行政訴訟執(zhí)行難對策之法律監(jiān)督完善問題

萬力

四川省社會科學(xué)院法學(xué)研究所，四川成都610072

摘要：在我國，法律監(jiān)督系指檢察機(jī)關(guān)對其他國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的監(jiān)督，從性質(zhì)上講，屬外部監(jiān)督。由于我國行政化色彩濃厚，在對其他機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督時，檢察機(jī)關(guān)難以獨(dú)善其身，特別是在涉及行政訴訟執(zhí)行時，不能有效發(fā)揮法律監(jiān)督功能，致使行政訴訟執(zhí)行難度加劇。于此，文章對行政訴訟執(zhí)行中法律監(jiān)督現(xiàn)狀、原因進(jìn)行分析，進(jìn)而更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督之功能，助力行政訴訟執(zhí)行難問題的早日解決。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；執(zhí)行難；法律監(jiān)督

中圖分類號：D925.3

作者簡介：萬力(1989-)，男，漢族，四川宜賓人，四川省社會科學(xué)院法學(xué)研究所，碩士研究生，研究方向：訴訟法與司法制度研究。

一、行政訴訟執(zhí)行之法律監(jiān)督現(xiàn)狀概述

從行政訴訟層面講，法律監(jiān)督，系指作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)對行政司法活動的監(jiān)督。從內(nèi)部關(guān)系上講，是上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，而從外部關(guān)系看，則是對公安機(jī)關(guān)、法院等國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的監(jiān)督。對于行政訴訟執(zhí)行之法律監(jiān)督，亦可從內(nèi)外兩個層面分析，從內(nèi)部層面看，由于根結(jié)于同宗，關(guān)系形同“父子”，作為上級法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，未能有效發(fā)揮對下級的監(jiān)督功能，從而未起到領(lǐng)導(dǎo)作用，致使下級檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟執(zhí)行之監(jiān)督缺失，讓處于“灰空間”里的行政訴訟執(zhí)行活動更加混亂，找不到造成后果的直接責(zé)任人。從外部層面講，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，因與公安機(jī)關(guān)、法院存有利害關(guān)系，不嚴(yán)格按照法律程序?qū)η皟烧咝惺孤殭?quán)之活動進(jìn)行有效監(jiān)督，睜一只眼，閉一只眼，弱化了法律監(jiān)督職能。

二、行政訴訟執(zhí)行之法律監(jiān)督缺失原因分析

正如龍宗智教授《相對合理主義》一書中所言，我國訴訟活動主體的公檢法三機(jī)關(guān)，從橫向上講，是流水線作業(yè)，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查活動，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法律監(jiān)督，法院負(fù)責(zé)審判活動。而從縱向上看，檢察機(jī)關(guān)系控訴方，法院系審判者，加之，被告人及其辯護(hù)律師，形成角力架構(gòu)。正是這種架構(gòu)配置，方可達(dá)致龍宗智教授所言之相對合理主義。然而，由于：其一，我國系脫胎于熟人社會，很講情面話語，公檢法三機(jī)關(guān)，同屬權(quán)力機(jī)關(guān)，易自發(fā)綁定在一起，滋生權(quán)力濫用，從而背離三機(jī)關(guān)各司其職，相互監(jiān)督之職能分工；其二，習(xí)慣法則普遍存在，明規(guī)則與潛規(guī)則交織。雖然我國法律未明確賦予習(xí)慣的效力(除上升為法律的習(xí)慣外)，但實際生活中卻廣為適用，行政司法活動中大量存在。公檢法三機(jī)關(guān)職權(quán)的行使，作為陳瑞華教授口中的幾個訴訟環(huán)節(jié)，行使職權(quán)在后的機(jī)關(guān)易受行使職權(quán)在前的機(jī)關(guān)的影響，出現(xiàn)類似偵查機(jī)關(guān)系“做飯的”，檢察機(jī)關(guān)系“端飯的”，法院系“吃飯的”，而行政訴訟執(zhí)行活動，則可能執(zhí)行的是半生不熟的“夾生飯”之怪現(xiàn)狀。

三、完善行政訴訟執(zhí)行法律監(jiān)督之對策

(一)優(yōu)化辦案機(jī)關(guān)體制機(jī)制

首先，破除公檢法三機(jī)關(guān)重配合，輕制約之局面，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督之職能?！霸谄湮?，謀其政，不在其位，不謀其政”，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其對行政訴訟執(zhí)行活動的法律監(jiān)督職能，明確規(guī)定行政訴訟執(zhí)行活動期限，執(zhí)行機(jī)關(guān)如果未在合理期限內(nèi)執(zhí)行完畢，應(yīng)處以相應(yīng)的程序性制裁(包括對行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)行人員的制裁)，將責(zé)任義務(wù)具體化。另外，也要制約其他機(jī)關(guān)在偵查階段、審查起訴階段以及審判階段的司法活動，保證相應(yīng)活動在法律程序范圍內(nèi)運(yùn)作，程序正義實乃實體正義之前提，只有保證程序合理，才能有效確保實體結(jié)果合理，相應(yīng)地，行政訴訟執(zhí)行才具可能性和公信力，法院的司法權(quán)威才能得以樹立。

其次，培養(yǎng)檢察人員法治思維，增強(qiáng)其執(zhí)行能力。費(fèi)孝通先生《鄉(xiāng)土中國》一書中寫道，熟人社會，系靠人倫維系的，而倫，則是從自己推出去的和自己發(fā)生社會關(guān)系的那一群人里所發(fā)生的一輪輪波紋的差序，像水的波紋一般，從同心圓圓心，一圈圈推出去，愈推愈遠(yuǎn)，也愈推愈薄。然而，在新常態(tài)背景下，我國逐漸推進(jìn)城市化，人與人之間關(guān)系趨于陌生化，靠傳統(tǒng)道德倫理規(guī)范約束人與人之間的關(guān)系，略顯心有余而力不足。作為陌生人社會的一劑良藥，法律應(yīng)運(yùn)而生，應(yīng)更多的靠法律規(guī)范市民行為。作為法律監(jiān)督的工作人員，應(yīng)培養(yǎng)法治理念，運(yùn)用法治方法，監(jiān)督行政訴訟執(zhí)行活動的開展，不為人情所累，恪守檢察官的客觀義務(wù)，擔(dān)當(dāng)“法律守護(hù)人”的使命。

再次，“陽光是最好的防腐劑”，應(yīng)將檢察機(jī)關(guān)及其工作人員法律監(jiān)督職能的發(fā)揮，運(yùn)作在陽光之下，讓正義以人們看得見的方式實現(xiàn)。透明化，是行政機(jī)關(guān)踐行為民服務(wù)使命的有效舉措，而檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，屬于廣義上的行政職能活動，使其透明化，讓其活動曝曬在陽光之下，如此，腐敗及濫用權(quán)力的蛀蟲便無處藏身。

最后，具體法律監(jiān)督制度的完善：1.在根本法中明確檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)行政訴訟執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，只有在根本法上明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)行政訴訟執(zhí)行享有監(jiān)督權(quán)，才能為《行政訴訟法》等部門法制定關(guān)于對行政機(jī)關(guān)強(qiáng)有力的執(zhí)行監(jiān)督提供上位法依據(jù)。因此，在《憲法》中應(yīng)當(dāng)明文規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)有法律監(jiān)督職能，檢察機(jī)關(guān)可以通過具體方式行使對行政機(jī)關(guān)行政訴訟執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)力?！?.對《行政訴訟法》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的進(jìn)一步完善。第一，現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定由第一審人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行。由于現(xiàn)實中存在著法院和行政機(jī)關(guān)地位不平等的情況，特別是在被執(zhí)行機(jī)關(guān)級別較高時，更是存在較大執(zhí)行難度。當(dāng)?shù)谝粚徣嗣穹ㄔ赫J(rèn)為情況特殊由其執(zhí)行存在較大困難時，應(yīng)當(dāng)允許其報請第二審人民法院執(zhí)行。提高執(zhí)行法院的級別，主要是為了解決行政機(jī)關(guān)方面的原因。在出現(xiàn)該等問題時，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)享有法律監(jiān)督職能，在法院司法權(quán)力與行政機(jī)關(guān)權(quán)力進(jìn)行銜接時，合理進(jìn)行調(diào)試，更好地促進(jìn)行政訴訟執(zhí)行活動的開展。

(二)完善相關(guān)法律條文

新《行政訴訟法》第96條第五款的追究刑事責(zé)任的具體操作流程應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定。由于對刑事犯罪的起訴需要由公訴機(jī)關(guān)提起，加之該罪針對的主體是行政機(jī)關(guān)的公務(wù)人員，所以其偵查和起訴均應(yīng)由檢察院負(fù)責(zé)。但是如何具體操作，法條并未作出明確規(guī)定。因此，應(yīng)當(dāng)對該款規(guī)定進(jìn)一步完善，使其具有可操作性。具體辦法是當(dāng)出現(xiàn)需要追究主管人員和直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任時，負(fù)責(zé)執(zhí)行的法院工作人員首先將相關(guān)人員涉嫌犯罪的相關(guān)材料交與該案承辦法官。該法官應(yīng)當(dāng)在收到材料后日內(nèi)將其全部移交給同級的檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)按照刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定展開偵查起訴活動，同時監(jiān)督法院職權(quán)的行使。

(三)強(qiáng)化“對行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行不力進(jìn)行罰款”的監(jiān)督

新行政訴訟法取消了對行政機(jī)關(guān)的罰款，取而代之的是對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的罰款。筆者認(rèn)為，盡管大多數(shù)情況下行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行決定都是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定，但不排除由集體一起決定的情況。同時，我國刑法規(guī)定的單位犯，有些罪名是對單位和單位負(fù)責(zé)人同時處罰的。法律應(yīng)賦予作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院相應(yīng)監(jiān)督權(quán)力，對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的執(zhí)行活動進(jìn)行有效監(jiān)督，并監(jiān)督對執(zhí)行不力交付罰款的落實。

四、結(jié)語

十八屆三中全會以來，我國日益步趨法治，更加注重法律的規(guī)范作用，“徒法不足以自行”，行政訴訟執(zhí)行之法律監(jiān)督，活動主體是人，思維方式系法治思維和法治方法，進(jìn)而達(dá)致法律監(jiān)督的功能性作用。完善執(zhí)行工作機(jī)制，并制定配套的檢察監(jiān)督實施細(xì)則，才能達(dá)到理想的效果，從根本上解決行政訴訟執(zhí)行難問題。法律監(jiān)督制度的構(gòu)建和完善，必須經(jīng)歷實踐——理論——再實踐的過程，經(jīng)過理論與實踐的反復(fù)循環(huán)、檢驗，最終滿足現(xiàn)實的需要。

[參考文獻(xiàn)]

[1]姜明安主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.

[2]馬懷德主編.行政訴訟原理[M].北京：法律出版社，2003.

[3]韓旭.檢察官客觀義務(wù)論[M].北京：法律出版社，2013.

[4]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京：人民出版社，2011.

[5]瞿同祖.中國法律與中國社會[M].北京：商務(wù)印書館，2010.

[6]陳志強(qiáng).論行政判決的執(zhí)行[D].吉林大學(xué)，2007.

[7]黃進(jìn)瑞.行政訴訟執(zhí)行難及其對策研究[D].海南大學(xué)，2012.

[8]向忠誠，羅永琳.行政機(jī)關(guān)與行政訴訟執(zhí)行[J].廣西社會科學(xué)，2006(10).

[9]王靜.我國行政判決執(zhí)行難的研究[D].安徽大學(xué)，2012.