推進(jìn)型法治模式下的“關(guān)鍵少數(shù)”與全面依法治國

上官酒瑞　張弈天

摘 要：全面依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。這個(gè)論斷有深刻的理論內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)指向，與中國政黨建設(shè)現(xiàn)代國家、推進(jìn)型法治模式及法治建設(shè)所面臨的困境密切相關(guān)。但推進(jìn)型法治內(nèi)含悖論，意味著“關(guān)鍵少數(shù)”是法治建設(shè)的積極推動(dòng)因素，也可能是消極破壞力量。能否抓住并抓好“關(guān)鍵少數(shù)”，有效規(guī)范約束領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力，是檢驗(yàn)中國法治發(fā)展?fàn)顩r的根本標(biāo)準(zhǔn)與試金石。這里的“抓住”，意指充分發(fā)揮法治建設(shè)中領(lǐng)導(dǎo)干部的模范帶頭作用，更指依法有效治權(quán)治官，這需要教育之培養(yǎng)、環(huán)境之涵養(yǎng)，關(guān)鍵是需要制度之監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：法治模式；關(guān)鍵少數(shù)；法治國家；權(quán)力監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D64 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2015）04-0083-07

歷史地看，十八大以來的法治國家建設(shè)按下了“快進(jìn)鍵”、步入了“快車道”，明確了任務(wù)書、時(shí)間表、路線圖，并被置于國家治理現(xiàn)代化的高度，與全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面從嚴(yán)治黨一道構(gòu)成了新一屆中央治國理政的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。在2015年2月2日省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)專題研討班開班式上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國方面肩負(fù)著重要責(zé)任，全面依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)?！盵1]從后發(fā)現(xiàn)代化國家法治發(fā)展模式與多年來中國法治建設(shè)的困境看，這一論斷有深刻的理論內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，它指明了全面依法治國的關(guān)節(jié)點(diǎn)、著力點(diǎn)、聚焦點(diǎn)。如何抓住并抓好這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，讓他們真正成為依法治國的組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，成為示范者、引領(lǐng)者、維護(hù)者，而不是阻礙者、破壞者，這決定著中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)的成效乃至成敗。

一、“關(guān)鍵少數(shù)”與中國法治邏輯

任何國家要走向現(xiàn)代，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，都必須建構(gòu)起法治的價(jià)值目標(biāo)、結(jié)構(gòu)體系，并形成相應(yīng)的治理能力。這是因?yàn)椋c人治、神治等其他治國理政方式相比，法治具有鮮明的優(yōu)勢。法治以憲法法律至上、法律面前人人平等為原則，蘊(yùn)含著自由、公正、人權(quán)等價(jià)值理念，構(gòu)成了現(xiàn)代國家的精神內(nèi)核；法治以一套周延的法律制度體系為框架，以合理自洽的程序?yàn)樽裱瞧胶馍鐣?huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、凝聚社會(huì)共識(shí)最為制度化、常態(tài)化的力量，也是成本低、績效好、風(fēng)險(xiǎn)可控的治理方式；法治意味著權(quán)由法定、權(quán)依法行、權(quán)受法督，其重要使命是約束政府權(quán)力、保障公民權(quán)利，有助于實(shí)現(xiàn)良政善治，并決定著國家的治理秩序與治理水平；等等。這些認(rèn)識(shí)都是法治研究已形成的共識(shí)。如美國學(xué)者福山認(rèn)為，國家建構(gòu)（能力）、法治和負(fù)責(zé)制政府三者的平衡，構(gòu)成政治秩序的三大重要組件，否則就會(huì)出現(xiàn)政治衰敗[2]。正是從這些意義看，法治構(gòu)成現(xiàn)代國家治理的基本方略。

法治興則國興，法治強(qiáng)則國強(qiáng)，這是比較現(xiàn)代化研究得出的結(jié)論。雖然法治是現(xiàn)代國家建設(shè)的“必由之路”，但由于歷史進(jìn)程、文化基因、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治制度等的差異，不同國家法治發(fā)展的條件、路徑、動(dòng)力等是不同的。從現(xiàn)代化類型學(xué)看，法治發(fā)展模式大體可分為社會(huì)演進(jìn)型、政府推進(jìn)型、政府社會(huì)互動(dòng)型三種。其中，社會(huì)演進(jìn)型以英美等早發(fā)內(nèi)生型現(xiàn)代化國家為代表，主要是在市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、理性文化、社會(huì)自治等內(nèi)生性因素推動(dòng)下，遵循法治內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，相對(duì)自發(fā)地形成的法治發(fā)展過程與實(shí)現(xiàn)狀態(tài)。與此不同，作為現(xiàn)代化后來者，中國法治的傳統(tǒng)、基因、條件等在總體上是缺乏的，法治化運(yùn)動(dòng)是在國家建設(shè)面臨外部挑戰(zhàn)和壓力下而采取的一種積極回應(yīng)，也是與先進(jìn)國家治理比較中做出的一種主動(dòng)努力。當(dāng)然，這也是執(zhí)政黨總結(jié)治國理政的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)形成的共識(shí)，是為解決市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化發(fā)展所滋生的諸多國家治理難題而進(jìn)行的選擇。這是較為典型的政府推進(jìn)型模式，即黨和政府既是法治化的推動(dòng)者、法治目標(biāo)的設(shè)計(jì)者，也是法治路徑的規(guī)劃者、法治資源的開發(fā)者和供給者。有研究在對(duì)世界法制現(xiàn)代化模式進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上提出，中國的法制現(xiàn)代化的任務(wù)非常艱巨?！斑@就需要有一個(gè)充分行使公共職能的強(qiáng)大國家的存在，需要國家和政府自覺地?fù)?dān)負(fù)起正確引導(dǎo)法律發(fā)展走向的時(shí)代責(zé)任。只有這樣，中國法制現(xiàn)代化才具有現(xiàn)實(shí)的可能性。”[3]（p.220）要說明的是，隨著改革開放以來“總體性社會(huì)”的解體，流動(dòng)資源與自由空間的不斷增多，社會(huì)內(nèi)生的法治需求逐步增長。近年來各地越來越多的各式維權(quán)或爭權(quán)行動(dòng)，表明中國民眾及社會(huì)組織的民主、法治及權(quán)利意識(shí)日益強(qiáng)化，法治化的社會(huì)力量在不斷成長，這可與政府推動(dòng)法治建設(shè)形成互動(dòng)格局。如果說改革初期治理方式從人治轉(zhuǎn)向“法制”是十年“文革”悲劇促成的，那么從法制到法治，再向法治國家、法治中國的全方位邁進(jìn)，相當(dāng)程度上則是在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的。這主要表現(xiàn)為在政黨、國家與社會(huì)逐步分化并互動(dòng)基礎(chǔ)上，形成了法治發(fā)展需求、空間、資源和力量。正因如此，中國法治建設(shè)呈現(xiàn)為“自上而下”與“自下而上”雙向互動(dòng)推進(jìn)的特征與趨勢，而這并沒有在根本上改變黨和政府在法治國家建設(shè)中的主導(dǎo)地位及關(guān)鍵作用。

如果說國家的現(xiàn)代化及法治化運(yùn)動(dòng)，總是與人的意識(shí)和行動(dòng)聯(lián)系在一起的，那么法治發(fā)展越是由政府主導(dǎo)，就越受制于或取決于人的因素。尤其是那些掌握公共權(quán)力的人，他們的法治信念和法治素養(yǎng)，法治思維和法治能力，以及尊法學(xué)法守法用法的實(shí)際狀況，對(duì)法治進(jìn)步和成效的影響就會(huì)越直接、越廣泛、越深刻。英國思想家密爾提醒人們：“首先要記住，政治制度（不管這個(gè)命題是怎樣有時(shí)被忽視）是人的勞作；它們的根源和全部存在均有賴于人的意志?！盵4]（p.7）“還須記住政治機(jī)器并不自行運(yùn)轉(zhuǎn)。正如它最初是由人制成的，同樣還需由人，甚至由普通的人去操作?！盵4]（p.8）一個(gè)國家的政治運(yùn)作如此，法治建設(shè)也是如此。在中國的話語體系和政治體系中，這些“人”也就是領(lǐng)導(dǎo)干部。近代以來，中國歷史地形成了政黨建設(shè)現(xiàn)代國家的邏輯與格局，這可用來解釋十八屆四中全會(huì)提出的“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家最根本的保證”這一命題。而在黨建國家格局中，領(lǐng)導(dǎo)干部在制度建設(shè)、權(quán)力運(yùn)作等各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)都發(fā)揮著主導(dǎo)作用。有人因此提出了“干部國家”的概念，“依照這個(gè)歷史和邏輯，一定意義上講，在由政黨、軍隊(duì)和政權(quán)這些要素所構(gòu)成的國家共同體的基本體系里，國家體系的架構(gòu)可以內(nèi)縮和集中到一個(gè)軸心支點(diǎn)上，這就是干部”[5]（p.16）。在這樣的邏輯和架構(gòu)下，政府對(duì)法治建設(shè)的主導(dǎo)，也就現(xiàn)實(shí)性地轉(zhuǎn)換為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法治發(fā)展目標(biāo)、方向的決心和信心，對(duì)法治精神、原則的信仰和信念，對(duì)法治條件、基礎(chǔ)、規(guī)律的認(rèn)識(shí)和把握，并在很大程度上取決于他們對(duì)法治建設(shè)進(jìn)程、節(jié)奏、路徑的選擇、掌控和駕馭，對(duì)法治建設(shè)的組織、推動(dòng)和實(shí)踐，對(duì)法治建設(shè)成果的尊崇、維護(hù)和運(yùn)用。這從法治領(lǐng)域證明了共產(chǎn)黨治國理政的一條“基本規(guī)律”，即辦好中國的事情關(guān)鍵在黨、關(guān)鍵在人。

“奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)，奉法者弱則國弱”的古訓(xùn)表明，領(lǐng)導(dǎo)干部是黨執(zhí)政興國的骨干力量，是全面依法治國的關(guān)節(jié)點(diǎn)和著力點(diǎn)。與中國總?cè)丝诨蚴?600多萬共產(chǎn)黨員群體相比，領(lǐng)導(dǎo)干部雖然在數(shù)量上是少數(shù)，但在“質(zhì)量上”也就是地位與作用上非常重要，是“關(guān)鍵少數(shù)”。如果能夠抓住這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，也就在根本上抓住了依法治國的“牛鼻子”，可以為法治國家建設(shè)提供強(qiáng)大的牽引力和重要保障。如果說在推進(jìn)型法治模式下，全面依法治國需要頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)規(guī)劃，需要確定任務(wù)書、路線圖、時(shí)間表，那么它更需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)起責(zé)任，真抓實(shí)干，運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。作為“關(guān)鍵少數(shù)”，領(lǐng)導(dǎo)干部手中握有的權(quán)力，既是政治責(zé)任，同樣也是法治責(zé)任。他們能否“奉法”，真正做到民主科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，帶頭做好尊法學(xué)法守法用法的模范，對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生的示范、引領(lǐng)和導(dǎo)向作用，可能是潤物無聲、潛移默化的，但肯定是極其深遠(yuǎn)的。這直接關(guān)系法治國家、法治政府和法治社會(huì)一體化建設(shè)的水平與質(zhì)量，并可能影響“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家”這一全面依法治國總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、“關(guān)鍵少數(shù)”與中國法治困境

推進(jìn)型法治模式也有其比較優(yōu)勢。這主要包括：可強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)特定的法治目標(biāo)，縮短法治化建設(shè)時(shí)間；可降低探索法治建設(shè)路徑成本，節(jié)約法治建設(shè)資源；可借鑒早發(fā)國家法治化經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢”；可發(fā)揮政府在法治化進(jìn)程中的掌控能力，減少政治沖突，保持社會(huì)穩(wěn)定[6]。自改革開放尤其是1997年十五大提出依法治國以來，正是在黨和政府推動(dòng)下，中國法治建設(shè)取得了歷史性成就。這表現(xiàn)為：在“什么是法治”、“為什么要建設(shè)法治國家”、“如何全面依法治國”等關(guān)乎法治發(fā)展的問題上，全社會(huì)形成了比較一致的共識(shí)；在法治觀上，逐步從工具論走向了價(jià)值論，從“效率”價(jià)值開始轉(zhuǎn)向“公正”價(jià)值；依法治國已確立為國家治理的基本方略，依法執(zhí)政成為黨治國理政的基本方式；中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，實(shí)現(xiàn)了有法可依，立法重心從數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量；依法治國的戰(zhàn)略部署從法律體系完善邁向法治體系建設(shè)；社會(huì)發(fā)展與國家治理的內(nèi)生性法治訴求和動(dòng)力不斷增加，民眾的法治意識(shí)和觀念不斷增強(qiáng)，法治發(fā)展的條件、基礎(chǔ)不斷成熟。就法治國家建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化而言，這些進(jìn)步的意義無論如何估量都不過分。

不過，政府推進(jìn)型法治模式內(nèi)含著一個(gè)悖論：政府是法治進(jìn)步的推動(dòng)力量，也是法治發(fā)展的阻礙力量，甚至是破壞力量；領(lǐng)導(dǎo)干部可能是法治建設(shè)的積極推進(jìn)者，也可能是消極阻撓者。這就不難理解，中國法治建設(shè)仍然存在的很多問題，至少與社會(huì)主義法治原則、黨和國家事業(yè)發(fā)展要求、人民群眾期待、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)及國際社會(huì)評(píng)價(jià)相比，還存在諸多不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不符合的地方。特別是推進(jìn)型法治要求政府必須擁有相當(dāng)?shù)臋?quán)力，否則推進(jìn)法治只能是一句空話，但法治的要義又在于治政治權(quán)，根本在于治官，目的是約束、規(guī)范掌握權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部，以維護(hù)法治秩序，保障公平正義。從現(xiàn)實(shí)性看，政府并非一個(gè)抽象存在，它由無數(shù)活生生的現(xiàn)實(shí)的人組成，也是一個(gè)帶有自利化傾向的組織，而領(lǐng)導(dǎo)干部“天然”具有不斷擴(kuò)張權(quán)力、極力規(guī)避限權(quán)、侵犯公民權(quán)利的特性與取向。有人將這概括為“注意力傾斜現(xiàn)象”：“如果政府長時(shí)間地延續(xù)這種注意力傾斜的狀態(tài)，則市民社會(huì)借助法治對(duì)政府權(quán)力的限制顯然有落空之嫌，而如不能對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行有效規(guī)制，中國法治的實(shí)現(xiàn)只能理解為一種‘真實(shí)的謊言?！盵7]（p.239）果真如此，政府及領(lǐng)導(dǎo)干部就成為法治進(jìn)步的“攔路虎”，這是推進(jìn)型法治需要克服的最大難題。十八屆四中全會(huì)報(bào)告明確指出了目前中國法治存在的諸多問題，表現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法和守法各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)。如立法工作中的部門主義傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象；有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法，以及執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明，執(zhí)法司法不公和腐敗問題。一些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，不屑學(xué)法、心中無法，甚至是知法犯法、執(zhí)法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。這些現(xiàn)象無不與領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)，這反映了中國法治建設(shè)面臨的困境。

如果說人治狀態(tài)下國王即法律，那么法治狀態(tài)下法律即國王。亞里士多德認(rèn)為，良法與法律的普遍遵從是法治包含的兩重意義[8]（p.199）。英國學(xué)者哈耶克說：“法治的意思就是指政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見到當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制力，和根據(jù)對(duì)此的了解計(jì)劃他自己的個(gè)人事務(wù)?！盵9]（p.73）按照國際社會(huì)通行的法治指數(shù)，衡量一個(gè)國家是否法治國家或法治化水平的高低，可簡約化為兩個(gè)方面：一方面，官權(quán)是否受到約束；另一方面，民權(quán)是否得到保障。就社會(huì)主義法治原則和法治國家建設(shè)要求看，這兩個(gè)方面都存在不小差距，并都與領(lǐng)導(dǎo)干部的違法亂紀(jì)、權(quán)力任性、腐敗等聯(lián)系在一起。諸多現(xiàn)象表明，“關(guān)鍵少數(shù)”的某些成員在某些地方、領(lǐng)域已成為法治建設(shè)的阻力，甚至是破壞力量。

從官員權(quán)力約束看，由于受到官本位思想的長期影響，一些領(lǐng)導(dǎo)干部目中無法，重權(quán)輕法，習(xí)慣將個(gè)人等同組織、將法律當(dāng)作治民工具，搞“一言堂”、“一支筆”，甚至大肆追逐權(quán)力，大搞權(quán)權(quán)交易、權(quán)事交易、權(quán)錢交易、權(quán)色交易。這是中國法治不彰的表現(xiàn)，也是法治的“痛點(diǎn)”?？梢韵胂螅跈?quán)力得不到規(guī)訓(xùn)、官員不受法紀(jì)約束的情況下，必然會(huì)滋生形形色色的特權(quán)現(xiàn)象，出現(xiàn)各種形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，腐敗問題也定然會(huì)大面積蔓延。近些年腐敗案件的存量之多、增量之大令人震驚，反腐力度、廣度、成效也前所未有。需要說明的是，腐敗“井噴”現(xiàn)象是在有貪必肅、有腐必懲、重拳出擊的高壓反腐態(tài)勢下，以往腐敗“潛伏”的集中爆發(fā)。而不少地方、部門和領(lǐng)域發(fā)生系統(tǒng)性、塌方式腐敗，更說明領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力并沒有得到有效約束和監(jiān)督，他們以權(quán)謀私、貪贓枉法、違法亂紀(jì)的行為并沒有得到及時(shí)有效的追究和懲罰。尤其是一些單位和部門的一把手，擁權(quán)之重、用權(quán)之隨意、監(jiān)督之缺失、危害之大，非常讓人吃驚。即使在全面從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)管干部的環(huán)境下，黨紀(jì)國法在不少干部那里仍沒有“硬起來”，依然是“橡皮泥”、“稻草人”。中央八項(xiàng)規(guī)定執(zhí)行之嚴(yán)格前所未有，對(duì)扭轉(zhuǎn)黨風(fēng)政風(fēng)發(fā)揮了重要作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全年全國在查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題上，查處52572個(gè)問題，處理70870人，給予黨政紀(jì)處分23573人。這是一些領(lǐng)導(dǎo)干部已養(yǎng)成無視法紀(jì)、不受監(jiān)管的“習(xí)慣”，在黨風(fēng)廉政建設(shè)“新常態(tài)”下無法適應(yīng)的表現(xiàn)，而根源正在于權(quán)力不守法甚至是超越或凌駕于法律之上。

從民眾權(quán)利保護(hù)看，如果說中國的法治建設(shè)總體上呈進(jìn)步趨勢，那么一些領(lǐng)域、某些方面在過去一段時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)了不同程度的退步也是客觀事實(shí)，至少從普通群眾的法治體驗(yàn)看是如此。近些年來，大凡在“暴力強(qiáng)拆”、“釣魚執(zhí)法”、群體性沖突等輿論反響強(qiáng)烈的公共事件背后，都直接或間接、或多或少存在政府依法治理、依法處置不力的情況，存在官員違法亂紀(jì)、任性用權(quán)的問題，但都是對(duì)民眾合法權(quán)益的侵害。如信訪作為一種制度化的政治參與途徑，也是民眾權(quán)利救濟(jì)的一種途徑，但在剛性維穩(wěn)和一票否決責(zé)任機(jī)制約束下，不少地方官員不是“奉法”辦事，按法治思維和方式有效解決矛盾、化解糾紛，而是奉行“擺平就是水平，沒事就是本事，搞定就是穩(wěn)定，妥協(xié)就是和諧”的行為準(zhǔn)則，在侵犯訪民合法權(quán)益的同時(shí)，也極大損害了法治權(quán)威。更值得關(guān)注的是，一些司法人員作風(fēng)不正、辦案不廉，辦金錢案、關(guān)系案、人情案，司法不公、腐敗等不同程度存在；一些領(lǐng)導(dǎo)干部則直接插手司法案件，或通過“紅頭文件”否決司法判決，造成刑訊逼供、倚私判案、冤假錯(cuò)案等時(shí)有發(fā)生；“民告官”案件常常面臨“立案難、審判難、執(zhí)行難”的尷尬。如果說司法是維護(hù)公平正義的最后一道防線，是構(gòu)筑法治秩序的根基，那么司法腐敗對(duì)法治的損傷必定是硬傷和內(nèi)傷，因?yàn)樗痉ú还鞍阉磾牧恕盵10]（p.193）。這帶來的后果是：社會(huì)風(fēng)氣與法治生態(tài)惡化，權(quán)力秩序、法治秩序出現(xiàn)不同程度的失控與紊亂，民眾的維權(quán)機(jī)制出現(xiàn)失靈和坍塌，社會(huì)對(duì)法律權(quán)威、司法訴訟的信心和信任不斷流失。在群眾合法權(quán)益難以通過法治途徑維護(hù)的情況下，“仇官、仇富”，“信訪不信法、上網(wǎng)不上訴”，官民之間糾葛、疏離、對(duì)立，暴力抗法、違規(guī)上訪、群體泄憤等也就不足為奇了。當(dāng)然，這些問題背后有相關(guān)制度安排、體制壓力、傳統(tǒng)文化等復(fù)雜原因，但官員法治意識(shí)淡漠，用法治思維和方式化解矛盾能力不足，甚至是無視法紀(jì)、知法犯法、專斷任性，必定都是重要原因。如果法律淪為權(quán)力工具和奴仆，只是印在紙上、掛在墻上、說在嘴上的一紙空文，那法治也將名存實(shí)亡，喪失生命力，如此形成的法治狀態(tài)只能是“形式法治”、“虛假法治”，與法治國家建設(shè)的方向背道而馳。

三、“關(guān)鍵少數(shù)”與中國法治發(fā)展

沒有法治就沒有社會(huì)主義現(xiàn)代化。中國社會(huì)在深刻變革中，只有全面依法治國，才能既生機(jī)勃勃又井然有序，也才能完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家建設(shè)的歷史邏輯與現(xiàn)實(shí)使命決定了法治建設(shè)必須在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，這在現(xiàn)實(shí)中又取決于領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。如果說在中國這樣一個(gè)有幾千年人治傳統(tǒng)的國家，全面依法治國是國家治理的一場廣泛而深刻的革命，那么這也必須是領(lǐng)導(dǎo)干部思想觀念與行為方式的一場革命。如果說全面依法治國要求全社會(huì)都必須尊法學(xué)法守法用法，那么這更要求領(lǐng)導(dǎo)干部“認(rèn)認(rèn)真真講法治、老老實(shí)實(shí)抓法治”，發(fā)揮模范帶頭作用，為社會(huì)做出表率，將法治思維和法治方式貫徹到治國理政的全過程、落實(shí)到改革發(fā)展的大棋局。唯此，法治才能成為中國前進(jìn)的堅(jiān)強(qiáng)保障。正因如此，習(xí)近平總書記把領(lǐng)導(dǎo)干部定位為全面依法治國的“關(guān)鍵少數(shù)”，并提出要求：“做尊法的模范，帶頭尊崇法治、敬畏法律；做學(xué)法的模范，帶頭了解法律、掌握法律；做守法的模范，帶頭遵紀(jì)守法、捍衛(wèi)法治；做用法的模范，帶頭厲行法治、依法辦事?！盵11]（p.216）這樣的期待和要求，無疑是有針對(duì)性的，也是很有意義的。

“天下難治，人皆以為民難治也，不知難治者非民也，官也”[12]（p.206）。這是清初思想家唐甄對(duì)官僚政治規(guī)律的揭示。福山將法治定義為：“一系列的行為規(guī)則，這些規(guī)則反映了一個(gè)社會(huì)內(nèi)部的廣泛共識(shí)，能夠約束一個(gè)社會(huì)中甚至最有權(quán)力的行為者——無論是國王、總統(tǒng)或總理?！彼貏e強(qiáng)調(diào)：“如果統(tǒng)治者能夠改變法律以適應(yīng)自己所需，法治就不會(huì)存在——即便這些法律是無差別地適用于社會(huì)的其他所有成員的?！盵13]這意味著法治國家建設(shè)的關(guān)鍵是統(tǒng)治者要尊法和守法。

就此而言，從依法治國的實(shí)際推進(jìn)看，應(yīng)當(dāng)有重點(diǎn)，或是要有優(yōu)先的“切入點(diǎn)”。這最恰當(dāng)?shù)倪x擇應(yīng)當(dāng)是依法治官，即依法治“關(guān)鍵少數(shù)”。這是因?yàn)?，領(lǐng)導(dǎo)干部握有公共權(quán)力，而權(quán)力又具有工具性，是一把雙刃劍，運(yùn)用得好可以造福四方，濫用則必然禍害社會(huì)。如權(quán)力腐敗是國家肌體的毒瘤，本質(zhì)就是掌權(quán)者公權(quán)私用、以權(quán)謀私；不受制約的權(quán)力極易滋生腐敗，嚴(yán)重腐敗則會(huì)導(dǎo)致政權(quán)傾覆，甚至是國家失敗。因此，法治的要旨正是依法治權(quán)、限權(quán)、督權(quán)，防止權(quán)力任性，保障權(quán)力依法運(yùn)行，進(jìn)而維護(hù)民眾的合法權(quán)益。從當(dāng)下的法治生態(tài)看，法治建設(shè)必須確立一種認(rèn)識(shí)：是否規(guī)范并約束好了領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力，是否真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，是法治發(fā)展?fàn)顩r最根本的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，是試金石。

治國必先治吏。全面依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，這里的“抓住”至少有兩個(gè)內(nèi)涵：一是充分發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)干部在法治發(fā)展上的模范帶頭作用，二是要依法制約和規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力。只有這兩方面都做好，才能最大程度克服政府推進(jìn)型法治的悖論，推動(dòng)法治發(fā)展。如何抓住并抓好“關(guān)鍵少數(shù)”呢？

一靠教育之培養(yǎng)。學(xué)法知法，是領(lǐng)導(dǎo)干部尊法守法用法的前提，也是他們形成法治觀念、確立法治思維、提升法治素養(yǎng)、增強(qiáng)依法辦事能力的重要途徑。為此，要拓寬學(xué)習(xí)途徑、創(chuàng)新學(xué)習(xí)形式，通過黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)、參加黨校培訓(xùn)、組織專題研討、法制講座、網(wǎng)絡(luò)學(xué)法、法律知識(shí)考試考核等形式和途徑，全面系統(tǒng)地學(xué)習(xí)法律；增強(qiáng)法制教育的感染力、吸引力，讓法治素養(yǎng)和能力成為干部教育的必修課，讓學(xué)法講法成為領(lǐng)導(dǎo)干部的新共識(shí)，讓守法用法成為新常態(tài)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部通過學(xué)法，尤其要弄明白法律規(guī)定怎么用權(quán)，什么事能干、什么事不能干，心中高懸法律的明鏡，手中緊握法律的戒尺，知曉為官做事的尺度。這正是法制教育之目的。

二靠環(huán)境之涵養(yǎng)。這需要適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求，將以往普法宣傳轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ蝹鞑?，健全機(jī)制、拓展空間、豐富形式，將法治傳播貫穿至立法、執(zhí)法、司法、守法等全過程、全環(huán)節(jié)；建構(gòu)起包括宣傳、文化、教育部門及社會(huì)團(tuán)體、媒體等在內(nèi)的多元參與、立體式的傳播體系，在全社會(huì)傳播法律知識(shí)、弘揚(yáng)法治精神，將法治轉(zhuǎn)化為行動(dòng)、落到實(shí)處。習(xí)近平指出：“領(lǐng)導(dǎo)干部要牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律、執(zhí)行法律，帶頭營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。謀劃工作要運(yùn)用法治思維，處理問題要運(yùn)用法治方式，說話做事要先考慮一下是不是合法。領(lǐng)導(dǎo)干部要把對(duì)法治的尊崇、對(duì)法律的敬畏轉(zhuǎn)化成法治方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。”[11]（p.217）如果考慮中國歷來有“民以吏為師”的傳統(tǒng)，這樣的要求顯然是必要的。不過，法治環(huán)境的有效形成，更有賴于領(lǐng)導(dǎo)干部與國家工作人員的民主科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，有賴于每項(xiàng)維護(hù)民眾權(quán)益的制度改革與政策完善，每次合法公正透明的執(zhí)法活動(dòng)，每件公開公平公正的司法案審判，每次社會(huì)公平正義的真誠捍衛(wèi)。

廣大民眾由此可與法治發(fā)展之間建立起密切關(guān)聯(lián)，成為“共同體”的關(guān)系，并可增加法治“獲得感”、體驗(yàn)感和認(rèn)同感。這樣，有助于在全社會(huì)形成對(duì)法治的信心、信任和信賴，法治也能夠逐步發(fā)展為人們的一種習(xí)慣、一種生活，并內(nèi)化為一種信仰。這是建設(shè)良好法治環(huán)境與法治生態(tài)的根本途徑、深層動(dòng)力，它反過來又可“倒逼”并涵養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)，提升其法治能力。

三靠制度之約束。有效的法制教育和良好的法治環(huán)境，對(duì)抓住“關(guān)鍵少數(shù)”無疑是重要的，這要求領(lǐng)導(dǎo)干部“以身作則”、“率先垂范”，要求“自覺”、“明白”、“牢記”、“模范”，并在根本上需要他們內(nèi)化于心、外化于行。這是從領(lǐng)導(dǎo)干部黨性的角度而非人的理性角度提出的要求，一定程度上帶有韋伯所說的“英雄倫理”色彩。但問題在于，人是理性的，即使黨的領(lǐng)導(dǎo)干部在根本上也是“社會(huì)關(guān)系的總和”，在官本位思想、人治傳統(tǒng)、“熟人社會(huì)”等因素影響下，要求他們自覺帶頭尊法和遵法，在一些情況下、對(duì)一些人來說可能是靠不住的。甚至在利益和權(quán)力驅(qū)使下，人性“幽暗”意識(shí)可能放大，權(quán)力會(huì)變得任性、失控乃至腐化墮落，這樣“關(guān)鍵少數(shù)”就蛻變?yōu)榉ㄖ巍敖O腳石”與破壞力量。這可以解釋，多年來雖然一再強(qiáng)調(diào)法治重要，也總對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部提要求，但法治環(huán)境沒有根本改善，法治發(fā)展成效并不明顯；這也是在法治“提速”情況下出現(xiàn)“為官不易”、“為官不為”呼聲和現(xiàn)象的原因。十八大以來治國理政的探索與布局，已經(jīng)充分注意到了這一點(diǎn)，并形成了有針對(duì)性的思路。這就是“抓住”領(lǐng)導(dǎo)干部也必須遵循法治思維，運(yùn)用法治機(jī)制，進(jìn)一步健全制度機(jī)制來治官限權(quán)，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

從工作推進(jìn)看，以下幾個(gè)方面最為重要。（1）科學(xué)的政績考評(píng)機(jī)制。政績考評(píng)中引入“法治GDP”，納入政績考核指標(biāo)體系，將法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的重要內(nèi)容。這需要用好干部制度這個(gè)“指揮棒”，堅(jiān)持獎(jiǎng)懲并舉，選任法治素養(yǎng)好、依法決策管理辦事能力強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)干部，讓那些目無法紀(jì)、違法亂紀(jì)之人“出局”，由此激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部奉公守法，造就法治型領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍。（2）有效的權(quán)力制約機(jī)制。要樹立“法有授權(quán)方可為，法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的理念，堅(jiān)持有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責(zé)、違法必追究原則；充分用好人大、政協(xié)、司法、巡視、約談、審計(jì)、網(wǎng)絡(luò)等各種監(jiān)督形式，發(fā)揮體制內(nèi)外、上下的監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力；要運(yùn)用權(quán)力清單思維和機(jī)制，依法確權(quán)、曬權(quán)、用權(quán)、督權(quán)；要依法為權(quán)力定邊界、定規(guī)矩，形成依法治權(quán)、以權(quán)治權(quán)、以民制權(quán)的局面；要扎緊制度籠子，堵塞權(quán)力漏洞，“全面推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的法治化，做到權(quán)力延伸到哪里、監(jiān)督就跟隨到哪里，權(quán)力多大、監(jiān)督就多強(qiáng)，公權(quán)力監(jiān)督?jīng)]有死角、沒有空白、沒有特權(quán)和例外”[14]（p.20）。（3）嚴(yán)格的追責(zé)制度。嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度；建立并全面落實(shí)重大決策終身責(zé)任追究制度與責(zé)任倒查機(jī)制；全面實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格確立不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制；嚴(yán)格落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，全面從嚴(yán)治吏、管干部，健全不敢腐、不能腐、不易腐的制度機(jī)制，依靠法治反腐，標(biāo)本兼治，對(duì)任何腐敗行為和腐敗分子依紀(jì)依法堅(jiān)決懲處；對(duì)違法濫用公權(quán)力、違法推卸應(yīng)盡責(zé)任的行為，不論職位多高、權(quán)力多大，都必須依法追究責(zé)任，依法加以懲處，杜絕監(jiān)督、問責(zé)和懲處上出現(xiàn)“破窗效應(yīng)”；等等。這樣，通過有效管用的制度機(jī)制，才能建立起嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，將“英雄倫理”轉(zhuǎn)換為“責(zé)任倫理”，建好法治籠子，抓住抓好“關(guān)鍵少數(shù)”，維護(hù)法律權(quán)威、法治權(quán)威。這是推動(dòng)中國法治發(fā)展的根本。

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