法國多樣化產業(yè)化養(yǎng)老服務模式的發(fā)展及啟示

楊釗

[摘 要]近年來，隨著人口老齡化速度不斷加快，養(yǎng)老問題不斷凸顯，法國政府推動了一系列多樣化、產業(yè)化的養(yǎng)老服務，一方面完善了社會保障體系，另一方面還創(chuàng)造了就業(yè)崗位，推動了經濟的發(fā)展。可以預見，我國也將進入人口快速老齡化時期，應該借鑒法國養(yǎng)老服務的發(fā)展經驗，從完善社會保障制度，明確政府投入責任，加快發(fā)展養(yǎng)老服務產業(yè)等五個方面入手，加快推動養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展，使其成為社會養(yǎng)老保障體系的必要補充。

[關鍵詞]養(yǎng)老服務業(yè)；法國；社會保障體系；政策建議

[中圖分類號]C913.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）07-0088-04

一、引 言

從20世紀80年代起，法國人口老齡化情況就不斷加劇。據(jù)法國官方統(tǒng)計，現(xiàn)階段全國6 500萬人口中，65歲以上老人占到人口總數(shù)的19.1%。正是由于不斷加速的老齡化及其帶來的眾多社會問題，法國政府推動了一系列多樣化、產業(yè)化的養(yǎng)老服務，這一養(yǎng)老服務模式一方面改善了法國的整體社會保障體系，另一方面也創(chuàng)造了數(shù)量眾多的工作崗位，有效刺激了經濟的發(fā)展?？梢灶A見，很快我國就將進入老齡化問題凸顯時代，而且伴隨著于擴大內需、調整結構的新一輪經濟調整時期，借鑒法國養(yǎng)老服務經驗中的一些好的做法，對于解決我國人口老齡化問題，拉動居民消費需求，完善社會保障體系具有十分重要的現(xiàn)實意義。

二、法國養(yǎng)老服務模式

法國是典型的西方福利國家，擁有覆蓋面廣、保障水平高的社會養(yǎng)老保險體系。與其他西方發(fā)達國家相比，法國的養(yǎng)老服務起步相對較晚，直到20世紀80年代，隨著人口老齡化速度不斷加快，養(yǎng)老問題愈加突出，政府才加大對養(yǎng)老服務的支持，采取了一系列積極措施推動養(yǎng)老服務快速發(fā)展。其主要內容有以下4個方面。

（一）多樣化的養(yǎng)老保險制度

在法國，并沒有建立全社會統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，而是依據(jù)公民歸屬部門、行業(yè)、層級的不同以及就業(yè)形態(tài)的不同，有差異性的制定養(yǎng)老保險制度?？偟膩碚f，法國的養(yǎng)老保險制度可以歸納為4類：一是特殊保險制度，主要適用于軍人、國家公務員等；二是普通保險制度，主要適用于一般企業(yè)雇員等；三是農業(yè)雇員保險制度，主要適用于自耕農和農業(yè)雇工；四是非農業(yè)雇員保障制度，主要適用于商人、自由職業(yè)者和手工業(yè)者等個體經營者。

此外，法國的養(yǎng)老保險體系還是一個具有選擇性的多層次保障結構，公民可以根據(jù)自身的需要，有選擇的加大自己的養(yǎng)老保障。這一養(yǎng)老保險體系由基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險和再補充的補充養(yǎng)老保險3個層次構成。基本養(yǎng)老保險為公民提供最基本的養(yǎng)老金保障；補充養(yǎng)老保險可以提供附加的養(yǎng)老金；而再補充的補充養(yǎng)老保險則實施基金積累制度，主要由互助保險和商業(yè)保險組成，由公民個人根據(jù)自身情況自我選擇，繳費率也上下浮動。

（二）鼓勵養(yǎng)老機構發(fā)展

法國政府于2007年通過了《安度晚年2007—2009》、《高齡互助2007—2012》兩個全國性的與養(yǎng)老相關的發(fā)展規(guī)劃。這兩個發(fā)展規(guī)劃都是為了應對人口快速老齡化帶來的挑戰(zhàn)，其核心內容集中在鼓勵設立養(yǎng)老機構和推動發(fā)展養(yǎng)老服務券兩個方面。

據(jù)法國官方統(tǒng)計，法國國內現(xiàn)有養(yǎng)老機構超過1萬家，其中公立機構占40%，私營非盈利機構占29%，私營盈利機構占31%。這些養(yǎng)老機構擁有超過70萬張養(yǎng)老床位，以當前法國75歲以上老人500萬計算，每千人擁有床位數(shù)約為140張，這一數(shù)字在國際范圍內都是領先的。養(yǎng)老機構的快速發(fā)展在于政府的大力推動，法國政府主要采取兩個方面的政策，一是加大政府投入力度，加快建設公立養(yǎng)老機構，使公立養(yǎng)老機構快速增加；二是不斷降低其他資本設立養(yǎng)老機構的門檻，有效促進了盈利性養(yǎng)老機構的快速發(fā)展。在大力推進養(yǎng)老機構發(fā)展的同時，法國政府還鼓勵老人進入機構養(yǎng)老，主要鼓勵措施是給予進入機構養(yǎng)老的老人相應的補貼，這一補貼比例在公立養(yǎng)老機構和非營利性養(yǎng)老機構達到了90%，即便是在盈利性養(yǎng)老機構，政府也在評估后給予一定的補貼，這一措施使法國老齡人口的機構養(yǎng)老需求大大增加，從另一個發(fā)面加快了養(yǎng)老機構的發(fā)展。

在養(yǎng)老機構快速發(fā)展的同時，法國政府還出臺了一系列行之有效的措施，有效保障了養(yǎng)老機構的服務質量。這些措施主要包括兩方面，一是對養(yǎng)老機構實行嚴格的資質審核制度，只有通過家庭服務管理局審核的企業(yè)才可以進入養(yǎng)老服務領域；二是加大對養(yǎng)老機構提供服務的監(jiān)督力量，專門成立了醫(yī)療福利機構評估署，按年對養(yǎng)老機構的服務進行評估，評估不達標將吊銷機構資質。

（三）大力推行養(yǎng)老服務券的流通使用

養(yǎng)老服務券是法國全國性養(yǎng)老發(fā)展規(guī)劃的另一個重要方面。法國政府從2006年就開始推行包括養(yǎng)老服務券在內的預付定值通用服務券，這種服務券由一些通過家庭服務管理局認證的實力較強的公司發(fā)行，企業(yè)和個人可以自由購買。服務券發(fā)行商并不提供相應的養(yǎng)老服務，而是主要擔負資金結算、監(jiān)督、培訓及整合養(yǎng)老服務提供商等職責，這一模式有效保障了行業(yè)質量，促進了相關產業(yè)發(fā)展。

養(yǎng)老服務券的流通模式是這樣的，首先由企業(yè)或個人購買養(yǎng)老服務券，企業(yè)購買養(yǎng)老服務券后，將養(yǎng)老服務券作為員工福利直接發(fā)放給員工個人或以一個較低的折扣售予員工個人，個人得到養(yǎng)老服務券后，憑券向養(yǎng)老服務提供商要求服務，養(yǎng)老服務提供商則憑券與養(yǎng)老服務券發(fā)行商結算。在這一過程中，法國政府給予相關優(yōu)惠政策以推動其發(fā)展，政策主要包括兩個方面：一是給予企業(yè)購買養(yǎng)老服務券總金額25%的稅收減免，減免額最高可達50萬歐元；二是在1 830歐元/年/人的限度內，企業(yè)為員工購買養(yǎng)老服務券可免繳其他社會保障費。

在養(yǎng)老服務券的使用流通環(huán)節(jié)中，政府、企業(yè)、個人三方取得了共贏。首先，員工個人享受到了比自付價值高得多的服務；其次，企業(yè)獲得了相應稅費的優(yōu)惠；最后，政府一方面提高了養(yǎng)老服務的供給，另一方面也刺激了養(yǎng)老服務的需求，有效促進了相關產業(yè)鏈的良性循環(huán)。endprint

（四）建立完善的養(yǎng)老服務產業(yè)從業(yè)人才培養(yǎng)機制

法國政府認為，要使養(yǎng)老服務產業(yè)能夠持續(xù)健康發(fā)展，養(yǎng)老服務產業(yè)必須實現(xiàn)自身的職業(yè)化。為此，法國政府從4個方面入手，制定了完善的養(yǎng)老服務行業(yè)培訓體系，為養(yǎng)老服務產業(yè)提供了一個高度專業(yè)化的人才環(huán)境。

一是建立了完善的行業(yè)人才培養(yǎng)體系。這主要是指法國政府以提高社會福利從業(yè)人員素質和服務水平為目的出發(fā)，制定的完善的社會福利從業(yè)人員培訓體系。這一體系依據(jù)各種社會福利服務的差異性，精細劃分了14個不同類型的專業(yè)文憑和由低到高的5個層級水平等級，基本囊括了社會福利服務的方方面面。同時，政府還根據(jù)社會福利行業(yè)市場的不斷變化，每三年更新一次社會福利從業(yè)人員服務指導手冊。

二是大力發(fā)展相關培訓機構。主要包括直接和間接兩種措施，直接措施是中央和地方兩級政府直接投資建設社會福利服務培訓機構，法國政府在這方面投資很大，巴黎大區(qū)僅2008年一年，區(qū)、省兩級政府就投入了1.66億歐元用于社會福利服務相關培訓機構的建設。間接措施是鼓勵其他資本投資建設社會福利服務機構，鼓勵措施除稅收等方面的減免之外，還包括對通過資質認證的其他資本投資建立的社會福利培訓機構以同等待遇，予以其與政府設立機構同樣的國家補貼和學歷認定。

三是建立針對參與相關培訓人員的補貼激勵機制。為激勵人員進入養(yǎng)老服務產業(yè)，提升養(yǎng)老服務產業(yè)從業(yè)人員的整體素質，法國基本實現(xiàn)全日制社會福利培訓的全免費，同時，政府還鼓勵企業(yè)對參與社會福利培訓的在職人員提供補貼。

四是著力提升從業(yè)人員身份地位。各國大都存在對社會福利服務行業(yè)尤其是其低端工種的歧視，為改善社會福利服務行業(yè)從業(yè)人員的地位，緩解其心理壓力，法國政府下大力量將社會福利培訓納入正規(guī)教育體系，使社會服務培訓學歷得到正規(guī)大學的認可，并且支持完成社會福利培訓的人員進入正規(guī)大學相關專業(yè)接受再深造。同時，法國政府為進一步提升行業(yè)吸引力，還進一步拓展了社會福利服務行業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)生涯，創(chuàng)造性的為社會福利服務行業(yè)設計了一系列對應的高級雇員及管理人員學歷、學位。

三、對我國養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的啟示

當前，我國的養(yǎng)老服務體系建設還不完善，而且受觀念限制，我國老齡人口的機構養(yǎng)老服務需求還不是很旺盛，但隨著人口老齡化的不斷加劇形成的老齡人口贍養(yǎng)的倒金字塔結構愈加明顯，未來，我國的養(yǎng)老服務供給與需求的缺口將不斷加大，發(fā)展養(yǎng)老服務產業(yè)勢在必行，法國多樣化、產業(yè)化養(yǎng)老服務產業(yè)的繁榮帶給我們的啟示主要有以下6個方面：

第一，養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的前提是完善的社會保障制度。法國4大類保障制度和多層次保障結構基本實現(xiàn)了社會保險的全覆蓋，這使得法國的老齡人口具備支付養(yǎng)老服務的基本能力。我國從20世紀90年代開始逐步形成社會保障制度體系，截至2012年，仍有超過8 000萬老齡人口沒有基本的社會保障。完善基本養(yǎng)老保障體系還是現(xiàn)階段我國社會保障體系建設的一個重要任務。

第二，養(yǎng)老服務產業(yè)在我國具有廣闊的發(fā)展前景。首先，可以預見的對養(yǎng)老服務的巨大需求。據(jù)相關預測，2014年我國60歲以上老齡人口將達到2億，2025年這一數(shù)字將達到或超過3億，此后這一數(shù)字將維持在3～4億規(guī)模。于此同時，隨著我國多年計劃生育政策的推行，家庭規(guī)模不斷小型化，“421”的倒金字塔家庭結構將導致老齡人口的贍養(yǎng)出現(xiàn)一系列問題。這些都表明，我國將呈現(xiàn)出比法國更加迫切，更加巨大的養(yǎng)老服務需求。其次，養(yǎng)老服務市場派生出大量服務領域。養(yǎng)老服務不僅包括生活照顧和護理服務，僅從當前來看，傳統(tǒng)觀念決定了當前我國老齡人口的養(yǎng)老方式首選還是居家養(yǎng)老，僅僅居家養(yǎng)老一個方面就可以派生出包括陪伴、保潔、導醫(yī)、購物、日托、生活指導等眾多服務領域。而隨著社會養(yǎng)老觀念的逐漸改變，以及科技的進步等等，養(yǎng)老服務行業(yè)將是一個可以不斷開拓出藍海的服務業(yè)大門類。

第三，養(yǎng)老服務產業(yè)具有巨大的社會效益。從法國推動養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的實際情況來看，由于養(yǎng)老服務產業(yè)是勞動密集型產業(yè)，一個完善的養(yǎng)老服務產業(yè)鏈除需要高層次的現(xiàn)代企業(yè)管理人員、高素質的專業(yè)護理人員之外，還需要大量的護工、陪護、家政服務人員等等。因此，養(yǎng)老服務產業(yè)的快速發(fā)展為全社會提供了大量的就業(yè)崗位。而且，由于決定養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的主要因素在于全社會老齡人口的數(shù)量，這一因素基本不受經濟波動的影響，所以在當前世界經濟動蕩時期，養(yǎng)老服務產業(yè)的發(fā)展提供的是不受經濟波動影響的穩(wěn)定的就業(yè)崗位。同時，隨著人民生活水平的不斷提升，信息化、專業(yè)化的不斷推進使人們對服務業(yè)的服務水平也不斷提出新的要求，這就要求服務業(yè)從業(yè)人員不斷地提升自身素質，反向推動勞動力資源結構的進一步優(yōu)化。另一方面，養(yǎng)老服務產業(yè)的發(fā)展有效解決了全社會老齡人口的實際生活問題，是完善社會保障體系的重要環(huán)節(jié)。

第四，養(yǎng)老服務產業(yè)拉動消費需求。從法國養(yǎng)老服務產業(yè)繁榮發(fā)展的經驗看出，養(yǎng)老服務產業(yè)的發(fā)展從兩個方面拉動了全社會消費需求的增長。一方面是養(yǎng)老服務產業(yè)對全社會服務消費的直接拉動。2006～2008年法國家庭服務業(yè)增長速度年均11%，養(yǎng)老服務產業(yè)產值達到156億歐元，而同期的GDP增長年均僅為2.9%。從我國的實際情況來看，2012年包括養(yǎng)老服務在內的家政服務產業(yè)營業(yè)額已經接近2 000億元，按照近年來我國服務業(yè)發(fā)展的平均速度計算，到“十二五”末這一數(shù)字將接近4 000億元，隨著我國逐步步入中等發(fā)達國家序列，人民生活水平不斷提升，未來，老齡人口將為自身養(yǎng)老預留更多積蓄，再伴隨全社會老齡化進程，全社會預留養(yǎng)老積蓄將成幾何倍數(shù)增長，養(yǎng)老服務產業(yè)必將成為新的消費熱點行業(yè)。另一方面是養(yǎng)老服務產業(yè)對其他社會消費的間接拉動。在國際金融危機肆虐的2009年，法國家庭消費環(huán)比增加0.4%，經濟形勢相對其他西方國家要好一些，其中一個因素就是養(yǎng)老服務產業(yè)的發(fā)展。養(yǎng)老服務產業(yè)的發(fā)展，完善了社會保障體系，在一定程度上解決了人們的后顧之憂，這就對當前的消費預期產生了影響，人們更傾向于當前消費，從而擴大了當期消費，推動了全社會消費。endprint

第五，養(yǎng)老服務產業(yè)關鍵要提升服務質量。通過對法國養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展模式的分析可以看出，高質量、專業(yè)化的服務是其養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的核心。在推動養(yǎng)老服務產業(yè)服務質量提升方面，法國政府的舉措主要集中在兩個方面：一是通過加強對全行業(yè)企業(yè)的監(jiān)管以引導企業(yè)加強從業(yè)人員的培訓，從而提升全行業(yè)從業(yè)人員的整體專業(yè)化水平；二是通過引導鼓勵高素質企業(yè)兼并聯(lián)合快速做大做強來提升整體行業(yè)經營水平。而轉觀我國實際發(fā)展情況，行業(yè)職業(yè)化程度不高，沒有統(tǒng)一的質量標準，從業(yè)人員素質參差不齊，這些都是導致養(yǎng)老服務產業(yè)服務質量偏低的關鍵因素。我們要借鑒法國的經驗，大力提升整個產業(yè)的服務水平。

第六，養(yǎng)老服務市場的繁榮需要多種經營模式進入。在法國，隨著養(yǎng)老服務產業(yè)的快速發(fā)展，包括私營企業(yè)在內的多種經營方式進入養(yǎng)老服務領域，繁榮了養(yǎng)老服務市場。不同經營模式的進入為整個行業(yè)引進了類型各異的管理模式，在為行業(yè)引入市場競爭機制的同時也為整個行業(yè)注入了活力，增加了全社會養(yǎng)老服務的供給量，為全社會老齡人口提供了更多的選擇，不斷推動養(yǎng)老服務產業(yè)服務質量的提升和服務價格的降低，形成一個良好的正向反饋。

四、我國養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展政策建議

（一）完善社會保障制度

黨的“十八大”在全面建設小康社會的宏偉目標中提到要實現(xiàn)社會保障全民覆蓋，要加快形成科學有效的社會管理體制，完善社會保障體系，健全基層公共服務和社會管理網絡，建立確保社會既充滿活力又和諧有序的體制機制。當前，我國仍有超過8 000萬老齡人口沒有基本的社會保障，針對這一問題，要實現(xiàn)社會保障全民覆蓋的目標，就需要進一步完善全社會養(yǎng)老保險制度，吸取法國經驗，采用多樣化的養(yǎng)老保障體制，確保老齡人口社會保障的全覆蓋。主要包括3個方面：一是加快建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度，解決農村老齡人口養(yǎng)老保障覆蓋面低的問題；二是進一步完善城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度，妥善解決現(xiàn)有制度中的問題，實現(xiàn)城鎮(zhèn)人口養(yǎng)老保險全覆蓋；三是加快研究建立適合老齡人口的護理保險體系，解決目前存在的老齡人口因長期護理產生的巨額費用支出問題。

（二）加快發(fā)展養(yǎng)老服務產業(yè)

從頂層設計出發(fā)，做好全行業(yè)監(jiān)督管理，使養(yǎng)老服務產業(yè)與養(yǎng)老保障體系互為補充、有機結合。主要措施有4個方面：一是做好頂層設計，制定專門的養(yǎng)老服務產業(yè)規(guī)劃，并將其納入今后的經濟社會發(fā)展規(guī)劃；二是完善養(yǎng)老服務產業(yè)監(jiān)管體系建設，制定養(yǎng)老服務產業(yè)行業(yè)標準，成立專門的監(jiān)管部門，對行業(yè)內的企業(yè)、機構和從業(yè)人員進行嚴格的資質審查和年度審核，以引導全行業(yè)健康發(fā)展；三是逐步將養(yǎng)老服務產業(yè)納入養(yǎng)老保障體系，進一步在有條件的地區(qū)嘗試發(fā)行養(yǎng)老服務券；四是不斷探索新的養(yǎng)老服務業(yè)態(tài)，充實養(yǎng)老服務內容，滿足老齡人口不斷增長的養(yǎng)老服務需求。

（三）明確政府投入責任

從促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展出發(fā)，明確各級政府在養(yǎng)老服務設施建設中的作用和投資方向。包括3個方面內容：一是要明確各級政府的投入責任，針對各地不同的經濟發(fā)展水平和福利養(yǎng)老設施的不同，在充分考慮自身專項資金籌措能力的基礎上，建立不同的建設資金分擔比例；二是要將福利養(yǎng)老設施建設納入財政預算體制，完善福利養(yǎng)老事業(yè)建設專項資金體系，并將專項資金與社會經濟增長掛鉤；三是在社區(qū)內要提供公益性養(yǎng)老服務設施，以便于開展社區(qū)家庭養(yǎng)老。

（四）鼓勵各種經營模式進入養(yǎng)老服務產業(yè)

鼓勵包括私營企業(yè)在內的多種經營方式進入養(yǎng)老服務產業(yè)領域，繁榮我國養(yǎng)老服務市場。主要措施包括4個方面：一是放寬養(yǎng)老服務產業(yè)的進入條件，在取得相關經營資質后，各種所有制形式都可以以獨資、合資、聯(lián)營、合作以及參股等方式從事養(yǎng)老服務產業(yè)；二是制定相應的稅收減免政策，對經營非營利性養(yǎng)老機構的企業(yè)予以相應的稅收減免，并簡化非盈利性養(yǎng)老設施建設的審批環(huán)節(jié)；三是引導各方面資金投入養(yǎng)老服務產業(yè)，為養(yǎng)老服務產業(yè)提供更加便捷的融資環(huán)境；四是積極探索新型養(yǎng)老服務機構和養(yǎng)老服務模式，如養(yǎng)老券、候鳥式養(yǎng)老院等等，滿足不同層次老齡人口的服務需求。

（五）完善養(yǎng)老服務產業(yè)人才培養(yǎng)體系

吸取法國的成功經驗，我國要進一步完善養(yǎng)老服務產業(yè)人才培養(yǎng)體系，提升養(yǎng)老服務產業(yè)職業(yè)化水平，需要從4個方面出發(fā)。一是著力提升養(yǎng)老服務產業(yè)從業(yè)人員的身份地位，通過在全社會的廣泛宣傳現(xiàn)代化的養(yǎng)老服務產業(yè)，逐步轉變社會對養(yǎng)老服務產業(yè)從業(yè)人員的歧視心理。二是專門針對養(yǎng)老服務業(yè)設置完整的培訓和文憑體系，使相關從業(yè)人員擁有良好的職業(yè)生涯規(guī)劃，進一步推動養(yǎng)老服務專業(yè)技能文憑與高等教育學位體系的對接。三是增加養(yǎng)老服務培訓方面的資金投入，一方面投資建設更多的專業(yè)培訓學校；另一方面通過各種補貼引導各方人員投入養(yǎng)老服務產業(yè)。四是加快完善養(yǎng)老服務培訓標準建設，并建立調整機制，使養(yǎng)老培訓能夠緊跟養(yǎng)老服務市場的變化。endprint