堅(jiān)信科學(xué)和技術(shù)會(huì)將人類從自然和社會(huì)對(duì)其存在的限制中解放出來(lái)?！軐W(xué)家、社會(huì)理論家及后來(lái)啟蒙時(shí)代的科學(xué)家們夢(mèng)想著一個(gè)存在普遍真理、正義、善、繁榮和美好的社會(huì)。堅(jiān)持科學(xué)分析思路和技術(shù)進(jìn)步的結(jié)合，即所謂技術(shù)理性（technical rationality），這個(gè)理想便能在科學(xué)、法律、經(jīng)濟(jì)、政府和藝術(shù)領(lǐng)域得以實(shí)現(xiàn)?！盵13]（P1）

懷特與亞當(dāng)斯進(jìn)一步分析了工具/技術(shù)理性的幾大特征：“第一，相信科學(xué)和技術(shù)能夠?qū)⑽覀儚淖匀缓蜕鐣?huì)對(duì)我們發(fā)展的限制中解放出來(lái)，無(wú)視僅僅依賴科學(xué)分析思路和科技帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。第二，一種錯(cuò)誤的信念，認(rèn)為某人的研究或職業(yè)實(shí)踐僅僅在其是‘科學(xué)的’時(shí)候才具有嚴(yán)謹(jǐn)性和客觀性，也就是說(shuō)，它必須遵循所謂‘科學(xué)的’程序。第三，忽略那些非科學(xué)化的，但對(duì)認(rèn)知和行動(dòng)同樣合法的方式?！盵13]（P2）可以看到，工具/技術(shù)理性具有明顯的單向度性，因而，其在社會(huì)實(shí)踐中的應(yīng)用也造成了非常嚴(yán)重的后果：“技術(shù)理性要求對(duì)知識(shí)進(jìn)行細(xì)致的劃分，這種劃分也不可避免地導(dǎo)致一種無(wú)背景、無(wú)時(shí)限的實(shí)踐（比如，在專業(yè)和學(xué)科中缺乏歷史意識(shí)）。缺少或沒(méi)有背景的專業(yè)會(huì)使得人們無(wú)法有意義地參與到社會(huì)的更為寬廣的道德和政治關(guān)懷中?！盵14]（P24）于是，由于這種無(wú)知，事實(shí)就得以從價(jià)值中分離出來(lái)，并最終將價(jià)值排除在了社會(huì)生活的“事實(shí)”之外。由此，懷特與亞當(dāng)斯總結(jié)到：“其一，技術(shù)理性狹隘地將理性界定為對(duì)手段進(jìn)行協(xié)調(diào)以達(dá)到目的，而幾乎不允許對(duì)目的本身進(jìn)行任何理性討論。其二，技術(shù)理性縮窄了我們對(duì)專業(yè)化的理解，嚴(yán)重降低了專業(yè)人士進(jìn)行社會(huì)倡議和變革的能力。其三，對(duì)于信奉所謂普遍的客觀的宏大歷史敘事（如馬克思主義或資本主義），而不能為我們的生活提供意義。這些宏大敘事只有一個(gè)取得了成功——即技術(shù)理性的隱性宏大敘事，技術(shù)理性被定義為科學(xué)分析思路加上對(duì)技術(shù)進(jìn)步的信奉。除了解構(gòu)所有知識(shí)的那些后現(xiàn)代‘?dāng)⑹隆酝猓?0世紀(jì)所出現(xiàn)的各種局部敘事都是基于這一隱性的宏大敘事發(fā)展而來(lái)的?！盵13]（P2）因此，“技術(shù)理性文化已經(jīng)培育出這樣一種專業(yè)主義模式：在美國(guó)文化中，它使得集體與組織內(nèi)人們易于服從——易于導(dǎo)致行政之惡——的現(xiàn)象進(jìn)一步惡化”[15]（P1）。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)之后，這種“行政之惡”已經(jīng)將人類帶入了一個(gè)具有高度復(fù)雜性與高度不確定性的“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。因此，工具/技術(shù)理性以及基于它的所有發(fā)展都應(yīng)當(dāng)受到挑戰(zhàn)，并得到那些非工具/技術(shù)理性的宏大敘事的矯正。

哈蒙認(rèn)為，“作為一個(gè)社會(huì)實(shí)踐的范疇，由于公共行政基本所關(guān)注的是承擔(dān)或有助于負(fù)有公共目的以及對(duì)于國(guó)家意志負(fù)有責(zé)任的機(jī)構(gòu)之社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，因?yàn)檫@樣的特質(zhì)，所以或多或少有別于其他社會(huì)實(shí)踐的范疇。不管是在事實(shí)或原則上，‘公共性’（publicness）這個(gè)觀念涵蓋的是那些負(fù)有責(zé)任的機(jī)制或者其他達(dá)致公共同意的方法，而這些機(jī)制或方法乃決定了這些實(shí)踐活動(dòng)的有效性或合法性”[6]（P16）。相應(yīng)的，“公共行政理論必須涵蓋價(jià)值問(wèn)題和實(shí)踐的關(guān)注（practical concerns），這些與自然科學(xué)是相當(dāng)不同的”[6]（P18）。“特別是，公共行政中的理論并非僅僅關(guān)注于描述（description）和解釋（explanation），同時(shí)也關(guān)注于像‘行政責(zé)任’和‘公共利益’這種規(guī)范性的問(wèn)題以及行政人員所面臨的實(shí)踐問(wèn)題”[6]（P23）。全鐘燮也從教學(xué)的角度提出，“無(wú)論如何，我們相信，對(duì)初學(xué)者而言，強(qiáng)調(diào)公共行政的政治與人性面是最佳的入門途徑。再者，學(xué)生們應(yīng)在極寬廣的可能架構(gòu)中，培養(yǎng)其對(duì)危機(jī)與現(xiàn)存公共議題的理解，而不能只從工具或理性的狹隘角度來(lái)定位問(wèn)題。此外，對(duì)公共議題的漠不關(guān)心，及一般大眾與政府部門的疏離，已經(jīng)導(dǎo)致人們對(duì)此一領(lǐng)域之實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的廣泛誤解，特別當(dāng)公共行政人員過(guò)分依賴技術(shù)性的知識(shí)與專業(yè)的技能時(shí)，此種情況便日趨嚴(yán)重。事實(shí)上，在行政的本質(zhì)已日趨復(fù)雜的情況下，欲解決非例行性與特殊的問(wèn)題，端賴管理技術(shù)或科學(xué)方法，早已不敷應(yīng)用”[16]（P2）。也就是說(shuō)，公共行政的指導(dǎo)原則應(yīng)當(dāng)是價(jià)值/倫理理性而不是工具/技術(shù)理性，其中公共性是決定公共行政性質(zhì)的根本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，它決定了公共行政之于公共利益的責(zé)任。因而只要從公共性的觀念與原則出發(fā)，我們就可以對(duì)公共行政開展一種新的社會(huì)建構(gòu)，使公共行政徹底擺脫工具/技術(shù)理性的捆束，而走上追求價(jià)值/倫理理性的道路。

五、重新建構(gòu)公共行政

自上世紀(jì)70年代以來(lái)，具有現(xiàn)象學(xué)與批判理論背景的學(xué)者們對(duì)公共行政的理論與實(shí)踐作出了大量的檢討，但由于這兩種學(xué)說(shuō)過(guò)于濃厚的哲學(xué)意味，雖然他們宣稱要在praxis的觀念下?lián)?fù)起行動(dòng)的責(zé)任，這種檢討卻遲遲沒(méi)能形成一種實(shí)踐安排，所謂praxis也仍然只是一種觀念。盡管哈蒙、登哈特等人在各自更為專門的研究領(lǐng)域中都取得了相當(dāng)?shù)某删?，但他們?duì)于實(shí)踐者的影響則是微乎其微的，無(wú)論行動(dòng)理論還是praxis的觀念都沒(méi)能扮演起它們所宣示的接合理論與實(shí)踐的角色。事實(shí)上，在實(shí)踐中，所有規(guī)范性的理論著作加到一起，也不如一本《再造政府》有影響力。這是上世紀(jì)60年代以來(lái)所有公共行政學(xué)理論著作所面臨的共同困境，它們都在呼喚切題，但卻沒(méi)能找到切題的正確方式，結(jié)果，盡管它們所處理的是更具根本性的問(wèn)題，卻難以對(duì)實(shí)踐產(chǎn)生有價(jià)值的影響。

也許正是由于看到了這一問(wèn)題，早年也曾擔(dān)當(dāng)過(guò)現(xiàn)象學(xué)運(yùn)動(dòng)的急先鋒，熟稔于各種“語(yǔ)言游戲”的全鐘燮在晚年選擇了一種更為通俗的語(yǔ)言和概念體系，對(duì)現(xiàn)象學(xué)家們的理論主張作出了一種更加符合現(xiàn)代政治與行政規(guī)范的表達(dá)，以圖對(duì)公共行政的實(shí)踐產(chǎn)生更為直接的影響。

全鐘燮看到，“為了適應(yīng)20世紀(jì)工業(yè)化發(fā)展，回應(yīng)當(dāng)時(shí)政治、經(jīng)濟(jì)危機(jī)的需要，公共行政將主攻方向集中在管理的發(fā)展和職業(yè)化的能力上，它關(guān)注管理和職業(yè)化在提升組織效率和理性化水平中的應(yīng)用。然而坦率地說(shuō)，這一組織的（或管理主義的）途徑代表著政策制定者或高層行政官員在維持現(xiàn)狀或僅僅是漸進(jìn)增量變革狀態(tài)下的政策設(shè)計(jì)意圖，而管理的途徑已經(jīng)越來(lái)越頻繁地被證明在解決政治和社會(huì)困境問(wèn)題上的不合時(shí)宜、回應(yīng)力缺乏和效率缺乏?！盵16]（P18）結(jié)果，到了20世紀(jì)末期，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以后，人類社會(huì)開始頻繁地爆發(fā)出各種各樣的危機(jī)。這意味著，“建立在傳統(tǒng)復(fù)合政治和現(xiàn)代管理理論基礎(chǔ)上的公共行政，已經(jīng)無(wú)法讓我們理解今天的危機(jī)局面和復(fù)雜的人類現(xiàn)象了。進(jìn)一步而言，這種過(guò)度強(qiáng)調(diào)管理的價(jià)值的公共行政思想主流，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)不斷發(fā)展的民主潮流，不能解決社會(huì)沖突或者不能創(chuàng)造解決社會(huì)問(wèn)題的堅(jiān)實(shí)的生活基礎(chǔ)。在現(xiàn)實(shí)的危機(jī)情形下，我們需要的恰恰是創(chuàng)造性地讓辯證的社會(huì)化進(jìn)程得以覺(jué)醒——使我們有能力連接怎樣、能夠怎樣和應(yīng)該怎樣的關(guān)系，以達(dá)到改變社會(huì)和行政結(jié)構(gòu)、行政過(guò)程的目的。換句話說(shuō)，我們需要增進(jìn)社會(huì)化進(jìn)程，需要提升與社會(huì)交互作用的管理工具和技術(shù)，發(fā)展集體的和民主的治理方式，以造就更加人性、更加美好的社會(huì)?！盵16]（P1）簡(jiǎn)言之，就是要對(duì)公共行政進(jìn)行社會(huì)建構(gòu)，而不放任它僅僅作為一種行政的或政治的建構(gòu)物。

社會(huì)建構(gòu)意味著公共行政要對(duì)社會(huì)、環(huán)境與公民開放，這與傳統(tǒng)公共行政對(duì)于確定性的追求是大為不同的。“現(xiàn)代公共行政的基本特征表現(xiàn)為，行政管理思路適應(yīng)于一種穩(wěn)定的組織環(huán)境，在這種環(huán)境中，服務(wù)和日常運(yùn)作不需要太多的創(chuàng)新；在這種環(huán)境中，民眾的價(jià)值和需求應(yīng)該保持穩(wěn)定；在這種環(huán)境中，組織對(duì)各種外部因素，如政治、顧客、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)具有可預(yù)測(cè)性。但是，在當(dāng)今全球化的世界里，沒(méi)有一個(gè)組織能夠如此平靜。在快速變遷的社會(huì)中，社會(huì)現(xiàn)象不可能保持如此穩(wěn)定，社會(huì)發(fā)展動(dòng)力和社會(huì)持續(xù)變遷不斷地將新的價(jià)值觀、新的思想意涵、新的結(jié)構(gòu)和新的網(wǎng)絡(luò)引入。因此，直面后工業(yè)化社會(huì)動(dòng)蕩、不斷演進(jìn)的社會(huì)環(huán)境是每一個(gè)組織不可逃避的任務(wù)。環(huán)境、組織、信息技術(shù)和民眾價(jià)值觀的復(fù)雜性迫切需要行政管理者通過(guò)與民眾的互動(dòng)、對(duì)話和信息分享，促成新的理解和思維方式，促成與民眾的廣泛合作。”[16]（P2－3）換言之，社會(huì)建構(gòu)就是讓社會(huì)參與到公共行政的建構(gòu)過(guò)程之中，也就是鼓勵(lì)公民對(duì)于行政過(guò)程的參與。在這個(gè)意義上，“公共行政中的社會(huì)建構(gòu)思想可以當(dāng)作參與性公共行政的概念基礎(chǔ)”[16]（P26）。

在回顧20世紀(jì)的行政現(xiàn)實(shí)時(shí)，全鐘燮發(fā)現(xiàn)，“應(yīng)當(dāng)看到，我們經(jīng)歷的許多重大變革不僅僅是由于政府積極發(fā)揮作用而產(chǎn)生的，盡管政府的積極干預(yù)具有多方面的效果，同時(shí)，社會(huì)變革也是民眾在社會(huì)建構(gòu)中經(jīng)由集體選擇與共同合作的結(jié)果?！绻麤](méi)有廣泛的公民參與，政府官員是無(wú)法完成這些項(xiàng)目的。可見，眾多的成功和失敗也許都能被歸為高層政策制定者、專家、行政管理者、私營(yíng)組織和公民之間互動(dòng)的社會(huì)建構(gòu)”[16]（P18）。因此，“21世紀(jì)公共行政最迫切需要的正是公民在提升公共價(jià)值中的積極參與能力。如果我們繼續(xù)依賴政府和官僚的權(quán)力來(lái)強(qiáng)制地改變社會(huì)和世界，那么，我們將無(wú)法開啟人類力圖創(chuàng)造美好治理制度的潛能，在這一制度中，參與者能夠采取集體行動(dòng)來(lái)應(yīng)對(duì)公共事務(wù)的各種挑戰(zhàn)，諸如平等、社會(huì)公正、正義、包容、多元文化、參與、環(huán)境的可持續(xù)性和生活質(zhì)量等。”[16]（P24）只有這樣，才能證明與踐行公共行政的公共性，反之，“現(xiàn)有公共行政強(qiáng)調(diào)將行政管理的重要性置于公共行政的公共性之上。效率、工具理性、職業(yè)主義、實(shí)證主義的和功能主義的認(rèn)識(shí)論以及管理領(lǐng)導(dǎo)力均是主流公共行政的根基。這些假定基本上是從管理機(jī)構(gòu)的功能出發(fā)，來(lái)服務(wù)于公共行政的目的，但是，它們卻無(wú)力把握民眾介入其中時(shí)社會(huì)狀況的復(fù)雜性。隱藏在主流公共行政背后的理性把其關(guān)注的焦點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)、效率、績(jī)效、目標(biāo)維持和沖突管理，認(rèn)為這樣的思路是為公眾提供更好的服務(wù)。然而，恰恰正是這種理性摧毀，起碼是忽視了公民、商業(yè)組織、非政府組織和草根組織所發(fā)揮的重要作用，其實(shí)這些行動(dòng)者本來(lái)能夠界定地方問(wèn)題并解決問(wèn)題”[16]（P26）。

因此，要實(shí)踐公共行政的公共性，改變傳統(tǒng)公共行政的單向度性，迎接全球化與后工業(yè)化的挑戰(zhàn)，“民主治理和合作行動(dòng)就是必然的。行政管理者和管理機(jī)構(gòu)必須在組織成員之間創(chuàng)造分享和學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，必須在行政管理者和公民之間促進(jìn)互動(dòng)的進(jìn)程，以此，保證公民能夠表達(dá)他們對(duì)問(wèn)題的看法和觀點(diǎn)。所以，未來(lái)行政管理者的角色將是超越現(xiàn)代公共行政統(tǒng)治和管理模式的局限性，通過(guò)溝通行動(dòng)和公民參與來(lái)探索建構(gòu)社會(huì)的富有意義的可選擇途徑?！盵16]（P181）全鐘燮認(rèn)為，只要這樣做了，就實(shí)現(xiàn)了公共行政的社會(huì)建構(gòu)，從而就能滿足社會(huì)對(duì)于公共行政的要求，進(jìn)而使公共行政承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)迎接新時(shí)代之挑戰(zhàn)的重任。

對(duì)于公共行政領(lǐng)域的讀者來(lái)說(shuō)，社會(huì)建構(gòu)是一個(gè)略顯陌生的概念，但是，對(duì)于民主行政或者公民參與的提法，我們則是非常熟悉的。因此，當(dāng)聽到“公共行政的社會(huì)建構(gòu)”這一表達(dá)時(shí)，我們也許會(huì)不知所云，但如果我們把社會(huì)建構(gòu)替換為民主參與，則這一表達(dá)的含義就非常清楚了。也就是說(shuō)，全鐘燮在這里所提出的其實(shí)也是一種民主行政的主張，即要把技術(shù)理性支配下的傳統(tǒng)公共行政重新建構(gòu)為一種以公民參與為基本特征的民主行政。在這個(gè)意義上，全鐘燮完成了對(duì)“后明諾布魯克時(shí)期”公共行政規(guī)范研究的一種操作化，使學(xué)者們關(guān)于公共行政之世界觀與方法論的抽象探討在社會(huì)建構(gòu)的名義下獲得了一種具有可操作性的現(xiàn)實(shí)安排。無(wú)獨(dú)有偶，20世紀(jì)90年代以來(lái)，“黑堡學(xué)派”、登哈特夫婦與弗雷德里克森等規(guī)范研究的代表人物都將視線轉(zhuǎn)向了公民參與，無(wú)論黑堡學(xué)派的“重建民主公共行政”、登哈特夫婦的“新公共服務(wù)”還是弗雷德里克森所倡導(dǎo)的“公共行政的精神”，其核心都是公民參與，即通過(guò)公民參與來(lái)實(shí)現(xiàn)公共行政的民主化[17]。在這個(gè)意義上，公民參與和民主行政成了20世紀(jì)后期美國(guó)公共行政規(guī)范研究的一個(gè)共識(shí)性產(chǎn)出，成了學(xué)者們關(guān)于公共行政應(yīng)當(dāng)具有什么樣的世界觀與方法論的思考的落腳之處。通過(guò)這樣的思考，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，與實(shí)證主義者的既有認(rèn)識(shí)不同，作為一種社會(huì)治理實(shí)踐，公共行政是一個(gè)由充滿意義的公共行動(dòng)所構(gòu)成的世界，因而，這種行動(dòng)的實(shí)踐者與研究者也應(yīng)當(dāng)對(duì)這些意義作出相應(yīng)的價(jià)值承諾，其途徑就是對(duì)公共行政進(jìn)行社會(huì)的或者說(shuō)民主的建構(gòu)，用前面所引全鐘燮的話說(shuō)，“通過(guò)溝通行動(dòng)和公民參與來(lái)探索建構(gòu)社會(huì)的富有意義的可選擇途徑?！庇谑?，民主行政與公民參與就成了“后明諾布魯克時(shí)期”美國(guó)公共行政規(guī)范研究不同于實(shí)證研究的獨(dú)特旨趣所在。

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責(zé)任編輯：倪明勝

D523

A

1008－410X（2012）06－0036－09

2012－07－16

張乾友（1986－），男，重慶人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生；北京 100872

＊本文為國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系研究”（批準(zhǔn)號(hào)11＆ZD070）的階段性研究成果。

＊本文獲得2012年“教育部博士研究生學(xué)術(shù)新人獎(jiǎng)”項(xiàng)目資助，特此感謝。