丁德昌

[摘 要]法治意識(shí)是農(nóng)民公民意識(shí)的核心意識(shí)，是社會(huì)主義法治建設(shè)的內(nèi)在精神條件。農(nóng)民法治意識(shí)是農(nóng)民公民意識(shí)的內(nèi)核。村民自治是農(nóng)民法治意識(shí)培育的制度平臺(tái)，是農(nóng)民法治意識(shí)培育的制度載體、民主方式和實(shí)踐基石。優(yōu)化村民自治、培育農(nóng)民法治意識(shí)，不僅應(yīng)完善村民自治立法，健全村民自治組織體系，還應(yīng)重塑鄉(xiāng)—村法治關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]村民自治；法治意識(shí)；農(nóng)村法治

[中圖分類(lèi)號(hào)]D920.0 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）10 — 0085 — 02

一、法治意識(shí)：農(nóng)民公民意識(shí)的核心意識(shí)

（一） 法治意識(shí)：社會(huì)主義法治建設(shè)的內(nèi)在精神條件

所謂法治意識(shí)，指依靠法律管理國(guó)家、管理經(jīng)濟(jì)和治理社會(huì)的觀念，即公民對(duì)法律性質(zhì)、地位、作用等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和看法，是公民關(guān)于法治的心態(tài)、觀念、知識(shí)和思想體系的總稱(chēng)。法治意識(shí)包括規(guī)則意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、程序意識(shí)等內(nèi)容。法治意識(shí)是主體對(duì)法治現(xiàn)象的反映，是公民對(duì)法治的自覺(jué)認(rèn)同，“充分地反映了一個(gè)國(guó)家的民眾的法律認(rèn)知水平以及基于這種認(rèn)知水平而形成的對(duì)法律規(guī)范本身的確信和遵循程度?！薄?〕法治意識(shí)是公民意識(shí)的重要組成部分，公民意識(shí)涵蓋了法治意識(shí)。法治意識(shí)是法律得以有效運(yùn)行的心理?xiàng)l件。亞里士多德指出“法律所以能見(jiàn)成效，全靠民眾的服從?！薄?〕

法治意識(shí)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治的內(nèi)在精神條件，是社會(huì)主義法律體系有效運(yùn)行的心理基礎(chǔ)。亞里士多德認(rèn)為，“法治應(yīng)該包括兩重重要意義：已成立的法律要獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！薄?〕法律要得到公民的普遍服從，關(guān)鍵在于法治意識(shí)深入人心，法治成為公民的普遍崇高的信仰。法律至上是法治意識(shí)的根本形態(tài)。公民對(duì)于法律只有具有象宗教信徒般的虔誠(chéng)信仰，法治才能最終在社會(huì)中生根、發(fā)芽、開(kāi)花、結(jié)果。伯爾曼指出，“法律必須被信仰，否則它必將形同虛設(shè)?！薄?〕 法治意識(shí)是法治的精神和血脈。法治意識(shí)的對(duì)立面是人治意識(shí)，法治是人治的天敵。是“權(quán)大于法”還是“法大于權(quán)”是人治和法治基本分水嶺。在法治社會(huì)，絕對(duì)沒(méi)有超越于法之外的特權(quán)。如果說(shuō)，法律制度是法治的“硬件”的話；那么，法治意識(shí)就是法治的“軟件”。沒(méi)有法治意識(shí)“軟件”的驅(qū)動(dòng)，法律制度只是一堆毫無(wú)用處的什件。公民只有具有強(qiáng)烈的權(quán)利義務(wù)觀念，嚴(yán)格遵循法律規(guī)則，嚴(yán)格在法治軌道內(nèi)按照法治程序辦事，社會(huì)主義法治大廈才能最終建成。

（二） 法治意識(shí)：農(nóng)民公民意識(shí)之內(nèi)核

農(nóng)民法律意識(shí)是農(nóng)民關(guān)于法、法律現(xiàn)象的思想、觀點(diǎn)和心理的總稱(chēng)，是農(nóng)民對(duì)法與法治的認(rèn)知、情感、態(tài)度和意志等各種心理要素的有機(jī)綜合。農(nóng)民法治意識(shí)是農(nóng)民公民意識(shí)的核心意識(shí)，主要包括規(guī)則意識(shí)、權(quán)利義務(wù)意識(shí)、法治程序意識(shí)等方面內(nèi)容。農(nóng)村法治是農(nóng)村法治有效運(yùn)行的社會(huì)心理基礎(chǔ)，是農(nóng)村構(gòu)建法治社會(huì)的有效心理基礎(chǔ)，“農(nóng)民法律意識(shí)是農(nóng)民法律行為的直接支配因素，是法治輿論力量的基本來(lái)源?！薄?〕法治意識(shí)能促進(jìn)農(nóng)民建立以法律為指導(dǎo)的行為模式和生活方式，在社會(huì)實(shí)踐中積極守法。

我國(guó)是一個(gè)以農(nóng)民占社會(huì)人口大多數(shù)的社會(huì)主義國(guó)家，農(nóng)村法治一直是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，“沒(méi)有農(nóng)村的法治化就沒(méi)有整個(gè)中國(guó)的法治化?！薄?〕中國(guó)的法治現(xiàn)代化離不開(kāi)農(nóng)村法治的現(xiàn)代化，沒(méi)有中國(guó)農(nóng)村的法治化就沒(méi)有整個(gè)中國(guó)的法治化。而法治的根基在于法治意識(shí)的生長(zhǎng)和發(fā)育。農(nóng)民法治意識(shí)的發(fā)育和農(nóng)村法治社會(huì)的生長(zhǎng)是農(nóng)村現(xiàn)代化的根基和土壤，“法治意識(shí)能使農(nóng)民建立現(xiàn)代的以法律為指導(dǎo)的行為模式，在社會(huì)生活中積極守法?！薄?〕具有強(qiáng)烈法治意識(shí)的農(nóng)民絕不僅僅是消極守法，而且積極地運(yùn)用法律維權(quán)，進(jìn)而基于對(duì)法治的信仰積極護(hù)法、衛(wèi)法。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步興起，農(nóng)民的法治意識(shí)逐步得以增強(qiáng)。但由于千百年專(zhuān)制傳統(tǒng)的影響，幾千年來(lái)長(zhǎng)期匍匐在專(zhuān)制主義之下，農(nóng)民人治意識(shí)濃厚而法治意識(shí)嚴(yán)重缺乏。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的脆弱性導(dǎo)致農(nóng)民習(xí)慣于依附權(quán)威，渴望為其做主的“清官”，習(xí)慣于順從權(quán)力，缺乏獨(dú)立平等的人格意識(shí)。當(dāng)自身的權(quán)利受到侵犯時(shí)，缺乏通過(guò)法律維權(quán)的意識(shí)和勇氣。農(nóng)民遇到糾紛時(shí)，要么通過(guò)自身武力解決，要么忍氣吞聲一味無(wú)原則的忍讓?zhuān)嬲硇缘赝ㄟ^(guò)法律途徑解決的非常少。不僅如此，農(nóng)村違法犯罪相對(duì)突出，打架斗毆、賭博、重婚、種毒吸毒、遺棄女?huà)?、不贍養(yǎng)老人等現(xiàn)象比較嚴(yán)重。這些都反映了農(nóng)民法治意識(shí)整體上依然比較淡薄。因此，農(nóng)民法治意識(shí)依然是制約我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)和構(gòu)建我國(guó)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要“瓶頸”。

二、村民自治：農(nóng)民法治意識(shí)培育的制度平臺(tái)

（一）村民自治：農(nóng)民法治意識(shí)培育的制度載體

無(wú)論是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，還是新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，都離不開(kāi)農(nóng)村法治秩序的構(gòu)建。法治，不僅是一種治國(guó)方略，更是現(xiàn)代文明社會(huì)公民的一種重要的生活方式，“法治是人類(lèi)文明的重要成果和基本依據(jù)?！薄?〕依法治國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的治國(guó)方略，不僅體現(xiàn)為一種以法治治理國(guó)家的理念，更要體現(xiàn)以一系列的法律規(guī)范為制度依托。同時(shí)，社會(huì)主義法治的有力推進(jìn)必須以人們具有深厚的法治意識(shí)為根基。一個(gè)沒(méi)有法治意識(shí)的民族，是無(wú)法踏上法治國(guó)家的坦途的。而法治意識(shí)作為一種觀念上層建筑，同樣也必須以政治上層建筑為依托。

村民自治是我國(guó)農(nóng)村基層實(shí)現(xiàn)政治民主的憲政安排，是我國(guó)農(nóng)村法治化建設(shè)重要的制度依托，“村民自治作為基層自治，在我國(guó)是值得培植的重要法治基礎(chǔ)?！薄?〕村民自治是在法治軌道范圍內(nèi)規(guī)范運(yùn)作的。《憲法》以國(guó)家根本大法的形式規(guī)定村民自治組織的法律性質(zhì)；《村組法》則是村民自治運(yùn)作的具體的法律規(guī)范，為村民自治運(yùn)行提供法治軌道?！洞褰M法》所規(guī)定的村民自治的基本內(nèi)容是“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”，并對(duì)自治各個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行較為周密的制度設(shè)計(jì)。村民自治法律規(guī)范為農(nóng)村法治建設(shè)和農(nóng)民法治意識(shí)的培育創(chuàng)設(shè)了制度環(huán)境。盡管村民自治在實(shí)踐中還存在種種問(wèn)題，但村民自治立法為推進(jìn)長(zhǎng)期匍匐于封建專(zhuān)制傳統(tǒng)的中國(guó)農(nóng)村法治化進(jìn)程具有不可估量的重大價(jià)值。村民自治作為國(guó)家的一種憲政安排，其在全國(guó)的推行又有力地推動(dòng)了農(nóng)村法治意識(shí)的生長(zhǎng)。

（二）村民自治：農(nóng)民法治意識(shí)培育的民主方式

民主是自治的本質(zhì)屬性，薩托利指出，“民主即人民的統(tǒng)治或權(quán)力?！薄?0〕“人類(lèi)社會(huì)民主的發(fā)展，是公權(quán)與私權(quán)、公域與私域抗?fàn)幍倪^(guò)程，它直接反映了國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系?！薄?1〕民主是法治的前提和基礎(chǔ)，法治是民主的制度保障。鄧小平指出，“沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義，就沒(méi)有社會(huì)主義的現(xiàn)代化?！?〔12〕法治作為社會(huì)現(xiàn)代化的基本模式和條件，沒(méi)有民主當(dāng)然就沒(méi)有法治現(xiàn)代化。培育農(nóng)民法治意識(shí)建構(gòu)農(nóng)村法治，必須尋求有效的民主形式。

村民自治就是農(nóng)村社會(huì)生活法治化的民主方式，民主是村民自治的本質(zhì)屬性。村民自治是國(guó)家在廣大農(nóng)村社會(huì)真正讓農(nóng)民行使“當(dāng)家做主”直接民主的制度安排。在村民自治中，廣大村民通過(guò)“四個(gè)民主”的民主形式對(duì)事關(guān)村民切身利益的公益事業(yè)和公共事務(wù)進(jìn)行自治自理。如在民主選舉中，農(nóng)民通過(guò)“海選”、“暗箱投票”等民主方式和民主技巧，不僅拓展了候選人的范圍，而且也增強(qiáng)了民主選舉的真實(shí)性，從而摒棄了以往村干部任命的人治的隨意性。在大多情況下，由于村民自治中民主選舉反映廣大村民對(duì)村干部人事問(wèn)題的真實(shí)意愿，從而激發(fā)村民嚴(yán)格按照村民自治的法治程序進(jìn)行選舉。又如在民主監(jiān)督中，《村組法》確立了村務(wù)公開(kāi)的原則，并明確規(guī)定了村務(wù)公開(kāi)的范圍。這在滿足村民對(duì)村務(wù)的知情權(quán)同時(shí)，為村民對(duì)各種村務(wù)中可能出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象提供了制度依托。通過(guò)村務(wù)公開(kāi)激發(fā)了村民的法治監(jiān)督意識(shí)，為村民自治的良性運(yùn)作奠定了監(jiān)督基礎(chǔ)。通過(guò)“四個(gè)民主”的民主方式，村民的法治意識(shí)在濃烈的民主氛圍和民主氣息中不斷得到提升。

（三） 村民自治：農(nóng)民法治意識(shí)培育的實(shí)踐基石

法治意識(shí)是法治社會(huì)構(gòu)建的心理動(dòng)因，是憲政社會(huì)的心理基石。培育農(nóng)民法治意識(shí)是構(gòu)建農(nóng)村法治與憲政的基礎(chǔ)工程。村民自治不僅為農(nóng)民法治意識(shí)的培育提供制度載體，村民自治的民主實(shí)踐更為農(nóng)民法治意識(shí)的培育提供良好的實(shí)踐平臺(tái)。

村民自治從萌生到全國(guó)的普遍實(shí)踐至今已逾三十載。億萬(wàn)農(nóng)民在村民自治實(shí)踐中探索和總結(jié)了村民自治法治實(shí)踐的基本規(guī)律，特別是《村組法》的修改為村民自治實(shí)踐提供了更加完善的法治路徑。應(yīng)該說(shuō)，雖然村民自治實(shí)踐中存在種種瑕疵，但總的來(lái)說(shuō)其實(shí)踐還是在法治的軌道范圍內(nèi)運(yùn)行。在民主選舉中，“海選”、一人一票、秘密劃投票間等讓廣大村民感受到法治的自由與平等精神。在民主決策中，億萬(wàn)農(nóng)民除了充分運(yùn)用村民大會(huì)和村民代表大會(huì)的組織平臺(tái)外，還創(chuàng)造了戶代表會(huì)議、村民議事會(huì)、理事會(huì)等議事和決策組織。通過(guò)不同的議事和決策組織，億萬(wàn)村民懂得了法治程序的分化和制衡精神。在民主管理中，廣大村民充分運(yùn)用從《憲法》到《村組法》到各省市的地方性法規(guī)規(guī)章等一系列法律制度，而且還創(chuàng)造性地利用村規(guī)民約等民間“活法”，學(xué)會(huì)了依法治村、依章管理和依約自治的管理方法。在民主監(jiān)督中，廣大村民通過(guò)《村組法》規(guī)定的村務(wù)公開(kāi)制度、民主質(zhì)詢(xún)制度、民主評(píng)議制度、離任審計(jì)制度等制度對(duì)村民自治事務(wù)進(jìn)行民主監(jiān)督。通過(guò)一系列的民主監(jiān)督，廣大村民的法治監(jiān)督意識(shí)得以逐步增強(qiáng)。經(jīng)過(guò)三十多年村民自治的法治實(shí)踐，廣大村民法治意識(shí)在村民自治的民主實(shí)踐中得以潛滋暗長(zhǎng)，法治精神大大增強(qiáng)。

三、優(yōu)化村民自治，培育農(nóng)民法治意識(shí)的基本路徑

（一） 完善村民自治立法，為農(nóng)民法律意識(shí)培育奠定制度基礎(chǔ)

社會(huì)主義法制是一個(gè)包含立法、司法、執(zhí)法、守法和法治監(jiān)督在內(nèi)的互相聯(lián)系的有機(jī)環(huán)節(jié)。其中守法必須以立法為前提，只有制定得良好的法律才能獲得公民內(nèi)心的服從和遵守?？梢?jiàn)，守法意識(shí)的培育必須以“制定得良好的法律”為前提，只有良法才能喚起公民對(duì)法治的真誠(chéng)信仰，“法律是法律信仰中實(shí)體信仰與儀式信仰的共同對(duì)象，只有富有正義性的法律才具有被信仰的基礎(chǔ)?！薄?0〕雖然修改后的《村組法》對(duì)比舊法已經(jīng)有了較大完善，但仍然存在較大瑕疵有待于進(jìn)一步完善?！洞褰M法》畢竟屬于組織法范疇，制定系統(tǒng)的《村民自治法》勢(shì)在必行。法治的良善首先必須建立完善的法律制度體系。應(yīng)遵循法治的基本原理，建立和完善村民自治法律體系。

第一，應(yīng)重視村規(guī)民約等“活法”，增加村民的自治性。應(yīng)在充分調(diào)查村民自治實(shí)踐的基礎(chǔ)上，將村規(guī)民約中具有普適性的“活法”適時(shí)提煉為法律制度。實(shí)踐中提煉的“活法”可先通過(guò)規(guī)章或單行法律法規(guī)的形式在條件成熟時(shí)適時(shí)上升制定《村民自治法》。

第二，應(yīng)消除法律沖突，消除法律漏洞。保證村民自治立法的協(xié)調(diào)性。良善的法律不僅是樹(shù)立法律權(quán)威的前提，也是公民法律意識(shí)和法律信仰生長(zhǎng)的基本條件。一個(gè)彼此沖突、漏洞百出的法律不僅會(huì)使法律的權(quán)威喪失殆盡，而且必然嚴(yán)重毀損公民法治意識(shí)的憲政基礎(chǔ)。首先應(yīng)消除村民自治法與其他法律的沖突。村民自治立法應(yīng)在以尊重村民自治權(quán)為原則，消除其與《國(guó)土資源法》、《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》等法律關(guān)于土地處置等方面權(quán)力配置的法律沖突。其次應(yīng)消除村民自治法自身內(nèi)在的沖突。同時(shí)，應(yīng)彌補(bǔ)法律漏洞，法律漏洞是法律違法立法計(jì)劃的不周延性。彌補(bǔ)法律漏洞，將如民主議事協(xié)商制度、村干部承諾評(píng)議制度、村民公決制度等體現(xiàn)民主自治精神的法律納入村民自治立法。

第三，強(qiáng)化自治程序，規(guī)范自治行為。程序是公正之母，公正的程序能“促進(jìn)實(shí)體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。”〔14〕 程序之所以能達(dá)到公正，因?yàn)椤俺绦虻膶?shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專(zhuān)斷和裁量?！薄?5〕在村民自治中，一方面，要明確規(guī)范村規(guī)民約的制定和修改程序。作為村民自治的“小憲法”， 村規(guī)民約制定和修改應(yīng)該由具有較高法律和文化知識(shí)的村民起草；然后由村民會(huì)議按照嚴(yán)格的程序制定或修改；最后報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府備案，由村委會(huì)監(jiān)督執(zhí)行。農(nóng)民在村民自治中遵守嚴(yán)格的法律程序，必將有助于其法治意識(shí)的培養(yǎng)。同時(shí)，規(guī)范村委會(huì)選舉、決策、管理和監(jiān)督的具體程序。從候選人的提名到選舉的具體流程，都必須規(guī)定相應(yīng)的時(shí)限、方式和操作規(guī)程。另一方面，應(yīng)強(qiáng)化村務(wù)公開(kāi)程序，為提升村民程序意識(shí)提供立法基礎(chǔ)?！胺ㄖ蔚暮诵氖浅绦颍ㄖ嗡降母叩腿Q于程序化的程度?！薄?6〕在村民自治程序中，關(guān)鍵是村務(wù)公開(kāi)程序。只有公開(kāi)，才能公平；只有公開(kāi)，才能公正。村務(wù)公開(kāi)不僅結(jié)果應(yīng)公開(kāi)，村務(wù)處理過(guò)程也應(yīng)公開(kāi)。不僅因完善村民公開(kāi)的內(nèi)容，也應(yīng)規(guī)范村務(wù)公開(kāi)的形式。在村民自治中應(yīng)堅(jiān)持民主議事、民主理財(cái)、民主考核、民主評(píng)議等程序。通過(guò)村民自治中程序化的村務(wù)公開(kāi)實(shí)踐，廣大干部和群眾的法治程序意識(shí)必將得到潛滋暗長(zhǎng)。

（二） 完善村民自治組織體系，為農(nóng)民法律意識(shí)培育堅(jiān)實(shí)組織保障

第一， 遵循制衡原則，合理配置村民自治的組織機(jī)構(gòu)?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易額一條經(jīng)驗(yàn)。”〔17〕權(quán)力的良性運(yùn)作必然遵循權(quán)力分立和制衡的基本原理，“根據(jù)該原理，村民自治中權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)組織應(yīng)該分化。村民自治權(quán)力組織構(gòu)架應(yīng)該分別由三個(gè)不同的組織行使，即權(quán)力機(jī)構(gòu)為村民會(huì)議或村民代表大會(huì)；執(zhí)行機(jī)構(gòu)為村民委員會(huì)；監(jiān)督機(jī)構(gòu)為村民監(jiān)督委員會(huì)或村務(wù)監(jiān)督小組。這三類(lèi)機(jī)構(gòu)人員應(yīng)分立，不能相互兼職。這樣既可以起到制衡作用，又能最大限度調(diào)動(dòng)村民參與自治的范圍，為村民自治中農(nóng)民的法治意識(shí)的培養(yǎng)奠定組織基礎(chǔ)。

第二， 設(shè)立村民會(huì)議常務(wù)委員會(huì)，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)構(gòu)職權(quán)。目前，村民會(huì)議或村民代表大會(huì)雖然是村民自治的權(quán)力機(jī)構(gòu)，但卻是臨時(shí)組織。由于立法中村民會(huì)議缺乏常務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，實(shí)踐中往往由村委會(huì)越位召集和主持。由執(zhí)行機(jī)構(gòu)召集主持權(quán)力機(jī)構(gòu)開(kāi)會(huì)，嚴(yán)重違背了權(quán)力分立與制衡的法治基本原理。筆者建議增設(shè)村民會(huì)議常務(wù)委員會(huì)。其委員由三到五人組成，選舉村中德才兼?zhèn)?、熱?ài)公益事業(yè)的村民組成。為了不加重村民負(fù)擔(dān)，該委員會(huì)可實(shí)行無(wú)薪制，只是對(duì)于召集主持村民會(huì)議和村民代表會(huì)議及其他重要事務(wù)時(shí)給予一定的務(wù)工補(bǔ)貼。村民會(huì)議常務(wù)委員會(huì)的設(shè)立，必將強(qiáng)化村民會(huì)議的日常職能，提升村民自治效能，從而讓村民在村民自治中真切感受到自治和法治氛圍，其自治意識(shí)和法治意識(shí)必將獲得潛滋暗長(zhǎng)。

第三、設(shè)置村務(wù)監(jiān)督小組，培育村民法治監(jiān)督意識(shí)。 “不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！薄?8〕村務(wù)監(jiān)督是“為了防止個(gè)別利益危害整體利益，維護(hù)村莊正常治理秩序，實(shí)現(xiàn)有效的村務(wù)管理而對(duì)村莊公共權(quán)力實(shí)施的一種必不可少的調(diào)整和控制措施?！薄?9〕為了增強(qiáng)對(duì)村務(wù)民主監(jiān)督的績(jī)效，成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)勢(shì)在必行。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)可由三名村務(wù)監(jiān)督人員組成，其成員也應(yīng)從村民中熱衷公益、公正正直的村民中選任，村民會(huì)議常務(wù)委員成員可有1人兼任。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)村務(wù)監(jiān)督方式可分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。事前監(jiān)督，即參與村務(wù)決策，對(duì)明顯違法違規(guī)或不合理的村務(wù)決策進(jìn)行抵制，提出合理化建議，必要時(shí)提請(qǐng)召開(kāi)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議進(jìn)行協(xié)商決策。事中監(jiān)督即對(duì)村務(wù)管理進(jìn)行全程跟蹤，抵制村務(wù)管理中違法違規(guī)或不合理的管理行為。村民監(jiān)督委員會(huì)對(duì)于村民提供的監(jiān)督線索，必須予以回應(yīng)進(jìn)行調(diào)查。事后監(jiān)督即村務(wù)事后進(jìn)行監(jiān)督檢查，審查其績(jī)效和是否存在腐敗行為。村民監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)置與運(yùn)作可使村務(wù)監(jiān)督由以往的兼職變專(zhuān)職、臨時(shí)變常態(tài)。村民監(jiān)督委員會(huì)的創(chuàng)設(shè)，對(duì)于增強(qiáng)廣大村民對(duì)村務(wù)的法治監(jiān)督意識(shí)乃至民主意識(shí)具有重大意義。

（三） 重塑鄉(xiāng)—村法治關(guān)系，健全村民自治功能

我國(guó)憲法與《村組法》都將村委會(huì)的法律性質(zhì)定位為“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”的“三個(gè)自我”的基層群眾自治組織。同時(shí)，根據(jù)《村組法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)府和村民委員會(huì)的關(guān)系是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”關(guān)系。然而，在實(shí)踐中，由于行政權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往利用其行政權(quán)力自覺(jué)或不自覺(jué)地將村民委員會(huì)淪為其代理人或“腿”。 如此使得村民委員會(huì)具有準(zhǔn)行政性質(zhì)，從而使村民自治發(fā)生較為嚴(yán)重的異化，嚴(yán)重影響村民自治的自治績(jī)效和民主成色。實(shí)踐中的村民委員會(huì)的準(zhǔn)行政角色，使得鄉(xiāng)村干部人治意識(shí)有余而法治意識(shí)難以發(fā)育。因此，重塑鄉(xiāng)—村關(guān)系，對(duì)于恢復(fù)村民委員會(huì)乃至村民自治的憲法定位，對(duì)于培育村民自治中廣大村民的法治民主意識(shí)意義深遠(yuǎn)。

第一，科學(xué)界定鄉(xiāng)村關(guān)系，合理定位鄉(xiāng)村權(quán)力與權(quán)利關(guān)系。目前，《村組法》只是籠統(tǒng)規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系”，并未對(duì)村民自治中基層政權(quán)對(duì)村民自治事項(xiàng)的指導(dǎo)范圍和指導(dǎo)方式作出具體規(guī)定，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)踐指導(dǎo)中無(wú)法可依而任意為之。因此，科學(xué)界定鄉(xiāng)村關(guān)系，對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村關(guān)系法治化和培育鄉(xiāng)村干部的自治意識(shí)具有重要意義。應(yīng)改變現(xiàn)行立法中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會(huì)的“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”關(guān)系的籠統(tǒng)規(guī)定，具體明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治事務(wù)的指導(dǎo)范圍和指導(dǎo)方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村民自治的范圍和方式能有效地規(guī)范和防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人為干涉村委會(huì)人員選舉和其他自治行為，使村民自治在法治的軌道內(nèi)良性發(fā)展?？茖W(xué)界定鄉(xiāng)村法治關(guān)系，對(duì)于培育鄉(xiāng)村干部和廣大村民的權(quán)利意識(shí)和權(quán)利與權(quán)力合法治關(guān)系意識(shí)具有重要意義。

第二，應(yīng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使國(guó)家權(quán)力方式，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政提供組織保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家基層政權(quán)擔(dān)負(fù)著在中國(guó)廣大農(nóng)村行使國(guó)家權(quán)力，將國(guó)家法令政策貫徹至中國(guó)廣大農(nóng)村社會(huì)的重大使命。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家權(quán)力一插到底直至社會(huì)的最底層，嚴(yán)重制約了廣大農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，農(nóng)民的自治意識(shí)難以發(fā)育。然而在村民自治背景下，這種管理體制不僅不利于農(nóng)民積極性的發(fā)揮，也是與村民自治的屬性根本悖理。創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使國(guó)家權(quán)力的方式，不僅是村民自治的基本要義，也是構(gòu)建社會(huì)主義法治社會(huì)的根本要求。創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使國(guó)家權(quán)力的方式，應(yīng)探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的方式，培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政理念。應(yīng)改變目前七站八所作為縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)關(guān)的管理體制，直接將其歸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充分利用七站八所開(kāi)展工作。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有自己的行使形成權(quán)力的職能部門(mén)，才可能根本改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村委會(huì)作為行使其行政權(quán)力的“腿”的現(xiàn)狀，從而為其依法行政奠定堅(jiān)實(shí)的組織保障。而只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能部門(mén)發(fā)育健全，才能在組織層面為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政自覺(jué)尊重村民的村民自治權(quán)利提供保證。

第三，強(qiáng)化政府責(zé)任，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法干預(yù)村民自治的法律責(zé)任?！柏?zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治的基本理念，又是一種對(duì)政府公共行政的制度安排?！薄?0〕 強(qiáng)化政府責(zé)任，增強(qiáng)政府責(zé)任意識(shí)，是實(shí)行社會(huì)主義法治國(guó)家的基本要義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)廣大農(nóng)村社會(huì)直接治理者，強(qiáng)化其政府責(zé)任對(duì)于建構(gòu)農(nóng)村法治具有重要意義。然而，沒(méi)有以法律制裁為強(qiáng)制手段的法律責(zé)任規(guī)定的話，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政府責(zé)任也必將是空談。為了有力制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法干預(yù)村民自治的行為，必須要強(qiáng)化其法律責(zé)任。對(duì)于非法干預(yù)村民自治的行為，應(yīng)該明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、分管責(zé)任人和具體責(zé)任人的責(zé)任形式和責(zé)任方式，并在實(shí)踐中加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)人員干預(yù)村民自治行為的打擊力度。強(qiáng)化非法干預(yù)村民自治行為的法律責(zé)任，對(duì)于培育村民自治中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任意識(shí)和法治理念具有重要意義。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村法治的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于我國(guó)農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國(guó)建構(gòu)社會(huì)主義法治國(guó)家具有不可估量的價(jià)值。而農(nóng)村法治實(shí)現(xiàn)根本在于農(nóng)民法治意識(shí)的養(yǎng)成。村民自治作為我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)自治與法治的制度安排，必將在激發(fā)農(nóng)民法治意識(shí)、推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)中起到關(guān)鍵作用。由于制度設(shè)計(jì)的誤區(qū)和實(shí)踐運(yùn)作的背離，村民自治出現(xiàn)較為嚴(yán)重的異化現(xiàn)象。完善村民自治，對(duì)于農(nóng)民法治意識(shí)的培養(yǎng)，對(duì)于農(nóng)村農(nóng)村法治社會(huì)乃至社會(huì)主義法治國(guó)家的構(gòu)建具有極為深遠(yuǎn)的意義。

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