農(nóng)村現(xiàn)行宅基地制度的突出缺陷及改革取向

夏正智

（中共聊城市委黨校經(jīng)濟(jì)管理教研室，山東聊城252000）

農(nóng)村現(xiàn)行宅基地制度的突出缺陷及改革取向

夏正智

（中共聊城市委黨校經(jīng)濟(jì)管理教研室，山東聊城252000）

摘要：我國農(nóng)村現(xiàn)行宅基地制度的形成和建立經(jīng)歷了漫長復(fù)雜的歷史過程，其現(xiàn)行規(guī)定是：農(nóng)村宅基地歸集體所有，農(nóng)戶使用，不得自由交易、出租和轉(zhuǎn)讓；一戶一宅，不得超出省、區(qū)、市的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)村居民不得向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地和住房，城鎮(zhèn)居民也不得到農(nóng)村購買農(nóng)民宅基地和住房。該制度的突出缺陷就是沒有實(shí)行市場化交易機(jī)制。由于沒有市場化交易機(jī)制，農(nóng)村現(xiàn)行宅基地制度成為制約農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長、城鄉(xiāng)建設(shè)資源有效利用、工業(yè)化城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程發(fā)展的桎梏，成為城鎮(zhèn)房價(jià)地價(jià)上漲和土地財(cái)政的制度源泉，成為干群沖突和群體事件的重要根源。因此，只有以市場化為導(dǎo)向全面深化農(nóng)村宅基地制度改革，全面放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)的交易轉(zhuǎn)讓，實(shí)行政府征收農(nóng)村宅基地和住房參照市場交易價(jià)格進(jìn)行的運(yùn)行規(guī)則，對城鄉(xiāng)建設(shè)用地和住房全面征收房地產(chǎn)稅，才能完善宅基地交易管理，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；農(nóng)村宅基地制度；土地財(cái)政；交易管理；市場化

中圖分類號：F321.1

文章標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-6152（2015）06-0029-07

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我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度是社會主義改造完成后建立起來的，其基本特征是“集體所有、按戶使用、地隨房走、禁止交易”。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的今天，這種宅基地制度已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化發(fā)展的重大障礙，成為導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)資源浪費(fèi)和征地拆遷糾紛的制度源頭。因此，農(nóng)村宅基地制度必須順應(yīng)形勢的發(fā)展變化，及時(shí)進(jìn)行改革和完善。

一、我國農(nóng)村宅基地制度的歷史演變和現(xiàn)行規(guī)定

新中國成立后，在1953—1956年短短三年時(shí)間，我國農(nóng)村通過合作化運(yùn)動完成了社會主義改造，消滅了土地私有制，建立了農(nóng)村土地公有制，即農(nóng)村土地集體所有制度，但對于農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)問題沒有作出明確規(guī)定。1963年3月20日，“有些地方在貫徹執(zhí)行‘六十條’中，由于對社員宅基地政策解釋不清，引起了群眾一些誤解，以致在部分地區(qū)引起群眾不安，發(fā)生了亂砍宅基地內(nèi)樹木現(xiàn)象”。因此，《中共中央關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》作出四條規(guī)定：“（一）社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣。但仍歸各戶長期使用，長期不變，生產(chǎn)隊(duì)?wèi)?yīng)保護(hù)社員的使用權(quán)，不能想收就收，想調(diào)劑就調(diào)劑。（二）宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利。房屋出賣以后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有。（三）社員需新建房又沒有宅基地時(shí)，由本戶申請，經(jīng)社員大會討論同意，由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃，幫助解決，但盡可能利用一些閑散地，不占用耕地，必須占用耕地時(shí)，應(yīng)根據(jù)《六十條》規(guī)定，報(bào)縣人民委員會批準(zhǔn)，社員新建住宅占地?zé)o論是否耕地，一律不收地價(jià)。（四）社員不能借口修建房屋，隨便擴(kuò)大墻院，擴(kuò)大宅基地，來侵占集體耕地，已經(jīng)擴(kuò)大侵占的必須退出?！保?］

該規(guī)定明確農(nóng)村宅基地生產(chǎn)隊(duì)集體所有，不準(zhǔn)出租和買賣，但農(nóng)戶長期使用、長期不變，宅基地上的附著物永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利，宅基地使用權(quán)隨房屋買賣轉(zhuǎn)移，社員新建房屋沒有宅基地時(shí)，本戶申請后經(jīng)社員大會討論同意后，由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一安排，占用耕地要報(bào)經(jīng)縣人民

委員會批準(zhǔn)。這一規(guī)定實(shí)質(zhì)是：規(guī)定農(nóng)村宅基地集體所有，不準(zhǔn)出租和買賣，但承認(rèn)農(nóng)戶對現(xiàn)有和新批宅基地的永久性使用權(quán)，并可伴隨房屋買賣轉(zhuǎn)移。

我國1982年《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償，任何組織或者個(gè)人不得侵占買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！保?］該《憲法》只是規(guī)定農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于集體所有、不能自由交易和轉(zhuǎn)讓，只能由國家依照法律規(guī)定為了公共利益的需要而實(shí)行征收或征用，但沒有限制土地使用權(quán)的交易轉(zhuǎn)讓，而且規(guī)定土地的使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓，其實(shí)質(zhì)與1963年中共中央的規(guī)定相同，即農(nóng)村宅基地所有權(quán)不能交易轉(zhuǎn)讓，但使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)讓。我國1986年制定第一部《土地管理法》規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有?！薄耙婪ǜ淖兺恋氐乃袡?quán)和使用權(quán)的，必須辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換證書。”［3］1988年《土地管理法》經(jīng)修改后規(guī)定：“農(nóng)村居民建住宅，應(yīng)當(dāng)使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。使用耕地的，經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府審核后，報(bào)縣級人民政府批準(zhǔn)；使用原有的宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)。農(nóng)村居民建住宅使用土地，不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！保?］此次修改明確規(guī)定了宅基地的審批層級、占地標(biāo)準(zhǔn)，并且提出出賣、出租住房后再申請宅基地的不予批準(zhǔn)。1998年再次修改《土地管理法》，增加“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”［5］的規(guī)定，2004年《土地管理法》的修改延續(xù)了1998年《土地管理法》的規(guī)定［6］。從《憲法》和《土地管理法》的制定修改歷程看，雖然法律規(guī)定農(nóng)村宅基地屬于集體所有，但《憲法》并沒有限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，1988年《土地管理法》并沒有禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，只是規(guī)定農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓后不再批準(zhǔn)宅基地申請，1998年后才開始限定農(nóng)村居民只能“一戶一宅”，但對于以前歷史形成的“一戶多宅”問題并沒有做出限制規(guī)定和處理辦法。因此，從法律層面上講，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)是不能交易轉(zhuǎn)讓的，但宅基地的使用權(quán)是允許交易轉(zhuǎn)讓的，對于宅基地轉(zhuǎn)讓的限制主要是新申請宅基地的審批限制。

對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的交易轉(zhuǎn)讓限制主要體現(xiàn)在行政法規(guī)和中央政策層面。1981年國務(wù)院針對農(nóng)村亂占耕地建房、建廠等問題發(fā)布《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》指出：“必須重申，農(nóng)村社隊(duì)的土地都?xì)w集體所有。分配給社員的宅基地、自留地（自留山）和承包的耕地，社員只有使用權(quán)，既不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓，也不準(zhǔn)在承包地和自留地上建房、葬墳、開礦、燒磚瓦等。有些人把責(zé)任田、包產(chǎn)田，誤以為個(gè)人所有，隨意占用，這是不對的?！保?］該《通知》的主要目的是保護(hù)耕地，維護(hù)農(nóng)村土地的集體所有權(quán)，制止隨意侵占耕地改變耕地用途用于非農(nóng)建設(shè)的行為，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的要求是針對當(dāng)時(shí)農(nóng)村土地承包后農(nóng)民隨意改變耕地用途問題提出的，并非專門對宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓做出的規(guī)定。1997年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》要求：“農(nóng)村居民建住宅要嚴(yán)格按照所在的省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，依法取得宅基地。農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，多出的宅基地，要依法收歸集體所有?！保?］該《通知》強(qiáng)調(diào)宅基地的保障功能，限定居民必須符合省、區(qū)、市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，只能一戶一宅，多出的宅基地依法收回，但如何收回以及地上附著物是否有償、如何補(bǔ)償?shù)膯栴}并沒有做出具體規(guī)定。因此，此規(guī)定的主要用途是用于新建住宅的宅基地審批，而對原有宅基地的使用權(quán)及其地上房屋等附著物的交易轉(zhuǎn)讓并沒有很強(qiáng)的約束力。1999年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》要求：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！保?］這是第一次明確規(guī)定農(nóng)村住宅和宅基地不得向城鎮(zhèn)居民出售。2004年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，再次重申：“禁止擅自通過‘村改居’等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地。禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！保?0］2013年11月在北京召開的黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重

穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！保?1］《決定》有條件地允許農(nóng)村宅基地和住房轉(zhuǎn)讓。

通過對以上歷史脈絡(luò)的梳理，可以明顯看出：我國從1963年開始明確農(nóng)村宅基地的集體所有性質(zhì)，至今未變；1981年以前，農(nóng)村宅基地農(nóng)村居民永久使用，并可隨房屋買賣轉(zhuǎn)移；1981年以后，農(nóng)村宅基地使用權(quán)只能使用，不得出租轉(zhuǎn)讓；1997年明確規(guī)定一戶一宅并不得超過所在的省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，超過的依法由集體收回；1999年開始規(guī)定農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅；2013年底開始有條件允許探索農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。總體來說，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度就是：農(nóng)村宅基地集體所有，農(nóng)戶使用，不得自由交易、出租和轉(zhuǎn)讓；一戶一宅，不得超出省區(qū)市的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)村居民不得向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地和住房，城鎮(zhèn)居民也不得到農(nóng)村購買農(nóng)民宅基地和住房。

二、農(nóng)村現(xiàn)行宅基地制度的缺陷和危害

農(nóng)村現(xiàn)行宅基地制度的缺陷和危害是顯而易見的。其缺陷主要體現(xiàn)在：農(nóng)村宅基地和住房沒有發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機(jī)制作用，沒有市場交易價(jià)格作為參照。農(nóng)村宅基地制度的這種缺陷不僅影響農(nóng)村居民宅基地及其房屋建筑的財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)，制約農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增長，而且制約了工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程、制約了農(nóng)民向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移、制約了農(nóng)村建設(shè)用地資源的合理利用。在沒有市場機(jī)制調(diào)節(jié)和市場價(jià)格參考的情況下，農(nóng)村居民點(diǎn)的集中遷移和農(nóng)民住房被政府征用還會引發(fā)嚴(yán)重的干群沖突甚至武裝對抗，影響農(nóng)村以至整個(gè)社會的穩(wěn)定。具體來講，可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面；

1.農(nóng)村現(xiàn)行宅基地制度制約農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長

農(nóng)村宅基地集體所有，農(nóng)民享有永久性使用權(quán)。宅基地對于農(nóng)民來講，雖然名義上沒有所有權(quán)，但事實(shí)上永久性的使用權(quán)無疑讓宅基地成為農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)財(cái)產(chǎn)。近年來，由于房地產(chǎn)市場的活躍，政府征用后的國有土地使用權(quán)出讓價(jià)格持續(xù)上漲，相應(yīng)地農(nóng)村宅基地使用權(quán)的價(jià)格也理應(yīng)持續(xù)上漲，特別是城中村、城邊村宅基地的價(jià)格更應(yīng)該快速上漲。但農(nóng)村現(xiàn)行宅基地制度規(guī)定農(nóng)民一戶一宅，且不得向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓，這意味著農(nóng)村宅基地使用權(quán)沒有變現(xiàn)的可能。因?yàn)槌擎?zhèn)居民不能購買，農(nóng)村居民購買則意味著超出一戶一宅的規(guī)定。唯一能夠在農(nóng)村合法購買農(nóng)村宅基地和住房的只有戶籍從城鎮(zhèn)遷移到農(nóng)村的新農(nóng)戶和農(nóng)村新立戶，而他們可以通過申請依法無償取得宅基地使用權(quán)，不用通過市場購買。在沒有合法買方的情況下，也就意味著農(nóng)村宅基地沒有合理市場交易價(jià)格，只能等待政府以官方定價(jià)進(jìn)行征收或者在無人居住的情況下無償閑置放棄。在沒有市場交易價(jià)格的情況下，政府參照農(nóng)地征用價(jià)格征收農(nóng)民的宅基地或者僅以住宅面積制定價(jià)格征用農(nóng)民的宅基地及其房產(chǎn)，這無疑限制了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增長；而在政府沒有征用農(nóng)民宅基地和住房情況下，農(nóng)村宅基地和住房的閑置廢棄直接讓農(nóng)民失去農(nóng)村宅基地和住房的財(cái)產(chǎn)性收入，更是制約農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增長。

2.農(nóng)村現(xiàn)行宅基地制度造成農(nóng)村建設(shè)用地資源和建設(shè)材料資源的雙重浪費(fèi)

在土地完全自由市場交易的條件下，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民大量遷移進(jìn)城，農(nóng)村人口快速減少，農(nóng)村土地會趨于集中，農(nóng)村住宅及建設(shè)用地也會通過市場交易趨于集中。農(nóng)村建設(shè)用地和住宅在集中后，其所有者會根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況和需要進(jìn)行清理和利用，宜工則工、宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地相向變化，即城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的同時(shí)伴隨農(nóng)村建設(shè)用地減少。而我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度禁止宅基地和住房自由交易，禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地和住房，農(nóng)民離開后如果沒有政府征用只能閑置或廢棄。這就導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，農(nóng)村宅基地和住房大量閑置廢棄，農(nóng)村空心化問題非常突出。據(jù)文宗瑜的研究，到2010年底，中國6. 5億城市居民家庭自有住房率為89. 8%，遠(yuǎn)超美國69%、英國71%及日本70%；中國6. 9億農(nóng)村居民有近3億套農(nóng)村住宅，農(nóng)村住宅閑置率近40%，農(nóng)村住宅占用的土地約為城市住宅的7倍［12］。而在城鎮(zhèn)持續(xù)擴(kuò)張、工業(yè)用地需求不斷增加、政府征用土地面積不斷擴(kuò)大、政府征用農(nóng)村住宅只考慮按建設(shè)面積補(bǔ)償?shù)那闆r下，農(nóng)村特別是城中村、城邊村突擊新建住宅大量增加，有些農(nóng)民甚至占用耕地建設(shè)住宅，重復(fù)建設(shè)拆遷現(xiàn)象極為嚴(yán)重。隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的實(shí)行，偏遠(yuǎn)農(nóng)村也興起住宅建設(shè)熱潮。這無疑是農(nóng)村建設(shè)資源的巨大浪費(fèi)。這種浪費(fèi)不僅重復(fù)消耗建設(shè)材料資源，而且還擴(kuò)大農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)占地面

積，讓農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地同向增加，農(nóng)村建設(shè)用地不減反增。據(jù)《國家城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》報(bào)告，1996—2012年，全國建設(shè)用地年均增加724萬畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加357萬畝；2010—2012年，全國建設(shè)用地年均增加953萬畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加515萬畝。2000—2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76. 4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50. 5%的增長速度；農(nóng)村人口減少1. 33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬畝［13］。如果沒有農(nóng)村宅基地制度的市場化改革，這種資源浪費(fèi)的局面難以改觀。

3.農(nóng)村現(xiàn)行宅基地制度阻滯工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村居民大規(guī)模流入城鎮(zhèn)，從而農(nóng)村建設(shè)用地趨于減少、農(nóng)村土地趨于集中進(jìn)而通過“三化”（即工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）聯(lián)動實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這是世界發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代化發(fā)展的共同歷程。但是，我國農(nóng)村現(xiàn)行宅基地制度與戶籍掛鉤，戶籍遷移到城鎮(zhèn)即意味著農(nóng)村宅基地使用權(quán)喪失法理依據(jù)，而且農(nóng)村宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)不能通過市場進(jìn)行有效轉(zhuǎn)讓。這就讓農(nóng)村居民即使已經(jīng)遷移到城鎮(zhèn)工作、居住和生活，也不愿放棄農(nóng)村的戶籍及其相關(guān)權(quán)利，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)常住人口與戶籍人口的巨大差異。2013年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53. 7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平［13］。同時(shí)，對農(nóng)村宅基地及農(nóng)村住房交易權(quán)利的限制以及政府對城鎮(zhèn)土地一級市場的高度壟斷讓城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓價(jià)格和城鎮(zhèn)住房價(jià)格持續(xù)高漲，增加了企業(yè)投資的建設(shè)成本和農(nóng)民進(jìn)城的生活居住成本，同時(shí)降低了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增長，增加了農(nóng)民進(jìn)城的難度，進(jìn)而延緩了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程、延緩了農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)的遷移和農(nóng)村土地經(jīng)營的集中，以致農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程受阻、整個(gè)國家的現(xiàn)代化進(jìn)程受阻。

4.農(nóng)村現(xiàn)行宅基地制度成為城鎮(zhèn)房價(jià)地價(jià)上漲和土地財(cái)政的制度源泉

1999年中共中央國務(wù)院的《通知》和2004年國務(wù)院的《決定》重在限制農(nóng)村宅基和房屋向城鎮(zhèn)居民的轉(zhuǎn)讓和出售，其名義是保護(hù)耕地，但實(shí)質(zhì)是配合城鎮(zhèn)住房商品化改革，保證城鎮(zhèn)住房價(jià)格和土地出讓價(jià)格的持續(xù)上漲，并以城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)拉動經(jīng)濟(jì)快速增長。這兩個(gè)文件的出臺與我國城鎮(zhèn)住房商品化改革、城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)全面“招拍掛”政策出臺在時(shí)間上是高度一致的。1998年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，宣布從同年下半年開始全面停止住房實(shí)物分配，實(shí)行住房分配貨幣化［14］。2004年3月，國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，規(guī)定在2004年8月31日后，經(jīng)營性土地全面實(shí)施“招拍掛”的公開出讓土地方式，不得再以歷史遺留問題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營性土地使用權(quán)［15］。事實(shí)上，這兩份文件的出臺確實(shí)促進(jìn)了城鎮(zhèn)房地產(chǎn)價(jià)格的上漲和土地出讓金收入的快速增長。從房價(jià)上看，僅以筆者所在城市（山東聊城市）而言，1998年城鎮(zhèn)住房商品化改革之初，新建住房價(jià)格一般在500元/平方米左右，2003年已經(jīng)達(dá)到1200元/平方米左右，此后房價(jià)持續(xù)上漲，2014年已經(jīng)達(dá)到5000元/平方米以上。從地價(jià)上說，1992—2003年間，全國土地出讓金收入累計(jì)達(dá)1萬多億元，僅2001—2003年，我國土地出讓金合計(jì)9100多億元，約占同期全國地方財(cái)政收入的35%［16］。2004—2014年，全國土地出讓金收入分別達(dá)到5894億元、5505億元、7677億元、12000億元、9600億元、1. 591萬億元、2. 911萬億元［16］、3. 15萬億元［17］、2. 69萬億元［18］、4. 1萬億元［19］、4. 26萬億元［20］。其中，2010年，在兩輪房市調(diào)控之下，全國國有土地有償出讓收入29110億元，占全國財(cái)政收入83080億元的35 %，占地方財(cái)政收入的71. 7%,土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例再創(chuàng)新高，達(dá)到70%以上［16］。如果沒有這兩個(gè)文件的出臺，沒有禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村住房向城鎮(zhèn)居民的出售，城鎮(zhèn)居民可以到農(nóng)村購買宅基地建房或直接購買農(nóng)民住房，城鎮(zhèn)房價(jià)、地價(jià)不可能有如此快速的上漲，城鎮(zhèn)國有土地出讓金也許根本就不能形成規(guī)模，甚至土地財(cái)政根本就不可能出現(xiàn)并成為地方政府的重要財(cái)政來源。

5.農(nóng)村現(xiàn)行宅基地制度成為導(dǎo)致干群沖突和群體事件的重要根源

在農(nóng)村現(xiàn)行宅基地制度下，農(nóng)村宅基地和住宅不能自由轉(zhuǎn)讓，沒有市場交易價(jià)格。除閑置廢棄外，農(nóng)村宅基地和住宅只能由政府進(jìn)行征收，并進(jìn)行補(bǔ)償。因沒有市場交易價(jià)格，政府征收農(nóng)村宅基

地參照農(nóng)地征用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償、征收農(nóng)民住宅參照重置建設(shè)成本或評估價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，有的只補(bǔ)償住宅不補(bǔ)償宅基地。人為壓低征收補(bǔ)償價(jià)格的情況經(jīng)常出現(xiàn)，即使提高土地宅基補(bǔ)償價(jià)格，因沒有市場價(jià)格作參考也難為農(nóng)民認(rèn)可。同時(shí)政府征收宅基地或土地轉(zhuǎn)為國有土地后，土地使用權(quán)出讓價(jià)格又迅速上漲，因此征地拆遷引發(fā)的干群沖突和群體事件頻發(fā)，惡性傷人死人事件時(shí)有出現(xiàn)。中國社會科學(xué)院發(fā)布的2013年《社會藍(lán)皮書》指出，近年來，每年因各種社會矛盾而發(fā)生的群體性事件多達(dá)十余萬起，2012年的情況也不容樂觀。群體性事件的形成原因，以征地拆遷沖突、環(huán)境污染沖突和勞動爭議為主。征地拆遷引發(fā)的群體性事件占一半左右，環(huán)境污染和勞動爭議引發(fā)的群體性事件占30%左右，其他社會矛盾引發(fā)的群體性事件占20%左右［21］。如果農(nóng)村現(xiàn)行宅基地制度引入市場機(jī)制，則這些由征地拆遷引發(fā)的群體性事件能夠得到有效避免，社會將更加安定和諧。

三、農(nóng)村宅基地制度改革的可行對策

農(nóng)村宅基地制度的最大缺陷就在于沒有市場化交易機(jī)制，從而引發(fā)出眾多經(jīng)濟(jì)和社會問題?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村宅基地的市場化交易流轉(zhuǎn)是客觀存在的，而且農(nóng)民也確實(shí)存在進(jìn)行宅基地市場化交易流轉(zhuǎn)的意愿。朱明芬等人2011年對浙江、江蘇、廣東、湖北、四川、重慶6?。ㄊ校┑?2個(gè)縣（市、區(qū)）36個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)108個(gè)村1080戶農(nóng)戶進(jìn)行問卷（有效問卷1010份）調(diào)查，出售宅基地的有60戶，占比為5. 9%。其中，出售給本村居民的29戶，占48. 3%；出售給外村居民的6戶，占10. 0%；出售給城里人的19戶，占31. 7%；出售給法人企業(yè)的6戶，占10. 0%。［22］據(jù)徐漢明對湖北省武漢市江夏區(qū)6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處6個(gè)村的調(diào)查，有流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶占比50. 96%。戶主或家庭成員的文化程度越高，非農(nóng)收入水平越高，家庭宅基地和房屋的價(jià)值越高，流轉(zhuǎn)宅基地的意愿就越強(qiáng)。在具有明確流轉(zhuǎn)意愿（多項(xiàng)選擇）的農(nóng)戶中，有75%的選擇出租、23%的選擇買賣，35%的選擇抵押，16%的選擇國家征收，31%的選擇宅基地置換。［23］因此，農(nóng)村宅基地制度的改革方向就是引入市場化交易機(jī)制，放開宅基地和住房的市場化交易。

1.實(shí)行“戶宅分離”，放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)的交易轉(zhuǎn)讓

隨著改革開放進(jìn)程和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)廢除，多元所有的經(jīng)濟(jì)制度已經(jīng)確立，原建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制配套的農(nóng)村宅基地使用權(quán)與農(nóng)村戶籍掛鉤的宅基地制度已經(jīng)失去法理基礎(chǔ)并成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的障礙，農(nóng)村宅基地的社會保障功能已經(jīng)嚴(yán)重削弱。因此，應(yīng)該通過制度改革，及時(shí)修改法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，讓宅基地使用權(quán)與戶籍脫鉤，即在堅(jiān)持宅基地集體所有的基礎(chǔ)上，宅基地使用權(quán)的取得和轉(zhuǎn)讓不再與戶籍掛鉤，農(nóng)村宅基地不再實(shí)行一戶一宅、限定面積的規(guī)定，農(nóng)村新建住房不再無償分配宅基地，農(nóng)村宅基地和住房可以在農(nóng)村居民內(nèi)部和城鄉(xiāng)居民之間通過產(chǎn)權(quán)交易市場自由轉(zhuǎn)讓。鼓勵(lì)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地和住房進(jìn)入城鎮(zhèn)居住，允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地和農(nóng)民住房建設(shè)居住。

2.明確政府權(quán)限，政府征收農(nóng)村宅基地和住房參照市場交易價(jià)格進(jìn)行

企業(yè)和城鎮(zhèn)居民因發(fā)展需要可以按照市場交易價(jià)格到農(nóng)村購買宅基地和住房，對農(nóng)村宅基地和住房進(jìn)行整理后按照建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)利用，也可以還耕務(wù)農(nóng)。對于購置或利用宅基地和住房后退宅還耕的，政府予以支持和鼓勵(lì)，并給予適當(dāng)補(bǔ)貼。非因公共利益需要，政府不得征收或征用農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住房。禁止政府運(yùn)用行政手段對農(nóng)村宅基地和住房進(jìn)行強(qiáng)制征收，禁止政府剝奪農(nóng)民權(quán)利推行合村并居、集中上樓等運(yùn)動。出于公共利益的需要（如公共道路、公共設(shè)施建設(shè)、軍事用途等），政府可以依法征收或征用農(nóng)村宅基地和住房，但政府征收要參照市場交易價(jià)格進(jìn)行，政府征用要按照市場價(jià)格進(jìn)行合理補(bǔ)償。在政府與農(nóng)民之間不能達(dá)成協(xié)議時(shí)，雙方均可提交法院裁決或判決，法院裁決或宣判后由法院強(qiáng)制執(zhí)行。

3.全面征收房地產(chǎn)稅，有效盤活城鄉(xiāng)建設(shè)資源

放開宅基地使用權(quán)交易轉(zhuǎn)讓后，城鎮(zhèn)住房和國有土地使用權(quán)出讓價(jià)格將大為降低，土地財(cái)政將失去制度基礎(chǔ)，地方財(cái)政有可能陷入危機(jī)。同時(shí)，允許城鎮(zhèn)居民和企業(yè)到農(nóng)村購置宅基地和住房，將可能引起農(nóng)村宅基地和住房的市場炒作，導(dǎo)致金融秩序混亂和新的農(nóng)村宅基地住房囤積閑置。因此，必須配套進(jìn)行財(cái)稅體制改革，對城鄉(xiāng)建設(shè)居住用地和住房按照評估價(jià)格全面開征房地產(chǎn)稅，嚴(yán)格征收土地增值稅，為地方財(cái)政提供穩(wěn)定可靠的稅源支持同時(shí)防止農(nóng)村宅基地和住房的惡性炒賣。

4.完善宅基地交易管理，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民現(xiàn)實(shí)利益

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是農(nóng)村居民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的應(yīng)有利益，放開宅基地和住房交易必須完善交易管理制度，維護(hù)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)財(cái)產(chǎn)利益。對于原農(nóng)村居民繼承所得、按規(guī)定審批所得、按制度規(guī)定交易（宅基地放開交易之前）所得的農(nóng)村宅基地的使用權(quán)和住房依法允許自由交易轉(zhuǎn)讓，政府辦理相關(guān)手續(xù)并免除土地增值稅；對于手續(xù)不全、但合理合法取得的農(nóng)村宅基地應(yīng)該補(bǔ)充辦理相關(guān)手續(xù)，允許交易轉(zhuǎn)讓；對于違反政府規(guī)定所得、非法占用耕地建設(shè)住房所得、未經(jīng)政府審批建設(shè)所得、強(qiáng)占多占集體土地取得的宅基地及其建設(shè)的住房，政府應(yīng)該強(qiáng)制收回宅基地、限令拆除住房并進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，不得為其辦理相關(guān)手續(xù)。對于以強(qiáng)迫、誘騙等非法手段侵占農(nóng)民現(xiàn)有宅基地使用權(quán)的行為，要依法予以嚴(yán)厲打擊，嚴(yán)重者要追究刑事責(zé)任。

四、結(jié)語

我國農(nóng)村現(xiàn)行宅基地制度的形成經(jīng)歷了漫長復(fù)雜的歷史過程，其間既有社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展的要求，有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制配套的需要，也有房地產(chǎn)等既得利益的干擾。從社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的要求出發(fā)，它強(qiáng)調(diào)農(nóng)村宅基地的所有權(quán)性質(zhì)必須是公有制，即必須堅(jiān)持農(nóng)村宅基地的集體所有性質(zhì)不能變，不能搞私有化；從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制配套的需要出發(fā)，它限制農(nóng)民脫離土地、脫離農(nóng)業(yè)、離開農(nóng)村；而以房地產(chǎn)為核心的既得利益集團(tuán)則從自身利益出發(fā)反對農(nóng)村宅基地的市場化、反對取消土地一級市場的政府壟斷，以維護(hù)城鎮(zhèn)住房價(jià)格和城鎮(zhèn)建設(shè)用地價(jià)格的持續(xù)上漲，從而獲取土地財(cái)政收益和城鎮(zhèn)房地產(chǎn)經(jīng)營的壟斷利益。這是當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革的主要障礙和困難。

但是，今日的中國已經(jīng)并非改革開放前的中國。社會主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)演變成為“以公有制經(jīng)濟(jì)為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”的基本經(jīng)濟(jì)制度，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展正在成為實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化的重要途徑和必要手段，城鎮(zhèn)土地一級市場高度壟斷所帶來的城鎮(zhèn)住房價(jià)格居高不下和土地財(cái)政引發(fā)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及社會群體性沖突正在成為制約國家現(xiàn)代化發(fā)展和社會和諧進(jìn)步的重大障礙。在此形勢下，以市場化為導(dǎo)向的農(nóng)村宅基地制度改革已經(jīng)成為國家穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的迫切要求。

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民進(jìn)城后實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的合法流轉(zhuǎn)并通過市場獲取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是農(nóng)民的愿望。而現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度由于沒有市場化機(jī)制發(fā)揮作用，農(nóng)村宅基地及其上房產(chǎn)等附著物難以變現(xiàn)，農(nóng)村宅基住房廢棄閑置問題突出。沒有宅基地制度的市場化改革，農(nóng)民既不能獲得市場化的退出收益，也不能通過市場交易取得退出宅基地的合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，保護(hù)農(nóng)民利益只能成為一句空話。

放開農(nóng)村宅基地的市場交易管制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的市場化流轉(zhuǎn)，是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)資源合理利用、實(shí)現(xiàn)“三化”聯(lián)動、破解“三農(nóng)”難題、實(shí)現(xiàn)國家全面現(xiàn)代化的必經(jīng)途徑和化解干群矛盾、實(shí)現(xiàn)社會安定和諧的必要手段。因此，深化農(nóng)村宅基地制度改革必須大膽解放思想、排除既得利益的干擾、打破陳舊過時(shí)的制度藩籬，以市場化為導(dǎo)向，積極主動推進(jìn)農(nóng)村宅基地及住房的市場化流轉(zhuǎn)。

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［15］監(jiān)察部，國土資源部.關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知.［EB/ OL］.（2003-04-02）［2015-8-20］. http：//news.house365.com/gbk/hzestate/system/2008/07/29/001524889.shtml.

［16］孫雪梅.略論“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀及成因［J］.金融經(jīng)濟(jì)，2011（11）：13.

［17］2011年全國土地出讓金收入達(dá)3. 15萬億.［EB/OL］.（2012-05-11）［2015-8-20］. http：//news.hexun.com/2012-05-11/141285082.html.

［18］2012年全國土地財(cái)政降溫：房地產(chǎn)稅收增長土地出讓金下跌.［EB/OL］.（2013-03-29）［2015-8-20］. http：// estate.caijing. com.cn/2013-03-29/112633090.html.

［19］2013年全國賣地收入4. 1萬億土地財(cái)政難擺脫.［EB/ OL］.（2014-02-12）［2015-8-20］. http：//www.360doc. com/content/14/0212/10/111224_351827662.shtml.

［20］2014年土地財(cái)政創(chuàng)新高賣地收入占比超50%.［EB/ OL］.（2015-02-02）［2015-8-20］. http：//finance.east?money.com/news/1359,20150202474222385.html.

［21］近半群體事件由征地拆遷引發(fā).［EB/OL］.（2012-12-19）［2015- 8- 20］. http：//news.ifeng.com/gundong/detail_ 2012_12/19/20300709_0.shtml.

［22］朱明芬，鄧容.農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)情況的實(shí)證調(diào)查［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2012（12）：16.

［23］徐漢明.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究——基于武漢市江夏區(qū)實(shí)地調(diào)研的思考［J］.經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2012（6）：79.

責(zé)任編輯：鄭曉艷

（Email：zxyfly @ 126. com）

作者簡介：夏正智，男，山東聊城人，中共聊城市委黨校經(jīng)濟(jì)管理教研室副教授。

收稿日期：2015 - 07 - 30

DOI：10.16388/j.cnki.cn42-1843/c.2015.06.004