從路線規(guī)劃到制度優(yōu)化：建構(gòu)中國政治發(fā)展的中層理論

〔摘要〕 中國政治發(fā)展的戰(zhàn)略選擇是一個爭執(zhí)不下的待解難題。當(dāng)前學(xué)術(shù)界圍繞中國政治發(fā)展的路線，形成了國家中心論、政黨中心論、憲政中心論和協(xié)商民主論的典型模式。然而，這些模式的論爭部分程度上忽略了制度遺產(chǎn)、社會條件、價值訴求以及外部壓力等影響因素?；谥袑永碚摰难芯恳暯牵疚奶岢鰧⒅袊伟l(fā)展的路線設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)為過程設(shè)計(jì)，通過制度優(yōu)化，機(jī)制創(chuàng)新和程序完善的過程建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)制度繼承與制度發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。

〔關(guān)鍵詞〕 中國政治;政治發(fā)展;中層理論;國家中心;政黨中心

〔中圖分類號〕D621;D693.092 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）01-0062-07

〔基金項(xiàng)目〕國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國特色社會主義民主政治的制度化與規(guī)范運(yùn)行研究”

〔作者簡介〕陳家喜，深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所教授，管理學(xué)院教授，博士，廣東深圳

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當(dāng)下有關(guān)中國政治發(fā)展的討論話語與藍(lán)圖繪制，形成了諸多帶有“形容詞的民主”，從選舉民主與協(xié)商民主、黨內(nèi)民主與社會民主，高層民主與基層民主、宏觀民主與微觀民主、程序民主與實(shí)質(zhì)民主，到參與民主、共識民主、復(fù)合民主、組合民主等，不一而足。學(xué)術(shù)討論的激烈程度也在一定上影射了當(dāng)前中國政治發(fā)展的分歧、困境與障礙。不管研究觀點(diǎn)的左與右，激進(jìn)與保守，開放與謹(jǐn)慎，幾乎所有研究都嘗試為中國政治發(fā)展設(shè)計(jì)出自己的“路線圖”。然而，細(xì)心探究就會發(fā)現(xiàn)，上述研究帶有過多的理性建構(gòu)色彩，甚至在一些基本政治價值問題上爭執(zhí)不下。本文嘗試建構(gòu)分析我國政治發(fā)展的中層理論，將對中國政治制度建構(gòu)的研究，轉(zhuǎn)換為對我國政治過程優(yōu)化的討論，從制度完善、機(jī)制創(chuàng)新和規(guī)范運(yùn)行角度，探討中國政治發(fā)展的可行路徑。

一、關(guān)于中國政治發(fā)展路線的紛爭

當(dāng)下，學(xué)術(shù)界圍繞民主政治發(fā)展的交鋒與爭論，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對其他中國政治議題的興趣。研究者圍繞民主的制度屬性與政治屬性、民主發(fā)展與國家建設(shè)、民主與法治、政黨與民主，自由與民主，憲政與民主等等問題，形成國家中心、政黨中心、憲政中心和協(xié)商民主等若干典型的理論模式。理論界關(guān)于中國民主發(fā)展路線規(guī)劃的多重性，在一定程度上反映了中國政治發(fā)展的戰(zhàn)略性、迫切性和復(fù)雜性。

（一）國家中心論

國家中心論潛在地引入國家學(xué)派的理論資源，應(yīng)用于中國政治發(fā)展路徑的探討，強(qiáng)調(diào)國家在推動政治發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中的主導(dǎo)與保障作用。國家制度、國家能力、政府能力、國家自主性、國家建設(shè)、國家治理等是這一模式的常用話語。從中國國家建設(shè)與政治發(fā)展的關(guān)系出發(fā)，研究者認(rèn)為當(dāng)下中國的國家建設(shè)遠(yuǎn)比政治民主化重要，前者是后者的前提、基礎(chǔ)與保障。任何有效的民主政治必須建立在有效的現(xiàn)代國家制度之上，如國防、外交、法律、稅收、財(cái)政、金融、中央地方關(guān)系、醫(yī)療保險、社會福利、教育等，因此國家建設(shè)要先于民主化。^〔1〕只有建立了有效政府，才能進(jìn)行高質(zhì)量和可持續(xù)民主，中國民主發(fā)展的道路應(yīng)當(dāng)是“廣泛的民主，公平的自由，有力的國家”，這三者相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)并存，才是“安邦之道”。^〔2〕

上述研究對于國家作用的突出強(qiáng)調(diào)，一定程度上也立足于后發(fā)現(xiàn)代化國家對于政治穩(wěn)定的迫切需求。亨廷頓的政治穩(wěn)定觀提出，離開權(quán)威的民主化所出現(xiàn)的無序、衰朽、動蕩、失敗，成為二戰(zhàn)后許多發(fā)展中國家民主轉(zhuǎn)型失敗的陷阱。而由執(zhí)政黨所推動的市場化改革以及社會轉(zhuǎn)型所形成的治理危機(jī)，也可能成為中國轉(zhuǎn)型的陷阱。^〔3〕正基于此，國內(nèi)研究者提出“治理適應(yīng)型的漸進(jìn)式改革”的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)中國之所以避免西方觀察者提出的制度瓦解、轉(zhuǎn)型陷阱與崩潰論，很大程度上在于國家治理體系對于急劇的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型危機(jī)的有效調(diào)控，改革的主導(dǎo)者通過國家制度資源來推動政治改革和調(diào)適轉(zhuǎn)型危機(jī)，而同時又能夠保持政治穩(wěn)定。^〔4〕在應(yīng)對內(nèi)外壓力，解決政府能力、經(jīng)濟(jì)增長、政治參與和公平分配等問題的過程中，中國政治發(fā)展所采取的策略包括保障“私權(quán)”和限制“公權(quán)”的治理模式的轉(zhuǎn)型改造，放松政府的管制，賦予個人更多的自由;用良好的經(jīng)濟(jì)績效來緩解民眾需求的壓力;用基層民主試驗(yàn)來啟動民主化的步驟;用制度和政策創(chuàng)新來確立民意的回應(yīng)機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)了“治理模式的轉(zhuǎn)型改造”。^〔5〕

顯然，對于中國這一世界最大發(fā)展中國家的政治發(fā)展而言，保持發(fā)展、民主與穩(wěn)定的平衡關(guān)系至關(guān)重要，因此制度建設(shè)先于民主發(fā)展有其現(xiàn)實(shí)意義。但與此同時，有意地割裂國家建設(shè)與民主發(fā)展的關(guān)系，并將其分為涇渭分明的兩個階段或不同步驟，似乎也陷入了形式化的思維陷阱。中國改革的歷程表明，改革從來就是政治、經(jīng)濟(jì)與社會混雜在一起的綜合改革，它們相互作用、相互促進(jìn)、相互包容。對國家建設(shè)的強(qiáng)調(diào)不能替代對發(fā)展民主的重視，二者不僅并行不悖，而且還可以相互支持——國家制度建設(shè)有助于民主的平穩(wěn)推進(jìn)，而民主發(fā)展也有助于進(jìn)一步優(yōu)化國家制度體系。

（二）政黨中心論

與國家中心相比，政黨中心論不僅重視“找回政黨”，把執(zhí)政黨作為解構(gòu)中國政治變遷的核心變量，而且還將執(zhí)政黨與民主發(fā)展作為分析的中心，與此相關(guān)的討論主題包括中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力、執(zhí)政資源、執(zhí)政方式以及黨內(nèi)民主等。從既有的文獻(xiàn)分析來看，政黨中心論大體圍繞兩個主題展開：一是黨執(zhí)政方式的民主程度，涉及執(zhí)政黨處理與人大、政府、政協(xié)等國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系模式，以及執(zhí)政黨對憲法和法律的遵從程度。中國共產(chǎn)黨是中國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心，它不僅締造了中國的國家制度，也締造了中國的民主架構(gòu)，并在歷史的進(jìn)程中加以健全和完善，從而確保民主參與的程度與民主的制度化程度呈正比，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)和政治穩(wěn)定。^〔6〕也正基于此，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化程度既關(guān)系到人民民主，也關(guān)系到黨的執(zhí)政與國家運(yùn)行，從而整體影響國家的民主化進(jìn)程。^〔7〕

黨內(nèi)民主帶動人民民主或者國家民主的程度，涉及到執(zhí)政黨如何推動基層民主、社會民主和國家民主的戰(zhàn)略與策略。近年來，官方文件也不斷高調(diào)宣示，指出民主是社會主義的生命，黨內(nèi)民主也是黨的生命，要以黨內(nèi)民主帶動人民民主。實(shí)踐中執(zhí)政黨也不斷加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)的步伐，近年來廣泛開展黨內(nèi)公推直選、領(lǐng)導(dǎo)干部競爭性選拔、黨代表任期制、黨代會常任制以及黨內(nèi)民主監(jiān)督的試點(diǎn)等等。此外，黨內(nèi)民主不僅有助于實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨內(nèi)部權(quán)力的調(diào)適，同時對于人民民主也具有先導(dǎo)性意義。中國民主發(fā)展的可行的戰(zhàn)略是，通過黨內(nèi)民主的制度化來逐步實(shí)現(xiàn)國家政治生活的民主化，形成一種非政黨競爭的民主體制。^〔8〕黨內(nèi)民主既要帶動人民民主，更要先于人民民主。黨內(nèi)民主若落后于人民民主，人民民主就會對黨內(nèi)民主形成一種倒逼之勢，“會同時給民主政治的發(fā)展和黨自身的發(fā)展帶來消極影響”。^〔9〕進(jìn)而言之，如果執(zhí)政黨內(nèi)對于民主的認(rèn)知落后于黨外民眾，其推動民主的信心和動力也自然會缺失，從而對國家民主發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

與國家中心模式相比，政黨中心模式更為貼近中國政治權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際?，F(xiàn)代民主的運(yùn)轉(zhuǎn)離不開政黨這臺引擎，但是政黨在政治結(jié)構(gòu)中的地位與作用，中西方卻存在較大差異。中國共產(chǎn)黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)采取的是內(nèi)嵌式而非組閣式，黨政一體、以黨領(lǐng)政是我國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本特征。作為中國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心和主體，中國共產(chǎn)黨自然也是影響中國政治發(fā)展最為重要的行動者。因此不難理解，一些研究者將對國家能力的強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)換為對黨的執(zhí)政能力的重視。然而，政黨中心論在強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主先行論和黨內(nèi)民主帶動論的同時，并沒有厘清黨內(nèi)民主與人民民主的應(yīng)有邊界，也沒有解析黨內(nèi)民主帶動人民民主的具體機(jī)制與路徑，因而最終形成的結(jié)果接近于“黨內(nèi)民主應(yīng)當(dāng)取代人民民主”。

（三）憲政中心論

對政治權(quán)力進(jìn)行制度化的規(guī)范化和約束，最終落實(shí)到對法律的尊崇和堅(jiān)守，這是憲政中心模式的基本出發(fā)點(diǎn)。離開法治的約束，權(quán)力就可能膨脹和越位，侵犯社會自由。通過法制化的方式來規(guī)約權(quán)力的運(yùn)行，不僅有助于確保政治權(quán)力運(yùn)行的公開、透明、規(guī)范，還可以避免大量的潛規(guī)則、隱規(guī)則和無規(guī)則現(xiàn)象的出現(xiàn)，避免人治現(xiàn)象的發(fā)生。

憲政主義者強(qiáng)調(diào)樹立法律的至上地位，憲法和法律超越于任何政黨和政治組織之上，用法律控制政府與人民代表的權(quán)力，用分權(quán)確保人民的政治自由，強(qiáng)調(diào)在法律的制度框架內(nèi)推進(jìn)民主政治的制度化。研究者提出，未來中國民主政治發(fā)展的主導(dǎo)模式應(yīng)當(dāng)是憲政民主，就是通過憲法和法律確立與維持對社會政治行為和政府活動實(shí)施有效控制，以保障公民權(quán)利的原則。通過制度化建設(shè)來規(guī)制民意、約束公民行為、疏通民意表達(dá)渠道、發(fā)展協(xié)商民主，從而使“人民主權(quán)”得到有效控制。^〔10〕還有學(xué)者設(shè)計(jì)出中國政治發(fā)展的路線圖，即“法治民主——分權(quán)民主——選舉民主”，并認(rèn)為法治民主也即憲政民主是一種制度性秩序的民主，用于確保國家主權(quán)以及個體公民的權(quán)利自由;分權(quán)式民主是一種制度合理化的民主，用以確保中央向地方分權(quán)，政府向社會和市場分權(quán)，進(jìn)而形成多中心的治理形態(tài);選舉民主是一種在形式上保障大眾平等權(quán)利的民主。^〔11〕

憲政中心主義模式對于法律、制度與規(guī)范的強(qiáng)調(diào)，一定程度上分享了國家中心模式的觀點(diǎn)，即對于選舉民主可能導(dǎo)致過度競爭、國家分裂、民粹主義、多數(shù)暴政的后果持恐懼和審慎態(tài)度，旨在建構(gòu)法治框架和制度規(guī)范來確保大眾民主的平穩(wěn)運(yùn)行。遺憾的是，這一理論模式具有濃重的理想建構(gòu)主義色彩，對政治權(quán)力的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行進(jìn)行了選擇性忽略。實(shí)際上，政治發(fā)展的實(shí)際過程從來都是主要政治行動者重復(fù)博弈的結(jié)果，而非規(guī)劃、設(shè)計(jì)與建構(gòu)的產(chǎn)物。因此，離開對政治主導(dǎo)力量的制度遺產(chǎn)、價值偏好、行動約束與外部環(huán)境的全面分析，憲政民主論的主張最終只能駐足在理論爭鳴的階段。

（四）協(xié)商民主路徑

在對西方競爭性選舉民主反思的基礎(chǔ)上，研究者提出協(xié)商民主的改革進(jìn)路。協(xié)商民主被看成是與選舉民主并行，并對后者具有替代、補(bǔ)位以及超越的民主形態(tài)。從協(xié)商民主的概念運(yùn)用來看，既有研究又分為兩個層面：一是從西方“協(xié)商民主”話語出發(fā)，理解為公民參與的具體形態(tài)，如民主懇談會、社區(qū)議事會、公開聽證會、居民或村民代表會等。^〔12〕二是從中國政治協(xié)商制度出發(fā)，在中國本土實(shí)踐基礎(chǔ)上賦予“協(xié)商民主”新的內(nèi)涵，“以多元政治參與為基礎(chǔ)，通過公平、有序的協(xié)商創(chuàng)造有序的公共生活的民主政治形式”，^〔13〕以及借助于政協(xié)所實(shí)現(xiàn)的公民有序政治參與的實(shí)踐。^〔14〕還有研究者在對中西方協(xié)商民主的形態(tài)比較中，發(fā)現(xiàn)中國協(xié)商民主的自身特色，如協(xié)商主體的廣泛性、協(xié)商內(nèi)容的豐富性、協(xié)商機(jī)制制度化、程序化和法制化。^〔15〕

然而，必須指出的是，國內(nèi)學(xué)界對西方協(xié)商民主話語的移植與改造，并與中國政治實(shí)踐進(jìn)行比較和嫁接，是一種“洋為中用”的積極嘗試，但卻無法回避概念的生搬硬套或有意曲解。實(shí)際上，建立在對自由主義民主批判和超越基礎(chǔ)上的“協(xié)商民主”，是一個內(nèi)涵豐富的學(xué)術(shù)話語，它至少具有三張“面孔”：決策形式的協(xié)商民主，強(qiáng)調(diào)決策參與者的公開討論、自由表達(dá)以及合法決策;治理形態(tài)的協(xié)商民主，自由平等的公民以公共利益為共同的價值訴求，通過理性的公共協(xié)商形成共識，賦予立法和決策以合法性;政府形式的協(xié)商民主，指為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府。^〔16〕簡而言之，協(xié)商民主是一種以公民直接參與、討論與對話相關(guān)的直接民主形態(tài)，是適應(yīng)后工業(yè)社會背景下公民自主性成長的政治形態(tài)。很顯然，當(dāng)下中國與后工業(yè)社會還相去甚遠(yuǎn)，基于中國情境提出的所謂協(xié)商民主論，更多的是一種比附性和地方性的分析概念。

總體而言，國家中心、政黨中心、憲政中心以及協(xié)商民主的典型模式，反映了學(xué)界對現(xiàn)實(shí)政治發(fā)展的理論關(guān)懷，以及參與政改路線設(shè)計(jì)的學(xué)術(shù)努力。然而，對于政改路線與架構(gòu)的過度關(guān)注，導(dǎo)致出現(xiàn)中國政治研究上的冷熱不均現(xiàn)象：一方面圍繞基本定型的宏觀制度的研究大量重復(fù)出現(xiàn)，另一方面亟待解決的民主機(jī)制發(fā)展不完善問題卻無人問津。這一趨向不僅浪費(fèi)了大量學(xué)術(shù)資源，而且不利于中國民主政治的進(jìn)一步拓展。^〔17〕由于當(dāng)前阻礙中國政治發(fā)展的重要障礙之一對民主機(jī)制與民主程序的缺失，以及現(xiàn)有政治制度資源的挖掘不夠，因此，對于中國政治發(fā)展的討論，重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)向現(xiàn)實(shí)、具體、中觀或微觀的民主機(jī)制問題。

二、影響中國政治發(fā)展路徑的現(xiàn)實(shí)因素

由于政治改革的全局性、復(fù)雜性、不可逆性以及難以預(yù)測性，從而決定了政治發(fā)展在很多情況下無法像建筑圖紙那樣描繪出來，而只能基于既有的制度基礎(chǔ)、社會需求與外部環(huán)境等因素，進(jìn)行點(diǎn)滴的、累積式的革新。從中國政治發(fā)展的影響變量來看，則必須關(guān)注特有的制度遺產(chǎn)、不斷變動的社會利益結(jié)構(gòu)與價值結(jié)構(gòu)，以及外在的壓力與挑戰(zhàn)。

（一）特定的制度遺產(chǎn)

拋卻極為少見的革命戰(zhàn)略或休克療法，世界各國政治改革大都是基于現(xiàn)實(shí)制度基礎(chǔ)上的漸進(jìn)調(diào)適。經(jīng)過建國60多年的建構(gòu)、發(fā)展與完善，中國民主政治已形成其特有的制度框架和程序體系：它在本質(zhì)上體現(xiàn)為人民當(dāng)家做主;在制度理念上堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主與依法治國的統(tǒng)一;在制度框架上分為人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度、民族區(qū)域制度和基層民主制度;在運(yùn)行過程上又分為民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督。作為中國民主政治的內(nèi)在規(guī)約，社會主義原則更為關(guān)注強(qiáng)調(diào)民主的整體性、平等性和本質(zhì)性，在具體制度安排上體現(xiàn)為堅(jiān)持人民民主的本質(zhì)屬性和民主集中制的原則要求。

中國特色社會主義民主形態(tài)具有深厚的歷史背景、制度遺產(chǎn)、環(huán)境適應(yīng)性和政治優(yōu)越性，在歷史發(fā)展的進(jìn)程中證明對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展起到了保障與促進(jìn)作用。因此，中國政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)策略是在現(xiàn)有基本民主制度框架下，對于這一制度的運(yùn)行機(jī)制加以修復(fù)與完善，實(shí)現(xiàn)機(jī)制優(yōu)化與程序規(guī)范的統(tǒng)一。長期以來，我國民主制度建設(shè)中存在重實(shí)體、輕程序，重形式、輕操作的傾向，以至于一些好的制度因缺乏科學(xué)、規(guī)范的程序而無法操作，出現(xiàn)政治生活中的潛規(guī)則與隱規(guī)則盛行;干部選任中的任人唯親與賣官鬻爵現(xiàn)象不斷;權(quán)力機(jī)關(guān)對一府兩院監(jiān)督乏力，流于形式;現(xiàn)有體制對公民參與吸納能力不足，體制外參與突出等等，在一定上制約了社會主義民主政治優(yōu)越性的發(fā)揮。加強(qiáng)民主政治的制度化、規(guī)范化與程序化是發(fā)展中國特色社會主義民主政治的突出任務(wù)。

（二）適宜的社會條件

與經(jīng)濟(jì)改革與社會改革相比，政治改革的影響則更為復(fù)雜和難以預(yù)測，也因此更需要審慎的態(tài)度和足夠的智慧，選擇適宜的改革時機(jī)和社會環(huán)境是進(jìn)行改革的必要前提。這一社會環(huán)境不是單純的教育程度與經(jīng)濟(jì)狀況，更多地指社會結(jié)構(gòu)的構(gòu)成及其分化程度。顯然，在邁向現(xiàn)代化的急速轉(zhuǎn)型期，中國出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)、利益和價值的分化、沖突與博弈，社會結(jié)構(gòu)緊張、矛盾突出、貧富分化與相對剝奪感強(qiáng)烈、共識缺失等等，給政治改革提出了難題——如何在推動政治改革的同時彌合而非擴(kuò)大社會分歧？如何在推進(jìn)政治民主和重塑國家治理上尋找到平衡點(diǎn)？這些都是中國政治發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

與此同時，民主體制有助于提升國家的合法性和權(quán)力主體間的制衡，但卻未必能夠達(dá)成有效治理的功能，甚至在特定條件下會擴(kuò)大社會矛盾和撕裂社會。研究者也發(fā)現(xiàn)，民主具有自身的復(fù)雜性和脆弱性，如選舉的可操縱性和選舉結(jié)果的非理性、民主對于原有社會結(jié)構(gòu)的強(qiáng)化、民主社會的媚俗性、忠誠反對和穩(wěn)定民主的困難性?；谶@些弱點(diǎn)，中國民主發(fā)展的道路應(yīng)當(dāng)自上而下，審時度勢，在社會矛盾比較分散的時候進(jìn)行。從治理的視角看，科層制、專家制、利益集團(tuán)制、類市場制和抽簽制等都比民主制度更有效。^〔18〕伴隨中國快速現(xiàn)代化、城市化和信息化所出現(xiàn)是社會轉(zhuǎn)型、分化與裂變，成為中國政治發(fā)展戰(zhàn)略選擇的社會約束條件，政治改革最好是在現(xiàn)有的制度框架下進(jìn)行民主機(jī)制的革新與優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)民主的累積式和增量式進(jìn)步;而非大刀闊斧式的民主改革，或者休克式的民主療法。

（三）主流的價值訴求

民主的進(jìn)步很多情況下是一種多元力量博弈的結(jié)果。中國經(jīng)濟(jì)的快速增長和社會的急劇轉(zhuǎn)型，帶來社會利益關(guān)系的深刻調(diào)整以及政治自主性的不斷提升。日趨高漲的網(wǎng)絡(luò)參與、此起彼伏的社會抗?fàn)?、持續(xù)不斷的基層人大自主參選，以及高居不下的信訪維穩(wěn)成本等現(xiàn)象，都顯示出當(dāng)前我國公民政治參與激增的現(xiàn)實(shí)與趨勢，并對政治體系形成了民主與善治的雙重壓力。如何提升政治體系的體制化能力來包容社會各階層提出的政治參與訴求，是中國政治發(fā)展的迫切任務(wù)。社會價值的變遷也對于中國共產(chǎn)黨的民主執(zhí)政提出了更高要求。面對一黨領(lǐng)導(dǎo)與多元社會的現(xiàn)實(shí)張力，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨只有穩(wěn)步推動民主的發(fā)展，以黨內(nèi)民主帶動人民民主和社會民主的進(jìn)步，才能拓寬黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)、執(zhí)政基礎(chǔ)和合法性基礎(chǔ)。同時，執(zhí)政黨需要在推進(jìn)民主過程中保持治理的有效性和穩(wěn)定性，通過開發(fā)民主的工具性功能，拓展現(xiàn)有民主制度的覆蓋范圍，提升制度的吸納性和體制的柔韌性，滿足人民群眾不斷高漲的民主訴求。因此，中國政治發(fā)展需要堅(jiān)持民主與穩(wěn)定的平衡，繼續(xù)堅(jiān)持漸進(jìn)性的發(fā)展路徑。

（四）外部的壓力挑戰(zhàn)

中國政治發(fā)展還需要回應(yīng)全球民主化浪潮，尋求民主的外部資源與內(nèi)部活力。20世紀(jì)政治發(fā)展的重大趨勢之一是三次全球范圍的民主化浪潮，特別是第三波浪潮中，全球1/4左右的國家實(shí)現(xiàn)了民主轉(zhuǎn)型。隨后出現(xiàn)的顏色革命和阿拉伯之春，又被看成第四波的端倪。伴隨民主化浪潮在世界范圍的擴(kuò)散和普及，西方民主政治中有關(guān)競爭性選舉、多黨政治、代議制、司法與新聞獨(dú)立、權(quán)力制衡等政治價值也被推而廣之。而特定的歷史遺產(chǎn)、制度選擇、文化背景、黨情、國情、民情，決定了中國民主化發(fā)展必須堅(jiān)持“中國道路”——從中國特定的政治結(jié)構(gòu)、社會環(huán)境與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)出發(fā)，構(gòu)建中國民主政治的發(fā)展戰(zhàn)略。因此，綜合起來，中國政治發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持民主普遍性與特殊性的統(tǒng)一，在全球民主化浪潮沖擊下，不論是我國民主政治發(fā)展的“中國道路”、“中國經(jīng)驗(yàn)”與“中國模式”，或是“中國特色論”與“中國例外論”，都不能不對外部民主化的挑戰(zhàn)作出回應(yīng)。通過我國民主制度的自我完善與自我優(yōu)化，在具體運(yùn)行機(jī)制上學(xué)習(xí)、吸收和借鑒西方民主化中的政治文明成果，不斷彰顯社會主義民主政治的制度優(yōu)越性和政治軟實(shí)力。

三、中層理論在中國政治發(fā)展中的應(yīng)用

中國政治發(fā)展面臨著全球民主化浪潮、內(nèi)部參與壓力以及制度運(yùn)行缺失的多重挑戰(zhàn)，同時還需要堅(jiān)持社會主義的原則要求和制度屬性。在這一背景下，推進(jìn)中國特色社會主義民主政治的進(jìn)步，重心應(yīng)當(dāng)是內(nèi)部挖潛而非外部改造，通過制度優(yōu)化，機(jī)制創(chuàng)新和程序完善的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)制度繼承與制度發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一，不斷提升制度的適應(yīng)性與優(yōu)越性。

（一）從制度到過程：中國政治發(fā)展的中層理論

作為中國民主政治轉(zhuǎn)向民主實(shí)踐優(yōu)化的具體分析路徑，我們嘗試使用中層理論的視角，解構(gòu)中國政治發(fā)展的路徑。美國社會學(xué)家羅伯特·K·默頓最先提出所謂的“中層理論”，以示與宏大敘事的社會系統(tǒng)論區(qū)分。在對帕森斯社會系統(tǒng)論批判繼承上，默頓提出“社會學(xué)的中層理論”，既非日常研究中廣泛涉及的微觀但必要的工作假設(shè)，也不是盡一切系統(tǒng)化努力而發(fā)展出來的用以解釋所能觀察到的社會行為、社會組織和社會變遷的一致性的統(tǒng)一理論，而是指介于這兩者之間的理論，而是介于社會系統(tǒng)的一般理論和對細(xì)節(jié)的詳盡描述之間。^〔19〕徐湘林教授曾嘗試將中層理論引入中國政治問題的探討，將中國政治改革簡化為政策過程理論——政策選擇、制定與實(shí)施的政策過程。^〔20〕而我們認(rèn)為，在當(dāng)前中國關(guān)于價值分歧顯著和路線復(fù)雜多元的背景下，與其陷入這些紛繁的路線爭議當(dāng)中，不如先解決當(dāng)前民主政治運(yùn)行機(jī)制中的問題與障礙。因此，借用中層理論的分析框架，就在于將目前關(guān)于中國民主政治的價值之爭，轉(zhuǎn)換到對民主制度的過程研究;將對宏觀民主路線圖的設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)換為對具體民主機(jī)制和民主程序的規(guī)范與優(yōu)化，探討其中的運(yùn)行缺失、影響變量與政策方向。

從中層理論的分析框架出發(fā)，重新審視中國政治發(fā)展的策略與進(jìn)路，可以關(guān)注如下幾個維度：一是堅(jiān)持漸進(jìn)主義而非建構(gòu)主義，避免框架塑造和制度重構(gòu)，在增量和累積中推進(jìn)發(fā)展;二是堅(jiān)持制度中心，強(qiáng)調(diào)制度優(yōu)化與完善對于政治發(fā)展的意義;三是過程中心，關(guān)注制度運(yùn)行的過程以及制度實(shí)施的細(xì)節(jié)，從點(diǎn)滴改革中實(shí)現(xiàn)政治進(jìn)步?？傊?，民主可以看成“陀螺”，只有運(yùn)轉(zhuǎn)起來才有意義。^〔21〕當(dāng)下中國政治發(fā)展的重要議題之一是如何將制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來，將紙面的民主制度轉(zhuǎn)換為鮮活的民主實(shí)踐，需要架設(shè)相互溝通和轉(zhuǎn)換的“中層理論”，即具體的機(jī)制、規(guī)范與程序。而使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來，就是將文本的民主轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)的民主，就需要將民主制度程序化、操作化和技術(shù)化，將民主制度轉(zhuǎn)化為可操作的制度規(guī)程、政治態(tài)度和人的行為準(zhǔn)則等，使那些在憲法和法律中規(guī)定的民主權(quán)利得以真正的實(shí)現(xiàn)。同時，只有通過具體的機(jī)制設(shè)計(jì)與制度安排，將民主愿望、民主原則、民主權(quán)利以制度的形式確定下來，變成共同遵守的辦事規(guī)程和行為準(zhǔn)則，才能真正實(shí)現(xiàn)人民民主和保障人民民主。因此，對于中國政治發(fā)展問題的討論可以化繁為簡，具體化為對民主制度運(yùn)轉(zhuǎn)過程與運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化與完善。

（二）中國政治制度優(yōu)化的若干重點(diǎn)

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會急劇轉(zhuǎn)型、矛盾凸顯、價值分歧巨大的狀況下，進(jìn)行民主改革的頂層設(shè)計(jì)和大幅調(diào)整并不適宜。反過來，通過完善程序民主建設(shè)，不斷優(yōu)化民主的制度運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)民主的累積性進(jìn)步和機(jī)制性創(chuàng)新，同樣也能夠達(dá)到民主改革的目標(biāo)。黨的十八大報告提出，“要把制度建設(shè)擺在突出位置，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式?！睆拿裰髦贫鹊膬?yōu)化來看，重心應(yīng)當(dāng)放在制度運(yùn)行規(guī)則與操作程序的完善，包括決策機(jī)制、選拔機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和參與機(jī)制的建構(gòu)。

其一，重視政治決策機(jī)制的建設(shè)與完善。黨委、人大和政協(xié)是我國三大決策協(xié)商機(jī)關(guān)，也是我國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中的重要主體。黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大決策、政協(xié)協(xié)商，奠定了我國政治決策的基本格局，這三個組織的議事規(guī)程、決策流程與權(quán)力配置對于我國決策科學(xué)化和民主化發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。首先是堅(jiān)持制度化和公開化的原則，加強(qiáng)黨委議事決策規(guī)則建設(shè)，包括會前協(xié)調(diào)、充分討論、逐項(xiàng)表決、做出決策;實(shí)施決策的政策過程。其次，堅(jiān)持權(quán)威性與民主性的原則完善人大議事決策的制度體系，如信息反饋制度、調(diào)查研究制度、專家咨詢制度、決策失誤責(zé)任追究制度等，重點(diǎn)規(guī)范重大事項(xiàng)議事程序，從決議、決定的提出、草擬、調(diào)研、討論、審議以及表決和最后結(jié)果的公布等，形成嚴(yán)格、規(guī)范的操作程序。健全配套制度體系，建立與黨委和“一府兩院”的工作聯(lián)系制度、公眾意見征集制度、跟蹤督察督辦制度和信息反饋制度等。最后，堅(jiān)持廣泛性和有效性的原則，加強(qiáng)政協(xié)議事決策規(guī)則建設(shè)，包括會議準(zhǔn)備、會議召集和開始，提議的提出、申述、修改和撤回，議題的辯論、拆分處理、暫緩和擱置，決議的形成、表決和執(zhí)行，章程制度的制訂、修改等等;同時完善重大事項(xiàng)通報以及政協(xié)調(diào)研視察制度。

其二，加強(qiáng)干部選拔制度的完善與細(xì)化。選任干部既是中國共產(chǎn)黨政治領(lǐng)導(dǎo)的制度體現(xiàn)，也是其有效執(zhí)政的組織保障。為了進(jìn)一步提升干部選任過程的公開性、民主性和競爭性，提高干部選任過程的公信力，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)干部選拔制度的完善。競爭性選拔采取公開推薦、民主評議、競爭考試、面試答辯、差額票決等環(huán)節(jié)，促進(jìn)干部選拔的民主科學(xué)程度。進(jìn)一步完善競爭性選拔機(jī)制，一方面要求規(guī)范競爭性選拔的運(yùn)行流程，并加以制度化和法治化。完整的競爭性選拔環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)包括，制定崗位說明書，進(jìn)行適崗評價、結(jié)合職級確定考試方式、采取結(jié)構(gòu)化面試，進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、演講答辯，實(shí)行社會公示和媒體報道，實(shí)施大評委制和黨委會或者全委會票決制等。另一方面，完善競爭性選拔的配套制度建設(shè)，如公選干部的常態(tài)化、干部公選與行政首長負(fù)責(zé)制的機(jī)制銜接，干部公選與公推直選的銜接，群眾參與推薦和協(xié)商的程序完善。

其三，強(qiáng)化人大財(cái)政監(jiān)督體系的建設(shè)與優(yōu)化。責(zé)任政府的基本內(nèi)涵是人民選舉代議機(jī)關(guān)來監(jiān)督政府，而代議機(jī)關(guān)對政府監(jiān)督有效的手段，便是政府的“錢袋子”——即預(yù)算監(jiān)督。預(yù)算關(guān)系到政府活動范圍和方向以及國民經(jīng)濟(jì)和社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，因而也成為代議機(jī)關(guān)行使民主監(jiān)督權(quán)力，制衡政府權(quán)力的重要形式。推動人大預(yù)算監(jiān)督的制度優(yōu)化，至少要確保三項(xiàng)制度規(guī)范得到落實(shí)。一是構(gòu)建人大預(yù)算監(jiān)督的封閉體系，包括對預(yù)算草案的審批、預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行調(diào)整的批準(zhǔn)、以及對預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)。充分利用審計(jì)機(jī)構(gòu)的專業(yè)作用，加強(qiáng)對政府投資項(xiàng)目、國有資產(chǎn)經(jīng)營、公共資金的監(jiān)督。二是建立預(yù)算監(jiān)督的法治保障。通過人大預(yù)算監(jiān)督地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)明確人大預(yù)算監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、程序等操作性規(guī)范，規(guī)定人大對于預(yù)算績效評價的程序和詢問、問責(zé)機(jī)制，包括政府部門應(yīng)該配合提供法定材料的范圍等。三是完善預(yù)算監(jiān)督的公民參與制度。合理地設(shè)計(jì)有利于民眾監(jiān)督意見的吸收和反饋機(jī)制，如公民請求人大啟動預(yù)算的特別調(diào)查程序，政府相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制等。

其四，拓展公民參與的程序設(shè)計(jì)與機(jī)制構(gòu)建。廣義上的參與民主，不僅涵蓋了基層群眾自治制度，還泛指一切社會公眾的直接參與行為，包括對國家政治生活的參與，還包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的參與、社會領(lǐng)域的參與、政黨組織內(nèi)部的參與等形式，因此它也可以看成直接民主的代名詞。拓寬對于基層民主的認(rèn)知，強(qiáng)化參與民主的理念，有助于實(shí)現(xiàn)對社會利益訴求的吸納與回應(yīng)。而在程序設(shè)計(jì)上，拓寬公民參與，首先要求增強(qiáng)民主制度的開放性，包括進(jìn)一步開放人大和政協(xié)成員產(chǎn)生的開放性和決策的開放性，讓更多的社會草根能夠進(jìn)入其中表達(dá)意愿，或者參與政策的制定與協(xié)商。其次，提高基層群眾自治的包容性。要注意到城鄉(xiāng)基層民主從選舉到治理的變化，因此在進(jìn)一步完善基層群眾自治制度，尤其是規(guī)范基層群眾的民主選舉與民主管理，防范基層干部腐敗和自治不規(guī)范的現(xiàn)象，運(yùn)用民主自治化解決基層矛盾。同時，在城市應(yīng)當(dāng)將業(yè)主委員會也納入到基層自治組織的范疇，加強(qiáng)對這一組織自治形態(tài)的制度設(shè)計(jì)和法律規(guī)范。最后，建構(gòu)民主參與的機(jī)制與渠道，包括暢通信訪渠道，完善聽證制度和民意征集制度，創(chuàng)設(shè)網(wǎng)絡(luò)問政平臺，建立政務(wù)微博，促進(jìn)官民良性互動等。

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