摘 要：推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、提高集體建設(shè)用地利用效率、減少社會矛盾和糾紛的重要手段。但當(dāng)前我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地存在低效率流轉(zhuǎn)，因此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)框架，主要包括確立市場制度和轉(zhuǎn)變政府職能兩個(gè)方面，應(yīng)加強(qiáng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地法制建設(shè)、推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地確權(quán)登記、強(qiáng)化集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃管理、構(gòu)建集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易平臺、健全集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制、完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織體制機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地；入市流轉(zhuǎn)；制度設(shè)計(jì)

作者簡介：張四梅，中共湖南省委黨校副研究員，湘潭大學(xué)商學(xué)院博士研究生（湖南 長沙 ）

一、引 言

改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，國有建設(shè)用地使用制度有了較大的發(fā)展，市場化程度不斷提高，但集體建設(shè)用地使用制度卻沒有得到很大的突破，還是沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的使用制度，入市流轉(zhuǎn)只能通過征地這一合法途徑，由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)總體上來說偏低，因此影響了農(nóng)民通過土地權(quán)益分享改革發(fā)展的成果。據(jù)估計(jì)，全國集體建設(shè)用地總量是城市國有建設(shè)用地總量的2.4倍{1}，允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)將為改革發(fā)展釋放巨大的紅利，可以充分緩解城市建設(shè)用地不足的狀況。目前，我國農(nóng)村土地市場處于自發(fā)、隱性狀態(tài)，缺乏明確的法律依據(jù)和制度規(guī)范，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一直處于非法狀態(tài)。然而，現(xiàn)實(shí)中由于存在利益的誘導(dǎo)，大量建設(shè)用地進(jìn)行了集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)外部隱性流轉(zhuǎn)，內(nèi)部流轉(zhuǎn)如宅基地在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的流轉(zhuǎn)，外部流轉(zhuǎn)如城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部大規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)，這種隱性流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)不規(guī)范、利益分配不均、農(nóng)民土地權(quán)益受損等問題，引發(fā)了大量的社會矛盾和糾紛。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的客觀事實(shí)，以及流轉(zhuǎn)中存在的種種問題，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。認(rèn)為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)民以土地權(quán)益分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果{2}{3}，有利于提高土地資源配置效率{4}，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)與布局{5}，是中國土地制度改革的方向{6}{7}。雖然學(xué)界對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有較多研究，但是具體到集體經(jīng)營性建設(shè)用地，研究成果較少{8}，更是缺乏有操作性和針對性的研究成果。黨的十八屆三中全會明確提出在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，與國有土地實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)同權(quán)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指明了新的改革方向。因此，如何推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)范、合理、有序地流轉(zhuǎn)，是現(xiàn)階段我國政府土地管理改革面臨的重大理論和政策課題。

二、集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)效率較低的主要原因

集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為集體建設(shè)用地的重要組成部分，黨的十八屆三中全會已經(jīng)明確允許其進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。就現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)情況來看，其主要流轉(zhuǎn)途徑是通過政府征收轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，政府同時(shí)兼任土地流轉(zhuǎn)過程中的參與者與管理者。這種流轉(zhuǎn)方式導(dǎo)致我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)效率較低，其主要原因有：

1. 城鄉(xiāng)建設(shè)用地權(quán)能不對等

按照現(xiàn)行的土地管理制度，城市建設(shè)用地使用權(quán)可以直接入市進(jìn)行交易，具有較為完整的占有、使用、收益和處分權(quán)，而集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)必須首先經(jīng)過國家的征收轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，在土地權(quán)能上缺乏相應(yīng)的處分權(quán)，這種流轉(zhuǎn)方式只有一個(gè)買家，屬于典型的買方壟斷，集體經(jīng)營性建設(shè)用地價(jià)格完全由買方?jīng)Q定，無法通過競爭機(jī)制形成充分的價(jià)格，土地價(jià)值沒有得到充分體現(xiàn)，嚴(yán)重扭曲了集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場的發(fā)展，使得市場在集體經(jīng)營性建設(shè)用地配置中無法發(fā)揮主導(dǎo)性作用，出現(xiàn)“市場失靈”。征地未能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地同價(jià)同權(quán)”，很大程度上削弱了農(nóng)民依靠土地持續(xù)獲取收益的能力。{9}

雖然相關(guān)政策法規(guī)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了制度空間，如2004年國家出臺的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)28號文）指出：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。”國內(nèi)部分地區(qū)也開始了相關(guān)試點(diǎn)，如廣東省2005年率先出臺了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理辦法》，明確集體建設(shè)用地可以出租、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓和抵押等。但是，到目前為止集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在國家層面還沒得到法律的完全認(rèn)可，國內(nèi)出臺相關(guān)管理辦法進(jìn)行試點(diǎn)的地區(qū)也不多見。在現(xiàn)行的財(cái)稅體制下，地方政府更愿意通過“征地—出讓—開發(fā)”等方式推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，政府公權(quán)力依然是配置集體經(jīng)營性建設(shè)用地的主要力量。

2. 政府管理的不足

政府管理的不足主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一方面是國內(nèi)部分地區(qū)已經(jīng)開展了集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)試點(diǎn)，但其制度建設(shè)和安排卻滯后于流轉(zhuǎn)的實(shí)踐，對流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的“市場失靈”沒有進(jìn)行彌補(bǔ)和糾正，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)過程中資源配置效率低下，或者集體資產(chǎn)、政府稅收的流失，損害了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的利益。第二個(gè)方面是政府沒有能夠及時(shí)阻止農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的隱性流轉(zhuǎn)，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門工作人員少，部分工作人員因?yàn)楣べY待遇低出現(xiàn)工作積極性不高，加上群眾法制意識和維權(quán)意識不強(qiáng)，地方政府沒有能夠構(gòu)建覆蓋面廣、效果明顯的隱性流轉(zhuǎn)預(yù)防、執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制，發(fā)現(xiàn)和制止隱性流轉(zhuǎn)的能力有限，部分土地管理部門人員甚至利用手中權(quán)力為隱性流轉(zhuǎn)開綠燈，實(shí)施權(quán)力尋租。第三個(gè)方面是由于地方財(cái)力有限，以及部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)重視不足，地方村鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作的滯后，村鎮(zhèn)規(guī)劃對集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的控制作用沒有得到充分的體現(xiàn)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地?zé)o序使用。政府管理的不足使得我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地出現(xiàn)流轉(zhuǎn)效率低下、資產(chǎn)流失等問題，損害了農(nóng)民權(quán)益。

3. 市場機(jī)制的缺失

現(xiàn)有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)絕大部分屬于隱性流轉(zhuǎn)，缺乏有效的市場機(jī)制，缺乏良好的市場組織，導(dǎo)致市場機(jī)制出現(xiàn)功能障礙。由于政府公權(quán)力對集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過度干預(yù)，目前，我國其實(shí)還沒有形成科學(xué)合理的集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，缺乏有效的市場機(jī)制。現(xiàn)行的大量隱性流轉(zhuǎn)是集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和社會組織的一種自發(fā)行為，缺乏有效的管理，這種市場處于無序狀態(tài)，是不完全的土地市場，由于不合法，這種市場交易必然是一種隱蔽的行為。沒有公開市場信息，因而不能建立競爭機(jī)制，所形成的價(jià)格也必然不能反映集體經(jīng)營性建設(shè)用地的真實(shí)價(jià)值，市場經(jīng)濟(jì)基本要求就是要公開、公平和公正，而現(xiàn)行的這種隱性流轉(zhuǎn)很難做到。此外，由于沒有正規(guī)的流轉(zhuǎn)市場，我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地相比，缺乏相應(yīng)的市場中介組織，在價(jià)格評估、抵押融資等方面的中介服務(wù)還屬于空白，而這些對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)都至關(guān)重要，沒有這些市場中介主體的存在，市場難以發(fā)揮其資源配置作用。集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏市場機(jī)制，以及公開、公平和透明的市場環(huán)境，必定會影響到市場機(jī)制在資源配置中的作用。

其次，集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)殘缺。產(chǎn)權(quán)清晰是市場機(jī)制發(fā)揮資源配置作用的前提。沒有清晰的產(chǎn)權(quán)界定，則市場機(jī)制不能有效配置資源，從而出現(xiàn)“市場失靈”。我國法律規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但現(xiàn)行法律卻沒有明確“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的運(yùn)行原則和構(gòu)成要素，也沒有明確產(chǎn)權(quán)的代表和執(zhí)行主體?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定村民小組可以經(jīng)營集體土地，但是《村民委員會組織法》規(guī)定村民小組沒有獨(dú)立地位，它隸屬于村委會，因而它對土地經(jīng)營管理的權(quán)限自然也歸村委會。因此，目前實(shí)踐中部分地區(qū)把土地所有權(quán)確權(quán)到村民小組事實(shí)上也是不合理的。村委會是一級行政管理組織，它與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是兩個(gè)完全不同的概念，村委會是政治的概念，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于經(jīng)濟(jì)范疇，因而村民小組和村委會都不是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體，因此目前我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體處于虛置狀態(tài)。事實(shí)上現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織隨著分田到戶政策的實(shí)施，已經(jīng)是名存實(shí)亡，目前大多數(shù)地區(qū)是村委會在實(shí)施土地所有權(quán)的權(quán)能，村委會成員成為土地所有權(quán)主體的代言人，這種土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系必然帶來處置無度、責(zé)權(quán)不清、權(quán)力尋租以及收益分配關(guān)系的模糊和混亂問題。{10}

三、合理界定政府與市場邊界是優(yōu)化配置集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提條件

資源配置的方式主要有市場配置和計(jì)劃配置兩種。計(jì)劃配置方式又被稱為命令經(jīng)濟(jì)，是指運(yùn)用指令性計(jì)劃決定資源的分配與供給。其基本特征是否定商品經(jīng)濟(jì)，政府機(jī)構(gòu)作為實(shí)際的資源配置者，依靠行政命令來執(zhí)行計(jì)劃，排斥了市場機(jī)制在資源配置中的作用。由于沒有價(jià)格信號和競爭機(jī)制，資源不一定會流向生產(chǎn)效率高的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)部門，造成資源配置的低效率。市場配置方式是指以市場為核心，市場機(jī)制在資源分配和供給中起調(diào)節(jié)作用，其對資源的配置與再配置主要通過市場價(jià)格這一信號的變化來實(shí)現(xiàn)。市場價(jià)格反應(yīng)了市場供求關(guān)系，市場機(jī)制通過價(jià)格的變動又啟動了市場競爭關(guān)系，市場競爭關(guān)系反過來又可調(diào)節(jié)市場供求關(guān)系。在市場供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和競爭機(jī)制的系統(tǒng)變化與聯(lián)動效應(yīng)中，市場配置資源的能力得到了提高。但市場內(nèi)在功能性缺陷和外部條件缺陷可能導(dǎo)致資源配置在某些領(lǐng)域出現(xiàn)部分或完全性的失效，即所謂的“市場失靈”。市場失靈的出現(xiàn)，使得私人部門無法實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)效率，此時(shí)往往要求政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)馗深A(yù)，以盡量實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

土地是一種重要的自然資源，也是重要的經(jīng)濟(jì)資源，其配置效率直接影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。在保障符合用途管制和規(guī)劃的前提下，引導(dǎo)土地資源向生產(chǎn)效率最高的部門流轉(zhuǎn)是土地資源配置的關(guān)鍵，土地資源的配置方式與其他資源一樣，也具有計(jì)劃配置和市場配置兩種方式，土地資源的計(jì)劃配置是政府通過行政命令、行政審批等方式分配土地資源，土地使用權(quán)與土地所有權(quán)的分離以及土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主要依靠行政命令來實(shí)現(xiàn)，使得土地流轉(zhuǎn)不是以價(jià)格為信號來反應(yīng)土地資源的供求關(guān)系及稀缺程度，而是以獲得政府主要領(lǐng)導(dǎo)支持來實(shí)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)難以保證進(jìn)入生產(chǎn)效率高的部門，影響土地資源配置效率。土地資源的市場配置主要是通過在土地交易市場以招標(biāo)、拍賣和掛牌等方式實(shí)現(xiàn)土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離以及土地使用權(quán)的交易流轉(zhuǎn){11}，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，土地利用者之間通過土地價(jià)格競爭，建立競爭機(jī)制，實(shí)行“價(jià)高者得”的制度，從而反應(yīng)出土地的供求關(guān)系和稀缺程度，引導(dǎo)土地資源流向生產(chǎn)效率高的部門，實(shí)現(xiàn)土地資源配置高效率。

我國已經(jīng)構(gòu)建了有形的城市土地交易市場，明確城市土地流轉(zhuǎn)主要以招標(biāo)、拍賣和掛牌等方式為主。城市土地交易的市場化通過實(shí)施土地利用規(guī)劃、土地價(jià)格管理、土地公開交易、土地用途管制等，使得土地資源得到最佳配置，土地市場日益活躍和繁榮。雖然我國城市建設(shè)用地市場化配置程度在不斷提高，但集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)卻缺乏有形的、規(guī)范的流轉(zhuǎn)市場，市場化配置程度還相對較低。目前，我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式主要有兩種：一種是集體內(nèi)外部的隱性流轉(zhuǎn)，如宅基地在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)結(jié)合部小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)等，這種隱性流轉(zhuǎn)存在價(jià)格扭曲、土地資產(chǎn)流失、農(nóng)民利益受損等問題，流轉(zhuǎn)效率達(dá)不到社會最優(yōu)，也達(dá)不到私人最優(yōu)，資源配置出現(xiàn)“市場失靈”{12}。第二種途徑是政府通過下行政命令征收為國有建設(shè)用地，這種流轉(zhuǎn)方式是行政命令式的流轉(zhuǎn)方式，屬于典型的計(jì)劃配置方式，出現(xiàn)征多用少、攤大餅的發(fā)展模式，土地資源配置效率低下。這兩種流轉(zhuǎn)方式均存在競爭不足、難以形成有效價(jià)格的問題。

因此，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)該充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的主導(dǎo)性作用，依靠市場機(jī)制形成充分競爭，進(jìn)而形成充分的價(jià)格，體現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的真實(shí)價(jià)值。政府的作用主要體現(xiàn)在構(gòu)建市場交易平臺，營造公開、公平、透明的競爭環(huán)境；編制集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃管理；構(gòu)建科學(xué)合理的集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織科學(xué)分配流轉(zhuǎn)收益，保障農(nóng)民權(quán)益不受損害。

四、集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)及對策建議

從集體經(jīng)營性建設(shè)用地低效流轉(zhuǎn)的原因，以及政府和市場在集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的作用來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)的核心是引入市場機(jī)制，理順政府職能。引入市場機(jī)制即強(qiáng)化市場力量在其配置過程中的作用，減小政府公權(quán)力對其配置過程的干預(yù)和控制，縮小征地范圍。理順政府職能，即更好地發(fā)揮其在集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的管理服務(wù)作用。

1. 制度設(shè)計(jì)總體框架

綜上所述，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)主要從兩個(gè)方面開展。一是明確市場制度，構(gòu)建市場機(jī)制。即在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，放松政府對集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管制，只要符合用途管制和規(guī)劃，則允許其直接進(jìn)入市場，與城市國有建設(shè)用地“同地同價(jià)同權(quán)”。建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，主要包括相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)和市場制度設(shè)計(jì)，其中產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)主要是明晰集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體，完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能；市場制度設(shè)計(jì)包括明確市場主體，建立市場規(guī)則。二是轉(zhuǎn)變政府職能。即減少政府在集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的過度干預(yù)，同時(shí)彌補(bǔ)政府在集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的管理不足，重點(diǎn)做好集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃管理和流轉(zhuǎn)服務(wù)，更好地發(fā)揮政府在集體經(jīng)營性建設(shè)用地中的作用。通過確立市場制度和轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制由過去的政府主導(dǎo)向由市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供制度保障。集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)總體框架見圖1。

2. 對策建議

（1）加強(qiáng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地法制建設(shè)

根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，修改相關(guān)法律，擴(kuò)大集體經(jīng)營性建設(shè)用地主體權(quán)能，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與城市建設(shè)用地全能對等。比如，通過修改《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律法規(guī)，賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)主體完整的占有、使用、收益和處分權(quán)能，賦予使用權(quán)主體占有、使用、收益和部分處分權(quán)能，改變過去農(nóng)村集體對集體經(jīng)營性建設(shè)用地?zé)o處分權(quán)的狀況，以及使用權(quán)無法直接入市的狀況，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與城市建設(shè)用地“同地同價(jià)同權(quán)”。

（2）推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地確權(quán)登記

開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地確權(quán)登記是將農(nóng)村集體經(jīng)營性土地的所有權(quán)和使用權(quán)以法律文書和政府文書的形式加以確認(rèn)。著名的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)清晰是市場交易的基礎(chǔ)和前提，有助于降低市場交易成本。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)必須首先解決產(chǎn)權(quán)歸屬問題。按照先明確所有權(quán)再明確使用權(quán)的原則，開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地確權(quán)登記工作，要求所有集體經(jīng)營性建設(shè)用地沒有經(jīng)過確權(quán)登記一律禁止入市流轉(zhuǎn)。{13}確權(quán)登記過程中做實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，引導(dǎo)村民重新成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織體制機(jī)制，開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記，與村委會和村民小組區(qū)分開來。把每一宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)歸屬到某個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在此基礎(chǔ)上明確其土地使用權(quán)。

（3）強(qiáng)化集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃管理

規(guī)劃是土地利用的先導(dǎo)。為防止集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后隨意建設(shè)，破壞城鄉(xiāng)整體景觀，損害城鄉(xiāng)居民生活環(huán)境，遏制集體資產(chǎn)流失，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前就需進(jìn)行規(guī)劃管制。{14}依據(jù)《土地管理法》和城鄉(xiāng)規(guī)劃法，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、節(jié)約集約利用土地的原則，科學(xué)編制農(nóng)村村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，要求村鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃實(shí)現(xiàn)相互銜接。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地片區(qū)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃，用以指導(dǎo)具體宗地修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)前，明確土地利用各項(xiàng)指標(biāo)，如用途、容積率、建筑高度、綠化率等，并把具體的指標(biāo)寫入集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合同。加強(qiáng)建設(shè)中的規(guī)劃執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)違反規(guī)劃建設(shè)，則立馬采取強(qiáng)制措施停止項(xiàng)目建設(shè)。

（4）構(gòu)建集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易平臺

集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場交易平臺是構(gòu)建市場機(jī)制的重要內(nèi)容，是促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)交易、保障農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值的重要手段。要推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)，必須要在公開的有形市場進(jìn)行，保證市場交易信息公開，形成公平的競爭環(huán)境，構(gòu)建完善的市場交易規(guī)則。具體來說，可以在各縣市區(qū)設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易管理中心，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易信息發(fā)布平臺，制訂農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易的工作流程及交易規(guī)則，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地按照既定的程序和規(guī)則開展交易，負(fù)責(zé)審核集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易的實(shí)施方案、交易主體資格和交易條件，審核集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易是否符合交易程序與步驟，是否符合法律法規(guī)要求，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易的合同進(jìn)行簽訂，開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易的檔案管理工作。嚴(yán)厲打擊非法的隱性流轉(zhuǎn)，設(shè)立隱性流轉(zhuǎn)舉報(bào)獎勵制度，對成功舉報(bào)隱性流轉(zhuǎn)并查證屬實(shí)的舉報(bào)人給予一定的獎勵，確保所有集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須在相應(yīng)的流轉(zhuǎn)交易平臺進(jìn)行，保障流轉(zhuǎn)交易的公開、公平和公正。

（5）健全集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制

一是流轉(zhuǎn)定價(jià)機(jī)制。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)價(jià)格如何確定是流轉(zhuǎn)的一項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容，也關(guān)系到集體資產(chǎn)安全。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)在《物權(quán)法》中是屬于用益物權(quán)，國有建設(shè)用地使用權(quán)也是屬于用益物權(quán)，從物權(quán)平等的角度出發(fā)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)應(yīng)參照國有建設(shè)用地執(zhí)行{15}，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式，通過市場主體之間的競爭，最終確定流轉(zhuǎn)價(jià)格，使得所確定的價(jià)格能夠充分體現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場價(jià)值。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地價(jià)格包括轉(zhuǎn)讓價(jià)格、租賃價(jià)格、抵押價(jià)格等。為了防止集體資產(chǎn)流失，農(nóng)村集體應(yīng)該在地方政府的指導(dǎo)下制訂農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價(jià)體系，包括現(xiàn)有的和規(guī)劃期集體經(jīng)營性建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價(jià)和基準(zhǔn)租金。用途方面主要設(shè)定工業(yè)用途和商業(yè)用途。通過委托符合資質(zhì)要求的中介評估機(jī)構(gòu)制訂集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系，并召開聽證會，審核通過的地價(jià)體系及時(shí)向社會公布。政府應(yīng)該明確要求集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格不能低于基準(zhǔn)地價(jià)，對低于基準(zhǔn)地價(jià)流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)出主體追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

二是流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能否順利推進(jìn)，很大程度上取決于流轉(zhuǎn)收益如何分配。政府參與流轉(zhuǎn)收益的分配應(yīng)以構(gòu)建稅收體系的形式，而不是以比例分成的形式直接參與流轉(zhuǎn)收益的分配。因此，政府可以對入市流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地征收土地增值稅、集體土地使用稅。從權(quán)利義務(wù)對等的角度出發(fā)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)應(yīng)征收與國有城市建設(shè)用地同樣的稅種。由于城市國有土地繳納土地出讓金，為了體現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與城市國有同用途土地同等義務(wù)，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的土地增值同樣有部分“漲價(jià)歸公”，建議對入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地按照不同區(qū)域、不同功能征收集體土地使用稅。同時(shí)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，還需根據(jù)政府在入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地上所投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的多少，合理地確定其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)，為城鄉(xiāng)建設(shè)募集建設(shè)資金。明確集體經(jīng)濟(jì)組織與政府在集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的收益分配關(guān)系后，還應(yīng)在政府指導(dǎo)下構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的收益分配機(jī)制，可以由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人牽頭制訂分配方案，村委會和村監(jiān)事會負(fù)責(zé)監(jiān)督，形成的方案經(jīng)過集體經(jīng)濟(jì)組織成員表決通過后報(bào)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行備案。在制訂分配方案時(shí)既要考慮村集體經(jīng)濟(jì)組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，又要考慮改善村民生活水平、提高其收入的需要。

（6）完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織體制機(jī)制

完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織體制機(jī)制，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部科學(xué)分配集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益，是防范村委會權(quán)力腐敗、保障農(nóng)民權(quán)益的重要手段?？傮w來說，應(yīng)構(gòu)建和完善集體經(jīng)濟(jì)組織中決策形成機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制。具體來說，可以在界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)資格的基礎(chǔ)上，成立由三分之一的集體經(jīng)濟(jì)組織成員組成的集體經(jīng)濟(jì)組織議事會，負(fù)責(zé)制定相關(guān)規(guī)章制度，做出集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)營決策，分配集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益，議事會主要領(lǐng)導(dǎo)每年向全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員報(bào)告集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營及收支狀況，議事會成員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員通過民主投票產(chǎn)生；成立由三分之一的集體經(jīng)濟(jì)組織成員（議事會成員除外）組成的集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)事會，對集體經(jīng)濟(jì)組織議事會所做出的決策、規(guī)章制度及其執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。

注 釋：

{1}{2}高圣平、劉守英：《集體建設(shè)用地進(jìn)入市場：現(xiàn)實(shí)與法律困境》，《管理世界》2007年第3期。

{3}錢忠好、曲福田：《農(nóng)地股份制合作制的制度經(jīng)濟(jì)解析》，《管理世界》2006年第8期。

{4}張娟鋒、劉洪玉、賈生華：《集體建設(shè)用地使用權(quán)市場合法化：中國土地制度創(chuàng)新的戰(zhàn)略選擇》，《軟科學(xué)》2010年第24期。

{5}胡朝暉：《建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度促進(jìn)城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2011年第12期。

{6}曲福田、馮淑怡、俞紅等：《土地價(jià)格及分配關(guān)系與農(nóng)地非農(nóng)化經(jīng)濟(jì)機(jī)制研究——以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)為例》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第12期。

{7}譚榮：《中國農(nóng)地非農(nóng)化與農(nóng)地資源保護(hù)：從兩難到雙贏》，《管理世界》2006年第12期。

{8}段占朝、余秀榮：《論集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)“裸體”交易禁止》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2007年第5期。

{9}劉潤秋、高松：《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)地權(quán)的激勵模式》，《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2011年第2期。

{10}劉慶、關(guān)欣、張鳳榮，等：《關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的思考》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2006年第1期。

{11}霍生平、蘇學(xué)愚：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民分流就業(yè)徑向、機(jī)制及策略》，《求索》2013年第2期。

{12}楊秀琴：《農(nóng)村集體建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)勢在必行——基于隱性流轉(zhuǎn)與公開流轉(zhuǎn)的效率差異分析》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2011年第12期。

{13}劉伯恩：《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的邏輯深度——以廣州市的制度創(chuàng)新為視角》，《中國土地》2012年第5期。

{14}胡梟：《讓流轉(zhuǎn)突破制度性障礙——對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的思考》，《中國土地》2012年第9期。

{15}孫晶艷：《完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策建議》，《中國土地》2013年第10期。