淺談高校學(xué)生管理工作在行政法上的定位

覃潔 陸奕冰 宋超

【摘 要】如今，高校在學(xué)生管理工作中與學(xué)生之間的法律糾紛日趨增多，其原因是高校的法律地位，高校與學(xué)生之間的相互關(guān)系以及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的糾紛的解決方式?jīng)]能明確，即高校學(xué)生管理工作在行政法上的定位不清，解決這一問題的根本則是進一步完善高校學(xué)生管理工作的行政立法。

【關(guān)鍵詞】高校；學(xué)生管理工作；行政法；定位

一、教育與高校

（一）教育

廣義的教育泛指一切有目的地影響人的身心發(fā)展的社會實踐活動。狹義的教育主要指學(xué)校教育，即教育者根據(jù)一定的社會要求和受教育者的發(fā)展規(guī)律，有目的、有計劃、有組織地對受教育者的身心施加影響，期望受教育者發(fā)生預(yù)期變化的活動。高校是大學(xué)、專門學(xué)院和高等專科學(xué)校的統(tǒng)稱。

（二）高校

高校是復(fù)雜的事業(yè)單位，其組織內(nèi)部主體眾多、法律關(guān)系多樣，既有教師與學(xué)校之間的法律關(guān)系、學(xué)生與學(xué)校之間的法律關(guān)系，也有教師與學(xué)生間的法律關(guān)系；既有民事法律關(guān)系，也有行政法律關(guān)系。這就必然地導(dǎo)致了高校管理的復(fù)雜性?？傮w而言，高校管理有廣義和狹義之分。廣義的高校管理應(yīng)為高校對國有財產(chǎn)、師生員工的全面管理；而狹義的高校管理是指高校對學(xué)生管理，即學(xué)生管理。所謂學(xué)生管理，“是指對學(xué)生入學(xué)到畢業(yè)在校階段的管理，是對高等學(xué)校學(xué)生學(xué)習(xí)、生活、行為的規(guī)范?！北疚膶莫M義角度探討高校學(xué)生管理在行政法上的定位。

二、當前高校學(xué)生管理中的問題

大家都知道，學(xué)校是傳道授業(yè)解惑的地方，高等教育更是以培養(yǎng)大學(xué)生的創(chuàng)新能力、實踐能力和創(chuàng)業(yè)精神，普遍提高大學(xué)生的人文素質(zhì)和科學(xué)素質(zhì)為己任。為了引導(dǎo)學(xué)生實現(xiàn)此目的，高校必然要強化對學(xué)生的管理。當然，這之中也存在著管理方式簡單，甚至不依法管理的情形：如學(xué)生學(xué)風(fēng)不正，平時懈怠學(xué)習(xí)，夾帶作弊；組織紀律觀念淡薄，違反校規(guī)校紀等；部分學(xué)生抵制學(xué)校的管理，對學(xué)校管理人員侮辱謾罵甚而暴力相向等情況，這些都說明了進一步加強高校學(xué)生管理是勢所必然。隨著社會的發(fā)展，高校逐漸成為人們關(guān)心和研究的熱門話題。但是，對高校的角色定位，職能性質(zhì)，法律責任的承擔等問題卻很少有人論及。從近期講已經(jīng)損害了高等教育各方的利益和權(quán)益，影響了高等教育資源的有配置；從長遠來看，則有可能影響我國高等教育事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。因此，只有完善和加強對高校學(xué)生管理的研究，明確高校在學(xué)生管理中的法律地位和職能，清晰地把握高校與學(xué)生的法律關(guān)系等問題，才能從根本上解決當前高校被訴之類問題，將高校教育資源很好地發(fā)揮作用。

三、高校學(xué)生管理中的某些問題在行政法上的定位

（一）高校在學(xué)生管理中的職能及法律地位

一般來說，高校的性質(zhì)是事業(yè)法人，屬于民事主體。但它又與普通的事業(yè)單位有所不同，在性質(zhì)上具有其特殊性。它的特殊性表現(xiàn)在主要職能是為國家和社會培養(yǎng)有創(chuàng)新精神和實踐能力的高級專門人才，發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。這原本是一種國家職責，因為各種原因，國家將其交由高校來實施。為達此目的，高校必須依據(jù)國家相關(guān)法律，制定各項規(guī)章制度，獨立采取相應(yīng)的方式方法，對受教育者即學(xué)生予以管理。按照我國《教育法》的規(guī)定，高等學(xué)校及其他教育機構(gòu)的權(quán)利有：組織實施教育教學(xué)活動、招收學(xué)生或其他受教育者、對受教育者進行學(xué)籍管理、實施獎勵或者處分、對受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書等?？梢?，高校對學(xué)生的管理，尤其是學(xué)籍管理，學(xué)業(yè)證書的頒發(fā)，是以法律授權(quán)為依據(jù)，以管理者的身份，單方行使國家職能，對學(xué)生進行成才教育，以期實現(xiàn)國家人才培養(yǎng)目標。因為這類活動理所當然地帶有明顯的行政管理色彩，所以高校在行使這些管理職權(quán)的行為也就順理成章地是行政行為。

所謂行政行為，是指行政主體行使行政職權(quán)對相對人實施管理的行為。高校頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證或開除學(xué)生學(xué)籍，完全具備行政行為的性質(zhì)和特點。按照行政法理論，行政行為的實施者是行政主體，行政主體包括職權(quán)行政主體（行政機關(guān)）和被授權(quán)組織。而授權(quán)組織，是指根據(jù)特定的規(guī)律、法規(guī)授權(quán)而行使特殊行政職能的非國家行政組織。如上所述，由于高校不是國家行政機關(guān)，但根據(jù)教育法的授權(quán)又在行使高等教育方面的相關(guān)行政職能，因此高校應(yīng)是被授權(quán)組織。只有高校行使相關(guān)法律授予的行政職權(quán)時，才能認定該行為是行政行為。

（二）高校與學(xué)生的法律關(guān)系

高校在對學(xué)生實施教育行政管理的時候，是授權(quán)組織。顧名思義，授權(quán)組織在行使法律、法規(guī)授予的行政管理權(quán)時，是行政主體，因此此時它與學(xué)生是一種當然的行政管理法律關(guān)系。但是，亦不能因此認定高校與學(xué)生的關(guān)系是一種完全的行政法律關(guān)系。在有的情況下，它們之間卻是民事法律關(guān)系。依照《教育法》的規(guī)定，高校享有對受教育者進行學(xué)籍管理，實施獎勵或處分的權(quán)利。可見，法律賦予了高校對違紀學(xué)生的處分權(quán)。按原國家教委于1990年1月20日頒布實施的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》規(guī)定，“對犯有錯誤的學(xué)生，學(xué)校可視其情節(jié)輕重給予批評教育或紀律處分。處分有下列六種：（1）警告；（2）嚴重警告；（3）記過；（4）留校察看；（5）勒令退學(xué)；（6）開除學(xué)籍?！?998年3月6日，原國家教委又發(fā)布了《教育行政處罰暫行實施辦法》，規(guī)定實施教育處罰的主體一般是縣級以上人民政府的教育行政部門，教育行政部門可委托符合《行政處罰法》第19條規(guī)定的組織實施處罰。由此可見，高校在學(xué)生管理中，對違法亂紀學(xué)生的處理一般是紀律處分，在得到教育行政部門委托后也可實施行政處罰。

（三）高校學(xué)生管理中教育行政糾紛的救濟

所謂教育行政糾紛，指高校在行使法律、法規(guī)授予的管理職權(quán)時，與學(xué)生發(fā)生的行政爭議，即學(xué)生對高校對已作出的紀律處分和其他處理決定不服，而在高校與學(xué)生間發(fā)生的糾紛。按照這類糾紛涉及的內(nèi)容之不同，高校教育行政糾紛可分為三類：一是學(xué)生認為高校侵犯其受教育的權(quán)利，如學(xué)生對于學(xué)校開除學(xué)籍、不頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證的處分或處理不服；二是學(xué)生認為學(xué)校給予的處分違法或不當；三是學(xué)生認為學(xué)校侵犯自己人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)；如學(xué)生認為學(xué)校亂收費等。

《教育法》規(guī)定，公民依法享有接受教育的權(quán)利；高等學(xué)校學(xué)生的合法權(quán)益，受法律保護。因此，學(xué)生對學(xué)校己作出的紀律處分、決定等不服，可以而且也應(yīng)該享有獲得法律救濟的權(quán)利，但問題的關(guān)鍵，是學(xué)生到底享有哪些方式的法律救濟。《教育法》對此作了詳細的說明。“（學(xué)生有權(quán)）對學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟。從這一規(guī)定可以看出，學(xué)生對學(xué)校的紀律處分不服，一般只有申訴的權(quán)利，而不得提起行政訴訟。對學(xué)校的老師侵犯人身權(quán)，財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，既可以提起申訴，也可提起訴訟?！?/p>

從上我們不難得出這樣的結(jié)論，現(xiàn)今教育方面的法律規(guī)范對學(xué)生合法權(quán)益的保護是不具體、不全面的。學(xué)校在對學(xué)生管理時，是行使法律授予的行政職權(quán)，是行政主體。按照行政法理論，相對人對行政主體的具體行政行為不服，既可申請復(fù)議，也可提起行政訴訟，但這與《教育法》的規(guī)定是相背的。

四、解決的根本是完善高校教育行政立法

從總體上說，我國在教育方面的立法已基本形成體系，既有《憲法》統(tǒng)率之下的法律，也有行政法規(guī)和各類規(guī)章。但是，由于這些法律規(guī)范性文件多是上個世紀及以前的產(chǎn)物，仍帶有較明顯的計劃經(jīng)濟時代特點，隨著時代的發(fā)展，其滯后性日趨明顯。從上述問題的論述中可以看出人們之所以對高校學(xué)生管理認識不清，對學(xué)生狀告高校，法院是否應(yīng)以行政案件受理產(chǎn)生困惑，主要是因為高等教育方面的立法，尤其是高校學(xué)生管理方面的法律完善程度不盡人意。所以，修訂和完善教育的行政立法已刻不容緩，應(yīng)從以下幾個主要方面入手：1、明確高校對學(xué)生的行政管理職權(quán)；2、明確高校在學(xué)生管理中，對違法亂紀的學(xué)生所作處理的形式，明確規(guī)定處分與處罰的標準，并明確規(guī)定學(xué)生相應(yīng)的救濟途徑；3、明確對高校行使行政職權(quán)的法律約束高校的行政管理，除應(yīng)明確高校的行政訴訟被告資格外，同時還要強調(diào)其行政行為的必經(jīng)法定程序的義務(wù)性要求，以及當學(xué)校錯誤，濫用行政權(quán)時如何追究其責任、追究何種責任的規(guī)定。只有這樣，才可真正實現(xiàn)高校依法管理學(xué)生的目標。

五、綜述

我們應(yīng)該相信，只要對高校學(xué)生管理中主要問題完成行政法上的定位，就能明晰當前高校中學(xué)校與學(xué)生法律糾紛的根源，為進一步完善二者的關(guān)系打下基礎(chǔ)，從而開創(chuàng)高校學(xué)生管理工作良性發(fā)展的新篇章。

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