周楠

摘 要：黨的十八大報告中的一個突出亮點(diǎn)，就是首次提出了“社會主義協(xié)商民主制度”的概念，并用較大的篇章，對開展協(xié)商民主的重要途徑多黨合作和政治協(xié)商制度進(jìn)行了論述，為新時期開展政治協(xié)商工作指明了方向。可以說，我們的政治協(xié)商工作又迎來了一個發(fā)展的春天。

關(guān)鍵詞：政治協(xié)商制度；委員；制度建設(shè)

一、政治協(xié)商制度的特點(diǎn)

（一）政治協(xié)商制度的涵義和特點(diǎn)

1、政治協(xié)商會議制度的涵義

政治協(xié)商制度是指在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，各政黨、各人民團(tuán)體、各少數(shù)民族和社會各界的代表，以中國人民政治協(xié)商會議為組織形式，經(jīng)常就國家的大政方針進(jìn)行民主協(xié)商的一種制度。

2、政治協(xié)商會議制度的特點(diǎn)

（1）政治協(xié)商是以堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)為前提的。首先，這是由中國的國體決定的。中國實行的是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政。其次，這也是由中國的政黨制度決定的。

（2）政治協(xié)商的主體是有組織的、高層次的和具有廣泛代表性的。包括各政黨、各人民團(tuán)體和社會各界的代表人物，是中國知識層次最高的一個政治群體。

（3）政治協(xié)商的內(nèi)容具有政治性和全局性。包括黨的路線、決策，國家的大政方針，有關(guān)民族和人民的前途和命運(yùn)的重大問題，有關(guān)全國和各地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要問題等等。

（4）政治協(xié)商的組織形式是作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的中國人民政治協(xié)商會議。

（5）政治協(xié)商的結(jié)果是對黨和國家的工作具有主要的建議、咨詢和參考作用。政治協(xié)商的結(jié)果雖不具有法律效力，也不形成國家意志，但對黨和國家的工作具有重要的建議、咨詢、參考作用，在不同程度上對黨和國家的決策產(chǎn)生影響。

（二）政治協(xié)商制度的創(chuàng)立

當(dāng)代中國政治協(xié)商制度萌發(fā)于近現(xiàn)代社會復(fù)雜的政治環(huán)境中。半殖民地半封建社會的國情使中國的政治構(gòu)造呈多元狀態(tài)。三股力量在這一政治構(gòu)造中占據(jù)主導(dǎo)。一股是反民主的專制力量，以蔣介石國民黨統(tǒng)治集團(tuán)為代表；一股是代表民主建設(shè)方向的先進(jìn)力量，以中國共產(chǎn)黨為代表；還有一股是具有民主訴求的中間力量，以一些民主黨派和無黨派民主人士為代表。

1945年8月至10月的國共重慶談判時，共產(chǎn)黨代表周恩來認(rèn)為談判重點(diǎn)是召開政治會議討論建國方案，便提出召集黨派會議的協(xié)定草案。國民黨代表王世杰不同意“黨派會議”的名稱，美國駐華大使赫爾利提出“政治會議”名稱，各方接受。張治中在9月10日會談中為充分尊重各方意愿，提出在“政治會議”中加入“協(xié)商”二字，中共默認(rèn)接受了這個建議。在10月的毛澤東、蔣中正談判中，政治協(xié)商會議的名稱及其任務(wù)便正式確定下來，并寫進(jìn)了《政府與中共代表會談紀(jì)要》（即“雙十協(xié)定”），決定“由國民政府召開政治協(xié)商會議，邀請各黨派代表及社會賢達(dá)共商國事”。

1946年1月10日至31日，由中國國民黨（8人）、中國青年黨（5人）、中國民主同盟（9人）、中國共產(chǎn)黨（7人）和無黨派人士（9人）的代表一共38人在重慶舉行了政治協(xié)商會議，再一次確立了和平建國的基本方針，并提出了對《中華民國憲法》草案的若干修正的建議。

1949年6月，中共召集了各黨派代表商議建政事宜，先稱“新政治協(xié)商會議籌備會”，旋改命名為“中國人民政治協(xié)商會議”。中國人民政治協(xié)商會議與1946年之政治協(xié)商會議無直接關(guān)系。1949年9月21日至30日，第一屆中國人民政治協(xié)商會議在北平召開。出席會議的代表共634人。這次會議代行全國人民代表大會職權(quán)，制定并開通了為新中國奠基的三個歷史性文獻(xiàn)：《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（起臨時憲法作用）、《中華人民共和國中央人民政府組織法》、《中國人民政治協(xié)商會議組織法》。選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，選舉毛澤東為中央人民政府主席。大會規(guī)定以五星紅旗為國旗，以《義勇軍進(jìn)行曲》為代國歌，以北平為首都并改名為北京，采用公元紀(jì)年。大會選舉毛澤東為中華人民共和國中央人民政府主席，朱德、劉少奇、宋慶齡、李濟(jì)深、張瀾、高崗為副主席，標(biāo)志著政治協(xié)商開始在全國范圍內(nèi)實施。

（三）政治協(xié)商制度的發(fā)展

政治協(xié)商制度走過了65年的歷史，大致可以劃分為四個階段：

1、1949年9月——1954年9月

執(zhí)政后，中國共產(chǎn)黨繼續(xù)堅持政治協(xié)商理念。毛澤東強(qiáng)調(diào)：“國家各方面的關(guān)系都要協(xié)商”，可以叫它是個商量政府。1954年全國人民代表大會制度建立后，中國人民政治協(xié)商會議的立法功能過渡予全國人大，自此，政協(xié)便成為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和政治協(xié)商機(jī)構(gòu)繼續(xù)在國家政治生活中發(fā)揮作用。毛澤東同志在不同場合多次強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)的重要性和必要性：“人大的代表性當(dāng)然很大，但它不能包括所有的方面”，“有了人大，并不妨礙我們成立政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商?！?/p>

2、1954年10月——1966年5月

但是1956年生產(chǎn)資料所有制的社會主義改造完成后，1957年中國共產(chǎn)黨進(jìn)行了反右運(yùn)動。這次運(yùn)動使民主黨派此后參政議政受到相當(dāng)程度的限制，人民政協(xié)的工作受到了“左”的錯誤的影響，并且愈演愈烈。1963年到1965年間在意識形態(tài)領(lǐng)域開展錯誤的政治批判，不僅減少了政協(xié)各工作組的活動，而且嚴(yán)重破壞了“百花齊放、百家爭鳴”的精神和氛圍。

3、1966年6月——1976年

這一時期人民政協(xié)的工作同黨和國家的其他工作一樣，受到了前所未有的挫折和損失。黨的正確的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策被歪曲為“投降主義”，統(tǒng)戰(zhàn)部被說成所謂的“階級投降部”。為了保護(hù)政協(xié)機(jī)關(guān)免遭沖擊，政協(xié)全國委員會機(jī)關(guān)根據(jù)周恩來的指示，于1966年8月30日零時起停止辦公。各級政協(xié)的工作也被迫陷于癱瘓。有的甚至被“掃地出門”，連會址也被占用。在十年動亂中，大批政協(xié)委員和各界愛國人士遭到打擊和迫害，整個政協(xié)制度和統(tǒng)一戰(zhàn)線被嚴(yán)重破壞。在此期間，周恩來采取大量措施保護(hù)了各界民主人士。直到1971年底，人民政協(xié)工作才開始局部有所恢復(fù)。

4、1977年——

這是政協(xié)制度發(fā)展的第四個時期，是人民政協(xié)組織上的恢復(fù)和制度上的進(jìn)一步發(fā)展的重要時期。

二、人民政協(xié)的性質(zhì)、主要職能和優(yōu)越性

（一）人民政協(xié)的性質(zhì)

（1）愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)是人民政協(xié)的本質(zhì)屬性，人民政協(xié)本身就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線勝利發(fā)展的產(chǎn)物，人民政協(xié)的誕生，標(biāo)志著統(tǒng)一戰(zhàn)線在組織上的最后形成。新時期的人民政協(xié)是最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，由中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團(tuán)體、各少數(shù)民族和各界的代表、臺灣同胞、港澳同胞和歸國僑胞的代表以及特邀人士組成。

（2）多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)。人民政協(xié)是由我國各個黨派共同創(chuàng)立，以各個黨派和人民團(tuán)體為基礎(chǔ)組成的，是多黨合作的產(chǎn)物。沒有多黨合作，也就沒有人民政協(xié)。人民政協(xié)是中國唯一的有所有合法政黨參加的，并以本黨名義在其中活動的多黨合作、參政議政的重要機(jī)構(gòu)和組織形式。毛澤東同志曾經(jīng)指出：“政協(xié)不僅是人民團(tuán)體，而且是各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān)，是黨派性的機(jī)關(guān)。”

（3）是我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會主義民主的重要形式。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，具有最廣泛的代表性、最大限度的包容性，是在人民當(dāng)家做主的基礎(chǔ)上，廣泛行使民主權(quán)利的重要形式。鄧小平同志曾經(jīng)指出：“人民政協(xié)是發(fā)揚(yáng)人民民主、聯(lián)系各方面人民群眾的一個重要組織?！?/p>

人民政協(xié)和人民代表大會的區(qū)別：

（1）性質(zhì)不同。政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，不是國家機(jī)關(guān)，而人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是各類國家機(jī)關(guān)之中最重要的機(jī)關(guān)；

（2）職能不同。政協(xié)的基本職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政，不行使國家權(quán)力。人大的職能是直接行使國家權(quán)力，包括立法權(quán)、重大事項決定權(quán)、選舉或決定任命以及罷免其他國家機(jī)關(guān)的組成人員，監(jiān)督這些機(jī)關(guān)與人員的權(quán)力；

（3）產(chǎn)生與組成不同。政協(xié)是由各政黨、各人民團(tuán)體、各界、各方面協(xié)商、推選或特別邀請的代表人物組成的。人大是由各地方與解放軍分別選舉的代表組成的。

（4）成員的代表性不同。政協(xié)的成員不代表自己所在的區(qū)域而代表自己所屬的政黨、團(tuán)體、界別等。人大的組成成員只有解放軍代表代表本職業(yè)，而絕大多數(shù)代表不是代表自己所屬的黨派、團(tuán)體、界別等，而是代表自己所在的區(qū)域。

（5）作用不同。政協(xié)開展活動形成的決議不具有法律效力，而是供國家機(jī)關(guān)決策或改進(jìn)工作做參考。人大開展活動制定的法律，形成的決議，具有法律效力，其他國家機(jī)關(guān)必須執(zhí)行。

（二）人民政協(xié)的主要職能：政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。

政治協(xié)商：是指國家和地方大政方針及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活重要問題，在中共中央做決策前進(jìn)行協(xié)商，并在決策執(zhí)行過程中重要問題協(xié)商。協(xié)商的結(jié)果雖然不具備法律效力，但對執(zhí)政黨和國家的決策能起到重要的咨詢、參謀作用。

民主監(jiān)督：是指國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策貫徹執(zhí)行、國家機(jī)關(guān)及工作人員的工作，通過建議和批評進(jìn)行監(jiān)督。它不同于人民代表大會的監(jiān)督，不具有法律效力，但對于改進(jìn)國際機(jī)關(guān)的工作能起到重要的監(jiān)察、督促作用。

人民政協(xié)在成立之初，并不具有民主監(jiān)督的職能。1954年毛澤東同志談到人民政協(xié)存在的必要性時，開始把給政府提意見明確列為政協(xié)的五項任務(wù)之一。而監(jiān)督正式作為一項職能則是隨著1956年“長期共存、互相監(jiān)督”方針的提出才逐漸明確的。在同年9月召開的中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會上，鄧小平就此指出：“這些黨外的民主人士，能夠?qū)τ谖覀凕h提出一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)我們工作中的一些我們所沒有發(fā)現(xiàn)的錯誤和缺點(diǎn)，能夠?qū)τ谖覀兊墓ぷ髯鞒鲇幸娴膸椭??！倍裰鞅O(jiān)督一詞則是在1980年首次明確提出的，在中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《全國統(tǒng)戰(zhàn)部長座談會紀(jì)要》中寫到：“政協(xié)是我們政治體制中貫徹社會主義民主、實行互相監(jiān)督的重要形式，它的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是政治協(xié)商和民主監(jiān)督。”

人民政協(xié)民主監(jiān)督的特點(diǎn)：第一，由于人民政協(xié)是具有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，這使得它向國家行政機(jī)關(guān)提出的批評和建議以及由它所實施的民主監(jiān)督，能夠充分代表社會各界人民群眾的意志，具有廣泛的代表性；其次，人民政協(xié)的委員們是各行各業(yè)的知名人士，他們具有較高的政治民主觀念和較強(qiáng)的參政議政能力。他們在進(jìn)行民主監(jiān)督和提出批評建議時，能夠堅持原則，直言不諱最后，人民政協(xié)委員們絕大多數(shù)有較高的文化素質(zhì)和豐富的社會閱歷，對國家政權(quán)的各級組織和運(yùn)行情況比較熟悉，對各方面工作比較了解，他們提出的批評往往較為中肯，建議比較合理，使這種民主監(jiān)督具有相當(dāng)?shù)膬r值。

參政議政：是指對上述有關(guān)問題，及人民普遍關(guān)心的問題調(diào)查研究，用調(diào)研報告、提案、建議案等形式，提出意見建議。像近年來就廣大人民群眾關(guān)心關(guān)注并期盼解決的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，諸如食品藥品安全、看病難看病貴、農(nóng)村低保、農(nóng)民工進(jìn)城發(fā)展和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、企業(yè)改制職工安置再就業(yè)、大學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)、民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等，組織政協(xié)各專委會、各民主黨派開展專題視察調(diào)研，咨政建言，有力地推動了這些熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的解決。

三、進(jìn)一步完善政治協(xié)商制度的思考

我國的政治協(xié)商制度經(jīng)過60年的發(fā)展積累了許多成功的經(jīng)驗，在我國民主政治建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用。但同時我們也要看到，由于政治協(xié)商制度是我國所獨(dú)創(chuàng)，沒有任何已有的經(jīng)驗可供借鑒，在現(xiàn)實的操作實踐中，還存在這樣、那樣的問題，需要進(jìn)一步的改革和完善。

（一）提高政治協(xié)商的意識

政治協(xié)商的意識不強(qiáng)：1、黨委政府的協(xié)商意識不強(qiáng)。一是未能堅持政治協(xié)商的原則。把政治協(xié)商納人決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執(zhí)行過程中進(jìn)行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則。但在實際政治生活中，有些地方黨委政府部門因為各種原因，未能真正做到堅持這一原則。有人說當(dāng)前的權(quán)力形勢“黨委揮手，人大舉手，政府動手，政協(xié)拍手”，雖然有些偏頗，但也從側(cè)面說明了當(dāng)下政協(xié)工作的現(xiàn)狀。2、民主黨派的協(xié)商意識不強(qiáng)。3、人民政協(xié)的協(xié)商意識不強(qiáng)。政治協(xié)商是政協(xié)的重要職能，但在具體的實踐中政協(xié)有三怕：一怕“爭權(quán)”。政協(xié)既不決策、也不行政，如果總是“討要”協(xié)商，怕產(chǎn)生誤會。二怕越位。開展政治協(xié)商，實際上就是向黨委政府提意見建議，協(xié)商多，意見就提得多，怕引起反感。三怕“添亂”。政治協(xié)商的內(nèi)容，是政治生活中的大事要事，層次高，范圍廣，黨政領(lǐng)導(dǎo)期望值高，政協(xié)如果在協(xié)商中提不出真知灼見，怕有損政協(xié)形象，也影響黨政科學(xué)

決策。

“兩會中的雷人提案”

增強(qiáng)政治協(xié)商的意識：1、增強(qiáng)協(xié)商意識。一要深化政治協(xié)商理論的研究。理論是行動的先導(dǎo)，沒有理論上的自覺，就不會有行動上的自覺。增強(qiáng)政治協(xié)商意識、推進(jìn)政治協(xié)商制度建設(shè)，有賴于中國政治協(xié)商理論研究的進(jìn)一步深化。二要加強(qiáng)協(xié)商意識宣傳教育。在全社會大力宣傳和普及政治協(xié)商所必須具備的平等、對話、公共利益、理性等關(guān)鍵性要求和基本精神，為協(xié)商活動的開展創(chuàng)造良好氛圍。三要發(fā)揮榜樣的示范作用。要善于發(fā)現(xiàn)黨際協(xié)商中的優(yōu)秀典型，大力宣傳他們的經(jīng)驗做法和先進(jìn)事跡，通過發(fā)揮他們的榜樣示范作用增強(qiáng)協(xié)商參與者的協(xié)商意識。

2、提高協(xié)商自覺。一是黨委和政府應(yīng)提高協(xié)商自覺。各級黨委和政府應(yīng)充分認(rèn)識政治協(xié)商的重大現(xiàn)實意義，進(jìn)一步增強(qiáng)協(xié)商意識，切實堅持政治協(xié)商的重要原則。二是人民政協(xié)應(yīng)提高協(xié)商自覺。各級政協(xié)應(yīng)充分認(rèn)識自身的性質(zhì)與使命，認(rèn)真履行政治協(xié)商職能，推進(jìn)政治協(xié)商的有效運(yùn)作。

（二）加強(qiáng)政治協(xié)商的制度建設(shè)

1、完善協(xié)商實體制度。從協(xié)商內(nèi)容來看，當(dāng)前要對協(xié)商內(nèi)容作出較為明確的規(guī)定，對于哪些屬于重大方針政策和重要事務(wù)，要出臺一個標(biāo)準(zhǔn)，劃分一個大致的范圍，將協(xié)商內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化。從協(xié)商形式來看，有關(guān)部門應(yīng)對什么情況下采取什么樣的協(xié)商形式，采取某一協(xié)商形式有什么具體要求和限制，作出詳細(xì)的規(guī)定。從協(xié)商的基本要求來看，協(xié)商應(yīng)該具體堅持哪些原則，黨委政府及其有關(guān)部門、政協(xié)在協(xié)商過程中各自應(yīng)該肩負(fù)哪些職責(zé)等等，這些都應(yīng)有明確規(guī)定。

2、完善協(xié)商程序制度。一是要制定統(tǒng)一明確的協(xié)商程序制度。中央層面應(yīng)對黨際協(xié)商程序作出明確界定，最好能出臺一部專門針對政治協(xié)商的規(guī)定，其中對兩種方式協(xié)商的程序作出概括和總結(jié)。在此基礎(chǔ)上，地方層面可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H制定既有差異同時又有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商程序制度。二是要完善現(xiàn)有協(xié)商程序制度。重點(diǎn)完善協(xié)商議題的提出和確定制度、協(xié)商議題的通報制度、協(xié)商主體的知情制度、民主協(xié)商制度、協(xié)商意見的反饋制度。

3、完善評價監(jiān)督制度。一是建立健全統(tǒng)一明確的評價監(jiān)督制度。二是明確評價監(jiān)督的主體和客體。應(yīng)對評價監(jiān)督主體作出針對性規(guī)定，如評價監(jiān)督主體應(yīng)包括哪些機(jī)構(gòu)，它們的主次關(guān)系如何，具體職能分工是什么。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)對評價監(jiān)督的客體即評價監(jiān)督的對象作出明確界定。三是建立健全明確完整的評價監(jiān)督指標(biāo)體系，如建立健全協(xié)商制約激勵制度、協(xié)商跟蹤反饋制度等。四是增強(qiáng)評價監(jiān)督制度的約束力。一方面，黨委、政府及其有關(guān)部門思想上要重視，制定明確且有操作性的評價監(jiān)督制度；另一方面，要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)制度。

4、完善協(xié)商的反饋機(jī)制。一般情況下，執(zhí)政黨提出的協(xié)商議題在大的原則上都能達(dá)成一致，但不排除一些具體問題的不同意見和要求，不同的意見和要求如何在決策中得到體現(xiàn)？或協(xié)商議題在協(xié)商過程中不能達(dá)成一致意見的情況下，能否進(jìn)入決策程序？要解決這些問題，就應(yīng)建立協(xié)商的反饋機(jī)制，對不同意見和要求，無論接受或不接受都應(yīng)給予明確的回復(fù)，對于不能吸納的意見應(yīng)該說明理由，對協(xié)商不能達(dá)成一致的不能進(jìn)入決策程序。這樣才能保證執(zhí)政黨和政府的決策在政治協(xié)商過程中能最大限度的吸納各種意見，反映各種要求，達(dá)到政治協(xié)商的目的。

（三）推動民主的政治協(xié)商

有一些人，甚至一些政協(xié)委員，對我國政治協(xié)商制度有一些微詞，認(rèn)為政治協(xié)商在很多時候只是擺設(shè)，協(xié)商只是走過場。造成這樣現(xiàn)象的原因雖然較多，但不容忽視的原因就是在協(xié)商中基本上是協(xié)商的主持者（多半是領(lǐng)導(dǎo)）主導(dǎo)了協(xié)商，他最先發(fā)言，他有足夠的時間發(fā)言，他有足夠的資料用來支持自己的觀點(diǎn)，他甚至有權(quán)控制誰發(fā)言誰不發(fā)言。如果有正當(dāng)?shù)某绦?，這種情況就可以得到遏制。而另一方面，如果給了參與者平等的權(quán)利，即使他的意見沒有被采納，他也會心服口服。

1、推動協(xié)商主體平等。一是共產(chǎn)黨員和其他協(xié)商主體應(yīng)增強(qiáng)平等意識。在協(xié)商過程中，中共黨員與其他協(xié)商主體是平等的。參與協(xié)商的中共黨員干部應(yīng)放棄政治優(yōu)越感，增強(qiáng)政治責(zé)任感，努力成為團(tuán)結(jié)協(xié)商、發(fā)揚(yáng)民主的模范。同時，參與協(xié)商的其他主體也無需妄自菲薄，應(yīng)切實履行自身職責(zé)，主動與中共協(xié)商人員展開交流協(xié)商。二是減小協(xié)商主體的不平等。實現(xiàn)這一點(diǎn)，需要標(biāo)本兼治。從治標(biāo)上說，可以通過安排那些知識背景、表達(dá)能力大體相同的政協(xié)委員參與同一問題的協(xié)商，或者是通過對那些在協(xié)商過程中缺乏專業(yè)知識的政協(xié)委員提供相關(guān)知識的培訓(xùn)和咨詢等方式，人為地減少協(xié)商主體之間的不平等。從治本上說，最終還是要靠學(xué)習(xí)教育，靠協(xié)商主體自身綜合素質(zhì)的提高。只有協(xié)商主體的自身素質(zhì)提高了，他們之間因客觀原因?qū)е碌牟黄降炔罹嗫s小了，協(xié)商主體才能更趨于平等。

2、推動協(xié)商過程公開。一是要實現(xiàn)所有協(xié)商形式的公開。實現(xiàn)協(xié)商過程的公開，當(dāng)然是所有協(xié)商形式、所有協(xié)商層次的公開。不過，由于地方物質(zhì)條件和領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識水平的限制以及社會公眾關(guān)注度等原因，要實現(xiàn)所有層次、所有形式協(xié)商的公開，從現(xiàn)在來看，在我國還有很長的路要走，但朝著這個方向努力肯定是正確的。二是要實現(xiàn)協(xié)商全過程公開。這種公開不僅僅局限于用新聞媒體的方式向社會報道協(xié)商情況，它還應(yīng)包括協(xié)商的組織者、相關(guān)單位向社會主動公布、公開協(xié)商的相關(guān)情況。三是要積極拓展公開渠道和方式。協(xié)商單位可以借助傳統(tǒng)媒體優(yōu)勢和現(xiàn)代信息技術(shù)的作用對協(xié)商過程予以公開。四是協(xié)商參與者要具有公開意識。中共黨委和政府及其有關(guān)部門、人民政協(xié)要有公開意識，要及時真實地向社會公開協(xié)商相關(guān)信息并為此提供保障。協(xié)商主體也要有公開意識，在嚴(yán)守有關(guān)秘密的前提下，公開協(xié)商的相關(guān)信息。

3、推動協(xié)商過程中的民眾參與。一是在協(xié)商議題提出環(huán)節(jié)增強(qiáng)民眾參與。如在協(xié)商議題提出過程中通過聽證會、民意測驗等方式了解百姓對協(xié)商議題的看法與認(rèn)識。二是在協(xié)商準(zhǔn)備階段增強(qiáng)民眾參與。在協(xié)商準(zhǔn)備階段，各民主黨派、無黨派人士應(yīng)結(jié)合協(xié)商議題，開展專項調(diào)查研究，了解百姓生活現(xiàn)實，掌握群眾真實想法。三是在協(xié)商反饋階段增強(qiáng)民眾參與。協(xié)商結(jié)束后，根據(jù)相關(guān)程序，協(xié)商意見要交與有關(guān)單位辦理，為了更好地督促協(xié)商意見辦理，有關(guān)單位應(yīng)將協(xié)商意見的辦理情況向社會公開。協(xié)商意見的承辦單位是誰、什么時間辦理、截至何時、辦理的結(jié)果如何，這些都應(yīng)向社會公布。

（四）完善政治協(xié)商的程序

關(guān)于政治協(xié)商程序的現(xiàn)行規(guī)定，總的看來過于籠統(tǒng)和原則，缺乏可操作性：從時間上看，決策執(zhí)行之前的“前”，前到什么程度沒有規(guī)定，以至于有些地方或有些時候，在決策公布的前一天來協(xié)商（這時的協(xié)商其實只有協(xié)商之名，而無協(xié)商之實，與通報是同義的）。另一方面，決策后能否協(xié)商沒有規(guī)定。從協(xié)商的效力看，缺乏不按要求協(xié)商的制約監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。使得協(xié)商的“人治”色彩比較濃，在一些地方，政治協(xié)商制度的落實，還取決于黨政一把手個人民主意識的強(qiáng)弱。黨政領(lǐng)導(dǎo)民主意識強(qiáng)，重視政協(xié)工作，政治協(xié)商就比較主動。反之，政治協(xié)商就難以開展。

因此，要使政治協(xié)商制度發(fā)揮更好的作用，關(guān)鍵的問題不在于基本制度面的調(diào)整，而在于協(xié)商程序的完善。

1、擴(kuò)大參加政治協(xié)商的主體

（1）調(diào)整工會界別，增加非公有制企業(yè)委員。隨著我國社會的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)意義上的工人階級已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。現(xiàn)有的工會界別委員，仍然是由國有企業(yè)的工會人士擔(dān)任。這種狀況已經(jīng)不適用現(xiàn)代工人的實際情況，國有企業(yè)的代表很難真正代表非公有制企業(yè)和農(nóng)民工的利益。因此，應(yīng)當(dāng)增加非公有制企業(yè)的代表。增加非公有制企業(yè)的代表還有另一重要的意義：現(xiàn)在政協(xié)中有了一定數(shù)量的非公有制企業(yè)主的代表，而非公有制企業(yè)主與非公有制企業(yè)員工的利益有較大的沖突，政協(xié)中只有企業(yè)主而沒有員工的代表，顯然是極不公平的。

（2）調(diào)整農(nóng)業(yè)界別，增加真正的農(nóng)民委員。農(nóng)民界別是政協(xié)最早的界別之一，第一屆全國政協(xié)中，就有農(nóng)民委員。但現(xiàn)在全國政協(xié)農(nóng)業(yè)界有68名委員，卻沒有一個真正意義上的農(nóng)民。這種情況在地方政協(xié)中同樣存在。三農(nóng)問題是我國重大的社會問題，黨和政府也一直關(guān)注三農(nóng)問題，對三農(nóng)問題最有發(fā)言權(quán)的應(yīng)該是農(nóng)民；而且隨著時代的發(fā)展，農(nóng)民中也已經(jīng)出現(xiàn)了精英人物；因此，增加農(nóng)民委員不僅可以擴(kuò)大參加協(xié)商的主體，而且也不會改變政協(xié)精英協(xié)商的特色。

（3）規(guī)范委員產(chǎn)生機(jī)制，探索委員專職化問題。由于目前的委員產(chǎn)生機(jī)制不規(guī)范，造成部分協(xié)商議事能力不高的人士進(jìn)入政協(xié)，甚至于出現(xiàn)黑惡勢力分子混進(jìn)了委員隊伍，如沈陽的劉涌、浙江溫嶺的張畏等。因此，為了有效發(fā)揮政協(xié)的政治功能，必須規(guī)范現(xiàn)有委員產(chǎn)生機(jī)制，把既有代表性又有政治參與能力的人士推選到政協(xié)中來。當(dāng)前，影響政協(xié)功能有效發(fā)揮的重要外部因素是政協(xié)委員都有自己的本職工作，政協(xié)委員是非專職的。既要求委員作好本職工作，又當(dāng)好政協(xié)委員，在實踐中很難統(tǒng)一。當(dāng)本職工作與政協(xié)活動相沖突時，需要犧牲的往往是政協(xié)活動。因此，要使政協(xié)政治功能有效發(fā)揮，有必要探索走委員專職化的道路。當(dāng)前比較可行的是使大部分常委專職化，一方面涉及的委員人數(shù)比較有限，另一方面常委會在政協(xié)中起了非常重要的作用，常委會會議的協(xié)商是政協(xié)政治協(xié)商的基本形式，搞好常委會會議的協(xié)商對政協(xié)政治協(xié)商功能的有效發(fā)揮會起到關(guān)鍵作用。

2、明確政治協(xié)商的內(nèi)容。協(xié)商內(nèi)容的明確是推進(jìn)政治協(xié)商制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。協(xié)商什么，什么能協(xié)商，什么不能協(xié)商，必須明確。從中共與各民主黨派協(xié)商建國的歷史來看，應(yīng)該說凡是涉及公共權(quán)力配置社會利益的重大問題都應(yīng)該是政治協(xié)商的內(nèi)容。還有一點(diǎn)必須引起注意的是，政治協(xié)商的內(nèi)容不應(yīng)該回避或淡化“政治性”。實踐中給人的感覺是政治協(xié)商在非政治性問題上熱熱鬧鬧，而在政治性問題上往往力度不夠，這種狀況若不加以注意和改進(jìn)，勢必嚴(yán)重影響政治協(xié)商的實效。

3、細(xì)化政治協(xié)商的步驟。協(xié)商主題確定后，按以下步驟進(jìn)行：

（1）準(zhǔn)備。準(zhǔn)備階段最應(yīng)該要做的工作是信息的整理。信息之于協(xié)商好比證據(jù)之于訴訟。沒有證據(jù)就不能贏得訴訟，沒有信息就不可能有好的協(xié)商。所以，協(xié)商的組織者一方面應(yīng)該準(zhǔn)備必須的相關(guān)信息資料，并且盡早的傳遞給參加協(xié)商者，另一方面，協(xié)商的參加者應(yīng)該主動收集信息。

（2）對話。政治協(xié)商主張平等、自由的公民以公共利益為取向，在對話和討論中達(dá)成共識，通過公共協(xié)商制定決策。對話的過程是信息交流的過程，對話的過程是不同利益交鋒的過程，對話的過程也是價值偏好轉(zhuǎn)換的過程，所以，對話的過程就是公共利益形成的過程。當(dāng)然，要實現(xiàn)這些功能，對話的規(guī)則是很重要的。比如對話中一定要給不同意見的人公平分配機(jī)會，不能由一方壟斷發(fā)言機(jī)會；對話中不能人身攻擊，更不能有暴力行為；參加者應(yīng)該心平氣和，傾聽不同的意見；陳述自己的觀點(diǎn)、反駁他人的觀點(diǎn)都應(yīng)該有充分的理由等等。只有公平、中立的規(guī)則才能得到參與者的認(rèn)可。

（3）總結(jié)。協(xié)商主持者要對協(xié)商進(jìn)行總結(jié)?？偨Y(jié)的目的在于交代對所協(xié)商問題的處理意見。馬上能決定的，宣布決定；還待進(jìn)一步論證的交代將怎么處理；沒有處理權(quán)力，也要交代如何向處理權(quán)的部門匯報。這些做法，總的要求是要讓參加協(xié)商的人知道事情去向，以便他們繼續(xù)

關(guān)注。

（五）加強(qiáng)政治協(xié)商的法律保障

目前，許多地方的黨委、政府在處理與政協(xié)關(guān)系方面隨意性較大，就公共決策問題到政協(xié)的協(xié)商往往流于形式，甚至有的想?yún)f(xié)商就協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商。即使協(xié)商后，政協(xié)提出的各種協(xié)商建議和意見對最終的決策并不起多少作用。原因主要在于，人民政協(xié)行使職能、開展工作的主要依據(jù)是《中國人民政治協(xié)商會議章程》，它對外并不具有法律效力。政治文明的核心是民主。而民主的真正實現(xiàn)，最終須靠法律制度來保障。加強(qiáng)和完善政治協(xié)商制度，也要不斷推進(jìn)人民政協(xié)的法制化建設(shè)。

1、要進(jìn)一步完善憲法保障。憲法是國家的根本大法，是建設(shè)民主政治的前提和依據(jù)。然而，人民政協(xié)的地位和作用，在我國憲法中尚無專門的條款作出明確的規(guī)定，只在序言中作了簡單的概述。在憲法138條規(guī)定中，都沒有涉及到人民政協(xié)的具體條款，而涉及人民代表大會的有50多條。我國現(xiàn)在有兩項最重要的政治制度，一個是人民代表大會的根本政治制度，一個是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。作為基本政治制度的主要載體和協(xié)商民主重要機(jī)構(gòu)的人民政協(xié)，其性質(zhì)和地位、職權(quán)和義務(wù)、功能與作用等理應(yīng)寫進(jìn)憲法的主體部分。否則，在依法治國的今天，政協(xié)的工作會面臨著正當(dāng)性和合法性的

問題。

2、要適時出臺人民政協(xié)組織法。人民政協(xié)的組織形式應(yīng)當(dāng)有一部法律予以規(guī)范。1949年9月，全國第一屆政協(xié)會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議組織法》。1954年12月，全國第二屆政協(xié)會議通過《中國人民政治協(xié)商會議章程》以后，政協(xié)組織法被政協(xié)章程所代替而自然停止使用。從此，政協(xié)組織工作無法可依。我們認(rèn)為，根據(jù)新形勢發(fā)展的要求，應(yīng)當(dāng)重新研究制定政協(xié)組織法，進(jìn)一步明確政協(xié)的功能定位，組織機(jī)構(gòu)和委員的權(quán)利、義務(wù)等等，以確保人民政協(xié)這一民主形式的健康發(fā)展。

3、要探索制訂人民政協(xié)程序立法。政治協(xié)商如果沒有程序法，即使有了主體法，民主也是一種形式，一句空話。當(dāng)前，人民政協(xié)的程序化不是很理想，特別是政治協(xié)商的程序仍不規(guī)范，在實踐中經(jīng)常碰到許多問題。比如，協(xié)商主體不明確，誰和誰協(xié)商？是政協(xié)內(nèi)部自言自語的協(xié)商，還是政協(xié)與黨委、人大、政府協(xié)商？此外，協(xié)商的內(nèi)容不明確，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作意見》指出：“人民政協(xié)政治協(xié)商的主要內(nèi)容是：國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重大問題”。這里的“重要”問題是協(xié)商的內(nèi)容，但什么問題“重要”，如何界定“重要”，在實際工作中很難把握。例如一個地區(qū)的行政區(qū)域重新調(diào)整劃分，主要領(lǐng)導(dǎo)的人事安排，大型項目的投資建設(shè)是不是“重要”問題，要不要進(jìn)行協(xié)商。政協(xié)認(rèn)為是重要問題應(yīng)當(dāng)進(jìn)行協(xié)商，黨委和政府卻認(rèn)為未必重要。于是，許多地方一年都沒有重要問題，不必協(xié)商，協(xié)商民主也就成為無源之水，無本之木。協(xié)商的程序也不明確，協(xié)商的議題由誰提出，協(xié)商的形式如何規(guī)范，協(xié)商的決議如何形成，協(xié)商的成果如何實施等等，都缺少明確的規(guī)定。因此，應(yīng)當(dāng)研究制定一部協(xié)商民主程序法，對協(xié)商民主的主體、內(nèi)容、程序等作出具體的法律規(guī)定。