原珂

【摘要】隨著我國“單位制”逐步瓦解、“街居制”身陷困境,“社區(qū)”一詞逐步進入公眾的生活,加之市民社會的進一步成熟、城市的現(xiàn)代化發(fā)展,街道辦事處法律地位不明確、角色定位多重化、管理體制不合理等問題使其在基層治理中處境愈發(fā)尷尬。安徽“銅陵模式”證明,撤銷街道辦在法理和實踐中均有積極意義。

【關(guān)鍵詞】街道辦事處 法律地位 社區(qū)治理 利益分享 銅陵模式

街道辦事處的尷尬困境

隨著我國“單位制”逐步瓦解,“街居制”身陷困境,“社區(qū)”一詞逐步進入公眾的生活,作為我國城市基層治理中一個比較獨特的管理層次,街道辦事處的存在越來越不適應(yīng)現(xiàn)代社會市場經(jīng)濟發(fā)展的要求,加之市民社會的進一步成熟、城市的現(xiàn)代化發(fā)展也使街道辦越來越無“容身之處”,身陷“尷尬”困境。

法律地位不明確。就法律地位而言,街道辦是上級政府的派出機關(guān),而不是一級政府。我國《地方組織法》第六十八條規(guī)定:“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府,經(jīng)上一級人民政府批準,可以設(shè)立若干街道辦事處,作為它的派出機關(guān)?！憋@然,依據(jù)法律規(guī)定,街道辦不能作為一級政府存在。而現(xiàn)實中的街道辦,究竟應(yīng)定位為“一級政府”還是“派出機關(guān)”,仍不明確,身份尷尬。

角色定位多重化。就角色定位而言,按照1954年《城市街道辦事處組織條例》所述,街道辦的主旨是“為了加強城市的居民工作,密切政府和居民的聯(lián)系”,而不是為了讓街道辦直接從事更多的城區(qū)管理事務(wù)。而現(xiàn)實生活中的街道辦貌似“分身有術(shù)”,扮演著多重角色:一級政府的派出管理角色;“二傳手”角色;社區(qū)管理者角色等。

管理體制不合理。街道辦的管理體制極不合理,此為尷尬之三。首先,權(quán)責定位不匹配。目前街道辦的行政管理權(quán)、組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等權(quán)限大為加強,但實際上擁有的大多是事權(quán),而非真正意義上的管理權(quán),更多的是嚴格按照要求完成上級政府下達的指標和工作任務(wù),在承擔更多職責的同時卻沒有相應(yīng)的權(quán)力作保證①。其次,職能機構(gòu)設(shè)置不合理。其職能機構(gòu)迅速膨脹,且?guī)缀鹾w了包括一級政府所具有的居民、民政、司法、治安、教育、交通、衛(wèi)生、計生、街道經(jīng)濟、社區(qū)管理及服務(wù)等區(qū)域性、綜合性、社會性的工作,直逼一級政府建構(gòu)。再次,人員配置、人事管理制度不規(guī)范,人員素質(zhì)偏低。

破解策略—撤銷街道辦事處

我國現(xiàn)行的城市四級管理體系正不斷暴露出層級過多、機構(gòu)重疊、人員臃腫、授權(quán)含糊、分工不清、效率低下甚至滋生腐敗等弊病,撤銷街道辦是改善城市基層治理模式的一種有益的,必要的嘗試。其必要性有以下幾方面:減少行政層級,提高辦事效率;精簡人員機構(gòu),減輕財政負擔;減少腐敗行為;強化社區(qū)自治。隨著我國經(jīng)濟、政治體制改革逐步深化,加之市民社會進一步成熟,尤其是在“小政府、大社會”的改革戰(zhàn)略下,撤銷街道辦的發(fā)展趨勢符合當代城市基層社會發(fā)展的要求及十七大報告對行政管理體制改革的部署,值得進一步探索嘗試。

撤銷街道辦,在制度層面上實現(xiàn)其理論的歸位。街道辦事處,從其本身的定位來講,不是一級政府,而是上一級政府的派出機構(gòu);從法律規(guī)定上來講,可以派出也可以不派出,本身不構(gòu)成一級政權(quán)。況且2009年6月全國人大常委會宣布廢止施行了五十多年的《城市街道辦事處組織條例》,使撤銷街道辦在法律上毫無障礙。同時,街道辦這一層級在制度層面上也有違依法治國的原則。因此,從理論上來說,撤銷街道辦是完全可行的。

推進政府職能轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)政府管理職能的歸位。撤銷街道辦,可以把街道辦所承擔的行政事務(wù)歸還給區(qū)政府職能部門,社會化職能交給社區(qū)自治組織,公益性服務(wù)職能交給專業(yè)化的社區(qū)非政府組織等,使其各司其職,各負其責。從而進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),使各職能部門由“后臺”走向“前臺”,擴大公共服務(wù)范圍,減少社會管理成本,提高社會管理成效,把更多的人、財、物投入法定的職能和領(lǐng)域,推進政府職能轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)政府管理職能的歸位。

撤銷街道辦,促使社區(qū)自治的歸位。市區(qū)政府部門和街道辦常常把社區(qū)居委會當作自己的“腿”,且街道的“二傳手”,不僅造成社區(qū)工作雜亂無序,反而更加強化了社區(qū)行政化。撤銷街道辦,按照“政事分離、政社分開,責、權(quán)、利相配套”的原則,從根本上解決街道層面的“缺位、越位和錯位”現(xiàn)象,把社區(qū)的功能和效用發(fā)揮起來,增強社區(qū)自治能力,促使社區(qū)自治的歸位。社區(qū)自治作為協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、化解社會矛盾的增量制度因素,不斷凸顯其獨特優(yōu)勢。加之互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、交通運輸?shù)瓤陀^條件的大力改善,市區(qū)一級的管理可以直接輻射到社區(qū),有助于實現(xiàn)“小政府、大治理”管理模式與“高效率、大服務(wù)”目標的雙贏。由此,撤銷街道辦,勢在必行。

實證分析—安徽“銅陵模式”下的新型大社區(qū)

2010年7月,安徽省銅陵市主城區(qū)銅官山區(qū)率全國之先,將其下屬的6個街道辦全部撤銷,并將原來49個社區(qū)合并為18個新型大社區(qū),試點撤銷街道辦事處、建立大社區(qū),實行社區(qū)事務(wù)居民自治。一年后,銅陵市全面撤銷街道辦,成為我國第一個全部撤銷街道辦的地級市,其改革模式被總結(jié)為“銅陵模式”。

對主城區(qū)銅山官區(qū)各社區(qū),筆者共發(fā)放社區(qū)居民卷160份,回收有效問卷149分,問卷有效率為93.1%;對其相關(guān)工作人員訪談卷,筆者走訪了市區(qū)政府、銅官山區(qū)部分社區(qū)居委會,共發(fā)放訪談卷60份,回收有效問卷53份,問卷有效率為88.3%。

針對目前城市基層治理中街道辦的尷尬處境,筆者結(jié)合“銅陵模式”的實效,主要從以下幾個方面進行簡要分析:

就法律地位而言。通過對訪談卷的統(tǒng)計分析,在撤銷街道辦以前,誤認為其有明確法律地位的人員占47%,由此可以看出,近一半的人員對街道辦的法律定位沒有明確的認識,從而奠定了街道辦在城市社區(qū)治理中的尷尬法律地位。而建立大社區(qū)之后,針對城市社區(qū)居委會有無明確的法律或法規(guī)依據(jù)方面,63%人員認為其“有”,而只有17%的人員認為其“沒有”,其余表示“不清楚”,這說明了撤銷街道辦,建立大社區(qū)在理論上是沒有問題的,完全符合依法治國的原則。

就角色定位而言。通過對訪談卷的統(tǒng)計分析,在撤銷街道辦以前,40%的人員認為其充當“二傳手”角色,32%的人員認為其充當一級政府的派出管理角色,28%的人員認為其是社區(qū)管理者。而撤銷街道辦后,連同街道辦一同消失的,是原街道辦工作人員的“機關(guān)優(yōu)越感”。銅官山區(qū)原橫港街道辦主任任江虹擔任了幸福社區(qū)居委會主任,認為以前在街道只需要“上情下達”,現(xiàn)在必須更多地到居民家中噓寒問暖;以前只要發(fā)個通知開個會,現(xiàn)在工作要一竿子插到底。和居民的“零距離”接觸,洗掉了過去的“機關(guān)優(yōu)越感”,取而代之的是為居民辦好事的責任感。所以,從角色定位而言,撤銷街道辦后的社區(qū)工作人員,完全符合建設(shè)服務(wù)型社會的要求。

就管理體制而言。調(diào)查結(jié)果顯示,銅陵市在撤銷街道辦之后,街道原有的經(jīng)濟發(fā)展、城管執(zhí)法等主體職能上受到區(qū)直部門分片歸口垂直管理,而社會管理、公共管理、服務(wù)及部門審批職能則下沉到社區(qū),每個新社區(qū)設(shè)立一個公共服務(wù)中心承接這些職能,具體有7大項—綜合事務(wù)、民政事務(wù)、人口計生、綜治維穩(wěn)信訪、文明創(chuàng)建、社會保障、經(jīng)濟服務(wù)。總之,街道辦從政府管理層面的退位,利于減少管理層次、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、提高辦事效率,從而使政府的基層管理體制得以優(yōu)化。

就居民對大社區(qū)各項工作評價而言。筆者從社區(qū)居民辦理日常事務(wù)、社區(qū)工作人員服務(wù)態(tài)度、社區(qū)工作人員工作效率、社區(qū)居委會社區(qū)服務(wù)、社區(qū)居委會征詢民意以及居民參與社區(qū)管理意愿六個方面進行了滿意度調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示,與街道辦存在時相比,撤銷街道辦后,認為各項工作比以前有所提高的居民所占比例依次為:39%、34%、41%、50%、27%、46%;而認為有所下降的僅占極少部分,其比例依次為6%、5%、3%、4%、7%、7%,平均約為5%。在“您認為在銅陵市撤銷街道辦后,總體來說,利大于弊還是弊大于利”一題的回答上,社區(qū)居民卷和訪談卷認為利大于弊的比例各為87%和89%。由此可見,撤銷街道辦建大社區(qū),居民幸福指數(shù)顯著提高。

結(jié)語

在當前“小政府、大社會”的改革戰(zhàn)略背景下,街道辦事處撤銷的趨勢不僅符合當代城市基層社會發(fā)展的要求以及十七大報告對行政管理體制改革的部署,而且也有助于實現(xiàn)“小政府、大自治”管理模式與“高效率、大服務(wù)”目標的雙贏。從某種程度上說,撤銷街道辦實質(zhì)上是一種權(quán)力的重組,在這個過程中,涉及到一些權(quán)力的上收或下放,絕不是管理體制的機械變化。因此,惟有突破傳統(tǒng)的思維定勢和工作方式,從深層次上認識現(xiàn)代城市基層治理的重要性,才能進一步增強改革的自覺性和緊迫感,在實踐中配套改革、整體推進,逐步試點,依次推廣,才能最終撤銷街道辦事處,使其淡出國家政治制度的視野。

(作者單位:華南理工大學公共管理學院)

注釋

①姚芳:“社區(qū)管理中街道辦事處的角色定位與功能分析”,《遼寧行政學院學報》,2010年第8期,第20頁。