對(duì)醫(yī)藥科技政策實(shí)施效果的DEA評(píng)估及研究

王虹，馮國(guó)忠

(中國(guó)藥科大學(xué)國(guó)際醫(yī)藥商學(xué)院，江蘇 南京 211198)

摘要：各個(gè)國(guó)家都在積極推行基于政府科技政策的醫(yī)藥行業(yè)科技規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略，我國(guó)也希望產(chǎn)業(yè)政策的出臺(tái)可以促進(jìn)醫(yī)藥創(chuàng)新。本文采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)評(píng)估法對(duì)我國(guó)2006~2011年醫(yī)藥科技政策的實(shí)施效果進(jìn)行分析研究，指出目前我國(guó)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)已具備一定創(chuàng)新基礎(chǔ)，并通過對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家醫(yī)藥科技政策的分析比較，得出對(duì)我國(guó)今后醫(yī)藥科技政策制定和實(shí)施的建議。

關(guān)鍵詞：醫(yī)藥科技政策；數(shù)據(jù)包絡(luò)分析；實(shí)施效果；醫(yī)藥創(chuàng)新

基金項(xiàng)目：“中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)”支持項(xiàng)目(No.GJJL14_11)

作者簡(jiǎn)介：王虹，女，研究方向：醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與政策研究，E-mail：fenzhongcpu@126.com

通訊作者：馮國(guó)忠，男，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與政策研究，Tel：15195875009，E-mail：fenzhongcpu@126.com

中圖分類號(hào)：F407.77文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

The DEA evaluation and research of pharmaceutical science and technology policy effectiveness

WANGHong，F(xiàn)ENGGuo-zhong

(SchoolofInternationalPharmaceuticalBusiness，ChinaPharmaceuticalUniversity，Nanjing211198，China)

Abstract：Each country is pushing the pharmaceutical industry planning and development strategy based on science and technology policy actively，China also hope industrial policy can promote pharmaceutical innovation.The article used DEA evaluation method to analyze the effectiveness of Chinese pharmaceutical science and technology policy from 2006 to 2011，presented that at present the pharmaceutical industry had a certain innovation base.And it concluded the suggestions of China pharmaceutical science and technology policy decision and implementation through the comparison of pharmaceutical science and technology policy in the developed countries.

Key words:Pharmaceutical science and technology policy;DEA;Effectiveness;Pharmaceutical innovation

1背景闡述

1.1科技政策的含義科技政策是國(guó)家公共政策的一個(gè)分支，其通過對(duì)科技活動(dòng)的投入、運(yùn)作、產(chǎn)出、轉(zhuǎn)化等進(jìn)行引導(dǎo)、干預(yù)和控制[1]。從狹義的角度看，政府科技政策一般包括兩方面：在財(cái)政資金激勵(lì)上的政策，如稅收減免政策、政府采購(gòu)政策、科技項(xiàng)目計(jì)劃等，通過政府的財(cái)政科技資金來激勵(lì)企業(yè)加大其自身的科技投入；在政策法規(guī)支持上的政策，如建立高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、制定專利法等，為企業(yè)營(yíng)造一個(gè)良好的創(chuàng)新環(huán)境和條件，利于企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)[2]。本研究所要討論的對(duì)象主要涉及政府在財(cái)政資金激勵(lì)和政策法規(guī)支持兩方面對(duì)醫(yī)藥企業(yè)的扶持效果。

1.2醫(yī)藥科技政策實(shí)施的目的醫(yī)藥行業(yè)科技政策制定或制度安排會(huì)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響，政府干預(yù)和不斷演化的制度結(jié)構(gòu)對(duì)于產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的積累模式、選擇機(jī)制以及創(chuàng)新動(dòng)機(jī)、創(chuàng)新激勵(lì)都會(huì)起到潛移默化的影響作用[3]。面對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)壓力，國(guó)內(nèi)醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)必須在國(guó)家醫(yī)藥科技政策引導(dǎo)之下，加大研發(fā)投入以尋求企業(yè)可持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力。

1.3我國(guó)目前實(shí)施的醫(yī)藥科技政策2002年9月，中國(guó)首個(gè)《醫(yī)藥科學(xué)技術(shù)政策(2002~2010年)》正式出臺(tái)[4]。至今，中國(guó)政府發(fā)布了多項(xiàng)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)科技發(fā)展法律和政策性文件，主要內(nèi)容包含：重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代生物技術(shù)藥物、現(xiàn)代中藥和優(yōu)勢(shì)原料藥；兼并、重組以培育大型醫(yī)藥企業(yè)集團(tuán)；東部沿海地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)品，中西部地區(qū)發(fā)展鮮明地具有特色的醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)；強(qiáng)化創(chuàng)新，科研重點(diǎn)是中藥現(xiàn)代化和生物制藥產(chǎn)業(yè)化[5]。

2國(guó)外醫(yī)藥科技政策分析

2.1美國(guó)美國(guó)政府非常重視企業(yè)，特別是高新技術(shù)中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，1953年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了“小企業(yè)法案”，1958年通過了“小企業(yè)法”[6]。這些法律文件明確規(guī)定政府應(yīng)幫助、勸導(dǎo)、扶持和保護(hù)小企業(yè)，形成了政府一個(gè)延續(xù)至今的對(duì)發(fā)展中小企業(yè)的基本的政策框架。

醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)是美國(guó)研發(fā)最密集的產(chǎn)業(yè)。美國(guó)政府主要是通過減免納稅、聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、加速新藥審評(píng)速度等措施鼓勵(lì)制造商對(duì)新藥的研發(fā)。代表性的法案有1983年的《罕見病藥品法》和1992年的《處方藥申請(qǐng)付費(fèi)法》(PDUFA)[7]。

美國(guó)FDA通過給予批準(zhǔn)后的新藥一段時(shí)期的專利期延長(zhǎng)保護(hù)兼或市場(chǎng)獨(dú)占保護(hù)也是美國(guó)激勵(lì)新藥研發(fā)的重要政策。

2.2歐盟

2.2.1德國(guó)：產(chǎn)學(xué)研密切合作德國(guó)的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系特點(diǎn)：政府發(fā)揮重要作用；企業(yè)是創(chuàng)新主體；大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究并重，與企業(yè)合作密切，大學(xué)是科研體系的脊梁。德國(guó)政府非常重視生物技術(shù)的研究發(fā)展，“生物工業(yè)2021”計(jì)劃2011年完成向生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)投入資金1500萬歐元，以加強(qiáng)德國(guó)在全球"白色產(chǎn)業(yè)"中的地位[8]。

2.2.2法國(guó)：鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，不斷改革法國(guó)的科研活動(dòng)與工業(yè)生產(chǎn)之間的相互作用明顯落后于其他發(fā)達(dá)國(guó)家，因此，1999年法國(guó)頒布了《創(chuàng)新法》，為鼓勵(lì)創(chuàng)新企業(yè)產(chǎn)生和公共研究成果的轉(zhuǎn)化提出基本法律框架。其核心是：為科研人員提供進(jìn)入企業(yè)界的機(jī)會(huì)，即鼓勵(lì)科研人員創(chuàng)辦企業(yè)、促進(jìn)國(guó)家科研與企業(yè)的合作、減免創(chuàng)新企業(yè)的稅賦[9]。

2.2.3英國(guó)：鼓勵(lì)風(fēng)投20世紀(jì)80年代以來，英國(guó)政府采取了“稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保計(jì)劃(LGS)”和“企業(yè)擴(kuò)大計(jì)劃(BES)”等一系列鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展的政策措施，英國(guó)科技企業(yè)投資的90%來自風(fēng)險(xiǎn)資本[10]。2004年英國(guó)貿(mào)工部發(fā)布了關(guān)于《用知識(shí)創(chuàng)造財(cái)富》的五年計(jì)劃，制定了面向知識(shí)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)的新的工業(yè)戰(zhàn)略和政策。

2.3日本：特色創(chuàng)新體系日本是后進(jìn)國(guó)家趕上并超過發(fā)達(dá)國(guó)家的典型。日本醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系的特點(diǎn)是：政府起決定作用，企業(yè)是創(chuàng)新的主體，大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)密切合作，促進(jìn)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[11]。日本醫(yī)藥企業(yè)十分重視研發(fā)工作，其研發(fā)強(qiáng)度絲毫不遜于歐美的大型制藥企業(yè)。日本大學(xué)主要從事基礎(chǔ)研究，國(guó)立科研機(jī)構(gòu)主要從事基礎(chǔ)、長(zhǎng)遠(yuǎn)和重大或應(yīng)急的科學(xué)研究，地方科研機(jī)構(gòu)主要從事應(yīng)用性、普及性和技術(shù)操作性研究，各方分工較為明確，便于管理。日本大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)合作較多，積極促進(jìn)研究成果的轉(zhuǎn)化[12]。

3實(shí)證分析

3.1方法選擇本文采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(Data Envelopment

Analysis，DEA)的方法對(duì)醫(yī)藥科技政策的實(shí)施效果進(jìn)行分析，原因是DEA主要用于評(píng)價(jià)多個(gè)輸入和多個(gè)輸出決策單元的相對(duì)有效性，在不需要給出投入產(chǎn)出函數(shù)關(guān)系和權(quán)重的前提下，僅利用觀察到的投入和產(chǎn)出數(shù)據(jù)，就可以綜合、客觀評(píng)價(jià)各個(gè)決策單元的相對(duì)有效性，這一特點(diǎn)正好可以用來評(píng)價(jià)不同生態(tài)技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目的相對(duì)有效性。

3.2制定投入、產(chǎn)出指標(biāo)

3.2.1投入、產(chǎn)出指標(biāo)的選取1996年，聯(lián)合國(guó)教科文組織(OECD)分別選用總的R&D強(qiáng)度(直接R&D費(fèi)用加上間接R&D費(fèi)用)、直接R&D強(qiáng)度(直接R&D經(jīng)費(fèi)占產(chǎn)值比重)、間接R&D強(qiáng)度(直接R&D占增加值比重)3項(xiàng)指標(biāo)[13]。

美國(guó)對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的界定采用兩個(gè)指標(biāo)：研究與開發(fā)強(qiáng)度，即研發(fā)經(jīng)費(fèi)占銷售額的比重；科技人員占勞動(dòng)力的比重[14]。中國(guó)將研發(fā)投入占工業(yè)增加值的比例為5.2%以上的產(chǎn)業(yè)劃入高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)之一。

對(duì)中國(guó)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)2006~2011年度的研發(fā)活動(dòng)投入產(chǎn)出有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，本研究選取8個(gè)指標(biāo)，見表1。

表1　投入產(chǎn)出指標(biāo)

注：X表示投入指標(biāo)，Y表示產(chǎn)出指標(biāo)

3.2.2組別設(shè)定將8個(gè)投入產(chǎn)出指標(biāo)分為6組，如表2。

表2　DEA分析組別

3.2.3數(shù)據(jù)搜集原始數(shù)據(jù)見表3。

3.3DEA效果分析的結(jié)果如表4所示，在產(chǎn)品開發(fā)能力方面，2006~2009年均為DEA無效，規(guī)模報(bào)酬遞增；2010年、2011年DEA有效，規(guī)模報(bào)酬不變。

表3　投入產(chǎn)出原始數(shù)據(jù)

注：數(shù)據(jù)來源：2007~2012年《中國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》

表4　產(chǎn)品開發(fā)能力DEA效果分析結(jié)果

注：CRS表示技術(shù)效率，VRS表示純技術(shù)效率，Scale Efficiency Score表示規(guī)模效率，規(guī)模效率=CRE/VRS；RTS表示規(guī)模報(bào)酬，Increasing為規(guī)模報(bào)酬遞增，Constant為規(guī)模報(bào)酬不變

在技術(shù)水平方面，2006年、2008年、2009年為DEA無效，規(guī)模報(bào)酬遞增；2007年、2010年、2011年為DEA有效，規(guī)模報(bào)酬不變。

在人力投入產(chǎn)出效果方面，2006~2010年為DEA無效，但其中2006年、2010年的純技術(shù)效率有效，五年均為規(guī)模報(bào)酬遞增；2011年為DEA有效，規(guī)模報(bào)酬不變。在物力投入產(chǎn)出效果方面，2006年、2009年、2010年DEA無效，規(guī)模報(bào)酬遞增；2007年、2008年、2011年DEA有效，規(guī)模報(bào)酬不變。在財(cái)力投入產(chǎn)出效果方面，2006~2009年均為DEA無效，規(guī)模報(bào)酬遞增；2010年、2011年DEA有效，規(guī)模報(bào)酬不變。

科技整體水平，2006年、2009年為DEA無效，規(guī)模報(bào)酬遞增；其余均為DEA有效，規(guī)模報(bào)酬不變。

3.4對(duì)數(shù)據(jù)結(jié)果的整合分析結(jié)果見表5。

表5　技術(shù)效率綜合評(píng)價(jià)

將6項(xiàng)結(jié)果的技術(shù)效率進(jìn)行整合，得出上表，可見平均綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)值的總體趨勢(shì)是逐年遞增的，但2008年低于2007年。產(chǎn)品開發(fā)能力整體值較高，說明我國(guó)在新藥研發(fā)軟硬件的提升這方面的科技政策做得不錯(cuò)。在我國(guó)醫(yī)藥科技政策的支持下，我國(guó)研發(fā)中投入的人員強(qiáng)度在逐步增加，研發(fā)人員素質(zhì)也在逐步提升，在2009年取得了比較大的進(jìn)步效果，我國(guó)能夠在近幾年吸引眾多跨國(guó)醫(yī)藥公司在我國(guó)投資建廠、設(shè)立研發(fā)中心等，與我國(guó)研發(fā)活動(dòng)中的人員強(qiáng)度和高等教育是緊密相關(guān)的。醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的新產(chǎn)品銷售收入是由新產(chǎn)品和新技術(shù)所引發(fā)的，與醫(yī)藥技術(shù)引進(jìn)投資、科技活動(dòng)經(jīng)費(fèi)支出等呈正相關(guān)，因而醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)研發(fā)效率與新產(chǎn)品銷售收入也呈正相關(guān)，但是與物力投入產(chǎn)出效果相比，財(cái)力投入產(chǎn)出有效率明顯較低，說明政策有效性方面的財(cái)力投入低于物力投入。2007年、2009年、2010年是提升比較大的年份，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)研發(fā)活動(dòng)的技術(shù)有效性和規(guī)模有效性都處于增長(zhǎng)比較快速的階段，這一點(diǎn)與政府科技政策相關(guān)。

2006年以來，雖然國(guó)家政府出臺(tái)了多項(xiàng)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策，但是從2006年的數(shù)據(jù)來看并沒有很好的顯現(xiàn)出政府引導(dǎo)作用效果。2008年技術(shù)效率出現(xiàn)下降，也說明政府引導(dǎo)性科技政策的積極效果沒有顯示出來，需要作出調(diào)整和改變。

4國(guó)外醫(yī)藥科技政策實(shí)施對(duì)我國(guó)的啟示

4.1拓寬研發(fā)經(jīng)費(fèi)的獲得渠道

從表6的數(shù)據(jù)中不難看出，我國(guó)醫(yī)藥制造業(yè)的研發(fā)經(jīng)費(fèi)占工業(yè)總產(chǎn)值和工業(yè)增加值的比例與發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距明顯，特別是我國(guó)醫(yī)藥制造業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)占工業(yè)增加值的比例很低，這說明雖然近幾年國(guó)家醫(yī)藥科技政策大力扶持和引導(dǎo)研發(fā)經(jīng)費(fèi)的支出，但投入產(chǎn)出比例并不高。我國(guó)政府醫(yī)藥科技政策工具包括了政府直接投入、稅收優(yōu)惠、政府引導(dǎo)金融投入、政府采購(gòu)、人力資源投入等，目前我國(guó)的科技研發(fā)投資大部分仍然由國(guó)家和企業(yè)自己買單[15]，而國(guó)外科技投資的大部分來自于風(fēng)險(xiǎn)資本。前文提到英國(guó)在這方面就做得很好，政府通過搭建一個(gè)平臺(tái)，一方面鼓勵(lì)風(fēng)投產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，另一方面促進(jìn)風(fēng)投與醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的合作，這樣能夠在降低政府支出的同時(shí)促進(jìn)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的研發(fā)。當(dāng)然，對(duì)于風(fēng)投市場(chǎng)的管理和監(jiān)督也是一個(gè)非常重要的問題。

表6　各國(guó)醫(yī)藥制造業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)占工業(yè)總產(chǎn)值、工業(yè)增加值比例

注：*表示年份，數(shù)據(jù)來源：國(guó)外數(shù)據(jù)來自經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織《結(jié)構(gòu)分析數(shù)據(jù)庫(kù)2011》、《企業(yè)研發(fā)分析數(shù)據(jù)庫(kù)2011》。

4.2明確企業(yè)在醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)研發(fā)中的主體地位在醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的研發(fā)環(huán)節(jié)中，政府的科技政策應(yīng)當(dāng)起到的是積極的引導(dǎo)作用，促進(jìn)各個(gè)環(huán)節(jié)的交接和合作，而真正的研發(fā)主體是企業(yè)，這是必須要明確的一點(diǎn)[16]。正如美國(guó)對(duì)高新科技型中小企業(yè)的支持為其醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的研發(fā)帶來了巨大的推動(dòng)力，我國(guó)在醫(yī)藥科技政策方面也應(yīng)該在重視企業(yè)為研發(fā)主體的同時(shí)鼓勵(lì)科技型中小企業(yè)的發(fā)展。目前我國(guó)的醫(yī)藥科技政策方向是鼓勵(lì)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集團(tuán)發(fā)展，研發(fā)人員數(shù)量逐年增加，但大型集團(tuán)和企業(yè)的研發(fā)工作往往會(huì)受到環(huán)境、政策、制度、財(cái)務(wù)等很多外在因素的影響，使研發(fā)人員無法全身心投入科研，而中小企業(yè)相對(duì)而言限制較少，環(huán)境較為寬松，因此在醫(yī)藥科技政策上應(yīng)該鼓勵(lì)科研工作者自主創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)以研發(fā)為主體的科研型企業(yè)的建立，并對(duì)其科研項(xiàng)目給予資金、人力、資源等全方位的支持。

4.3努力實(shí)現(xiàn)官、產(chǎn)、學(xué)、研的四位一體醫(yī)藥科技政策的另一個(gè)重要作用就是加強(qiáng)企業(yè)與大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的銜接，我國(guó)醫(yī)藥科研方面目前面臨的一個(gè)重要問題就是科技成果轉(zhuǎn)化率不高。大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的研究結(jié)果很多都因?yàn)楦鞣N因素而帶死腹中，無法進(jìn)行進(jìn)一步的研究和生產(chǎn)上市。德國(guó)的持續(xù)創(chuàng)新能力和日本的快速崛起都說明研發(fā)不是企業(yè)自己的行為，需要官、產(chǎn)、學(xué)、研共同合作來促成。對(duì)我國(guó)而言，日本和印度的經(jīng)驗(yàn)更值得借鑒，從仿制藥到新藥研發(fā)，兩個(gè)國(guó)家的一個(gè)共同點(diǎn)就是都非常重視官、產(chǎn)、學(xué)、研的合作，建立有效地信息互動(dòng)和合作平臺(tái)，因?yàn)榇髮W(xué)和科研機(jī)構(gòu)擁有較為豐富的知識(shí)儲(chǔ)量和較先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備以及較強(qiáng)的知識(shí)創(chuàng)新能力，無論是軟件還是硬件條件其學(xué)術(shù)研究能力都是毋庸置疑的，其包含的人力資本、內(nèi)隱知識(shí)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)能夠?qū)ξ磥斫?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到積極的作用[17]。企業(yè)則具有較強(qiáng)的創(chuàng)新需求和催生高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的物質(zhì)能力，能夠敏銳地捕捉市場(chǎng)動(dòng)態(tài)和需求。政府則擁有資金和組織調(diào)控能力，是科技政策的創(chuàng)造者和維護(hù)者，能夠承擔(dān)一定的技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。因此，四者各有所長(zhǎng)，如果可以能夠?qū)⑵湓谌瞬排囵B(yǎng)、技術(shù)創(chuàng)新、新產(chǎn)品研發(fā)等方面的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行高效的互動(dòng)，每個(gè)個(gè)體分工合作指向同一個(gè)目標(biāo)，將有利于整個(gè)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)研發(fā)的發(fā)展。我國(guó)的醫(yī)藥科技政策在這方面已經(jīng)有所涉及，但在實(shí)施效果上還不盡如人意，應(yīng)當(dāng)將上述四個(gè)部門有效地進(jìn)行組合，建立各種信息平臺(tái)和渠道，鼓勵(lì)其各種形式的各個(gè)地區(qū)的合作，打破一切阻礙，只有這樣才能跟上發(fā)達(dá)國(guó)家醫(yī)藥科技研發(fā)的步伐，創(chuàng)新發(fā)展模式才得以實(shí)現(xiàn)。

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