向　晶　張玉華　高文書

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保障性住房制度改革:進(jìn)展、問(wèn)題與建議*

向晶張玉華高文書

張玉華，男，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所博士后(北京100028)。

高文書，男，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所研究員，博士生導(dǎo)師(北京100028)。

摘要:在住房市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，中國(guó)逐步建立起多元化的保障性住房供應(yīng)體系。然而，中國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)體制，使得地方政府在保障性住房的供應(yīng)上熱情不高，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，流動(dòng)人口對(duì)保障性住房的需求日益強(qiáng)烈。此外，目前保障性住房建設(shè)融資困難和建設(shè)監(jiān)管薄弱等問(wèn)題突出，保障性住房的社區(qū)管理服務(wù)需求也在不斷增加。應(yīng)該進(jìn)一步完善住房保障制度的頂層設(shè)計(jì)，在加大社會(huì)資本對(duì)公租房、各類棚戶區(qū)和危房改造等投入力度的同時(shí)，加強(qiáng)保障性住房的質(zhì)量安全管理，促進(jìn)保障性住房現(xiàn)代化管理服務(wù)機(jī)制的發(fā)展和完善。

關(guān)鍵詞:保障性住房;改革進(jìn)展;對(duì)策建議

近年來(lái)，中央和各級(jí)地方政府普遍加大了保障性住房的建設(shè)力度，中央也陸續(xù)出臺(tái)一系列的政策，逐步放開保障性住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理門檻，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本進(jìn)入到保障房的生產(chǎn)分配和管理服務(wù)當(dāng)中。中國(guó)的保障性住房是在住房改革全面市場(chǎng)化的過(guò)程中逐步建立起來(lái)的。1998年，中國(guó)完全廢除福利分房制度，轉(zhuǎn)而通過(guò)市場(chǎng)來(lái)解決城鎮(zhèn)居民的住房需求，這不僅極大地推動(dòng)了中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮發(fā)展，也給城市普通家庭帶來(lái)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，更對(duì)城鎮(zhèn)低收入群體的住房保障提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。經(jīng)過(guò)多年的探索，中國(guó)基本確定了住房保障供應(yīng)體系的基本框架，即在完善公租房等政府提供的保障性住房的同時(shí)，通過(guò)建立多層次的市場(chǎng)供應(yīng)體系，來(lái)實(shí)現(xiàn)各類保障性住房對(duì)低收入困難群體的全覆蓋。然而，中國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)體制使得地方政府在保障性住房供應(yīng)上熱情不高;隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，流動(dòng)人口對(duì)住房的需求不斷增強(qiáng)，保障性住房的供需矛盾日益凸顯。因此，迫切需要進(jìn)一步改革和完善住房保障制度，實(shí)現(xiàn)中國(guó)人的安居夢(mèng)。

一、保障性住房的種類及其制度沿革

1998年傳統(tǒng)的福利分房正式退出歷史舞臺(tái)，中國(guó)的房地產(chǎn)進(jìn)入全面市場(chǎng)化的發(fā)展階段，此后，房地產(chǎn)市場(chǎng)一片欣欣向榮。然而，老百姓的收入增速趕不上房?jī)r(jià)的增長(zhǎng)速度，城鎮(zhèn)低收入群體和無(wú)房困難家庭面臨的住房問(wèn)題日益嚴(yán)峻。2008年起，中央政府明確指出要針對(duì)不同收入群體建立住房保障制度，并開始大規(guī)模建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程，以解決困難群眾的基本住房問(wèn)題，并將此作為政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容。

1.保障性住房分類

中國(guó)的保障性住房大致可以分為兩類:租賃型保障房和購(gòu)置型保障房。其中，租賃型保障房主要指的是廉租房和公共租賃住房。2013年年底，中國(guó)的廉租房與公共租賃住房實(shí)現(xiàn)并軌，統(tǒng)一稱為公租房。公租房面向的是城鎮(zhèn)低收入群體和住房困難家庭。無(wú)論是成套還是宿舍類型，此類住房的單套面積均控制在60平方米以內(nèi)，以40平方米左右的小戶型為主。同時(shí)，政府還會(huì)為部分貧困家庭提供住房租賃補(bǔ)貼，來(lái)彌補(bǔ)與市場(chǎng)租金之間的價(jià)格差異。

購(gòu)置型保障房是針對(duì)有一定支付能力的低收入群體，向他們提供具有共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的商品住房，個(gè)人擁有部分或全部產(chǎn)權(quán)。購(gòu)置型保障房包括經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和各類改造性住房等。其中，經(jīng)適房和限價(jià)房均由企業(yè)投資建設(shè)，然后通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行配售。政府在這一過(guò)程中一方面通過(guò)政策傾斜，支持地產(chǎn)商進(jìn)行開發(fā);另一方面則通過(guò)獲取房屋增值收益的方式，來(lái)滿足低收入家庭的購(gòu)房需求。棚戶區(qū)改造住房大多是根據(jù)城市發(fā)展的需要，對(duì)原有的危房舊房重新規(guī)劃和改造，并提供配套的基礎(chǔ)設(shè)施。除了上述國(guó)家層面確定的各類保障性住房之外，還有各地政府自行命名的保障性住房。比如，北京的兩限房、自住型商品房，上海的舊房改造、動(dòng)遷安置房和共有產(chǎn)權(quán)商品房等，這些保障性住房基本上都屬于政策性商品房。

2.保障性住房的制度沿革

中國(guó)的保障性住房制度改革大致可以分為三個(gè)階段: 1978—1998年，福利房和保障性住房初步劃分階段; 1998—2008年，保障性住房制度探索階段; 2008年至今，保障性住房全面改革的階段。

1978—1998年中國(guó)的住房改革以取消福利住房為重點(diǎn)展開，完整意義上的保障房制度其實(shí)還沒(méi)有建立起來(lái)。1978年改革開放之初，中國(guó)城鎮(zhèn)住房中74.8%為公有住房。當(dāng)時(shí)，無(wú)償分配和低租金的福利體制導(dǎo)致在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里城鎮(zhèn)住房投資嚴(yán)重不足，城鎮(zhèn)居民的居住水平提升非常緩慢。1978年中國(guó)城鎮(zhèn)住宅面積僅為14億平方米，人均住房面積為3.6平方米，比1954年的4.5平方米還要低。為解決日益緊張的住房供需矛盾，中央決定逐步實(shí)現(xiàn)商品住宅市場(chǎng)化。然而伴隨著改革的全面推進(jìn)，政府樂(lè)觀地估計(jì)了市場(chǎng)的功效而忽視了保障性住房的供應(yīng)，使得住房的公共服務(wù)屬性被弱化。作為基本消費(fèi)品的住房開始兼具投資商品的屬性，大量低收入家庭的需求被擠壓。

1998—2008年，中國(guó)的保障性住房制度處在不斷摸索的階段。其中，經(jīng)濟(jì)適用房成為中國(guó)保障性住房的重點(diǎn)發(fā)展對(duì)象。在這一時(shí)期，隨著城鎮(zhèn)居民的收入差距不斷擴(kuò)大，低收入和無(wú)房困難群體的住房需求無(wú)法得到滿足。各級(jí)政府在中央財(cái)政的支持下，開始不斷擴(kuò)大廉租房的建設(shè)規(guī)模和租金補(bǔ)貼的覆蓋范圍。除經(jīng)適房以外，很多地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況建立起多元的政策性住房以及公共租賃房供應(yīng)體系。比如北京的“兩限房”，吉林的“暖房子”工程，江蘇儀征的“解困定銷房”等。但是由于制度設(shè)計(jì)的缺陷，很多政策性商品房不僅沒(méi)有有效解決低收入群體的住房困難，還成為貪污腐敗和政商利益輸送的福利重災(zāi)區(qū)。

2008年起，中國(guó)的保障性住房進(jìn)入全面改革的階段。中央政府不僅加大了對(duì)各類棚戶區(qū)和舊房危房改造的投入力度，還放寬了社會(huì)資本對(duì)保障性住房的投資準(zhǔn)入門檻。而經(jīng)濟(jì)適用房被要求退出原來(lái)的政策性商品房主體，取而代之的是公共租賃住房。2007—2008年，國(guó)務(wù)院連發(fā)兩文(國(guó)發(fā)〔2007〕24號(hào)和國(guó)辦發(fā)〔2008〕131號(hào))，要求住房制度中將保障性住房和市場(chǎng)化住房并列。針對(duì)各類棚戶區(qū)、礦區(qū)等居住環(huán)境較差的地方和城市低收入住房困難群體，啟動(dòng)各類棚戶區(qū)改造，建設(shè)限價(jià)商品住房，擴(kuò)大廉租住房供應(yīng)范圍。2011年，國(guó)務(wù)院(國(guó)辦發(fā)〔2011〕45 號(hào))繼續(xù)發(fā)文，再次明確要求推進(jìn)以公共租賃住房為重點(diǎn)的保障性安居工程建設(shè)，并把有穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員納入到保障房的供應(yīng)體系之內(nèi)，中國(guó)的保障性住房建設(shè)進(jìn)入到一個(gè)新的時(shí)代。

二、住房保障制度改革取得的成效

住房保障制度改革有效地解決了城鎮(zhèn)低收入群體的住房困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2014年底，全國(guó)共計(jì)開工建設(shè)公共租賃住房1660萬(wàn)套(其中廉租房750萬(wàn)套、公租房910萬(wàn)套)、經(jīng)濟(jì)適用房1600萬(wàn)套、限價(jià)房280萬(wàn)套，改造各類棚戶區(qū)2080萬(wàn)套。城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率達(dá)到17.6%，預(yù)計(jì)2015年底將會(huì)達(dá)到19.4%?；仡欉^(guò)去十幾年的改革路程，可以看到以下幾個(gè)特點(diǎn):

1.住房保障的對(duì)象不斷擴(kuò)大

中國(guó)的住房保障制度在建立之初，主要針對(duì)的是城鎮(zhèn)本地戶籍的低收入群體。非戶籍常住人口長(zhǎng)期被排斥在外。2011年國(guó)家專門出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)(國(guó)辦發(fā)〔2011〕45號(hào))，明確將在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員等群體也納入到公共租賃住房供應(yīng)體系之內(nèi)，保障性住房的保障對(duì)象正式擴(kuò)圍，這不僅有利于城市的包容和平等發(fā)展，還有利于城鎮(zhèn)化的順利進(jìn)行。以濟(jì)南市為例，2012年濟(jì)南市率先實(shí)現(xiàn)外來(lái)務(wù)工人員和本市戶籍居民的“同城待遇”。根據(jù)濟(jì)南《關(guān)于明確政府集中建設(shè)公共租賃住房保障標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定，濟(jì)南市內(nèi)6區(qū)的常住居民戶口家庭以及年滿25周歲且具有民事行為能力的單身人員(仍保留承包地、宅基地的除外)，在本市有工作單位且已繳納社保或由單位購(gòu)買團(tuán)體商業(yè)保險(xiǎn)的外來(lái)務(wù)工家庭，在本市有工作單位且簽有正式勞動(dòng)合同的外來(lái)單身職工，市有關(guān)部門認(rèn)定的引進(jìn)人才，符合相應(yīng)的住房困難標(biāo)準(zhǔn)，均可申請(qǐng)公租房。①隨后陸續(xù)又有其他城市也對(duì)其保障房供應(yīng)對(duì)象進(jìn)行了擴(kuò)圍。公共租賃住房開始覆蓋符合條件的外來(lái)務(wù)工人員、新就業(yè)人員和引進(jìn)人才，保障范圍大大增加。

2.中央財(cái)政對(duì)保障性住房的投入力度不斷加大

近年來(lái)，中央財(cái)政持續(xù)加大對(duì)保障性住房建設(shè)的支持力度。中央對(duì)保障性住房的支出可以分為兩個(gè)部分:一是中央本級(jí)的保障房建設(shè)，二是給各級(jí)地方政府的轉(zhuǎn)移支付。2008—2013年，財(cái)政對(duì)保障性住房支出增加超過(guò)2000億元，增幅為1175.9%。②到2013年，保障性住房的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行總額達(dá)到了2500億元，其中，只有不到500億元是用于對(duì)中央本級(jí)的支出，其他都用作地方的保障性住房建設(shè)。除了2009年保障性住房轉(zhuǎn)移支付額度出現(xiàn)降低之外，近幾年中央對(duì)地方的保障性住房建設(shè)支持力度都在持續(xù)增加。近年來(lái)，中央本級(jí)的保障性住房支出基本上維持在400億元左右的水平，隨著中央國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員編制調(diào)整的深入推進(jìn)，未來(lái)中央本級(jí)人員編制擴(kuò)大的可能性不大，相應(yīng)的保障性住房支出可能還會(huì)進(jìn)一步降低，而各級(jí)地方政府每年獲得的新增保障性住房轉(zhuǎn)移支付將會(huì)進(jìn)一步提高。

3.經(jīng)濟(jì)適用房不再是保障性住房的主體

經(jīng)濟(jì)適用房作為保障中低收入群體的主要住房形式，曾經(jīng)被中央寄予厚望。2003年國(guó)務(wù)院18號(hào)文明確將經(jīng)濟(jì)適用房定義為具有保障性質(zhì)的政策性商品房。由于經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格普遍低于市場(chǎng)價(jià)，其一出現(xiàn)就受到了市場(chǎng)的追捧。2004年經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)投資金額為606.4億元，到2010年達(dá)到1067.4億元，提高了76%。在隨后的幾年里，經(jīng)適房在保障房建設(shè)中的比重日益下滑。數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)濟(jì)適用房投資占中國(guó)住房總投資的比重從2004年的6.86%下降到2011年的2.47%。③根本的原因在于經(jīng)濟(jì)適用房應(yīng)有的保障性功能在現(xiàn)實(shí)情況中表現(xiàn)得相當(dāng)脆弱。這里既有審核經(jīng)適房申請(qǐng)人家庭資產(chǎn)和收入水平的困難，也與經(jīng)適房分配操作不當(dāng)有關(guān)，其結(jié)果很容易造成權(quán)力尋租。事實(shí)上，從經(jīng)適房投入使用到現(xiàn)在，相關(guān)詬病就從未停止過(guò)。2012年以后，各地開始叫停經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，曾經(jīng)被看重的經(jīng)濟(jì)適用房在政策層面的地位，也逐步被公共租賃住房所取代。

4.公共租賃住房成為保障性住房的重要組成部分

目前以租代售的公租房，已經(jīng)成為中國(guó)保障性住房的重要組成部分。2012—2014年，中國(guó)的廉租房年均開工套數(shù)都在700萬(wàn)套左右，建成套數(shù)約為500萬(wàn)套，規(guī)模不斷擴(kuò)大。2011—2014年，我國(guó)累計(jì)建成1360萬(wàn)套廉租房，有效地緩解了1450萬(wàn)城鎮(zhèn)低收入家庭的住房困難。除了公租房以外，中央同時(shí)加大力度對(duì)棚戶區(qū)、城中村和農(nóng)村危房進(jìn)行改造。2014年實(shí)現(xiàn)改造480萬(wàn)套棚戶區(qū)的目標(biāo)，完成260萬(wàn)套農(nóng)村危房的改造工作?？偟膩?lái)說(shuō)，政府對(duì)廉租房或公租房長(zhǎng)期保持肯定的態(tài)度，相應(yīng)的投資金額也逐年提高。從2012年的9600億元提高到了2014年的10700億元，相當(dāng)于中國(guó)同期住宅投資總額的五分之一。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，從中央到地方都開始意識(shí)到建設(shè)新型城市，就必須對(duì)原有的舊城進(jìn)行設(shè)施改造和服務(wù)升級(jí)，棚戶區(qū)改造、危房改造也都開始成為中國(guó)保障性住房的重要內(nèi)容。

三、住房保障制度面臨的問(wèn)題

住房是關(guān)系民生的重大問(wèn)題，既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，也是收入分配問(wèn)題，更是社會(huì)發(fā)展的階段性問(wèn)題。根據(jù)中央最新精神，保障房尤其是公租房和各類棚戶區(qū)改造，是未來(lái)解決中低收入群體安居問(wèn)題的重要舉措。但是，在保障房制度實(shí)施的過(guò)程中，仍然存在著一些不容忽視的問(wèn)題。

1.各地對(duì)推進(jìn)保障性住房改革尚未達(dá)成共識(shí)

從中央和地方的關(guān)系來(lái)看，只有先獲得中央政策和資金的支持，地方政府才會(huì)配套地推進(jìn)當(dāng)?shù)氐谋Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)。在這種情況下，地方政府往往會(huì)因?yàn)樨?cái)力有限，而將保障房的準(zhǔn)入門檻定的較高，偏離困難群眾的基本住房需求，無(wú)法做到“應(yīng)保盡?！薄８鞯卣诒Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)中也只重視各類量化指標(biāo)，比如建設(shè)的規(guī)模和速度，而輕視保障性住房的配套和管理。在一些重大問(wèn)題上，如在不同供應(yīng)方式下的保障房管理體制中，政府扮演怎樣的角色?擁有保障房的個(gè)體和政府產(chǎn)權(quán)比例有沒(méi)有一個(gè)底線?政府在回購(gòu)保障性住房時(shí)具體的操作流程等等，都需要有中央統(tǒng)一、明確的政策指導(dǎo)。在缺乏具體指導(dǎo)意見(jiàn)的情況下，各地對(duì)保障性住房的供給和分配無(wú)法達(dá)成共識(shí)。對(duì)各級(jí)地方政府來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到推進(jìn)保障房改革的重點(diǎn)不是建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，而是應(yīng)該努力探索實(shí)施細(xì)則，保證保障房從生產(chǎn)到分配都在法治和監(jiān)督的框架之下。一味追求保障房的建設(shè)規(guī)模和速度，很可能導(dǎo)致許多地方忽視保障房的保障性質(zhì)，將改革變?yōu)椴糠秩四怖墓ぞ摺?/p>

2.保障性住房的供需矛盾日益突出

現(xiàn)有的保障性住房供應(yīng)體系保障對(duì)象主要是具有本地戶籍的城鎮(zhèn)低收入群體，非戶籍的低收入群體往往被排除在外。戶籍制度不僅阻礙了流動(dòng)人口在其常住地的融入，還將他們擋在常住地的各種社會(huì)公共服務(wù)之外。隨之而來(lái)的問(wèn)題就是，城鎮(zhèn)保障性安居工程的建設(shè)規(guī)模與當(dāng)?shù)貎袅魅肴丝诨虺擎?zhèn)常住人口存在“倒掛”的現(xiàn)象。比如，近幾年中西部地區(qū)的不少縣市大規(guī)模地集中建造保障性住房，不僅加劇了地方公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，也因?yàn)楣芾矸?wù)無(wú)法有效跟進(jìn)，出現(xiàn)了建成的保障房處于長(zhǎng)期空置狀態(tài)的現(xiàn)象;而東部地區(qū)尤其是一線城市，保障性安居工程建設(shè)規(guī)模相對(duì)較小，覆蓋面有限，保障房供需缺口持續(xù)擴(kuò)大，困難群眾的基本住房問(wèn)題遲遲不能緩解。在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速的背景下，一、二線大城市保障房需求與供給有限之間的矛盾日益加深。

3.保障性住房的類別和供應(yīng)方式亟須優(yōu)化

保障性住房的供應(yīng)方式可以分為貨幣補(bǔ)貼和實(shí)物保障。但是，很多地方貨幣補(bǔ)貼的額度通常較低，無(wú)法滿足困難家庭在市場(chǎng)上租賃房屋的價(jià)差。加上實(shí)物供給對(duì)申請(qǐng)者門檻又比較高，不僅限制了困難家庭的保障水平，而且容易因操作不規(guī)范導(dǎo)致各類保障房成為部分人盈利的手段，其結(jié)果是具有保障性質(zhì)的住房出現(xiàn)福利的“懸崖效應(yīng)”。有些地方政府因?yàn)樨?cái)力的約束，逐步減少和停止購(gòu)置型保障性住房的建設(shè)，僅發(fā)展租賃型保障房，但是由于沒(méi)有形成梯次過(guò)渡的住房供應(yīng)體系，結(jié)果造成了住房保障范圍事實(shí)上的收窄，也導(dǎo)致了保障準(zhǔn)入收入線兩側(cè)群眾的福利被剝奪。另外，我國(guó)很多城市保障性住房的空置率較高，房屋的空置不僅造成財(cái)政資金的浪費(fèi)，而且也弱化了保障性住房的保障功能。如何盤活庫(kù)存、建立起靈活有層次的保障性住房體系，從而為不同收入群體的社會(huì)階層提供居住服務(wù)，是亟須解決的重大問(wèn)題。

4.保障性住房融資困難

融資難是保障性住房建設(shè)最重要的問(wèn)題。公租房、廉租房等具有出租性質(zhì)的保障房，投資收益很低，成本回收期長(zhǎng)，社會(huì)資本不愿意進(jìn)入。2009—2014年間，我國(guó)的保障房開工量不斷加大。2009—2011年保障房開工量從330萬(wàn)套迅速上升到1043萬(wàn)套，近幾年也基本保持在年均700多萬(wàn)套的規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年1000萬(wàn)套保障性安居工程總投資1.3萬(wàn)億元，但是只有5000億元是來(lái)自中央和各級(jí)政府，另外的8000億元資金來(lái)自社會(huì)資本。2011—2012年，保障性住房投資需求均超過(guò)2萬(wàn)億元，雖然所需的建設(shè)資金增速在近兩年有所下降，但是資金規(guī)?？偭恳廊积嫶?。此外，保障房的物業(yè)管理和房屋維修等也是一筆巨大的費(fèi)用。由于保障性住房的居住群體收入相對(duì)較低，他們能用于住房維修和管理服務(wù)的支出相對(duì)有限，與此同時(shí)，現(xiàn)代人對(duì)社區(qū)管理和服務(wù)的需求日益增加，保障性住房的管理和維修機(jī)制不健全，管理和維修資金缺口很可能會(huì)迅速擴(kuò)大。

5.保障性住房建設(shè)和管理缺乏有效監(jiān)管

根據(jù)我國(guó)《住宅建筑規(guī)范》的相關(guān)規(guī)定，無(wú)論是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)還是制度監(jiān)管，保障房建設(shè)與商品房是沒(méi)有區(qū)別的，但是近年來(lái)保障房的質(zhì)量問(wèn)題頻發(fā)，這就表明保障房的質(zhì)量監(jiān)管存在很大的漏洞。在保障性住房的各個(gè)環(huán)節(jié)，一旦出現(xiàn)部分部門違規(guī)違法，在缺乏有效問(wèn)責(zé)的情況下，其違法成本很低。從購(gòu)房者的角度來(lái)說(shuō)，一些本該屬于自己的權(quán)益受到損害時(shí)，往往會(huì)因?yàn)樽吩V期較長(zhǎng)而無(wú)法得到及時(shí)有效的補(bǔ)償，很難讓責(zé)任主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。此外，相對(duì)于商品住房，保障性住房尤其是廉租房等建成時(shí)間短、搶工期，也造成不少房屋質(zhì)量問(wèn)題，損害了保障房項(xiàng)目的信譽(yù)。另外，由于缺乏有效的公眾監(jiān)督，房屋質(zhì)檢部門立案門檻也比較高，公眾監(jiān)督渠道難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

除了建設(shè)監(jiān)管之外，保障性住房的分配和管理過(guò)程也缺乏有效監(jiān)督。由于中國(guó)的家庭收入和財(cái)產(chǎn)登記制度還沒(méi)有完全建立起來(lái)，依靠目前對(duì)家庭收入或財(cái)產(chǎn)的審核來(lái)確定保障房申請(qǐng)人的資格，很難做到及時(shí)和有效。加之審核成本也很高，但效果如何卻不確定，這就引起有關(guān)審核內(nèi)容是否必要的疑問(wèn)。雖然從制度上來(lái)講，對(duì)于不符合條件的申請(qǐng)對(duì)象應(yīng)當(dāng)設(shè)定一定的退出機(jī)制，然而現(xiàn)實(shí)情況卻是，即使保障對(duì)象的家庭經(jīng)濟(jì)狀況改善并超過(guò)保障標(biāo)準(zhǔn)，也很難按照規(guī)定讓其退出住房保障體系，強(qiáng)制執(zhí)行又很可能導(dǎo)致群眾生活水平大幅下降，違背以人為本的原則。此外，保障房因居住人口密度較高，保障對(duì)象收入水平有限，現(xiàn)代化的小區(qū)管理方式很難在保障性住房社區(qū)中發(fā)展起來(lái)。尤其是小區(qū)內(nèi)孤寡老人、殘疾人比例相對(duì)較高的地方，困難多、訴求也多，其對(duì)物業(yè)和小區(qū)的服務(wù)需求量也較大，這也會(huì)加大保障性住房的管理和服務(wù)難度。

四、改革住房保障制度的對(duì)策建議

保障性住房是中國(guó)住房供應(yīng)體系的重要內(nèi)容。從效率的角度來(lái)說(shuō)，中國(guó)亟須建立起梯度式的住房供應(yīng)體系，一方面需要充分利用市場(chǎng)化手段來(lái)解決中高收入群體的住房需求，另一方面需要政府支持各類保障性住房的建設(shè)，來(lái)保障低收入群體和住房困難家庭的基本居住需求。要認(rèn)識(shí)到保障性住房的公共產(chǎn)品屬性，還要防止“搭便車”等尋租行為導(dǎo)致的“福利污名”，切實(shí)保護(hù)困難家庭和弱勢(shì)群體的合理利益，就需要從住房保障供應(yīng)體系的頂層設(shè)計(jì)入手，對(duì)住房保障制度從實(shí)施到監(jiān)管進(jìn)行系統(tǒng)全面的改革。

1.優(yōu)化住房保障制度的頂層設(shè)計(jì)

1994年分稅制改革之后，地方政府只有部分財(cái)權(quán)。而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)提出更高的要求，地方政府的財(cái)政捉襟見(jiàn)肘。作為社會(huì)服務(wù)重要內(nèi)容的保障房建設(shè)，因其微利潤(rùn)甚至無(wú)利潤(rùn)，無(wú)疑會(huì)加大地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，不同地區(qū)的人口規(guī)模、凈流入狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，其對(duì)保障性住房的需求也存在很大的差別。優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)就要調(diào)整中央和地方的財(cái)政關(guān)系，讓財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配。各地政府要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、人口流動(dòng)規(guī)模和住房困難群體的實(shí)際情況，制定中長(zhǎng)期的保障性住房財(cái)政預(yù)算方案，一方面用于制定保障性住房的建設(shè)規(guī)劃，另一方面用于申請(qǐng)和獲得中央的轉(zhuǎn)移支付。中央對(duì)地方的保障房考核也需因地制宜，綜合考察其保障房發(fā)展目標(biāo)、設(shè)計(jì)方案、建設(shè)過(guò)程等落實(shí)情況。要從頂層設(shè)計(jì)上做好住房保障制度與住房公積金制度、城市居民最低生活保障制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、社會(huì)救濟(jì)制度等一系列社會(huì)保障體系和社會(huì)福利制度的配套和銜接，努力擴(kuò)大住房保障覆蓋范圍的同時(shí)，防止保障缺失、遺漏或無(wú)效重復(fù)覆蓋。

2.建立起呈梯度的保障性住房供應(yīng)體系

從社會(huì)公平的角度來(lái)講，要做到“居者有其屋”，不僅是個(gè)住房供應(yīng)的數(shù)量問(wèn)題，也是住房供應(yīng)體系設(shè)計(jì)的完整性問(wèn)題。這就需要充分考慮不同收入群體的經(jīng)濟(jì)狀況和發(fā)展?jié)撃?，建立呈梯度的住房保障供?yīng)體系?？梢栽谕Ｖ拱l(fā)展購(gòu)置型保障房的同時(shí)，大力推行廉租房、公共租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)房，并通過(guò)租售并舉和回購(gòu)商品房、盤活存量房，整合保障房資源，建立保障性住房供應(yīng)和管理系統(tǒng)，增強(qiáng)住房保障的靈活性，為低收入群體和困難家庭提供保障，形成以公租房為主體的多層次住房保障體系。

3.完善保障性住房的政策實(shí)施機(jī)制

建立起政府負(fù)責(zé)、市場(chǎng)參與的保障性住房可持續(xù)運(yùn)行機(jī)制。在基本政策全國(guó)統(tǒng)一的框架之下，因地制宜地提供住房“兜底”保障。各地政府應(yīng)根據(jù)人口流入和流出的規(guī)模，制定相適應(yīng)的保障性住房建設(shè)工程規(guī)劃，緩解甚至消除日益擴(kuò)大的保障性住房需求與保障目標(biāo)群體之間的矛盾。另外，政府也要充分認(rèn)識(shí)到保障性住房的公共產(chǎn)品屬性，在滿足常住困難家庭基本住房需求的同時(shí)，努力做到不同群體享有基本公共服務(wù)的均等化。對(duì)于低收入群體來(lái)說(shuō)，保障性住房可以滿足基本的居住需求，但要防止形成“福利依賴癥”。而對(duì)地區(qū)內(nèi)的各類特殊人才，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師、醫(yī)療衛(wèi)生工作者、科技人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、扶貧志愿者等，其保障性住房應(yīng)重周轉(zhuǎn)，使工作與福利掛鉤，一旦退出工作崗位，其保障住房應(yīng)當(dāng)重新回到保障房流動(dòng)體系當(dāng)中。

4.創(chuàng)新保障性住房的融資模式

2015年4月，財(cái)政部等多部委聯(lián)合發(fā)文(財(cái)綜〔2015〕15號(hào))明確提出將放開社會(huì)資本對(duì)保障性住房建設(shè)的投資限制，創(chuàng)新保障房建設(shè)的投融資機(jī)制。創(chuàng)新投融資意味著創(chuàng)新融資渠道和創(chuàng)新融資模式。從融資渠道來(lái)說(shuō)，主要是要吸引民間和社會(huì)資本，鼓勵(lì)其在保障性住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。政策本身也應(yīng)當(dāng)對(duì)低收入地區(qū)進(jìn)行傾斜，尤其是應(yīng)當(dāng)加大對(duì)中西部地區(qū)社會(huì)資本投資保障性住房的支持力度。從融資模式來(lái)說(shuō)，主要是采用共有產(chǎn)權(quán)模式來(lái)破解保障房的融資困難問(wèn)題。保障性住房通常都享受了土地出讓收益和各項(xiàng)稅費(fèi)的減免，相當(dāng)于政府給予了補(bǔ)貼。為避免政府補(bǔ)貼過(guò)度轉(zhuǎn)化為購(gòu)買人的收益，需要在明晰產(chǎn)權(quán)份額和共有產(chǎn)權(quán)的前提下，建立購(gòu)置型保障房上市收益調(diào)節(jié)機(jī)制，消除或減少不合理的財(cái)富擴(kuò)大效應(yīng)。在加大力度吸引商業(yè)銀行和民間資本參與保障房建設(shè)和日常運(yùn)營(yíng)管理的同時(shí)，要建立起風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度，以確保項(xiàng)目能夠及時(shí)獲得融資，并提高補(bǔ)助資金的使用效率，促進(jìn)住房保障服務(wù)質(zhì)量的提升。

5.加強(qiáng)保障性住房建設(shè)監(jiān)管，建立現(xiàn)代化管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制

抓好保障房的質(zhì)量監(jiān)督工作，一是要加強(qiáng)保障房的監(jiān)管能力建設(shè)，從項(xiàng)目成立、動(dòng)工到最后驗(yàn)收，都要規(guī)范審批和監(jiān)察行為。二是落實(shí)所有環(huán)節(jié)的責(zé)任主體，從項(xiàng)目法人到招標(biāo)和工程監(jiān)理等，都要加強(qiáng)監(jiān)管，提高違法違規(guī)成本。三是鼓勵(lì)公眾監(jiān)督，降低房屋的質(zhì)檢立案門檻，將保障性住房的監(jiān)督體系和商品住房的監(jiān)督體系統(tǒng)一納入到全國(guó)質(zhì)量監(jiān)督的框架下。四是對(duì)保障性住房實(shí)行質(zhì)量終身責(zé)任制，完善保障房的問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制。

完善保障性住房的分配和管理機(jī)制，一是要公開保障性住房項(xiàng)目申請(qǐng)人的基本情況和輪候信息。各地確定保障性住房的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要充分考慮困難家庭的實(shí)際收入水平，以此來(lái)統(tǒng)籌安排各類家庭可獲取的住房保障形式，以及可能獲取的政府補(bǔ)貼額度。及時(shí)公布當(dāng)期保障性住房申請(qǐng)人的收入水平和財(cái)產(chǎn)狀況，并公開發(fā)布輪換排隊(duì)等信息，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)申請(qǐng)材料的審核力度，防止偽造和篡改。二是逐步建立包括不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記在內(nèi)的家庭財(cái)產(chǎn)登記信息網(wǎng)絡(luò)，建立合理的保障性住房退出機(jī)制。保障性住房是社會(huì)福利的重要內(nèi)容，有能力自主解決住房問(wèn)題的群體是不能染指其中的，在購(gòu)房人仍然實(shí)際居住在公租房的情況下，雖然不能強(qiáng)制退房，但是有了其他合適住房之后，必須要求其自動(dòng)退出保障性住房。三是創(chuàng)新管理和服務(wù)的模式，完善保障房小區(qū)的公共服務(wù)和物業(yè)管理，讓入住保障性住房的困難群眾能住的安心、舒心，實(shí)現(xiàn)憂居、有居到樂(lè)居的轉(zhuǎn)變。

注釋

①《濟(jì)南公租房同城同待遇外來(lái)人員可有條件申請(qǐng)》，《濟(jì)南日?qǐng)?bào)》2014年8月3日。②財(cái)政部網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)，中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，http: / /www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/，2015年6月3日。③中國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)資金來(lái)源情況數(shù)據(jù)庫(kù)，中國(guó)房地產(chǎn)信息網(wǎng)，http: / /www.realestate.cei.gov.cn/，2015年6月3日。

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責(zé)任編輯:文刀

【社會(huì)現(xiàn)象與社會(huì)問(wèn)題研究】

*基金項(xiàng)目:國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“深化改革的基本方向、重點(diǎn)難點(diǎn)和有效路徑研究”(13＆ZD014);中國(guó)社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程項(xiàng)目“城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)、基本公共服務(wù)均等化與新型城鎮(zhèn)化”(IPLE1406)。

收稿日期:2015－06－05

文章編號(hào):1003－0751(2015)07－0066－06

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

中圖分類號(hào):C913

作者簡(jiǎn)介:向晶，女，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員(北京100028)。