楊海霞

(廣州商學(xué)院　法律系，廣東　廣州　511363)

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我國(guó)環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)時(shí)困境及其突破思路

楊海霞

(廣州商學(xué)院法律系，廣東廣州511363)

摘要：在近幾年系列新規(guī)出臺(tái)后，我國(guó)環(huán)境公益訴訟出現(xiàn)了不升反降的怪現(xiàn)象，現(xiàn)時(shí)面臨著訴訟主體狹窄、缺乏配套機(jī)制、賠償與執(zhí)行難的困境。美國(guó)和德國(guó)的環(huán)境公益訴訟模式對(duì)我國(guó)有借鑒作用。我國(guó)突破現(xiàn)時(shí)困境的思路是允許公民個(gè)人提起公益訴訟，細(xì)化個(gè)人公益訴訟的立法規(guī)定，完善賠償與執(zhí)行制度。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；現(xiàn)時(shí)困境；突破；訴訟主體；舉證責(zé)任；訴訟費(fèi)用

隨著環(huán)境問(wèn)題的日趨嚴(yán)重，對(duì)于環(huán)境保護(hù)的立法與實(shí)踐也越來(lái)越受關(guān)注。從2014年新《環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)到2015年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《〈民事訴訟法〉司法解釋》)對(duì)于環(huán)境公益訴訟的細(xì)化，雖然意味著法制層面對(duì)于環(huán)保的重視，但由于訴訟主體定位的狹窄和程序運(yùn)作制度的缺乏，環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀并無(wú)多大改觀。為此，我國(guó)有必要擴(kuò)展訴訟主體，完善程序運(yùn)作制度，調(diào)動(dòng)一切積極因素共同參與環(huán)境問(wèn)題的解決，同時(shí)震懾環(huán)境污染企業(yè)，讓環(huán)境公益訴訟真正走進(jìn)司法實(shí)踐，惠及公眾和社會(huì)。

一、我國(guó)環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)時(shí)困境

2012年我國(guó)新的《民事訴訟法》首次規(guī)定了公益訴訟；2014年新的《環(huán)境保護(hù)法》則首次納入了環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容；2015年新的《〈民事訴訟法〉司法解釋》又進(jìn)一步細(xì)化了公益組織參與訴訟的條件。這些都無(wú)疑顯示了國(guó)家在法制層面為環(huán)境安全保駕護(hù)航的決心，但因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)牽涉問(wèn)題較多，目前立法仍然過(guò)于謹(jǐn)慎，以致司法層面的環(huán)境公益訴訟并未能如期所愿順利展開(kāi)。據(jù)筆者大略的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)現(xiàn)有專門(mén)的環(huán)保法庭77個(gè)，但就新環(huán)保法和民事訴訟法修改以來(lái)，所受理的環(huán)保類訴訟案件卻并未明顯增長(zhǎng)，甚至有些“門(mén)前冷落鞍馬稀”。此外，全國(guó)社會(huì)組織提起的環(huán)保公益訴訟不到10起，而符合新法規(guī)定的社會(huì)組織卻高達(dá)700多家。[1]與此不同的另一面卻是民眾日益高漲的環(huán)保訴求由于缺乏有效的法制救濟(jì)和宣泄渠道，以致頻頻出現(xiàn)“跪求治污”、“集體起訴”、“砸廠示威”等諸多非理性環(huán)保自力救濟(jì)事件，有些甚至成為誘發(fā)群體性事件和影響社會(huì)穩(wěn)定的導(dǎo)火線。

與環(huán)境權(quán)的理論探討越來(lái)越熱烈相反，司法層面卻是另一番景象：由于現(xiàn)行訴訟提起主體的局限，近幾年出現(xiàn)了環(huán)境公益訴訟不升反降的怪現(xiàn)象；由于公益訴訟的配套立法不健全，現(xiàn)實(shí)的環(huán)境公益訴訟往往難以順利展開(kāi)，即使當(dāng)事人好不容易將訴訟堅(jiān)持到底并勝訴，基于種種原因最終還是無(wú)法執(zhí)行。[2]環(huán)境保護(hù)不僅僅只是一個(gè)口號(hào)，它需要實(shí)體法和程序法的共同配合才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，否則只會(huì)淪為法治面子上的擺設(shè)。

困境一：環(huán)境公益訴訟主體過(guò)于狹窄。從《民事訴訟法》到《環(huán)境保護(hù)法》再到今年的最高人民法院新出的司法解釋，提起公益訴訟的主體限于以下三種：一是具有環(huán)保職能的行政機(jī)關(guān)；二是符合一定條件的社會(huì)組織；三是人民檢察院。其中，對(duì)于提起公益訴訟的社會(huì)組織必須滿足的條件是依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記且專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上，無(wú)違法記錄。仔細(xì)審查這些規(guī)定與條件不難發(fā)現(xiàn)，最具環(huán)保積極性的個(gè)人和一般環(huán)保組織都被排除了。這種限定一是擔(dān)心環(huán)境公益訴訟會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是擔(dān)心主體完全放開(kāi)會(huì)引發(fā)濫訴和司法資源不足矛盾的加劇。這些擔(dān)心就現(xiàn)實(shí)來(lái)看有一定道理，但將環(huán)境保護(hù)的期望寄托于行政機(jī)關(guān)和檢察院等公權(quán)力體系未免過(guò)于保守。首先，多年的行政環(huán)保執(zhí)法證明，在地方保護(hù)主義和經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型發(fā)展模式下，行政機(jī)關(guān)可能對(duì)污染問(wèn)題視而不見(jiàn)、聽(tīng)而不聞，還可能導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法不力，將污染問(wèn)題大事化小，小事化了。就目前來(lái)看，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系到多項(xiàng)民生，地方考核指標(biāo)不可能一時(shí)逆轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，如果產(chǎn)業(yè)升級(jí)不能在短期內(nèi)完成，檢察權(quán)作為獨(dú)立于行政與司法的檢查監(jiān)督權(quán)，更多地應(yīng)當(dāng)關(guān)注行政執(zhí)法效益性和司法斷案公正性，而非越俎代庖直接參與公益之爭(zhēng)。那么，當(dāng)檢察院應(yīng)該提起公益之訴卻又怠于履職時(shí)，又由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督它自己呢？事實(shí)上，由于檢察資源的有限性和傳統(tǒng)檢察職能的慣性影響，近三年中，以檢察院為原告提起的環(huán)境公益訴訟案件寥寥可數(shù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如一般的環(huán)保組織。對(duì)于環(huán)保組織提起的訴訟，雖然目前我國(guó)民間環(huán)保組織數(shù)量日益增多,但真正符合新司法解釋及新環(huán)保法規(guī)定的只有700多家，而這700多家“正規(guī)軍”中又只有100多家真正有提起民事公益訴訟進(jìn)行環(huán)保的意愿。[1]此外，即使有資格的環(huán)保組織也還面臨著諸如專業(yè)環(huán)境科技人員與法律專家缺乏，收集環(huán)境污染證據(jù)難等各種條件的限制，因此實(shí)際能投入到環(huán)境公益訴訟中的環(huán)保組織則少之又少，這也就不難解釋為什么立法明確公益訴訟主體后，環(huán)保公益案件不升反降的現(xiàn)象了。

困境二：環(huán)境公益訴訟缺乏實(shí)踐層面的配套機(jī)制。首先是環(huán)境公益訴訟的觀念還有待普及，對(duì)于部分“厭訟”的公眾來(lái)說(shuō)，更深層次歸根于“懼訟”，要當(dāng)事人勢(shì)單力薄地對(duì)抗龐大的企業(yè)實(shí)體需要相當(dāng)大的勇氣。在環(huán)境公益訴訟過(guò)程中，當(dāng)事人受到利益黑手恐嚇威脅的情況并不少見(jiàn)。其次，環(huán)境公益訴訟中最大難題是環(huán)境污染取證與司法鑒定難。在環(huán)境權(quán)被侵害者看來(lái)，搜集環(huán)境污染的證據(jù)幾乎比登天還難，如果地方政府有意包庇，則當(dāng)?shù)丨h(huán)保局更不會(huì)為原告提供相關(guān)污染數(shù)據(jù)。此外，原告請(qǐng)求賠償，需要鑒定單位評(píng)估損失額，而損失額需要依評(píng)估確定，確定不了則無(wú)法勝訴。[3]目前具有環(huán)境污染司法鑒定資格的機(jī)構(gòu)并不多，僅有三家，分別是國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心司法鑒定所、福建力普環(huán)境司法鑒定所、連云港市環(huán)境司法鑒定所,這就導(dǎo)致了證據(jù)的鑒定途徑少以及司法鑒定的證據(jù)效力弱等諸多問(wèn)題的產(chǎn)生。最后，還有一個(gè)現(xiàn)實(shí)因素就是訴訟費(fèi)用高。一般來(lái)說(shuō)，環(huán)境公益訴訟中涉及的鑒定費(fèi)少則三到五萬(wàn)，多則上百萬(wàn)，而很多的普通環(huán)保組織其全年經(jīng)費(fèi)也不過(guò)幾萬(wàn)。由于訴訟費(fèi)用的高昂，很多環(huán)保組織只能望而卻步，而這更使公眾對(duì)環(huán)境公益訴訟制度形成“有法無(wú)法都一樣”的法律虛無(wú)主義觀念，極大削弱了環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展勢(shì)頭。[4]因此而出現(xiàn)的“村民跪求環(huán)保總局官員治污”、“柴米河居民向環(huán)保局局長(zhǎng)下跪”等一系列當(dāng)事人用膝蓋維權(quán)的事件也就不足為奇了。[5]

困境三：環(huán)境損害的賠償與執(zhí)行難。對(duì)于環(huán)境污染造成的損害賠償問(wèn)題，新修改后的環(huán)保法并未直接言明，而是采取了類似國(guó)際私法中“轉(zhuǎn)致”的立法技術(shù)，直接適用侵權(quán)責(zé)任法的相關(guān)規(guī)定。而在2015年1月6日最高人民法院發(fā)布的關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋中則明確規(guī)定“原告可以請(qǐng)求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任。”①以上條文仍然只局限于現(xiàn)實(shí)危害的排除，而對(duì)于具體的賠償以及環(huán)境未來(lái)可能出現(xiàn)的惡化的治理仍未能細(xì)化。目前，對(duì)于賠償金的去向，有以下幾種觀點(diǎn)：其一，賠償給當(dāng)?shù)貙?shí)際受害人；其二，賠償金上交國(guó)庫(kù)；其三，賠償金進(jìn)入專項(xiàng)基金。上述三種賠償金的處置方式均有一定的合理性，但都因缺乏明確規(guī)范，影響救濟(jì)效果和救濟(jì)的積極性。

綜上，我國(guó)目前的環(huán)保公益訴訟仍存在諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在環(huán)保公益訴訟提起主體定位不準(zhǔn)，由于條件的苛刻和配套制度的欠缺致使立案難和勝訴難，甚至好不容易勝訴后因?yàn)榉傻恼Z(yǔ)焉不詳，執(zhí)行也難以真正到位。只要這些問(wèn)題不解決，環(huán)境保護(hù)就只能是一種口號(hào)！也正是因?yàn)槿绱?，現(xiàn)實(shí)中的污染企業(yè)在敗訴后往往以各種理由拒不履行賠償義務(wù)，能拖則托，能磨則磨，有些甚至不了了之。而公眾在這樣的“拖、磨”中也逐漸喪失了對(duì)公權(quán)力的信任，環(huán)境的持續(xù)惡化和越來(lái)越多的暴力自救使得原本就脆弱的生態(tài)執(zhí)法更加困難重重。

二、環(huán)境公益訴訟模式的域外參考

對(duì)環(huán)境保護(hù)的憂慮并非只出現(xiàn)在中國(guó)，20世紀(jì)的“霧都”英國(guó)、美國(guó)和德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在環(huán)境問(wèn)題上都曾付出過(guò)慘痛的代價(jià)。而今，經(jīng)過(guò)近半個(gè)世紀(jì)的治理，他們的環(huán)境保護(hù)成效顯著，梳理其治理經(jīng)驗(yàn)，法律框架下的公益訴訟機(jī)制對(duì)于環(huán)境的恢復(fù)起到了至關(guān)重要的作用。

(一)美國(guó)模式。

一般認(rèn)為，美國(guó)是現(xiàn)代公益訴訟的創(chuàng)始國(guó)。目前，除聯(lián)邦法律對(duì)公益訴訟專門(mén)進(jìn)行規(guī)定外，還有16個(gè)州的環(huán)保類法律也明確規(guī)定了公益訴訟?？偟膩?lái)說(shuō)，美國(guó)公益訴訟制度具有自己的特點(diǎn)：其一，原告資格規(guī)定較為寬泛。對(duì)于原告資格的認(rèn)定，美國(guó)早在1970年的《清潔空氣法》第304條就予以了確定：“除特別情形外，任何人都可以以自己的名義對(duì)任何人就該法規(guī)定的事項(xiàng)提起訴訟”。[6]按照這個(gè)規(guī)定，公益訴訟的原告可以是地方政府、非政府組織或公民。其二，明確救濟(jì)措施。美國(guó)相關(guān)的公益訴訟條款中，原告可以要求法院對(duì)污染者發(fā)布禁止令、民事罰款等。另外，在《清潔水法》、《資源保護(hù)與恢復(fù)法》、《綜合環(huán)境影響賠償責(zé)任法》中也有明確授權(quán)法院進(jìn)行民事罰款的相關(guān)規(guī)定。[7]以上程序法與實(shí)體法的有效銜接為實(shí)踐提供了明確的操作指令，減少了不確定性帶來(lái)的影響。這些罰金不同于行政罰款，亦不同于民事賠償，它是一種公益性的罰款收入，最終將上繳國(guó)庫(kù)而非歸屬于原告。其三，減輕費(fèi)用負(fù)擔(dān)。法律還規(guī)定在環(huán)境公益訴訟中法院有充分的自由裁量權(quán)來(lái)決定律師費(fèi)用以及其他訴訟費(fèi)用在當(dāng)事人之間的分配方式，只要法院認(rèn)為該決定合理。也就是說(shuō)，在環(huán)境公益訴訟中，按法律規(guī)定原來(lái)由原告承擔(dān)支付的律師費(fèi)用以及其他訴訟費(fèi)用，經(jīng)法院裁量后可以轉(zhuǎn)嫁給被告承擔(dān)，以便減輕原告的訴訟成本。其四，減輕舉證責(zé)任。美國(guó)《密歇根州環(huán)境保護(hù)法》第3條規(guī)定“原告只需提出表面證據(jù)，證明污染者已經(jīng)或很可能有污染行為即完成了舉證”[7]。

美國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度無(wú)論是對(duì)環(huán)境的保護(hù)還是法治的完善都起到了很好的效果，也為世界其他國(guó)家的環(huán)境保護(hù)訴訟提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。一方面，它威懾了企業(yè)，使其不敢污染，否則一旦涉訟就面臨高額賠償，有些企業(yè)甚至因此難有翻身機(jī)會(huì)；另一方面，公民訴訟推動(dòng)了政府機(jī)關(guān)勤勉地履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)。當(dāng)環(huán)保職能部門(mén)疏于執(zhí)法時(shí)，公民訴訟的原告可以通過(guò)公民訴訟迫使他們積極地履行職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)法。最后，還有一點(diǎn)必須明確的是美國(guó)模式下的公益訴訟與其集團(tuán)訴訟制度、律師風(fēng)險(xiǎn)代理制度、陪審團(tuán)制度以及發(fā)達(dá)的法律援助制度都是分不開(kāi)的，他們就像一個(gè)機(jī)械齒輪一樣緊密的咬合在一起，缺少任何一個(gè)環(huán)節(jié)都可能導(dǎo)致該制度的無(wú)效。

(二)德國(guó)模式。

與美國(guó)不同，德國(guó)的環(huán)境公益訴訟主要表現(xiàn)為特殊的團(tuán)體訴訟。相比于美國(guó)，德國(guó)對(duì)于公益訴訟原告的資格規(guī)定頗為苛刻。其一，其適格主體必須是得到政府認(rèn)可的環(huán)境公益組織，且只有非政府組織(NGOs)才是國(guó)家認(rèn)可的，同時(shí)還必須進(jìn)行了符合《環(huán)境法律救濟(jì)法》規(guī)定得登記認(rèn)可。其二，對(duì)于公益訴訟的起訴條件也有嚴(yán)格限定，環(huán)境公益訴訟主體在提起正式的訴訟前，必須是事前也參與了先前的行政程序(相當(dāng)于我國(guó)的行政復(fù)議前置程序)。也就是說(shuō)，公益團(tuán)體應(yīng)首先向相關(guān)的行政機(jī)關(guān)提出訴請(qǐng)，受理該訴請(qǐng)后的行政機(jī)關(guān)必須在3個(gè)月內(nèi)采取相應(yīng)的措施予以救濟(jì)，只有在該行政機(jī)關(guān)對(duì)于公益團(tuán)體的訴請(qǐng)不作為(或超過(guò)規(guī)定期限作為)時(shí)他們才可以將行政機(jī)關(guān)作為被告，請(qǐng)求法院責(zé)令相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)督促經(jīng)營(yíng)者采取預(yù)防措施或損害賠償。其三，專門(mén)審判庭。德國(guó)行政法院內(nèi)設(shè)專門(mén)審理環(huán)境糾紛的審判庭，且配備了具備豐富環(huán)境法知識(shí)的專職法官。法院不受當(dāng)事人主張事實(shí)和證據(jù)材料的制約，可在審理中依職權(quán)調(diào)查、收集證據(jù)材料，行政被告有義務(wù)向法院提交必要的證據(jù)材料，這個(gè)規(guī)定大大減輕了環(huán)境公益組織的舉證責(zé)任，同時(shí)避免證據(jù)效力認(rèn)定上的問(wèn)題。其四，減輕舉證責(zé)任。德國(guó)的《環(huán)境侵權(quán)法》規(guī)定：如果一般設(shè)施，考慮到其處所、設(shè)計(jì)、具體運(yùn)行以及所有其他方面極有可能造成相關(guān)損害的，則推定損害由其造成。[8]可見(jiàn)，德國(guó)的舉證責(zé)任制度是因果關(guān)系推定，其目的是減輕原告的舉證責(zé)任。

德國(guó)的環(huán)保行政執(zhí)法遠(yuǎn)非我國(guó)可以比擬，他們擁有極其嚴(yán)密的環(huán)保行政執(zhí)法部門(mén)，德國(guó)環(huán)保意識(shí)也相當(dāng)強(qiáng)，為了防止非專業(yè)的人對(duì)環(huán)保行政執(zhí)法造成的不必要影響和濫訴可能帶來(lái)的混亂，德國(guó)創(chuàng)設(shè)的行政環(huán)保法庭和程序，在公益訴訟的展開(kāi)方面頗為謹(jǐn)慎。

三、我國(guó)環(huán)境公益訴訟困境的突破路徑

美國(guó)和德國(guó)屬于環(huán)境公益訴訟立法的兩大代表國(guó)家，共同點(diǎn)在于它們都屬于發(fā)達(dá)國(guó)家，其在環(huán)保上的經(jīng)濟(jì)投入不是我國(guó)可以比擬的，但這些并不妨礙我們對(duì)其有效細(xì)節(jié)的借鑒和利用。例如，可像美國(guó)那樣擴(kuò)展環(huán)境公益訴訟的主體，從而極大地激活全社會(huì)參與環(huán)保的熱情；也可以像德國(guó)那樣明確環(huán)境公益訴訟中舉證責(zé)任的倒置和因果關(guān)系推定，以便于公益訴訟能更順利地展開(kāi)。以下筆者將試著提出破解上述困境的可能性路徑。

(一)允許公民個(gè)人提起公益訴訟。

正如筆者上文所述，基于一些原因，我國(guó)現(xiàn)有體系下的行政環(huán)保部門(mén)、符合資格的環(huán)保組織以及多重職能在身的檢察院在環(huán)境公益訴訟中的作用并不明顯，那么，為何不嘗試允許個(gè)人有條件的介入公益訴訟呢？在立法正式規(guī)定公益訴訟制度之前就出現(xiàn)過(guò)以個(gè)人名義提起公益訴訟的真實(shí)案件，但2012民訴法和2015民事訴訟司法解釋卻明確將個(gè)人排除在公益訴訟之外，這固然是基于公民個(gè)人作為原告在傳統(tǒng)當(dāng)事人理論中的限制，同時(shí)立法也擔(dān)心允許公民個(gè)人提起公益訴訟可能會(huì)引起濫訴，造成司法的混亂。筆者認(rèn)為，將起訴主體條件放寬并沒(méi)想像中那么可怕，以上擔(dān)憂也并非不可化解：從理論上說(shuō)，公民個(gè)人不僅是自身權(quán)利的維護(hù)者，同時(shí)也是公共利益的參與者，既然參與當(dāng)然就會(huì)衍生出相應(yīng)的權(quán)利，這些權(quán)利雖是公益卻也最終影響到私權(quán)的行使。因此，在公益訴訟中承認(rèn)和確立公民個(gè)人的訴權(quán)不僅是人民主權(quán)原則的體現(xiàn)，同時(shí)也能盡量暢通糾紛化解的渠道，盡量減少國(guó)家為公益環(huán)保付出的各種成本從而促進(jìn)公民社會(huì)前進(jìn)發(fā)展。再次，時(shí)代在進(jìn)步，公民個(gè)人的權(quán)利范圍也正在逐步擴(kuò)大。所以筆者認(rèn)為，只要公民個(gè)人能夠在起訴時(shí)提出切實(shí)證據(jù)證明自己所主張的公共利益可能影響未來(lái)私權(quán)，并且這種危險(xiǎn)是現(xiàn)實(shí)可能，那么他就對(duì)該損害擁有了實(shí)際的訴的利益，就屬于適格原告。

那么又如何防止因訴訟主體放開(kāi)而可能引發(fā)的濫訴風(fēng)險(xiǎn)呢？為了激發(fā)環(huán)保的熱情又防止個(gè)人濫訴的產(chǎn)生，筆者認(rèn)為可以引入公民個(gè)人起訴前的檢察審查程序，也就是說(shuō)，公民個(gè)人在向法院提起公益訴訟前，需首先向檢察院提出申請(qǐng)，檢察院正式收到申請(qǐng)人的申請(qǐng)后，應(yīng)進(jìn)入審查程序，對(duì)具體的申請(qǐng)內(nèi)容進(jìn)行仔細(xì)審查，以確保所控違法行為有事實(shí)和法律作支撐而非濫訴。審查后確實(shí)符合公益起訴條件的，可以設(shè)置一個(gè)如德國(guó)那樣的前置程序來(lái)督促違法者自我糾錯(cuò)。具體來(lái)說(shuō)，就是由檢察機(jī)關(guān)在合理時(shí)間內(nèi)向被告(污染企業(yè))發(fā)出司法建議書(shū)，被告則必須在規(guī)定期間內(nèi)答復(fù)，不答復(fù)或者答復(fù)明顯敷衍的，檢察院可以支持公民以原告身份提起正式訴訟，原告自己難以單獨(dú)起訴的也可以由檢察院參與直接起訴。實(shí)行前置程序的目的，一是給被告一個(gè)緩沖時(shí)間，由其主動(dòng)去糾正違法行為，彌補(bǔ)已經(jīng)造成的損失，促使問(wèn)題快速有效解決；二是可以有效防止濫訴和減少公民個(gè)人因勢(shì)單力薄而造成訴訟上的困難。

(二)細(xì)化個(gè)人提起公益訴訟的立法規(guī)定。

1.采取特殊訴訟費(fèi)用繳納機(jī)制和進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑V訟獎(jiǎng)勵(lì)。民事公益訴訟案件一般關(guān)乎重大的公共利益，牽涉面廣，舉證難，訴訟費(fèi)用高，往往非個(gè)人所能承受，甚至是環(huán)保組織也往往懼于此而另選其它途徑。如果僅因?yàn)樵V訟費(fèi)用問(wèn)題而使公益訴訟難以進(jìn)行，這無(wú)異于制度上的嫌貧愛(ài)富。我國(guó)目前還不可能做到公益訴訟全部免費(fèi)，事實(shí)上，訴訟費(fèi)用的支出也起到防止濫訴的效果，因此，對(duì)于公益訴訟中產(chǎn)生的案件受理費(fèi)可以引入訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)支付方式來(lái)解決。即由法律來(lái)強(qiáng)制具有污染可能的企業(yè)事先購(gòu)買(mǎi)涉訟險(xiǎn)，一旦涉訟則由保險(xiǎn)公司予以支付；鑒于美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于原告在訴訟中的其它費(fèi)用，如律師費(fèi)、交通費(fèi)、誤工費(fèi)等，可以采用美國(guó)式的律師風(fēng)險(xiǎn)代理制度，即允許在環(huán)境公益訴訟中實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)代理，以高額的利潤(rùn)誘導(dǎo)有財(cái)力的律師事務(wù)所支持訴訟，在原告勝訴后再轉(zhuǎn)由被告直接支付或從賠償總款中抽取一定比例。此外，地方政府可以考慮設(shè)立一定的公益訴訟獎(jiǎng)勵(lì)資金，給予為公益而斗爭(zhēng)的個(gè)人一定的援助和鼓勵(lì)，以彌補(bǔ)原告因?yàn)楣嬖V訟而造成的經(jīng)濟(jì)損失，從而通過(guò)肯定原告的付出來(lái)鼓勵(lì)更多的人參與民事公益事業(yè)。

2.降低舉證責(zé)任，推定因果關(guān)系。在我國(guó)現(xiàn)行的法律體系中，對(duì)環(huán)境污染侵權(quán)訴訟采用的是要件舉證責(zé)任倒置，即原告只需對(duì)有侵害事實(shí)發(fā)生和侵害事實(shí)可能造成的公共利益的損失這兩個(gè)要件事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任，而二者間的因果關(guān)系和損害結(jié)果的必然性則應(yīng)該倒置給污染企業(yè)從反面證明。在實(shí)踐操作中，這種倒置后的舉證責(zé)任在原告看來(lái)也并非易事：例如，筆者住所地附近就曾發(fā)生工廠夜間偷排廢氣，筆者按公開(kāi)的投訴熱線打電話，結(jié)果是環(huán)保行政部門(mén)不愿意“夜間取證”，需要筆者自行取證方能受理！筆者認(rèn)為，每個(gè)人都是環(huán)境受損的潛在當(dāng)事人，民間也不乏真正的環(huán)保熱心人士，如果制度支持，人人都可以為環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)自己的力量。為了激發(fā)這些“非專業(yè)人士”的環(huán)保熱情，筆者認(rèn)為訴訟法的舉證門(mén)檻不應(yīng)設(shè)置過(guò)高,可以將相應(yīng)的證明標(biāo)準(zhǔn)放低些，以便于人們能更好地接近環(huán)境正義。此外，現(xiàn)行的“行為損害的因果關(guān)系”并不易于被原告和法官的統(tǒng)一把握和理解。因此，證明標(biāo)準(zhǔn)該如何衡量不應(yīng)規(guī)定過(guò)死，應(yīng)根據(jù)具體案件情況由法官自由裁量，裁量中應(yīng)考慮是否能通過(guò)表面證據(jù)來(lái)推定因果關(guān)系或者通過(guò)事實(shí)經(jīng)驗(yàn)來(lái)判斷因果關(guān)系的成立。

(三)完善公益訴訟的賠償與執(zhí)行制度。

1.統(tǒng)一賠償規(guī)范，設(shè)立專戶管理。由于現(xiàn)行公益訴訟的損害賠償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不規(guī)范，致使各區(qū)域的公益訴訟賠償金額相差甚遠(yuǎn)。目前，法院操作中主要依環(huán)保部的《環(huán)境污染損害數(shù)額計(jì)算推測(cè)方法》來(lái)計(jì)算賠償金，但這種不考慮地域差異的一刀切的辦法也確實(shí)不公平。因此，迫切需要全國(guó)人民代表大會(huì)制定適用于各地的損害賠償標(biāo)準(zhǔn)，使損害方的損失能夠按照合理尺度、標(biāo)準(zhǔn)，得到公正賠償。另外，筆者認(rèn)為，根據(jù)德美經(jīng)驗(yàn)，可以實(shí)行環(huán)境公益基金專戶封閉機(jī)制，體現(xiàn)專職管理的優(yōu)勢(shì)，以避免收支過(guò)程混亂。環(huán)境公益基金的設(shè)立對(duì)于環(huán)境賠償救濟(jì)的運(yùn)作更加清楚，包括如何計(jì)算這類損害、恢復(fù)費(fèi)用、行政成本和間接損失等，并能有效依據(jù)相關(guān)賠償條例對(duì)資金進(jìn)行科學(xué)、合理發(fā)放。在目前的實(shí)踐中，有少數(shù)地區(qū)已經(jīng)設(shè)立了環(huán)境民事公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)基金機(jī)制，如貴陽(yáng)市設(shè)立的生態(tài)修復(fù)基金專戶和生態(tài)文明建設(shè)基金；昆明設(shè)立了環(huán)境民事公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)基金；無(wú)錫則設(shè)立了環(huán)保財(cái)政專戶。敗訴后的責(zé)任人需支付的部分款項(xiàng)繳入當(dāng)?shù)丨h(huán)保專戶或基金，用于環(huán)境的日后修復(fù)以及支原告所需的部分訴訟費(fèi)用。[9]因此，筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)以無(wú)錫、昆明等地為試行點(diǎn)，逐步設(shè)立專戶管理規(guī)范，鼓勵(lì)環(huán)保社會(huì)組織積極參與維護(hù)環(huán)境公共利益和滿足后續(xù)環(huán)境治理的資金需求。

2.擴(kuò)展法律援助，加大環(huán)保違法懲罰力度。按照我國(guó)現(xiàn)行的法律援助適用范圍，遭受環(huán)境侵害的原告不在其中，這不利于發(fā)揮法律援助保障正當(dāng)權(quán)益的基本功能，也背離了法律援助作為扶助貧弱、保障社會(huì)弱勢(shì)群體合法權(quán)益的宗旨，因此，有必要擴(kuò)充范圍，增設(shè)對(duì)弱勢(shì)群體環(huán)境訴權(quán)的保護(hù)與支持。此外，為了有效震懾環(huán)保違法，對(duì)于環(huán)保違法企業(yè)除了按《行政處罰法》，《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施按日計(jì)罰外，還可以借鑒《消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法》第49條的“雙倍賠償”制度，根據(jù)違法情況造成影響的廣度與深度，要求其承擔(dān)“雙倍”甚至是“多倍賠償”的責(zé)任，以鼓勵(lì)人們拿起法律武器維權(quán)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)體制自我監(jiān)督，健康運(yùn)行。

3.企業(yè)誠(chéng)信檔案的建立與執(zhí)行追蹤。一個(gè)真正富有生命力的企業(yè)應(yīng)該是與環(huán)境相適應(yīng)的。污染企業(yè)企圖通過(guò)拖、賴的方式不予執(zhí)行有效裁判是對(duì)司法權(quán)威的一種挑戰(zhàn)，甚至直接關(guān)系到法治對(duì)于環(huán)境保護(hù)的最終效果，因此要堅(jiān)決破除。筆者認(rèn)為，破除執(zhí)行難的方法之一是建立企業(yè)誠(chéng)信檔案，對(duì)于不主動(dòng)執(zhí)行法院判決的環(huán)境公益訴訟中的敗訴企業(yè)，其名單法院應(yīng)向社會(huì)公布并通知行政機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，直到其履行義務(wù)完畢；方法二是對(duì)敗訴的污染企業(yè)實(shí)行終身執(zhí)行追蹤，只要發(fā)現(xiàn)其有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，法院可以隨時(shí)執(zhí)行，企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人對(duì)于規(guī)避執(zhí)行具有過(guò)錯(cuò)的應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。

對(duì)于我國(guó)今天正面臨著前所未有的環(huán)境危機(jī)，美德等發(fā)達(dá)國(guó)家的治理經(jīng)驗(yàn)告訴我們，除了污染企業(yè)的改造升級(jí)，還有一個(gè)重要的方面就是依靠嚴(yán)格的法治來(lái)遏止某些企業(yè)因無(wú)限膨脹的經(jīng)濟(jì)欲望而帶來(lái)的環(huán)境惡化。環(huán)境權(quán)利關(guān)系著中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)，而環(huán)境公益訴訟正是環(huán)境權(quán)利實(shí)現(xiàn)的最佳角斗場(chǎng)。如果每個(gè)人都愿意拿起手中的法律武器，來(lái)為大家共同生活的環(huán)境而斗爭(zhēng)，那么我們生活的地球定會(huì)是青山綠水，生機(jī)勃勃。

注釋:

①《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》經(jīng)2014年12月8日最高人民法院審判委員會(huì)第1631次會(huì)議通過(guò)，2015年1月6日最高人民法院以法釋〔2015〕1號(hào)公布。

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責(zé)任編輯：晏中

收稿日期：2015-10-10

作者簡(jiǎn)介：楊海霞(1983—)，女，廣東廣州人，廣州商學(xué)院法律系副教授，研究方向?yàn)樵V訟法。

中圖分類號(hào)：DF468

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008—4533(2016)02—0053—06

DOI:10.13975/j.cnki.gdxz.2016.02.009