李漢學(xué) 唐春湘

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我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理研究的回顧與反思

李漢學(xué) 唐春湘

摘 要：我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理研究是在一定的政策、社會和理論背景下展開，研究主要集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校及校長角色定位、相關(guān)職能、存在問題、運行機(jī)制和權(quán)責(zé)關(guān)系等五個方面，取得了一定成果。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理研究存在重視概括性研究，忽視集中和深化主題探索；重視表面問題分析，忽視“法理依據(jù)”研究；重視理論思辨和經(jīng)驗總結(jié)，忽視多種方法整合研究等方面的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理研究有待進(jìn)一步加強(qiáng)，為優(yōu)化我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制創(chuàng)造條件。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校；研究現(xiàn)狀；反思

隨著我國“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制的確立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校作為我國教育管理體制改革的重要體現(xiàn)，成為實際上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級教育管理機(jī)構(gòu)，是農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展直接的參與者，其能否科學(xué)有效運行直接關(guān)系著我國農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展的前景，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理逐漸成為國內(nèi)研究者們關(guān)注的熱點問題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理研究的背景及主要成果

（一）研究背景

1.政策背景

2001年國務(wù)院頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中指出，農(nóng)村教育管理“實行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的體制”。[1]為進(jìn)一步貫徹“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制，2002年國務(wù)院辦公廳又下發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》指出：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府不設(shè)專門的教育管理機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有關(guān)教育工作由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長直接負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）可在核定行政編制內(nèi)確定一至二名助理或干事協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長管理具體教育事務(wù)，并接受縣級教育行政部門指導(dǎo)。教育教學(xué)業(yè)務(wù)管理由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中心學(xué)校校長負(fù)責(zé)。[2]至此，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基礎(chǔ)教育管理主體發(fā)生了根本變化，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)教委、教育組被逐步撤銷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校作為國家政策層面上規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級教育管理機(jī)構(gòu)開始走上教育舞臺?；趪亦l(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育管理相關(guān)政策和制度體系的變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理問題開始成為研究者們關(guān)注的熱點，相關(guān)研究逐漸發(fā)軔。

2.社會背景

我國“以縣為主”基礎(chǔ)教育管理體制全面實施之時恰逢我國經(jīng)濟(jì)社會迅速發(fā)展。首先，城鎮(zhèn)化成為社會發(fā)展的重要特征。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的不斷深入，我國農(nóng)村人口快速流向城市。在這一人口變化過程中，農(nóng)村學(xué)齡兒童大量流向城市，留守兒童、隨遷子女?dāng)?shù)量不斷增加，農(nóng)村學(xué)齡兒童在數(shù)量和結(jié)構(gòu)上都發(fā)生了較大變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校作為直接面向農(nóng)村的基層教育管理機(jī)構(gòu)，面臨著城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的諸多問題，相關(guān)研究也開始成為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校問題研究的重點方向；其次，城鄉(xiāng)一體化開始成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要方式和目標(biāo)。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展成為現(xiàn)實需求，于此相應(yīng)，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展也逐漸成為我國教育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實追求。在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校被賦予了重要的歷史角色，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校角色定位、相關(guān)職能等研究逐漸展開。

3.理論背景

20世紀(jì)90年代，治理理論、新公共管理理論等開始逐漸在我國發(fā)軔，并深刻影響到我國政府管理體制變革，其作為“一種具有影響力的思想觀念在某種程度上正在塑造著中國政治轉(zhuǎn)型的方向和進(jìn)程”[3]。治理理論等強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)管理中的主體多元、方式多樣，追求事務(wù)決策的民主化、科學(xué)化，其理論精髓已經(jīng)深深影響到了我國公共事務(wù)管理過程中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校是農(nóng)村教育事業(yè)治理的多元主體之一，相關(guān)研究也逐漸涉及到現(xiàn)代治理體系下鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校運行機(jī)制及相關(guān)權(quán)責(zé)關(guān)系等方面。

（二）研究成果

1.期刊論文

2002年到2014年，以“中心校”為主題，在中國知網(wǎng)檢索到的學(xué)術(shù)文章共有609篇。由于中心校的設(shè)立是在農(nóng)村稅費改革以及“以縣為主”體制確立的背景下開始的，因此我們以“以縣為主”并含“管理體制”為主題，共檢索到相關(guān)文獻(xiàn)543篇。將有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理的研究成果進(jìn)行分類，我們發(fā)現(xiàn)，相關(guān)研究主要集中于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校及校長的角色定位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校相關(guān)職能、管理存在的問題、運行機(jī)制和倫理關(guān)系等五個方面，相關(guān)文章分別占到文章總數(shù)的33％、29％、16％、10％和12％。

2.著作或著作中的章節(jié)

迄今為止，國內(nèi)尚沒有專門論述鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理問題的著作，但有一些著作的部分章節(jié)或內(nèi)容涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理問題，如孟白著的《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革研究》（北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2010）專門在“深化教育人事管理體制改革”一節(jié)論述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理中的人事管理問題；何杰，伍紅林編著的《當(dāng)代中國基礎(chǔ)教育改革的理論與實踐》（南京：南京大學(xué)出版社，2011）論及了鄉(xiāng)村教育管理機(jī)制問題。類似的著作還有汪明杰的《基礎(chǔ)教育的實踐與沉思》（合肥：合肥工業(yè)大學(xué)出版社，2012），李洪修的《基礎(chǔ)教育改革研究》（長春：吉林大學(xué)出版社，2013）等。

3.學(xué)位論文

近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校逐漸進(jìn)入博士、碩士學(xué)位論文的選題視野，有一些博士論文涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理問題，但迄今尚未有專門研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理問題的博士論文。從中國優(yōu)秀博士碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫查閱到，涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理問題的博士論文有武漢大學(xué)陳登福的《中國基礎(chǔ)教育管理體制改革研究》（2010）、山東大學(xué)石紹斌的《城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化供給研究》（2007）等；碩士論文主要有重慶師范大學(xué)凌生平的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)?！耙惑w化管理”管理問題及對策研究》（2012）、廣西師范大學(xué)李荔的《民族學(xué)校課程改革與教師發(fā)展——對廣西融水苗族自治縣某鄉(xiāng)中心校的個案研究》（2005）、華中師范大學(xué)曾嶸的《農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的職能及其有效發(fā)揮》（2014）等。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理研究的主要內(nèi)容

國內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理研究主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校及校長的角色定位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校職能、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理存在的問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的運行機(jī)制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的權(quán)責(zé)關(guān)系等方面。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校及校長的角色定位

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的角色定位

在實施“以縣為主”新體制之前，中心學(xué)校僅僅是一個辦學(xué)單位，而在新體制之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校具有了教育管理的功能，其角色定位自然需要調(diào)整。學(xué)者們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的角色定位進(jìn)行了探究，李兵認(rèn)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中心校應(yīng)當(dāng)是“直屬縣級教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)的、負(fù)責(zé)管理指導(dǎo)全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）學(xué)校教育教學(xué)業(yè)務(wù)的農(nóng)村學(xué)校教育管理機(jī)構(gòu)”[4]。曹大宏通過梳理我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育體制的歷史變遷，認(rèn)為“首先應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心教育機(jī)構(gòu)和教育管理機(jī)構(gòu)的綜合體，既是個辦學(xué)實體，又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育的管理機(jī)構(gòu)”[5]14-17。喻鋒則認(rèn)為“中心校是在一定區(qū)域內(nèi)選定一所辦學(xué)條件好、基礎(chǔ)設(shè)施齊全、輻射影響力大的中小學(xué)作為“中心?！保送瓿杀旧淼慕虒W(xué)任務(wù)外，還負(fù)擔(dān)著該特定區(qū)域內(nèi)的教育行政管理工作”[6]。程登貴指出，中心學(xué)校作為管理機(jī)構(gòu)“當(dāng)轄區(qū)學(xué)校有建標(biāo)或建設(shè)等重大任務(wù)時，應(yīng)積極參與各項細(xì)節(jié)工作, 使各項任務(wù)保質(zhì)按期完成, 提高個體學(xué)校管理者的管理能力，理順中心校與各校之間的管理渠道”[7]。還有的學(xué)者認(rèn)為，“中心校的性質(zhì)尚不明確，中心校還沒有在政策法律上得到認(rèn)可，因此它并不是行政主體”[8]39-43。綜上可以看出，學(xué)者們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的角色定位主要呈現(xiàn)出三種觀點，一是認(rèn)為中心校是兼具教育與管理性質(zhì)的辦學(xué)實體，負(fù)責(zé)對其區(qū)域內(nèi)的學(xué)校進(jìn)行教育教學(xué)方面的管理；二是認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校只是單純的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級教育管理機(jī)構(gòu)；三是認(rèn)為中心校在法律上還未被認(rèn)可，只是一個臨時的過渡性機(jī)構(gòu)。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校校長的角色定位

作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校直接的管理者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校校長承擔(dān)著較為重要的職責(zé)，其角色定位必須明確。曹大宏等人認(rèn)為明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校校長的角色定位，是新的教育管理體制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有效運行的關(guān)鍵，校長“既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育發(fā)展的策劃者，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育的“法人代表”，同時也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育教學(xué)活動督導(dǎo)評價者，更是鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校、教師的服務(wù)者”[9]，這種角色定位基本與鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校扮演的角色一致。劉相金、賈存淵則認(rèn)為“中心校校長具體負(fù)責(zé)中心校的日常管理工作，但其職責(zé)和一個具體學(xué)校的校長不同，他不能取代所屬各校校長的工作，而是以整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育工作為出發(fā)點，指導(dǎo)、檢查、督促所屬各校完成教育教學(xué)任務(wù)，并協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系，以全面提高教育教學(xué)質(zhì)量為最終目標(biāo)”。[10]李連勤、翟光法從當(dāng)前農(nóng)村學(xué)校現(xiàn)狀出發(fā)，認(rèn)為“中心校校長要演好工作規(guī)范的制定者角色，要演好精良隊伍的建設(shè)者角色，要演好教育經(jīng)費的管理者角色”[11]。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校校長角色定位的探討方面，學(xué)者們多參考了鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校本身具有的角色特點，普遍認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校校長承擔(dān)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級各項教育事業(yè)的規(guī)劃、建設(shè)、管理等職責(zé)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的職能

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的角色定位尚不明確，造成了在實際管理工作中出現(xiàn)權(quán)力泛濫或責(zé)任真空現(xiàn)象，如何有效的明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的職能成為學(xué)者們關(guān)注的重點問題。曾剛將鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校與“以縣為主”新體制實施以前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的角色進(jìn)行對比，得出了三個結(jié)論：“中心校在經(jīng)費方面，從募集者轉(zhuǎn)向使用者；在政策方面，從制定者轉(zhuǎn)向執(zhí)行者；在管理方面，從偏重行政領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槠貥I(yè)務(wù)管理”[12]。余維文認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的職能應(yīng)體現(xiàn)在以下三個主要方面：“一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校應(yīng)為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)村完小發(fā)揮辦學(xué)示范的作用；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校應(yīng)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮小學(xué)教育研究中心的作用；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校應(yīng)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮小學(xué)教師進(jìn)修培訓(xùn)基地的作用”[13]。2001年，在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，教育部正式啟動了新一輪基礎(chǔ)教育課程改革,鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校在引領(lǐng)課程改革上的功能引起了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。蔡勇強(qiáng)、陳文靜認(rèn)為新課程背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)應(yīng)當(dāng)具備“課程改革示范、教研中心、師資培訓(xùn)以及規(guī)劃督查”[14]等四項功能。曹大宏則認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校具備五項職能：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育事業(yè)的規(guī)劃與指揮者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育教學(xué)業(yè)務(wù)的直接管理與指導(dǎo)者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育教學(xué)質(zhì)量的督導(dǎo)評價者、全鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校、教師、教育教學(xué)活動的后勤保障與服務(wù)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的教育顧問和鄉(xiāng)村百姓的教育咨詢服務(wù)者”[5]14-17。學(xué)者們對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的角色與功能定位雖仍有一些分歧，但都認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的師資建設(shè)、課程改革、中小學(xué)管理等方面應(yīng)起到積極的作用。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理存在的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展起到了一定促進(jìn)作用，而其管理中日漸顯露的弊端又在一定程度上阻礙了農(nóng)村中小學(xué)的發(fā)展，學(xué)者們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理存在的問題進(jìn)行了探究。杜建成用數(shù)據(jù)詳細(xì)地敘述了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機(jī)制實行后對中心校工作的影響，他肯定了“新機(jī)制”暢通了農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費來源的主渠道，從源頭上遏制了教育亂收費，有利于農(nóng)村基礎(chǔ)教育的健康、穩(wěn)定發(fā)展。但是新機(jī)制也帶了許多困惑，主要是“經(jīng)費不足，學(xué)校也缺乏經(jīng)費管理自主權(quán)”[15]。彭虹斌運用質(zhì)的研究方法發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理存在：“中心校校長的雙重身份導(dǎo)致其對鎮(zhèn)中心校中學(xué)部 （原鎮(zhèn)中學(xué)）過度干預(yù)；鎮(zhèn)中心校校長礙于情面難以解聘不稱職教師”等問題，且這些問題是“在持續(xù)推進(jìn)城市化進(jìn)程的前提下，農(nóng)村人口大幅減少，出現(xiàn)學(xué)校布局調(diào)整的背景下產(chǎn)生的”[16]。他的研究深入社會實際，揭露的問題較為真實可靠，但由于研究對象是個案，尚缺乏一定說服力。曾嶸總結(jié)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校具有“職能職責(zé)不規(guī)范，鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系不明確，教育管理機(jī)構(gòu)臃腫，存在一定程度的教育腐敗和官僚氣息四個問題”[17]10-11。還有的學(xué)者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校本身設(shè)置的合理性存在質(zhì)疑，他們覺得，“在人口大縣，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口甚至多達(dá)十萬以上，如果僅靠中心小學(xué)或初中代為管理，難以有效地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有中小學(xué)進(jìn)行管理”[18]。縱觀已有研究，學(xué)者們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理當(dāng)中的問題進(jìn)行了深入分析，多認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理存在著經(jīng)費不足、職責(zé)不清、角色不明，權(quán)責(zé)不對等等突出問題。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的運行機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的有效運行是鄉(xiāng)村中小學(xué)健康發(fā)展的重要保障?，F(xiàn)有的關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校運行機(jī)制的研究主要集中于管理模式、師資隊伍建設(shè)和經(jīng)費投入三個方面。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的管理模式

曾剛詳細(xì)介紹了鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校四種管理模式，即“分片管理模式”、“逐層管理模式”、“分層管理模式”、“年級組管理模式”[19]。他將這四種模式的優(yōu)缺點進(jìn)行比較，并且指出應(yīng)當(dāng)根據(jù)地區(qū)實際，鼓勵管理模式的創(chuàng)新。郝素梅介紹了她所在學(xué)校創(chuàng)造的“1+X”的管理模式:“1”指中心校，“X”指完小,“+”指中心校與完小的相互關(guān)系?！?+X”是個整體, 整體要發(fā)展，就要以中心學(xué)校為龍頭，統(tǒng)一規(guī)劃，典型帶動，分層推進(jìn)，均衡發(fā)展。[20]有學(xué)者指出中心學(xué)校應(yīng)注重“一體化管理”，即把“中心校與各完小作為一個整體進(jìn)行統(tǒng)一管理”[21]，實現(xiàn)資源建設(shè)、教師管理、教學(xué)管理以及財務(wù)管理的一體化。這種管理模式有助于實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校與其他學(xué)校同步發(fā)展，促進(jìn)教育公平。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理模式的研究，學(xué)者們基本都是基于實踐需要展開的，具備一定的實踐意義。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的師資隊伍建設(shè)

師資隊伍建設(shè)是農(nóng)村教育發(fā)展中極其重要的一環(huán)，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理的核心問題。目前農(nóng)村學(xué)校中出現(xiàn)了教師隊伍老齡化嚴(yán)重、結(jié)構(gòu)性缺編、工資低、積極性不高、教師素質(zhì)低下等問題，這些都成為擺在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校面前的棘手問題。孟白著提出“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公開選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育人員，中小學(xué)校長由任命制轉(zhuǎn)為聘任制”[22]156-157，以強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校在師資隊伍建設(shè)中的作用。張波提出應(yīng)尋求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校層面進(jìn)一步優(yōu)化教師聘用管理，“讓不合格教師‘出得去’；提高聘用教師待遇，讓優(yōu)秀人才‘進(jìn)的來’、‘愿意來’；完善聘用教師培訓(xùn)，讓在職教師‘提得高’”[23]。李曉潔認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校應(yīng)做到“以現(xiàn)實需求和愿望為導(dǎo)向,激發(fā)教師發(fā)展的自覺主動性”[24]。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校師資隊伍建設(shè)的探討方面，學(xué)者們普遍探尋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校在農(nóng)村師資隊伍建設(shè)中起到的調(diào)配和日常管理的作用，但對相應(yīng)機(jī)制構(gòu)建的研究尚未深入。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的經(jīng)費投入

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費改革大大減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的負(fù)擔(dān)，但也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的運行帶來諸多問題?！班l(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的財政由縣級教育行政部門按同級政府的教育財政預(yù)算資金劃撥”[17]10-11，總體存在經(jīng)費不足的問題。胡定南對此提出，應(yīng)該“規(guī)范中央和省、市財政對農(nóng)村義務(wù)教育的投入，建立農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機(jī)制?！盵25]陳家富提出，應(yīng)“盡快建立和出臺合理的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費分擔(dān)機(jī)制，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村隊在發(fā)展義務(wù)教育方面的責(zé)任”[26]，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理提供經(jīng)費支撐。綜觀現(xiàn)有研究，學(xué)者多認(rèn)為應(yīng)該盡快明確劃分各方經(jīng)費投入責(zé)任，并提出了相應(yīng)步驟，但并沒有進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)校經(jīng)費投入的具體機(jī)制。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的權(quán)責(zé)關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校作為基層教育管理機(jī)構(gòu)，必然與它的上級政府以及直接管理轄區(qū)的中小學(xué)校存在聯(lián)系，這種聯(lián)系主要以權(quán)責(zé)的形式體現(xiàn)出來?，F(xiàn)有的關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校權(quán)責(zé)關(guān)系的研究主要體現(xiàn)在三個層面：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校與上級政府的權(quán)責(zé)關(guān)系。學(xué)者們普遍認(rèn)為，上級政府并沒有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校與責(zé)任相匹配的財權(quán)、人權(quán)及相應(yīng)的政策支持。如朱小蔓、李敏認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的性質(zhì)尚不明確，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校并不是行政主體，雖然它行使著部分行政管理權(quán)力，但并沒有在政策法律程序上得到認(rèn)可。他們還認(rèn)為“如果僅僅賦予中心校教學(xué)研究和教育管理職能，而不給實際的行政權(quán)力，那么它的工作也很難進(jìn)行下去”[8]39-43。楊錦興認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)?！懊媾R著無政策依據(jù)、無人權(quán)、無財權(quán)的困境，難以開展工作”[27]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校普遍沒有財權(quán)，在“以縣為主”體制實行之后，有的地方仍然由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)管財權(quán)，學(xué)校的一切收費包括代收費都要進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的專戶”[28]。權(quán)責(zé)關(guān)系的不對等也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的教師管理工作帶來挑戰(zhàn)，“而人事權(quán)力的過度集中,或者縣教育局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行交叉控制,都不利于基層學(xué)區(qū)對教師的管理與激勵”[29]。還有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將縣級教育管理機(jī)構(gòu)對學(xué)校的管理“從直接辦學(xué)轉(zhuǎn)化為間接調(diào)控”[30]，將管理權(quán)力進(jìn)一步下放，以進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校在學(xué)校管理中的調(diào)控能力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校與轄區(qū)中小學(xué)校的權(quán)責(zé)關(guān)系。學(xué)者們基于實證研究，多認(rèn)為由于“財權(quán)”、“人權(quán)”和政策支持的缺乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校很難明確與轄區(qū)中小學(xué)校的權(quán)責(zé)關(guān)系。如有的學(xué)者認(rèn)為“以縣為主”管理體制確定后影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級機(jī)構(gòu)與農(nóng)村學(xué)校的關(guān)系，由原來的“負(fù)責(zé)”變成了“支持”和“協(xié)助”，意味著基層政府和農(nóng)村社區(qū)與農(nóng)村學(xué)校關(guān)系的弱化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校與社會力量的權(quán)責(zé)關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校與社會力量之間不協(xié)調(diào)的關(guān)系一方面影響了農(nóng)村學(xué)校投資和發(fā)展環(huán)境，另一方面也削弱了農(nóng)村學(xué)校對農(nóng)村自身發(fā)展的影響，從而“影響了教育對于社會改造特別是對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展功能的發(fā)揮”[31]6-9。學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)?！坝辛x務(wù)發(fā)動社會力量吸引社會資金來辦學(xué)，必須廣開渠道，建立多元化的農(nóng)村教育經(jīng)費投入機(jī)制?！盵31]6-9

綜上對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校權(quán)責(zé)關(guān)系的研究，我們可以看出學(xué)者們關(guān)注的焦點大多集中在了具體的關(guān)系處理及面臨的實踐難題等方面，而對于各種權(quán)責(zé)關(guān)系的權(quán)責(zé)隸屬、勾連機(jī)制尚缺乏深入研究。

三、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理研究的反思

鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理研究已取得了一定的成果，但研究主題仍不夠集中和深入，在法理依據(jù)研究以及研究方法等方面也存在不足，克服這些不足，是今后研究努力的方向。

（一）重視概括性研究，忽視集中和深化主題研究

現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理研究多是以一種概括性的視角全面審視鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理問題，力圖全面把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校定位、運行機(jī)制、權(quán)責(zé)關(guān)系等問題，取得了一定共識，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理提供了一個宏觀的理論參考。但是在注重概括性宏觀把握的同時，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理各主題的研究卻相對薄弱，沒有對某一主題做集中、深入和系統(tǒng)的研究，主題過于分散，各主題之間缺乏實質(zhì)性的關(guān)聯(lián)。具體表現(xiàn)在：一方面在宏觀的主題分布上，相關(guān)研究涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的定位、內(nèi)部角色、運行機(jī)制、存在問題等多個方面，但在各個主題之間并沒有明確的區(qū)分界線，定位與角色混淆、機(jī)制與問題等同的問題在研究中普遍存在；另一方面在微觀的具體主題內(nèi)部分析上，相關(guān)研究并沒有形成統(tǒng)一的研究方向，如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校運行機(jī)制的研究上學(xué)者們普遍存在“各自為戰(zhàn)”的問題，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理模式、師資隊伍建設(shè)、經(jīng)費投入的研究更多的是基于理論的泛泛而談，缺乏集中深入的調(diào)查研究，使研究的“全覆蓋”成為了單純的表面文章。今后的研究不應(yīng)只滿足于提出一個新的研究主題，開創(chuàng)一個新的領(lǐng)域，而要集中力量，對每一個研究主題或領(lǐng)域各個擊破，使之系統(tǒng)化、深入化，以更好地把握問題的實質(zhì)，形成盡可能完備的運行理論來指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的工作實踐。

（二）重視表面問題分析，忽視法理依據(jù)研究

現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理機(jī)制研究，主要是從表層的具體路徑進(jìn)行探索，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理進(jìn)行了多視角的分析，取得了一定成果。但是相關(guān)研究仍舊只是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理涉及的一些具體問題進(jìn)行了淺層次的分析和探索，其研究更多是停留在微觀層面，大部分研究成果是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校校長或者工作人員的工作感想，關(guān)注的是具體工作上遇到的困惑與難題，缺乏與上級政府機(jī)關(guān)或者是與社會之間關(guān)系的宏觀研究：如鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校與縣教育局之間的權(quán)責(zé)關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校與社會力量之間的關(guān)系等，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校運行策略的探索仍舊未能深入到體制層面。同時，當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校無論是從主體權(quán)力，還是機(jī)制建構(gòu)方面都缺少足夠的法理依據(jù)和保障，現(xiàn)有的“教育法”尚未能就鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理中的角色定位、權(quán)力構(gòu)成、權(quán)力維護(hù)及權(quán)力行使提供明確的法理依據(jù)。這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的運行無法可依，相關(guān)權(quán)力行使面臨權(quán)力“明有實無”、權(quán)力缺乏制約與保障的實踐困境。因此，研究應(yīng)從法理依據(jù)著手，力求從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校運行的法理依據(jù)和法制保障問題，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的法理地位，保障權(quán)力，劃清責(zé)任，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的工作實踐有法可依。

（三）重視理論思辨和經(jīng)驗總結(jié)，忽視多種方法整合研究

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理的研究，國內(nèi)學(xué)者或側(cè)重于理論思辨，詮釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的角色定位或只做經(jīng)驗總結(jié)，闡述鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校運行面臨的困境、原因及出路。單純的哲學(xué)思辨和經(jīng)驗歸納都不足以進(jìn)行科學(xué)的研究。只有當(dāng)理論探索與實證研究結(jié)合起來時，才有可能取得走向揭示事物原貌和本質(zhì)的理想境地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校問題的理論研究與實證研究相結(jié)合，不僅是一種研究視角的轉(zhuǎn)換，更重要的是研究范式的轉(zhuǎn)變。它是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理確立在理論與實踐交叉的領(lǐng)域重新審視鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校運行的基本問題。具體而言，既要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理的相關(guān)概念進(jìn)行深入細(xì)致的梳理、比較、分析和探討，又要深入實踐，在宏觀層面上采取定量的方法了解工作實際，在微觀層面上采取質(zhì)的研究方法進(jìn)行深入細(xì)致的描述和分析。同時研究方法要克服單一化、簡單化的傾向，把理論研究與實證研究，質(zhì)的研究與量的研究，解釋研究與批判研究等方法整合起來進(jìn)行。

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（責(zé)任編輯 李佳）

Review and Reflection on the Research of the School Management of the Township Center in China

LI Hanxue & TANG Chunxiang

Abstract:The research on the management of the Township Center School in our country is under the policy, social and theoretical background, mainly concentrated in five aspects: the role orientation of the Township Central School and the headmaster, the related functions, the existing problems, the operating mechanism and the relationship between power and responsibility. There are some problems in the research, such as pay attention to the research of general,neglect to focus and deepen the exploration of the theme, pay attention to the problem of surface analysis, ignore the "legal basis" research; pay attention to the theoretical reasoning and empirical summary, and neglect the integration of various methods.The research on the management of the township center school should be further strengthened, which is to optimize the management system of rural basic education in China.

Key Words:township central school; research status; postmortem

作者簡介：李漢學(xué)，武漢大學(xué)教育科學(xué)研究院博士研究生（湖北武漢，430072）；唐春湘，武漢大學(xué)教育科學(xué)研究院碩士研究生（湖北武漢，430072）

收稿日期：2015-12-11

中圖分類號：G40-058

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-6762(2015)06-0052-07