周 偉

（河南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450046）

論執(zhí)行性地方立法良法標(biāo)準(zhǔn)

周 偉

（河南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450046）

執(zhí)行性地方立法是指有立法權(quán)的地方國家機關(guān)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)或上位法的規(guī)定，對法律、行政法規(guī)或上位法的規(guī)定作出適合本行政區(qū)域?qū)嶋H需要的深化、細(xì)化和補充而制定地方性法規(guī)、規(guī)章的行為。要制定出良好的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)確定地方立法的良法實體標(biāo)準(zhǔn)和形式標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)行性地方立法良法的實體標(biāo)準(zhǔn)包括以人為本的標(biāo)準(zhǔn)、促進地方經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的標(biāo)準(zhǔn)、促進社會公平公正的標(biāo)準(zhǔn)、有利于社會穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)行性地方立法良法的形式標(biāo)準(zhǔn)包括地方性標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行性標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)性標(biāo)準(zhǔn)、可操作性標(biāo)準(zhǔn)和簡明性標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)行性地方立法可以根據(jù)黨的路線、方針政策就不適合時代要求的上位法作出創(chuàng)新性規(guī)定，但其范圍限于弱勢群體權(quán)益保障、公權(quán)力限制及公務(wù)員管理和社會公益保護等方面。

地方立法；執(zhí)行性立法；良法標(biāo)準(zhǔn)

地方立法包括執(zhí)行性地方立法、創(chuàng)新性地方立法和自主性地方立法，有關(guān)創(chuàng)新性地方立法的良法標(biāo)準(zhǔn)和自主性地方立法良法標(biāo)準(zhǔn)筆者已經(jīng)另文闡述。創(chuàng)新性地方立法的良法標(biāo)準(zhǔn)包括合憲性、政策依據(jù)性、實驗性、應(yīng)急性、地方性和特別授權(quán)性［1］。自主性地方立法具有不得抵觸憲法和上位法的原則和精神、對地方事務(wù)有特別針對性、與同位階相關(guān)立法協(xié)調(diào)等特定性良法標(biāo)準(zhǔn)［2］。本文僅探討執(zhí)行性地方立法的良法標(biāo)準(zhǔn)。

一、執(zhí)行性地方立法的概念

地方立法按照其目的不同可以分為執(zhí)行性立法、創(chuàng)新性立法和自主性立法。執(zhí)行性地方立法不同于自主性地方立法和創(chuàng)新性地方立法，相應(yīng)的立法良法標(biāo)準(zhǔn)也不同。

（一）執(zhí)行性地方立法的含義

所謂執(zhí)行性地方立法是指有立法權(quán)的地方國家機關(guān)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)或上位法的規(guī)定，對法律、行政法規(guī)或上位法的規(guī)定作出適合本行政區(qū)域?qū)嶋H需要的深化、細(xì)化和補充而制定地方性法規(guī)、規(guī)章的行為。執(zhí)行性地方立法是通過對已施行的法律、行政法規(guī)等上位法的某些條款進行必要的補充和細(xì)化來執(zhí)行被執(zhí)行的上位法，所以，執(zhí)行性地方立法是一個從“粗”到“細(xì)”的過程，其內(nèi)容受上位法的原則、內(nèi)容制約，獨立性也相對較弱。

（二）執(zhí)行性地方立法的特征

1.執(zhí)行性。

執(zhí)行性指的是地方立法機關(guān)為了保障法律、行政法規(guī)等上位法在本地區(qū)的實施，針對本地區(qū)的實際情況就上位法在本地區(qū)的實施、落實作出具體規(guī)定，是結(jié)合本地實際情況將法律、法規(guī)等上位法中的有關(guān)原則加以具體化、明確化，實現(xiàn)簡便易行，便于操作的目的。執(zhí)行性地方立法只能對上位法中已有的規(guī)定進行細(xì)化、補充，不得在上位法沒有規(guī)定的情況下自行作出規(guī)定，也不得在上位法已有規(guī)定的情況下超越上位法的范圍、種類、幅度作出規(guī)定，更不得作出與上位法相違背的具體規(guī)定。

2.地方性。

地方立法質(zhì)量的高低在很大程度上取決于所立法規(guī)是否體現(xiàn)了地方特色，地方特色越突出，其實用性、可操作性就越強，就越能解決本地的實際問題。強調(diào)地方特色，使地方立法具有更鮮活的生命力和針對性，從而更好地體現(xiàn)憲法、地方組織法、立法法等法律賦予地方立法權(quán)的精神實質(zhì)。

（1）地方性指的是有特色。

關(guān)于地方立法特色，有學(xué)者已經(jīng)進行了闡述：地方立法能充分體現(xiàn)本地經(jīng)濟水平、地理資源、歷史傳統(tǒng)、法制環(huán)境、人文背景、民情風(fēng)俗等狀況，適合本地實際。在突出地方立法針對性的同時，應(yīng)將先行性、創(chuàng)新性和自主性同解決本地實際問題結(jié)合起來［3］。“有特色”主要表明地方在立法時要注意突出地方特點，要針對地方的實際情況，把立法和滿足地方工作的實際需要結(jié)合起來，把地方工作中好的經(jīng)驗和做法上升到規(guī)范性的高度。由于地方立法是具體工作中的經(jīng)驗總結(jié)，因此具有可操作性。

（2）執(zhí)行性地方立法的地方性不同于創(chuàng)新性和自主性地方立法的地方性。

執(zhí)行性地方立法的地方性不同于創(chuàng)新性和自主性地方立法的地方性，它指的是把中央的立法和地方的特殊情況結(jié)合起來，使中央立法能夠在本地區(qū)實施，具有從屬性。而創(chuàng)新性和自主性地方立法的地方性則相對獨立。創(chuàng)新性地方立法的地方性表現(xiàn)在地方的條件是否符合創(chuàng)新性地方立法，自主性地方立法的地方性則表現(xiàn)在不是為了解決中央立法在本地適用性問題，而是為了解決本地區(qū)不同于全國性特殊的問題，具有相對的獨立性。

（3）地方性是執(zhí)行性地方立法的前提條件。

地方立法在于解決地方特殊問題，如果地方?jīng)]有特殊問題，執(zhí)行性立法就沒有必要，有關(guān)該方面的制度就應(yīng)該適用全國統(tǒng)一的法律。如果是因為全國統(tǒng)一使用的法律的概念不清、涵義不確定，也沒有必要制定地方執(zhí)行性立法，可由國務(wù)院制定行政法規(guī)、國務(wù)院各部委制定行政規(guī)章或由最高人民法院通過司法解釋予以具體明確，以保障法律的普適性。因此，沒有地方的特殊情況，不宜通過地方性立法來解決法律的適用問題，地方性是執(zhí)行性地方立法的前提條件。

3.依據(jù)性。

執(zhí)行性地方立法對法律、行政法規(guī)或上位法的規(guī)定作出適合本行政區(qū)域?qū)嶋H需要的細(xì)化和補充，因此執(zhí)行性地方立法必須有可執(zhí)行的上位立法。但這并不意味著有中央立法就必須有執(zhí)行性地方立法。地方性是執(zhí)行性地方立法的前提條件，而地方性是地方立法不同于法律、行政法規(guī)、創(chuàng)新性地方立法和自主性地方立法的本質(zhì)特點。“在上位法沒有授權(quán)的情況下，行政機關(guān)對其行政職權(quán)范圍內(nèi)的事項也可以根據(jù)上位法規(guī)定執(zhí)行行政法規(guī)和規(guī)章。這種行政立法，是在上位法對各該事項已作出規(guī)定的情況下進行的，所以，其‘根據(jù)'的涵義，主要指根據(jù)上位法的規(guī)定及其精神制定執(zhí)行性規(guī)范，即把上位法的規(guī)定及其精神具體化”［4］。這里的立法指的就是執(zhí)行性地方立法。

4.授權(quán)性。

執(zhí)行性地方立法是否需要上位法的授權(quán)，實踐中有關(guān)地方立法的“根據(jù)”有兩種做法：一種是在法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)對某一事項作出規(guī)定時，明確授權(quán)地方立法機關(guān)頒布執(zhí)行性立法。如《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十三條規(guī)定：對因征收房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的補償，根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。另一種是指上位法已有相關(guān)的規(guī)定，但未明確授權(quán)地方立法機關(guān)制定執(zhí)行性規(guī)范，而現(xiàn)實生活又迫切需要制定地方性法規(guī)、規(guī)章的情況下制定規(guī)范性文件的活動，例如《長春市婦女兒童健康保護條例》第一條規(guī)定：為保護婦女兒童的身體健康，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市婦女兒童健康保護工作的實際，制定本條例。事實上沒有相關(guān)的上位法授權(quán)長春市人大制定執(zhí)行性地方法規(guī)，但是長春市基于本地區(qū)的需要制定了該條例。

有學(xué)者認(rèn)為執(zhí)行立法不一定要有中央立法的明確授權(quán)［5］，對此我們不敢茍同。上位法，特別是中央立法的法律法規(guī)一般涉及公民的基本權(quán)利和義務(wù)、國家的基本制度和國家機關(guān)的權(quán)限劃分等重大問題，對于這些重要問題由地方立法機關(guān)自行決定是否制定執(zhí)行性地方性法規(guī)規(guī)章，容易造成執(zhí)行性地方立法通過立法權(quán)予以“權(quán)力尋租”，不利于建立統(tǒng)一的市場，容易破壞法制統(tǒng)一，損害公民的合法權(quán)益。在立法法沒有頒布之前，由于無法可依，這種自行決定是否制定執(zhí)行性地方立法還有情可原。隨著立法法的頒布和立法制度的不斷完善，執(zhí)行性地方立法應(yīng)該逐漸走向規(guī)范化，即應(yīng)該得到被執(zhí)行的法律法規(guī)和上位法的授權(quán)，至少立法法規(guī)定的法律保留事項應(yīng)該有明確的授權(quán)。

二、執(zhí)行性地方立法良法的實體標(biāo)準(zhǔn)

地方立法作為立法的一種，應(yīng)該遵循一般性良法標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于良法的實體標(biāo)準(zhǔn)問題，學(xué)者們已經(jīng)進行了闡述：“從良法的價值建構(gòu)上看，中國社會主義法之為良法自然應(yīng)該體現(xiàn)正義、秩序、平等、自由、安全、利益等方面的價值，這些價值是法的外在價值，是法的內(nèi)在價值和法的工具性價值外化和實現(xiàn)的結(jié)果，也是檢驗法的內(nèi)在價值得以實現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)?！瓘牧挤ǖ奈幕裆峡矗挤ㄔ谟隗w現(xiàn)“國、民本位”的價值觀?！保?］地方立法是立法的一部分，所以地方立法理所應(yīng)當(dāng)?shù)匾裱话懔⒎ǖ膶嶓w標(biāo)準(zhǔn)，因此法律的實體良法標(biāo)準(zhǔn)也是地方立法的良法標(biāo)準(zhǔn)。與一般立法的良法標(biāo)準(zhǔn)不同的是，執(zhí)行性地方立法的實體標(biāo)準(zhǔn)在于實現(xiàn)、落實上位法或者政策。執(zhí)行性地方立法的實體標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）以人為本的標(biāo)準(zhǔn)

以人為本是良法的核心標(biāo)準(zhǔn)。相比較中央立法，由于地方立法在地理位置、心理距離等方面都更接近于百姓的社會生活，更能因時制宜、因地制宜地反映他們的生活需求和心理感受，所以人性化立法趨勢在地方立法中的表現(xiàn)應(yīng)該較中央立法更為明顯。

從目前的現(xiàn)狀來看，人性化立法趨勢在地方立法中的表現(xiàn)較中央立法更為明顯。貴陽、蘇州等地根據(jù)當(dāng)前未成年人容易受不法侵害的情況，適時制定了有關(guān)中小學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理的法規(guī)，將保護中小學(xué)生的人身安全納入地方立法的調(diào)整范圍?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》在全國范圍內(nèi)首次將有勞動能力、有就業(yè)需求的無業(yè)殘疾人定為失業(yè)人員，規(guī)定其與普通失業(yè)人員享有同樣的就業(yè)優(yōu)惠政策，要求各級政府加以管理；《長春市婦女兒童健康保護條例》增加了對婦女更年期保護條款，該條例第九條規(guī)定：醫(yī)療、保健機構(gòu)應(yīng)當(dāng)為更年期婦女提供有關(guān)健康咨詢和醫(yī)療保健服務(wù)；《上海市未成年人保護條例》規(guī)定了學(xué)校不排名次、減輕課業(yè)負(fù)擔(dān)等內(nèi)容，無不體現(xiàn)了“以人為本，立法為民”的思想，注意加強對特殊人群合法權(quán)益的保護。針對汶川地震中的“范跑跑事件”給社會造成的惡劣影響，鑒于未成年人在自我保護能力方面的不足，《廣州市未成年人保護規(guī)定》第二十九條規(guī)定：發(fā)生突發(fā)事件和未成年人人身傷害事故時，學(xué)校、幼兒園、托兒所應(yīng)當(dāng)啟動應(yīng)急預(yù)案，優(yōu)先保護未成年人的安全，及時救護，妥善處理，并向有關(guān)主管部門報告等。

高溫天氣勞動會危及勞動者的生命健康，為此對高溫天氣下的勞動者應(yīng)當(dāng)予以保護，地方立法已經(jīng)在這方面做出了努力。自2012年3月1日起施行的《廣東省高溫天氣勞動保護辦法》第九條規(guī)定：用人單位在下列高溫天氣期間，應(yīng)當(dāng)合理安排工作時間，減輕勞動強度，采取有效措施，保障勞動者身體健康和生命安全：日最高氣溫達到39℃以上，當(dāng)日應(yīng)當(dāng)停止戶外露天工作；日最高氣溫達到37℃以上至39℃以下（不含39℃），全天戶外露天工作時間不得超過6小時，12時至16時應(yīng)當(dāng)暫停戶外露天工作；日最高氣溫達到35℃以上至37℃以下（不含37℃），用人單位應(yīng)當(dāng)采取換班輪休等方式，縮短連續(xù)作業(yè)時間，并且不得安排戶外露天作業(yè)勞動者加班。第十二條規(guī)定：用人單位不得因高溫天氣停止工作、縮短工作時間而扣除或者降低勞動者工資。

地方立法在執(zhí)行性地方立法中是否注重人本主義理念，通過地方立法實現(xiàn)法的人文主義價值應(yīng)該成為執(zhí)行性地方立法良法的核心標(biāo)準(zhǔn)。

（二）促進地方經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的標(biāo)準(zhǔn)

促進地方經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的標(biāo)準(zhǔn)是地方立法實現(xiàn)良法的重要標(biāo)準(zhǔn)。為此，地方立法在這方面做出了努力。作為我國茶葉產(chǎn)地、集散地之一的福建省，于2012年6月1日起施行的《福建省促進茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》是我國第一部促進茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方性法規(guī)。該條例在明確政府及相關(guān)部門職責(zé)，并就制定茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，設(shè)立茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，注重生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展，促進茶文化的保護、傳承和發(fā)展，以及鼓勵和扶持措施、茶園抵押融資、茶葉質(zhì)量安全可追溯等方面作出規(guī)定。

為了加強政府性債務(wù)管理，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險，自2013年8月1日起施行的《廈門市政府性債務(wù)管理暫行辦法》就廈門市政府性債務(wù)的計劃編制與批準(zhǔn)、舉借、使用與償還、風(fēng)險防范與控制、監(jiān)督與責(zé)任作出了規(guī)定。該辦法有利于保障廈門市地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（三）促進社會公平公正的標(biāo)準(zhǔn)

公平正義是法律的核心價值之一，為此，地方立法在公平公正方面做出了努力，力求通過地方立法實現(xiàn)社會的公平公正。

1.男女平等。

針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)地方機關(guān)對婦女的歧視，自2012年3月8日起施行的《成都市婦女權(quán)益保障條例》第十八條規(guī)定：家庭的宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán)和耕地保護基金等，婦女與其他家庭成員依法享有共同使用、收益和處分的權(quán)利。第十九條規(guī)定：婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營、土地征收或者征用補償?shù)确矫嫦碛信c男子平等的權(quán)利，任何組織和個人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等理由剝奪婦女的權(quán)利。農(nóng)村土地承包期內(nèi)，婦女因結(jié)婚在新居住地未取得承包地的，原居住地發(fā)包方不得收回其承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者雖不在原居住地生活，但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其承包地。農(nóng)村土地承包期內(nèi)，婦女因結(jié)婚、離婚、喪偶等原因分戶并申請變更承包合同的，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)按照法定程序辦理相關(guān)手續(xù)。這些條款的規(guī)定有利于促進男女平等。

地方立法還就女性的特權(quán)作出特別規(guī)定?！稄V東省失業(yè)保險條例》第二十一條就女性生育保險作出了規(guī)定：女性失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間生育的，可以向失業(yè)保險關(guān)系所在地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)申請一次性加發(fā)失業(yè)保險金，標(biāo)準(zhǔn)為生育當(dāng)月本人失業(yè)保險金的3倍。類似的規(guī)定還有自2012年5月1日起施行的廣東省《江門市婦女權(quán)益保障規(guī)定》，該規(guī)定第十九條規(guī)定：夫妻居住的房屋所有權(quán)屬男方的，離婚時女方因經(jīng)濟困難無房搬遷要求暫住的，男方應(yīng)當(dāng)給予女方暫住，暫住期一般不超過2年。第二十條規(guī)定：夫妻一方可以持身份證和結(jié)婚證等證明夫妻關(guān)系的有效證件，向工商行政管理部門、房地產(chǎn)行政管理部門、車輛管理部門等機構(gòu)申請查詢另一方的財產(chǎn)狀況，有關(guān)單位依法為其提供相關(guān)情況。

2.城鄉(xiāng)平等。

城鄉(xiāng)二元制社會導(dǎo)致的城鄉(xiāng)不平等是我國存在的重大問題之一，為了消除這些不平等，于2014年7月1日起施行的《廣東省失業(yè)保險條例》將農(nóng)民合同工納入保險金領(lǐng)取范疇，該條例第四十九條規(guī)定：農(nóng)民合同制工人在本條例實施后按照本條例規(guī)定繳納失業(yè)保險費的，失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)和領(lǐng)取期限按照本條例規(guī)定執(zhí)行。該規(guī)定取代現(xiàn)行的以發(fā)放一次性生活補助為主的方式。

2011年11月4日甘肅省政府通過并施行的《甘肅省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險辦法》第四條規(guī)定：征收土地時年滿16周歲（含16周歲）以上、征收土地面積占現(xiàn)有承包土地面積20%（不含20%）以上的被征地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)參加養(yǎng)老保險。其中征收土地面積80%（不含80%）以上的視為完全失地農(nóng)民（情況特殊的市州可以按照最低人均占有土地量確定），剩余土地交回村集體，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，實行統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險模式……。該條規(guī)定解決了失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，最終實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險平等，促進了社會公平。

2012年9月27日審議通過并施行的《遼寧省就業(yè)促進條例》就促進公平就業(yè)、農(nóng)民工進城務(wù)工、建立失業(yè)預(yù)警制度等問題，作出了一系列規(guī)定，條例加大了對農(nóng)民工進城就業(yè)的扶持力度，其中第十七條規(guī)定：農(nóng)村勞動者進城就業(yè)，享有下列與城鎮(zhèn)勞動者平等的權(quán)利：無償獲得公共就業(yè)服務(wù)；獲得職業(yè)培訓(xùn)，按照有關(guān)規(guī)定享受政府補貼；自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)人員按照有關(guān)規(guī)定享受優(yōu)惠待遇；法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。

3.促進就業(yè)待遇平等。

于2012年2月1日正式實施的《寧波市職業(yè)教育校企合作促進條例實施辦法》第二條規(guī)定：職業(yè)院校應(yīng)當(dāng)與合作企業(yè)簽訂校企合作協(xié)議，并根據(jù)有關(guān)規(guī)定為所有實習(xí)學(xué)生辦理學(xué)生實習(xí)責(zé)任保險，保險費在學(xué)校經(jīng)常性事業(yè)經(jīng)費中列支，不得向?qū)W生另行收取。第三條規(guī)定：禁止安排實習(xí)學(xué)生在風(fēng)險較大、非本專業(yè)對口行業(yè)或者其他不適宜學(xué)生實習(xí)的崗位（如從事高空、井下、放射性、高毒、易燃易爆、國家規(guī)定的第四級體力勞動強度的工作崗位，酒吧、夜總會、歌廳、洗浴中心等營業(yè)性娛樂場所）頂崗實習(xí)；學(xué)生每天頂崗實習(xí)時間不得超過8小時。第四條規(guī)定：學(xué)生在企業(yè)實習(xí)，應(yīng)當(dāng)由實習(xí)企業(yè)、學(xué)校和學(xué)生或?qū)W生家長三方簽訂“實習(xí)協(xié)議”，明確三方的權(quán)利義務(wù)，約定學(xué)生生活津貼等實習(xí)報酬。對于在企業(yè)連續(xù)上崗實習(xí)3個月及以上的學(xué)生，實習(xí)報酬發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于上年度本地職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)的50%。該辦法的實施對于保護實習(xí)學(xué)生的合法權(quán)益、促進社會公平公正具有重要意義。

4.促進民族平等。

2012年10月1日起施行的《安徽省民族工作條例（草案）》第十七條規(guī)定：符合下列條件之一的企業(yè)，享受國家和省規(guī)定的稅收、信貸、行政事業(yè)收費等方面的優(yōu)惠政策：以少數(shù)民族為主要服務(wù)對象的企業(yè)；少數(shù)民族職工占職工總數(shù)30%以上的企業(yè)；在少數(shù)民族聚居地區(qū)興辦的企業(yè)。各級人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在信息咨詢、人才引進、技術(shù)改造、技術(shù)服務(wù)、項目建設(shè)等方面為前款規(guī)定的企業(yè)提供扶持和幫助。相關(guān)條款還就完善少數(shù)民族流動人員信息采集，維護其在社會保障、勞動保護、子女入學(xué)等方面的權(quán)益，處理好涉及少數(shù)民族流動人員的糾紛等事項作出了規(guī)定，要求國家機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)加強對少數(shù)民族干部和專業(yè)技術(shù)人員的培養(yǎng)、選拔和使用。國家機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織不得以風(fēng)俗習(xí)慣為由拒絕錄、聘用少數(shù)民族公民。條例的實施有利于促進民族團結(jié)與平等。

5.制約不平等地位實現(xiàn)社會平等。

針對供電部門電老大、電老虎的不公平現(xiàn)狀，2013年1月1日實施的《河南省供用電條例》將采取措施改變這種現(xiàn)狀。該條例第五十三條規(guī)定，供電企業(yè)無正當(dāng)理由拒絕向用電人供電、為用電人指定電力設(shè)計、施工和設(shè)備材料供應(yīng)單位的由電力監(jiān)管機構(gòu)責(zé)令改正；拒不改正的，處以10萬元以上100萬元以下罰款。針對小區(qū)物業(yè)、出租屋房東惡意提高電價的現(xiàn)狀，該條例第十七條第二款規(guī)定：受委托轉(zhuǎn)供電單位、物業(yè)小區(qū)和其他代收電費單位不得提高電價或者加收其他費用。該條意味著如果遭遇小區(qū)物業(yè)、房東隨意提高電價或加收其他費用的將面臨沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下罰款的處罰。第十三條規(guī)定：用電人對用于結(jié)算的用電計量裝置準(zhǔn)確性有異議的，可以委托法定的或者授權(quán)的計量檢定機構(gòu)檢定，供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)配合。經(jīng)檢定，異議成立的，檢定費用由供電企業(yè)承擔(dān)；異議不成立的，檢定費用由用電人承擔(dān)。該條規(guī)定改變了“電老大說你不準(zhǔn)就不準(zhǔn)”的現(xiàn)狀，電表準(zhǔn)不準(zhǔn)以后將由第三方檢測機構(gòu)說了算。

自2012年10月1日起施行的《陜西省農(nóng)民工工資支付保障規(guī)定（試行）》第四條規(guī)定：人力資源社會保障部門負(fù)責(zé)農(nóng)民工工資支付保障工作。根據(jù)該規(guī)定，人力資源社會保障部門應(yīng)當(dāng)將用人單位支付農(nóng)民工工資情況納入社會信用體系管理。第十條規(guī)定：用人單位應(yīng)當(dāng)按月支付農(nóng)民工工傷期間的工資。第十三條規(guī)定：設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府可以依照國家有關(guān)規(guī)定，設(shè)立農(nóng)民工工資保證金制度。農(nóng)民工工資保證金用于保證農(nóng)民工工資支付。第二十一條規(guī)定：房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)拖欠工程款導(dǎo)致拖欠農(nóng)民工工資問題的，國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、工商行政管理等部門應(yīng)當(dāng)采取措施，協(xié)助人力資源社會保障部門督促其先行墊付拖欠的農(nóng)民工工資。

（四）有利于社會穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)

地方立法還應(yīng)該就社會穩(wěn)定做出相應(yīng)的努力，以實現(xiàn)法的秩序價值。下列地方立法就根據(jù)地方的特殊性作出了相應(yīng)的規(guī)定，以促進社會穩(wěn)定。

1.通過集體土地征收與補償立法消解不穩(wěn)定因素。

國有土地上房屋征收與補償條例頒布實施后，國務(wù)院集體土地上房屋征收與補償條例遲遲沒有出臺。由于集體土地上房屋征收與補償與國有土地上房屋征收補償不平等，集體土地征收與補償成為社會不穩(wěn)定的重要因素。為此，2013年5月24日，湖南省湘西州政府法制辦在州國土資源局會議室召開聽證會，就《湘西州征收土地青苗補償及集體土地上房屋拆遷補償辦法（聽證稿）》廣泛征求各方專家和社會公眾的意見。聽證代表們對《辦法》中涉及的青苗補償和房屋拆遷補償安置的標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序、政策延續(xù)性等，表明了自己的觀點。該聽證會與《辦法》的出臺，不僅有利于保護集體土地上房屋被征收者的利益，還有利于促進社會穩(wěn)定，類似的地方性法規(guī)或者規(guī)章的制定應(yīng)該大力倡導(dǎo)。

2.通過食品安全管理消解不穩(wěn)定因素。

食品安全問題是引起社會不安定的重要因素之一，為此各地立法機關(guān)注重在這一方面的治理力度。2011年10月17日甘肅省食品安全委員會辦公室印發(fā)了《甘肅省食品安全黑名單管理辦法（試行）》的通知，以防止和減少食品安全事故的發(fā)生。辦法規(guī)定：食品生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生重大食品安全事故的、用非食品原料生產(chǎn)食品或用回收食品為原料生產(chǎn)食品的、濫用食品添加劑或在食品中添加非食用物質(zhì)的、故意生產(chǎn)和銷售不安全食品的、1年內(nèi)發(fā)生2次以上違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營行為的、拒不接受食品安全監(jiān)管部門監(jiān)督管理、抗拒執(zhí)法的以及有其他規(guī)定情形的等不良行為將被列入“黑名單”。列入食品安全“黑名單”的生產(chǎn)經(jīng)營單位再次被列入“黑名單”或者在“黑名單”期間整改不力的，各食品安全監(jiān)管部門依法予以從重處理。情節(jié)嚴(yán)重的依法吊銷食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證；對不具備安全生產(chǎn)經(jīng)營條件的，依法予以關(guān)閉。對聘用在庫人員從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，各級監(jiān)管部門不得發(fā)給其食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證；已經(jīng)取得許可證的，由原發(fā)證部門吊銷許可證。

3.立法嚴(yán)管建設(shè)工程質(zhì)量安全消解不穩(wěn)定因素。

針對蓮花河畔倒樓事件和“11·15”特別重大火災(zāi)事故等導(dǎo)致的社會不穩(wěn)定因素，自2012年3月1日起施行的《上海市建設(shè)工程質(zhì)量和安全管理條例》根據(jù)上位法的有關(guān)規(guī)定和上海建設(shè)工程質(zhì)量和安全管理的實際，對各方反映集中的施工工期、依法發(fā)包、人員培訓(xùn)、監(jiān)理報告制度等問題予以規(guī)范，并明確建立風(fēng)險評估制度、嚴(yán)禁任意壓縮工期、并強化施工單位現(xiàn)場管理責(zé)任。該條例的頒布實施對于保障上海建設(shè)工程質(zhì)量、消解因建設(shè)工程質(zhì)量安全問題引起的社會不穩(wěn)定因素具有重要意義。

三、執(zhí)行性地方立法良法的形式標(biāo)準(zhǔn)

除了實體上的標(biāo)準(zhǔn)，地方立法還應(yīng)該恪守地方立法的形式上的標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于良法的形式標(biāo)準(zhǔn)，有學(xué)者認(rèn)為：從良法的結(jié)構(gòu)技術(shù)上看，良法的形式標(biāo)準(zhǔn)主要表現(xiàn)為立法過程的民主化，立法表達的規(guī)范化和立法體系的科學(xué)化［7］。具體到地方立法而言，其形式標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括以下幾個方面。

（一）地方性標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)實生活中地方執(zhí)行性立法體現(xiàn)地方立法的特色性還是有比較多的成功的案例的。2007年吉林省人大修改通過的《吉林省實施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》規(guī)定：企業(yè)或者旅館、飯店、商場、超市、文化娛樂場所等經(jīng)營性單位，不得指使保安人員或者其他工作人員以任何理由搜查女職工或者女性消費者的身體；禁止違背婦女意志，以語言、文字、圖片、圖像、電子信息、肢體動作等方式對婦女實施性騷擾。這是貫徹落實《憲法》第三十七條、《消費者權(quán)益保護法》第二十五條和《婦女權(quán)益保障法》第三十七條的規(guī)定。這樣的具體的實施辦法不是“重復(fù)”而是“立法”。各地的不同風(fēng)俗、社會環(huán)境、思想觀念上存在著不同，在“上位法”的大原則之下，肯定會存在大量的“因地制宜”，而這樣的“具體情況具體規(guī)定”才是“下位法”立法的關(guān)鍵所在。

云南省2009年1月1日實施的《云南省昭通大山包黑頸鶴國家級自然保護區(qū)條例》是旨在加強保護瀕危的國家一級重點保護野生動物黑頸鶴的地方法規(guī)。黑頸鶴屬國家一類珍稀瀕危級重點保護動物，也是世界上唯一易危瀕臨重點關(guān)注的飛禽類鶴群。黑頸鶴生存的自然環(huán)境惡劣，繁殖率低，數(shù)量稀少，被稱為“鳥中熊貓”。而云南省大山包是黑頸鶴數(shù)量最多、密度最大的越冬棲息地和遷徙停歇地。該條例旨在落實《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》的精神——實現(xiàn)對珍稀瀕危級重點保護動物加強保護，并體現(xiàn)出地方立法的特色。

（二）執(zhí)行性標(biāo)準(zhǔn)

由于我國幅員遼闊，地區(qū)之間政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展不平衡，在制定法律時立法機關(guān)只能就基本原則、基本制度作概括性規(guī)定，否則難以在全國施行。因此，法律、法規(guī)等上位法不能得以具體貫徹落實時，地方立法機關(guān)就應(yīng)該在自己的權(quán)限范圍內(nèi)予以立法，確保上位法的落實。執(zhí)行性地方立法就在于在執(zhí)行上位法。吉林省通過地方立法權(quán)保障上位法的落實做得比較好。延邊州2003年農(nóng)作物受到野豬、黑熊的損害，受損面積5，976公頃，造成經(jīng)濟損失2，063萬元。琿春自然保護區(qū)一帶2002年和2003年，已發(fā)生東北虎傷害家畜事件29起，其中包括東北虎致死、傷人事件，由此造成的經(jīng)濟損失達30萬元［8］。這樣，保護野生動物與保護人們的利益發(fā)生沖突。為了解決這一矛盾，保障《中華人民共和國野生動物保護法》在吉林省的實施，吉林省人大常委會制定了《吉林省人大常委會關(guān)于禁止獵捕陸生野生動物的決定》、吉林省人民政府2006年10月8日發(fā)布了《吉林省重點保護陸生野生動物造成人身財產(chǎn)損害補償辦法》，并于2007年1月24日通過并執(zhí)行《〈吉林省重點保護陸生野生動物造成人身財產(chǎn)損害補償辦法〉實施細(xì)則》。決定、辦法和實施細(xì)則具體規(guī)定了補償范圍、補償主體、補償客體、補償標(biāo)準(zhǔn)及其程序規(guī)定，解決了二者之間的沖突，為中央立法在該地區(qū)的實施清除了障礙。為了保護歸僑僑眷的利益，落實《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法》，《吉林省實施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法〉辦法》第九條規(guī)定，歸僑、僑眷利用僑資、僑匯興辦的工商企業(yè)，其僑資額占全部投資額25%以上的，經(jīng)法定的審查批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)，從獲利年度起，免征所得稅2年，從第三年起，減半征收所得稅3年。該辦法在自己的權(quán)限范圍內(nèi)解決了上位法在本地區(qū)實施的問題。吉林省這些地方立法能促使上位法落實，并在自己的權(quán)限范圍內(nèi)妥善地解決了上位法不便解決的問題，是地方良性立法的典型。

（三）依據(jù)性標(biāo)準(zhǔn)

執(zhí)行性地方立法的性質(zhì)是執(zhí)行已經(jīng)制定的法律，解決因法律的概括性和普遍性帶來的不確定性，解決的是法律在地方適用困難的問題。因此，地方執(zhí)行性立法必須明確其制定的法律依據(jù)。在現(xiàn)行有效的國家法律中只有70件法律規(guī)定了有立法權(quán)的地方可以制定配套辦法，也就是說，就這70部法律地方立法機關(guān)獲得了中央立法的明確授權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為：“中央立法明文規(guī)定地方應(yīng)當(dāng)或者可以制定條例或細(xì)則予以貫徹實施的，地方當(dāng)然有權(quán)制定執(zhí)行性立法，如果中央立法沒有明確授權(quán)，地方立法機關(guān)根據(jù)單一制國家的結(jié)構(gòu)關(guān)系也應(yīng)有權(quán)制定執(zhí)行性立法，前提是本行政區(qū)域確實有貫徹實施和適用的必要?！保?］筆者認(rèn)為，這種觀點有失偏頗。事實上，諸多地方立法運用地方立法進行尋租，諸如河北紅一號文件就是如此①2004年1月2日河北省政府以省委冀字［2004］1號文件批轉(zhuǎn)了河北省政法委出臺的《關(guān)于政法機關(guān)為完善社會主義市場經(jīng)濟體制創(chuàng)造良好環(huán)境的決定》，從而使黨的文件變成了地方政府規(guī)章。文件規(guī)定，“對民營企業(yè)經(jīng)營者創(chuàng)業(yè)初期的犯罪行為，已超過追訴時效的，不得啟動刑事追訴程序；在追訴期內(nèi)的，要綜合考慮犯罪性質(zhì)、情節(jié)、后果、悔罪表現(xiàn)和所在企業(yè)當(dāng)前的經(jīng)營狀況及發(fā)展趨勢，依法減輕、免除處罰或判處緩刑”；“對政法機關(guān)直接受理的有重大影響的經(jīng)濟犯罪和職務(wù)犯罪案件要進行初查，并經(jīng)市級政法機關(guān)批準(zhǔn)。”按照我國憲法、立法法和有關(guān)法律的規(guī)定，有關(guān)犯罪和刑罰的規(guī)定屬于法律保留的事項，只能由法律予以規(guī)定，地方政府是不能就這一事項進行立法的。這一地方立法明顯地是為了地方尋租。。該文件的出臺直接導(dǎo)致上位法在河北省的落實遇到了地方立法的阻礙，法律的宗旨被扭曲?，F(xiàn)實立法活動中，地方立法的立法依據(jù)并不明確。例如在重慶市1998年出臺的63件法規(guī)中，除《重慶市中醫(yī)條例》、《重慶市農(nóng)村合作經(jīng)濟組織承包合同條例》、《重慶市農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理條例》等少數(shù)幾個是籠統(tǒng)地“根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)（政策），結(jié)合本市實際制定”的外，其余都是以國家的一個或幾個具體法律、法規(guī)為根據(jù)制定的。具體的依據(jù)是哪一部法律，只能讓人猜測。明確執(zhí)行的法律是地方立法的良法標(biāo)準(zhǔn)之一。

（四）可操作性標(biāo)準(zhǔn)

法諺說，法律中不允許過度矯情和做作的表述，因為這種偽裝的確定性會干擾真正的法律確定性。因此，法律要求具有可操作性而非“矯情和做作”。鑒于法律的概括性，為了確保法律的實施，有必要通過地方執(zhí)行性立法來實現(xiàn)法律的可操作性?！暗胤搅⒎ǖ目刹僮餍?，簡單地說就是所立的法規(guī)條文，要有針對性、適用性，要管用、實用，能解決實際問題”［10］。有針對性，就是地方執(zhí)行性立法一定要針對其要執(zhí)行的法律法規(guī)作出具體性規(guī)定，不能無的放矢；所謂針對性，就是結(jié)合本地實際情況，以解決實際問題為目標(biāo)，制定地方法規(guī)，有幾條定幾條，不湊數(shù)，要管用，不搞無的放矢，不為立法而立法，不強調(diào)體系的完備，不搞大而全，注重少而精［11］。適用性就是力求避免地方性行政立法的抽象性、概括性，使要執(zhí)行的法律得到具體運用。這種具體一是要操作性強，直接接近實踐，二是要與具體的地方特色結(jié)合，使地方問題得到解決。《漁業(yè)法》第三十八條規(guī)定：違反關(guān)于禁漁區(qū)、禁漁期的規(guī)定進行捕撈的，沒收漁獲物和違法所得，處5萬元以下的罰款?！陡＝ㄊ嵤礉O業(yè)法〉辦法》第四十條區(qū)分內(nèi)陸水域漁船與海洋漁船、機動漁船與非機動漁船、不同功率的機動漁船，分別規(guī)定了50元到5萬元之間的不同罰款數(shù)額，從而對《漁業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定進行了具體化，使其具有可操作性。

（五）簡明性標(biāo)準(zhǔn)

“一國的法律是否為良好的法律，不獨為合理價值的規(guī)范化和制度化，而更主要的是合理的價值通過規(guī)范化的形式和制度化以及規(guī)范的運用，轉(zhuǎn)化為客觀存在的事實?！己玫姆?，應(yīng)該是價值、規(guī)范和事實的有機統(tǒng)一?！保?2］立法簡明就是執(zhí)行性地方立法使“合理性的價值通過規(guī)范化的形式和制度化以及規(guī)范的運用，轉(zhuǎn)化為客觀存在的事實”的要求。因此立法簡明是地方立法操作性和實用性的關(guān)鍵。遺憾的是，許多省市人大常委會反映，他們在初次審議一些法規(guī)草案時，發(fā)現(xiàn)有60%多的條文是與上位法相同的［13］。這樣的重復(fù)不僅會導(dǎo)致立法成本的擴大和立法資源的浪費，還會影響地方立法質(zhì)量的提高、助長立法者的惰性，最終導(dǎo)致?lián)p害上位法權(quán)威的后果。在重慶的地方法規(guī)中，有15%是對國家法律作的說明性實施辦法，既不能創(chuàng)新超越，又不必重復(fù)說明，實在沒有意義和價值［14］。

要使地方立法簡明，首先要做到地方立法力戒照搬上位法。四川省《關(guān)于提高地方立法質(zhì)量有關(guān)事項的決定》明確規(guī)定“盡量少抄或不抄上位法”。廣州市把“不簡單重復(fù)上位法”作為立法指導(dǎo)思想，貫穿于立法活動的始終。北京、天津、遼寧、黑龍江、山東、內(nèi)蒙古、上海、四川、貴州、廣西、海南和青海等地也堅持這一立法原則。力戒照搬上位法就是地方立法不與上位法重復(fù)，這種不重復(fù)表現(xiàn)在兩個方面：一是在內(nèi)容上，上位法已有規(guī)定的，不再重復(fù)，如《齊齊哈爾市旅游條例》、《天津市招標(biāo)投標(biāo)條例》等就刪除了與上位法重復(fù)的條款。二是不再簡單地重復(fù)上位法的立法體例，根據(jù)實際情況，需要多少條，制定多少條。如《包頭市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》在制定時，沒有采取慣常設(shè)立“法律責(zé)任”一章的做法，而是將該部分放在總則之中。黑龍江省人大在立法技術(shù)上不片面追求法規(guī)的章節(jié)完整，不重復(fù)照搬上位法的規(guī)定，例如《黑龍江城市房屋拆遷管理條例》只有28條，《黑龍江私營企業(yè)工會條例》沒有設(shè)置章節(jié)，全文只有短短的27條等。

為了避免法律抄襲，地方立法首先要結(jié)合本地的實際需要，針對所要解決的主要矛盾和問題制定法規(guī)；其次要堅持在“拾遺補缺”上下功夫，對所要規(guī)范的事項盡可能地作出具體明確的規(guī)定，不必追求內(nèi)容的完整配套和章節(jié)條款的一應(yīng)俱全；再次要從保障法的價值和立法經(jīng)濟的角度，認(rèn)真選好、選準(zhǔn)立法項目，不能貪圖立法數(shù)量。實施性法規(guī)應(yīng)重在根據(jù)本地的實際情況對上位法的原則性條款予以細(xì)化，而不一定照搬上位法的章節(jié)體例及具體條文，面面俱到。

四、執(zhí)行性地方立法的創(chuàng)新

鑒于執(zhí)行性地方立法的執(zhí)行性，執(zhí)行性地方立法是否允許創(chuàng)新是個非常重要的問題。

（一）執(zhí)行性地方立法創(chuàng)新的必要

我國的部分法律、法規(guī)是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，很多法律、法規(guī)是根據(jù)當(dāng)時政治、經(jīng)濟和文化背景制定的，其內(nèi)容拘泥于時代的限制而不能滿足發(fā)展的需要是非常正常的。有學(xué)者主張，“對于國家已經(jīng)頒行的法律、行政法規(guī)，如果不是規(guī)定得過于原則以致于不通過地方立法加以細(xì)化便無法實施，地方一般不宜再作實施性立法，而應(yīng)當(dāng)將地方立法的重心轉(zhuǎn)到創(chuàng)制性立法、自主性立法上來，真正制定出富有地方特色，針對性、可操作性強的地方性法規(guī)”［15］。對此，筆者是比較贊同的。因此，在進行執(zhí)行性地方立法時，有必要就創(chuàng)新性作出規(guī)定。

（二）執(zhí)行性地方立法創(chuàng)新的依據(jù)

執(zhí)行性地方立法創(chuàng)新是超越了被執(zhí)行的法律、法規(guī)的范疇所進行的立法。但是這種超越不是沒有依據(jù)的。按照我國現(xiàn)狀，執(zhí)行性地方立法的創(chuàng)新應(yīng)該符合黨的時事政策。因為作為中國無產(chǎn)階級先鋒隊的中國共產(chǎn)黨能夠深諳時代的脈搏，制定出反映時代特點的路線、方針和政策，符合時代性的要求。例如在西部大開發(fā)過程中，國家鼓勵到西部投資，為此采取了許多傾斜性政策，西部各地方也同樣出臺了一些優(yōu)惠政策來吸引投資。但這些優(yōu)惠性政策并不能代替法律來予以操作，因此應(yīng)當(dāng)以創(chuàng)新性立法予以規(guī)范。2003年6月，黨中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》對防護林體系保護提出要求：“必須努力保護好天然林、野生動植物資源、濕地和古樹名木；努力營造好主要流域、沙地邊緣、沿海地帶的水源涵養(yǎng)林、水土保持林、防風(fēng)固沙林和堤岸防護林……”。1995年福建省人大頒布了《福建省沿海防護林條例》，是我國出臺的第一部沿海防護林保護和管理專項的地方性法規(guī)。2007年12月海南省人大頒布了《海南省沿海護林建設(shè)與保護規(guī)定》。很顯然，這些地方性法規(guī)的立法依據(jù)是國家的政策。

（三）執(zhí)行性地方立法創(chuàng)新的內(nèi)容

執(zhí)行性地方立法創(chuàng)新的內(nèi)容應(yīng)該表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.弱勢群體權(quán)益保障立法要大力倡導(dǎo)。

2004年6月4日甘肅省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議《關(guān)于修改〈甘肅省暫住人口管理暫行辦法〉的決定》將第二十條修改為：“不按規(guī)定申報暫住登記或申領(lǐng)暫住證的，對直接責(zé)任人或者暫住人處50元以下罰款，并補辦登記手續(xù)。”該條廢除了原規(guī)定關(guān)于“責(zé)令暫住人限期離開暫住地”的規(guī)定，顯示出地方立法保護弱勢群體的趨勢。

2.公權(quán)力限制及公務(wù)員管理之允許。

鑒于城市管理執(zhí)法法律、法規(guī)的缺失，原本是為了緩解社會矛盾而誕生的職業(yè)，卻在近幾年常常被指為社會矛盾的制造者，各地連續(xù)發(fā)生的城管事件是引起社會不穩(wěn)定的因素之一，為此，深圳市人大常委會議上表決通過《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市管理綜合執(zhí)法條例》，該條例切中了城市管理與執(zhí)法相關(guān)制度存在明顯缺失這個全國性問題，該條例從執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序、執(zhí)法手段等方面，首次將城管的執(zhí)法依法規(guī)范化、制度化。該條例讓城市管理不但要實現(xiàn)由管理城市向經(jīng)營城市的轉(zhuǎn)變，而且還需要法律法規(guī)來支持。2012年3月1日起施行的《江西省規(guī)范行政處罰裁量權(quán)規(guī)定》是執(zhí)行行政處罰法的地方性規(guī)定。對于違反本規(guī)定濫用行政處罰裁量權(quán)的，按照第二十條的規(guī)定由所在機關(guān)給予批評教育、離崗培訓(xùn)的處理，或者由行政執(zhí)法證件核發(fā)機關(guān)收回其行政執(zhí)法證件，取消其執(zhí)法資格；情節(jié)嚴(yán)重的，依法給予處分。

3.社會公益保護立法之倡導(dǎo)。

自2013年6月20日起施行的《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進改革創(chuàng)新的決定》規(guī)定：本市保障改革創(chuàng)新，寬容失敗。改革創(chuàng)新未能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但有關(guān)單位和個人依照國家和本市有關(guān)規(guī)定決策、實施，且勤勉盡責(zé)、未牟取私利的，不作負(fù)面評價，依法免除相關(guān)責(zé)任。決定還將明示改革創(chuàng)新的法治路徑，即“法無禁止即自由”原則：“法律、法規(guī)、規(guī)章及國家政策未規(guī)定的事項，鼓勵公民、法人和其他組織積極開展改革創(chuàng)新?！痹摏Q定就促進地方改革創(chuàng)新“失敗”免責(zé)作出了規(guī)定，有利于促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，具有很強的公益性。

［1］周偉.論創(chuàng)新性地方立法的良法標(biāo)準(zhǔn)［J］.江漢大學(xué)學(xué)報，2013，（4），高等學(xué)校文科學(xué)報學(xué)術(shù)文摘，2013，（6）.

［2］周偉.論自主性地方立法的良法標(biāo)準(zhǔn)［J］.學(xué)術(shù)論壇，2013，（12）.

［3］［11］王斐弘.地方立法特色論［J］.人大研究，2005，（5）.

［4］陳章干.論行政立法的“根據(jù)”［J］.行政法學(xué)研究，1999，（2）.

［5］［9］崔卓蘭.地方立法實證研究［M］.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2007.8，8.

［6］［7］李龍、汪進元.良法標(biāo)準(zhǔn)初探［J］.浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2001，（3）.

［8］甄春延，劉君.長白山區(qū)生態(tài)保護恢復(fù)動物與居民爭食愈演愈烈［EB/OL］.http：//www.nen.com. cn/2343475651 084288/20040228/1348644.shtml.

［10］［13］李高協(xié).地方立法的可操作性問題探討［J］.人大研究，2007，（10）.

［12］李龍.良法論［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2001.

［14］方令.中國特色社會主義法律體系的建立與地方立法面臨的主要任務(wù)——以重慶為例［J］.經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2010，（27）.

［15］田成有.地方立法的理論與實踐［M］.北京：中國法制出版社，2004.59.

On the“Good law”Standard of the implemental and Local Legislation

Zhou Wei
（Hennan University of the Economic and Law，Zhengzhou Henan 450046）

The Implemental and Local Legislation refers to the act to make the administrative rules and regulations to deepen，detailed and supply the law，administrative regulations and provisions of other upper laws，according to the actual needs of the local areas by the local legislative organs.To formulate the good local regulations，we shall determine the standards of the entities and the form of the local legislations.The standards of entities for Implemental Legislation include the People oriented，to promote local economic development and social progress，to promote social fairness and justice.The form standards for Implemental Legislation include the locality，the enforceability，the accordance standards and the Authorization，the operational standard and the conciseness.Implementation of local legislation can make innovation in the upper law provisions which is not suitable for the requirements of the times according to the party's lines，principles and policies，But the innovation scope is only limited to protecting the rights and interests of vulnerable groups，restricting the public power，managing the civil servants and protecting the social welfares，etc.

Local Legislation；Implemental Legislation；“Good law”Standard

D922.1

A

2095-3275（2015）02-0057-10

2014-12-12

本文為2014年河南省哲學(xué)與社會科學(xué)規(guī)劃辦公室基金項目“地方立法項目論證制度研究”的階段性成果（項目編號：2014BFX022）

周偉（1967— ），男，河南固始人，河南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要研究方向：行政法學(xué)、立法學(xué)。