張穎璐，陳超

（1.天津市食品研究所有限公司，天津 301609；2.天津渤海職業(yè)技術(shù)學(xué)院，天津 300402）

國外食品安全監(jiān)管應(yīng)對方法的探究與啟示

張穎璐1，陳超2

（1.天津市食品研究所有限公司，天津 301609；2.天津渤海職業(yè)技術(shù)學(xué)院，天津 300402）

摘 要：探索當(dāng)前形勢下推進(jìn)食品安全監(jiān)管的途徑和措施，提出建設(shè)性的意見和建議，通過總結(jié)和借鑒發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，為政府制定和實(shí)施有效的食品安全監(jiān)管制度提供參考。

關(guān)鍵詞：食品安全監(jiān)管；發(fā)達(dá)國家；經(jīng)驗(yàn)；啟示

隨著消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)意識和自我保護(hù)意識的提高，食品安全問題的影響從個(gè)體、家庭向全社會擴(kuò)大，從對健康的損害，影響至整個(gè)社會乃至政治經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。食品安全問題不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題[1]，而且也是社會問題”。所以本文通過總結(jié)和借鑒發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，探索當(dāng)前形勢下推進(jìn)食品安全監(jiān)管的途徑和措施，提出建設(shè)性的意見和建議，為政府制定和實(shí)施有效的食品安全監(jiān)管制度提供參考。

1 食品安全問題觸動(dòng)全球神經(jīng)

1.1 威脅了公眾的生命健康

近年來，世界各地也不斷曝出致人死亡的重大食品安全事件。2011年，美國發(fā)生了致人死亡的單增李斯特菌污染事件；德國出血性大腸桿菌事件殃及多國，造成30余人死亡，3 000多人染??；在農(nóng)業(yè)化水平相當(dāng)高的歐盟，德國的毒豆芽及愛爾蘭的家禽飼料污染波及整個(gè)歐洲；2011年，印度的假酒事件致134人死亡。

1.2 增加了政府的監(jiān)控難度

經(jīng)濟(jì)全球化造成全球食品供應(yīng)鏈分布更加廣泛，一旦出現(xiàn)食品安全問題，難以及時(shí)有效清查和處理。美國從百余個(gè)國家進(jìn)口食品，但能實(shí)施檢測的，僅不足1%；德國出血性大腸桿菌事件花費(fèi)近一個(gè)月時(shí)間才確認(rèn)感染源。另外，新型食品添加劑和化學(xué)品層出不窮，各國難以及時(shí)出臺新的監(jiān)管規(guī)定加以規(guī)范。

1.3 造成了重大的經(jīng)濟(jì)損失

每年全球食品安全事件導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額巨大。比利時(shí)因二噁英事件，大量銷毀活雞和雞肉加工制品，造成直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)13億歐元；西班牙因黃瓜被誤判為感染源，農(nóng)業(yè)每周損失2.25億歐元；不僅食品業(yè)蒙受重創(chuàng)，相關(guān)的農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、旅游業(yè)等也都受到不同程度的影響。

1.4 引發(fā)了多國的貿(mào)易爭端[2]

近年來，世界貿(mào)易組織（WTO）各成員國在普遍實(shí)行關(guān)稅減讓后，根據(jù)允許各成員國自行制定和選擇進(jìn)口食品標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則，越來越多的國家把提高食品安全標(biāo)準(zhǔn)作為技術(shù)性貿(mào)易壁壘措施。例如，日本大米進(jìn)口從上世紀(jì)90年代初只檢測幾項(xiàng)農(nóng)藥殘留指標(biāo)，到1994年檢測56項(xiàng)，再到2006年增加到了123項(xiàng)，通過設(shè)置技術(shù)壁壘限制大米的進(jìn)口。

1.5 導(dǎo)致了民眾的信任危機(jī)

經(jīng)驗(yàn)表明，食品安全問題頻發(fā)會直接影響公眾對政府的信任度，重大食品安全事件甚至?xí)茐纳鐣€(wěn)定、危及國家安全。同時(shí)各國民眾的恐慌心理也在日益加劇，有的媒體甚至拋出“農(nóng)業(yè)恐怖主義”論，更使民眾成為驚弓之鳥。

2 發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管的特點(diǎn)

2.1 完善的法律體系是有效進(jìn)行食品安全監(jiān)管的前提

日本、歐盟、美國等發(fā)達(dá)地區(qū)都非常重視食品安全法律法規(guī)的修訂和完善。歐盟為在各成員國間形成統(tǒng)一的食品安全監(jiān)督體制，先后制定了20多部食品安全法規(guī)，形成了比較完整的法律體系。2006年，歐盟開始實(shí)施新的《歐盟食品及飼料安全管理法規(guī)》，進(jìn)一步強(qiáng)化現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管機(jī)制，在歐盟內(nèi)部實(shí)行更嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)[3]。19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，美國頒布《食品、藥品和化妝品法》禁止銷售未獲批準(zhǔn)的食品和藥品，以及拒絕對規(guī)定設(shè)施進(jìn)行檢查的廠家生產(chǎn)的產(chǎn)品。日本以《食品衛(wèi)生法》和《食品安全基本法》為兩大基本法保障食品安全。2003年出臺的《食品安全基本法》，強(qiáng)調(diào)食品安全預(yù)警處理和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對，并成立隸屬于內(nèi)閣的食品安全委員會，推行新的食品安全行政執(zhí)法體系。

2.2 預(yù)防為主的執(zhí)法理念是有效進(jìn)行食品安全監(jiān)管的邏輯起點(diǎn)

發(fā)達(dá)國家始終堅(jiān)持預(yù)防為主的理念，注重從源頭上防范食品安全問題，從而大大減少了爆發(fā)食品安全危機(jī)的幾率。HACCP制度被認(rèn)為是當(dāng)今確保食品安全最有效的措施，其要求關(guān)注食品行業(yè)全過程，對原材料生產(chǎn)、食品加工、流通、消費(fèi)的每個(gè)環(huán)節(jié)中的危害進(jìn)行分析，按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施產(chǎn)品控制，以防止發(fā)生食品安全事故。

歐盟的《食品安全白皮書》明確提出要加強(qiáng)食品安全預(yù)警能力，2002年建立的歐盟快速報(bào)警系統(tǒng)，就是將信息管理體系應(yīng)用于食品質(zhì)量安全預(yù)警和應(yīng)急。

2.3 統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)是有效進(jìn)行食品安全監(jiān)管的組織保證

統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中監(jiān)管是保證監(jiān)管成效的重要手段，加強(qiáng)食品安全管理部門間的協(xié)調(diào)是目前國際上普遍的做法。主要有兩種類型：1）以德國為代表的歐盟模式。將原有的食品安全監(jiān)管部門合并為一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對食品生產(chǎn)、流通、貿(mào)易和消費(fèi)全過程進(jìn)行統(tǒng)一管理，徹底解決部門間協(xié)調(diào)性差的問題。2）以美國為代表的“分散－統(tǒng)一”模式。雖然食品安全管理權(quán)仍分屬多個(gè)部門，但由食品安全管理委員會實(shí)行垂直管理，不同種類的食品劃歸不同部門管理，使各部門分工明確，各司其職，通過緊密協(xié)作實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管體系的有效運(yùn)行[4]。

2.4 科學(xué)完整的檢驗(yàn)體系是有效進(jìn)行食品安全監(jiān)管的技術(shù)基礎(chǔ)

食品檢測是依照法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，判斷食品安全及衛(wèi)生的主要手段，對保障食品安全、提高食品生產(chǎn)水平有著重要作用。歐盟非常重視以公共實(shí)驗(yàn)室為依托的檢驗(yàn)檢測體系。丹麥建立了生產(chǎn)者自檢、官方檢查、一般檢驗(yàn)、口岸檢驗(yàn)相結(jié)合的檢驗(yàn)體系，形成了“種植－收獲－運(yùn)輸－加工－零售”的全程監(jiān)測程序，以利于監(jiān)控疫情，降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)。德國的食品安全檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，檢測體系規(guī)范統(tǒng)一，官方與民間的多層次檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)保證了德國食品安全監(jiān)管的高效、有序[5]。1）企業(yè)自我檢測。德國制定了一系列激勵(lì)措施及違規(guī)處罰條例，促使企業(yè)重視并加強(qiáng)自我檢測。2）中介機(jī)構(gòu)檢測。這是介于企業(yè)與政府間的完全獨(dú)立的技術(shù)檢測機(jī)構(gòu)，受政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等委托從事食品檢驗(yàn)。3）政府免費(fèi)檢測。德國政府定期對市場上銷售的食品進(jìn)行抽樣檢測，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，控制事態(tài)進(jìn)一步惡化[6]。

3 國外食品安全監(jiān)管的重要啟示

3.1 不斷創(chuàng)新，逐步統(tǒng)一監(jiān)管職能

可以說，監(jiān)管主體的清晰管理是一些國家在長期的實(shí)踐中總結(jié)出的重要經(jīng)驗(yàn)。

我國食品安全實(shí)行分段式監(jiān)管已延續(xù)多年。根據(jù)監(jiān)管分工，質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管，工商負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)食品安全，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門承擔(dān)餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管工作，其他如商貿(mào)、糧食等部門也根據(jù)分工不同，各自承擔(dān)一定食品安全監(jiān)管職責(zé)[7]。這看似分工明確，但卻留下諸多扯皮的模糊地帶和監(jiān)管盲區(qū)。食品安全一旦出了事故后，職責(zé)往往也難以分清。

目前國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案已經(jīng)出爐，食品安全監(jiān)管由過去的質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)等部門各管一節(jié)，變?yōu)橛蓢沂称匪幤繁O(jiān)督管理總局“集中執(zhí)法”。這種對生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全實(shí)行垂直統(tǒng)一管理，有利于落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，提高資源的綜合利用率，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管“從農(nóng)田到餐桌”無縫對接。此外，監(jiān)管整合也有利于集中監(jiān)管資源，提高執(zhí)法能力，人員、裝備和各種資源的綜合利用率也將大大提升。

3.2 全面鋪開，推動(dòng)食品安全追溯制度的發(fā)展

面對不斷出現(xiàn)的食品安全危機(jī)，歐盟于2002年首次對食品生產(chǎn)提出了“可溯性”概念，以法規(guī)形式對食品、飼料等關(guān)系公眾健康的產(chǎn)品強(qiáng)制實(shí)行從生產(chǎn)、加工到流通等各階段的溯源制度。2006年，歐盟推行從“農(nóng)場到餐桌”的全程控制管理，對各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)提出了更為具體、明確的要求。在法國，供食用的牲畜如牛、羊、豬都掛有識別標(biāo)簽，并由網(wǎng)絡(luò)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)追蹤監(jiān)測。屠宰場還要保留這些牲畜的詳細(xì)資料，并標(biāo)定被宰殺牲畜的來源?！笆称匪菰粗贫取币彩侨毡菊壳罢诖罅ν茝V的一項(xiàng)食品安全管理制度，目的是對每一件產(chǎn)品建立生產(chǎn)、加工、流通所有環(huán)節(jié)的“履歷”，將其產(chǎn)地、農(nóng)藥使用情況等進(jìn)行記錄。

由此可見，建立食品安全追溯制度。是實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管的基礎(chǔ)性工作。從2010年開始，商務(wù)部試點(diǎn)肉菜流通追溯體系建設(shè)，初步建立中央和城市兩級追溯管理平臺。目前應(yīng)進(jìn)一步完善我國食品追溯體系，既延長追溯環(huán)節(jié)，從流通延伸到生產(chǎn)、加工環(huán)節(jié)；又拓寬追溯領(lǐng)域，從肉菜延伸到食品主要品種，做到源頭可追溯、流向可跟蹤、責(zé)任可追究[8]。

3.3 重拳出擊，最大限度地震懾違法犯罪行為

由于近年來食品安全事故不斷出現(xiàn)，各國為此都加大了懲罰力度。在英國，違反食品安全法規(guī)者，不僅要對受害者做出民事賠償，還要視其違法情節(jié)輕重承受相應(yīng)的行政處罰乃至刑事責(zé)任。韓國的《食品衛(wèi)生法》規(guī)定故意制造、銷售劣質(zhì)食品的人員將被處以一年以上有期徒刑；對國民健康產(chǎn)生嚴(yán)重影響的，有關(guān)責(zé)任人將被處以三年以上有期徒刑。而一旦因制造或銷售有害食品被判刑者，10年內(nèi)將被禁止在《食品衛(wèi)生法》所管轄的領(lǐng)域從事經(jīng)營活動(dòng)。另外，還附以高額罰款。

3.4 未雨綢繆，強(qiáng)化食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制建設(shè)

風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制建設(shè)，包括風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)交流、風(fēng)險(xiǎn)防范、風(fēng)險(xiǎn)管理等。這是一項(xiàng)必不可少的基礎(chǔ)性工作，當(dāng)然也是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作。在發(fā)達(dá)國家，風(fēng)險(xiǎn)評估是制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)法規(guī)的必要手段，也是仲裁貿(mào)易糾紛的基本準(zhǔn)則。目前，世界貿(mào)易組織各成員國政府已基本達(dá)成共識，未來的食品安全管理體系應(yīng)該是建立在風(fēng)險(xiǎn)評估基礎(chǔ)上的預(yù)防性體系[9]。

3.5 多管齊下，不斷完善食品安全方面的法律法規(guī)

完善的法律法規(guī)體系是有效實(shí)施食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)。美國建立了涵蓋所有食品類別和食品鏈各環(huán)節(jié)的法律法規(guī)體系，為制定監(jiān)管政策、檢測標(biāo)準(zhǔn)以及質(zhì)量認(rèn)證等工作提供了依據(jù)。

結(jié)合我國實(shí)際，在制定法律法規(guī)方面應(yīng)當(dāng)立足于長效機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)食品安全監(jiān)管步入制度化、科學(xué)化、法治化軌道。一方面，要加緊制定操作層面的微觀規(guī)制。從上到下形成完善、具體的操作辦法，直接作用于監(jiān)管對象、監(jiān)管事項(xiàng)，直接解決實(shí)際問題，以保證國家宏觀層面的政策、制度、法律、法規(guī)在具體工作中的操作和實(shí)現(xiàn)。另一方面，要全力以赴制定國家標(biāo)準(zhǔn)體系。國家應(yīng)當(dāng)把制定國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系作為今后一項(xiàng)事關(guān)長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略任務(wù)來抓，同時(shí)也要作為解決當(dāng)前食品安全監(jiān)管問題有據(jù)可依的緊迫的現(xiàn)實(shí)任務(wù)來抓。在頂層設(shè)計(jì)上，要國家、地方、行業(yè)、龍頭企業(yè)“多管齊下”，分門別類、各負(fù)其責(zé)，多個(gè)途徑探索、試驗(yàn)、整理、申請，一個(gè)平臺發(fā)布。一經(jīng)批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)納入技術(shù)法規(guī)范疇，違反標(biāo)準(zhǔn)就是違法律，從而確立標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性和權(quán)威性[10]。

4 結(jié)語

食品安全問題是一個(gè)國際問題，它能夠影響全世界所有的國家和人民；通過總結(jié)國外食品安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，為我國實(shí)施有效的食品安全監(jiān)管制度供參考。

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Investigation and Revelation about the Way to Supervise Food Safety Overseas

ZHANG Ying-lu1，CHEN Chao2
（1.Tianjin Food Research Institued Co.，Ltd.，Tianjin 301609，China；2.Tianjin Bohai Vocational Technical College，Tianjin 300402，China）

Abstract：Promoted the ways and measures of food safety supervision on the current situation， put forward the constructive opinions and suggestions.With the experience of food safety supervision of developed countries，provided the reference for the government to formulate and implement the food safety supervision system effectively.

Key words：food safety supervision；developed countries；experience；revelation

DOI：10.3969/j.issn.1005-6521.2013.14.037

張穎璐（1984—），女（漢），助理工程師，本科，研究方向：食品安全檢測。

2013-06-13