王萍萍

（中共新疆區(qū)委黨校 法學(xué)教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

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去極端化相關(guān)法律的發(fā)展、適用及完善

王萍萍

（中共新疆區(qū)委黨校 法學(xué)教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

摘要：去極端化是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，新疆針對(duì)當(dāng)前極端問題的嚴(yán)重態(tài)勢(shì)，通過運(yùn)用相關(guān)法律法規(guī)、政策并結(jié)合打擊極端行為的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等實(shí)現(xiàn)了對(duì)極端行為的有效打擊。隨著新情況、新問題的不斷出現(xiàn)，在去極端化立法方面需進(jìn)一步地發(fā)展與完善。本文通過對(duì)去極端化相關(guān)政策、法律的發(fā)展歷程、去極端化相關(guān)法律適用現(xiàn)狀的梳理以及去極端化相關(guān)法律的完善思考，以期新疆在執(zhí)法與司法領(lǐng)域更好地打擊極端一般違法及犯罪行為。

關(guān)鍵詞：去極端化 法律適用 立法完善

一、去極端化相關(guān)政策、法律的發(fā)展歷程

宗教極端思想對(duì)新疆滲透由來已久，上世紀(jì)八十年代末九十年代初開始抬頭，只是早些年被掩蓋在分裂思想下，滲透手段隱秘，易被忽視。對(duì)當(dāng)前影響至深的新一輪宗教極端思想的抬頭始于2007～2008年，“7·5”事件更催化了極端思潮的蔓延，并成為暴恐活動(dòng)的思想根源。新疆一直處于去極端化實(shí)踐的前沿，在理論方面的研究也相對(duì)領(lǐng)先。2010年自治區(qū)黨委明確提出了“反暴力、講法治、講秩序”，這一法治觀念蘊(yùn)含著去極端化的深刻內(nèi)涵，在后期制定的一系列文件和召開的會(huì)議中也充分體現(xiàn)了自治區(qū)去極端化的堅(jiān)強(qiáng)決心，如為遏制極端思想滲透，依法嚴(yán)厲打擊極端活動(dòng)制定了《關(guān)于進(jìn)一步依法治理非法宗教活動(dòng)、遏制宗教極端思想滲透工作的若干指導(dǎo)意見》；為有效控制暴力恐怖音視頻傳播加速的行為，新疆高級(jí)人民法院、人民檢察院、公安廳、文化廳、工商行政管理局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)禁傳播暴力恐怖音視頻的通告》；為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)反恐怖斗爭(zhēng)的一系列重要指示和“5·22”案件重要批示精神，按照國(guó)家反恐怖工作領(lǐng)導(dǎo)小組的部署要求，自治區(qū)啟動(dòng)嚴(yán)厲打擊暴力恐怖活動(dòng)專項(xiàng)行動(dòng)，有效打擊了猖獗的暴力恐怖和宗教極端犯罪行為；此外，一些地州依據(jù)當(dāng)?shù)厝O端化的經(jīng)驗(yàn)，也發(fā)布了一些通告及相關(guān)文件。

然而面對(duì)極端問題的復(fù)雜性，僅依賴相關(guān)政策來規(guī)制、打擊容易造成各地執(zhí)法機(jī)關(guān)掌握尺度的不一致，導(dǎo)致民眾的誤解，最終影響去極端化的效果。因此，適時(shí)地將成熟的政策上升為法律，針對(duì)一些具體問題來立法是當(dāng)前去極端化的一種有效方式。2010年中央新疆工作座談會(huì)召開以來，自治區(qū)黨委立足于實(shí)踐為打擊極端行為的立法指明方向、確定依據(jù)，同時(shí)運(yùn)用法律、法規(guī)來指導(dǎo)實(shí)踐，為實(shí)際的操作提供理論依據(jù)，使相關(guān)法律法規(guī)的制定與去極端化實(shí)踐之間形成一種相互指引、相互促進(jìn)的關(guān)系，這是自治區(qū)在去極端化方面的重要突破并為打擊極端行為在有法可依方面取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。如2014 年11月28日新疆維吾爾自治區(qū)第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議修訂通過了《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務(wù)條例》，這是該條例自1994年制定以來歷經(jīng)施行20年后的第一次修改，適應(yīng)了當(dāng)前新疆復(fù)雜嚴(yán)峻的反分裂斗爭(zhēng)的形勢(shì)，其中許多內(nèi)容都是以當(dāng)前去極端化的實(shí)踐為依據(jù)，針對(duì)一些突出問題來立法的。如該條例在法律責(zé)任中以列舉的方式明確規(guī)定了與宗教極端有關(guān)的違法犯罪行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，將一種極端行為是一般違法行為還是犯罪行為按照行為的輕重及相應(yīng)的表現(xiàn)進(jìn)行了明確地劃分，實(shí)現(xiàn)了一般違法行為與犯罪行為承擔(dān)不同法律責(zé)任的有效銜接；2015年2月1日起正式實(shí)施的《烏魯木齊市公共場(chǎng)所禁止穿戴蒙面罩袍的規(guī)定》，也是為了有效規(guī)制在公共場(chǎng)所穿戴蒙面罩袍這種極端行為而進(jìn)行的立法；為了全面推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，新疆維吾爾自治區(qū)第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過了《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》，這標(biāo)志著新疆民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作邁上了一個(gè)新臺(tái)階；2015年8月29日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)刑法修正案（九）》以及2016年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》為依法去極端化進(jìn)一步提供了有效的法律依據(jù)。充分運(yùn)用上述這些政策并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的與去極端化相關(guān)的法律法規(guī)，自治區(qū)在去極端化方面取得了顯著的成效。

二、去極端化相關(guān)法律的適用現(xiàn)狀

去極端化就是去極端思想、言論和行為，適用法律或者運(yùn)用法律來規(guī)范、制裁則主要針對(duì)極端的言論和行為（言論也是行為的一種表現(xiàn)形式），即要綜合運(yùn)用現(xiàn)有相關(guān)的法律法規(guī)等來規(guī)制（包括教育與制裁等）。目前，我國(guó)現(xiàn)有的與去極端化有關(guān)的法律涉及刑法、行政法、民法等領(lǐng)域。刑法領(lǐng)域有現(xiàn)行刑法及相應(yīng)的修正案、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合下發(fā)的指導(dǎo)意見等；行政法領(lǐng)域有宗教事務(wù)管理方面的相關(guān)法規(guī)、治安管理處罰方面的法律法規(guī)、互聯(lián)網(wǎng)、印刷、出版等管理方面的法律法規(guī)；民事領(lǐng)域有民法通則等（當(dāng)極端行為對(duì)公民、法人或其他組織的財(cái)物進(jìn)行毀壞造成損失時(shí)，應(yīng)依法承擔(dān)民事責(zé)任）。因而極端行為在現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)中有一般違法行為和犯罪行為。

1.極端一般違法行為及其法律適用。極端一般違法行為是指涉嫌違反國(guó)家行政、治安、宗教管理等方面的法律法規(guī)，對(duì)社會(huì)管理或正常的社會(huì)秩序造成一定危害需要及時(shí)查處但尚未構(gòu)成犯罪的、按照相關(guān)的法律法規(guī)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任與行政責(zé)任的違法行為。現(xiàn)階段治理極端一般違法行為主要綜合適用《反恐怖主義法》《治安管理處罰法》《國(guó)務(wù)院宗教事務(wù)條例》《出版管理?xiàng)l例》《互聯(lián)網(wǎng)信息業(yè)務(wù)管理辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務(wù)條例》《烏魯木齊市公共場(chǎng)所禁止穿戴蒙面罩袍的規(guī)定》以及民法通則等相關(guān)法律、法規(guī)。另外，自2014年5月嚴(yán)打以來，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部于9月9日聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于辦理暴力恐怖和宗教極端刑事案件適用法律若干問題的意見》，該意見的出臺(tái)對(duì)有些尚未構(gòu)成犯罪但仍應(yīng)嚴(yán)懲的極端行為提供了適用法律的有效依據(jù)。

2.極端犯罪行為及其法律適用。極端犯罪行為往往對(duì)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全造成了嚴(yán)重危害，具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性、刑事違法性以及應(yīng)受刑罰懲罰性的特征，因此對(duì)極端犯罪行為必須嚴(yán)厲打擊、依法懲處。

其一，準(zhǔn)確認(rèn)定案件性質(zhì)。首先，針對(duì)極端犯罪行為應(yīng)該準(zhǔn)確結(jié)合《中華人民共和國(guó)刑法修正案（九）》《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》《關(guān)于辦理暴力恐怖和宗教極端刑事案件適用法律若干問題的意見》，并參考自治區(qū)相關(guān)文件精神等來綜合認(rèn)定，在不擴(kuò)大打擊面的基礎(chǔ)上做到對(duì)犯罪分子的依法嚴(yán)懲。要準(zhǔn)確認(rèn)定哪些極端犯罪行為屬于以組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖組織罪定罪處罰、哪些屬于以煽動(dòng)民族仇恨、民族歧視罪、包庇罪等罪定罪處罰、哪些屬于以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪（預(yù)備）論處、哪些屬于以聚眾擾亂社會(huì)秩序罪、傳授犯罪方法罪、非法拘禁罪等罪定罪處罰、哪些屬于以尋釁滋事罪定罪處罰；要準(zhǔn)確適用利用極端主義破壞法律實(shí)施罪，非法經(jīng)營(yíng)罪，重婚罪，編造、故意傳播虛假恐怖信息罪等罪名。其次，要準(zhǔn)確地把握住處理如非法教經(jīng)、講經(jīng)、解經(jīng)、學(xué)經(jīng)行為、在廣場(chǎng)、學(xué)校、醫(yī)院、道路、公共交通工具等公共區(qū)域聚眾從事禮拜等宗教活動(dòng)、擾亂公共場(chǎng)所秩序，堵塞交通或者破壞交通秩序，抗拒、阻礙管理人員依法執(zhí)行職務(wù)等行為的尺度。第三，慎重使用危害國(guó)家安全罪的罪名。如慎重使用煽動(dòng)分裂國(guó)家罪、為境外竊取、刺探、收買、非法提供國(guó)家秘密、情報(bào)罪等罪名，以避免給一些別有用心的國(guó)家或組織落下口實(shí)。

其二，合理運(yùn)用量刑原則。首先，充分貫徹罪責(zé)刑相適應(yīng)原則：對(duì)組織、領(lǐng)導(dǎo)犯罪集團(tuán)的首要分子，應(yīng)按照集團(tuán)所犯全部罪行處罰；其他主犯應(yīng)當(dāng)按照其所參與或者組織、指揮的全部犯罪處罰；對(duì)與境外機(jī)構(gòu)、組織、人員勾連實(shí)施犯罪的、組織、脅迫、誘騙、煽動(dòng)未成年人、老人、孕婦、哺乳期婦女、患有嚴(yán)重疾病和殘疾人犯罪的、利用宗教教職人員、國(guó)家工作人員、教師等特殊職業(yè)身份實(shí)施犯罪的應(yīng)當(dāng)從重處罰。其次，體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策。如喀什地區(qū)中級(jí)人民法院針對(duì)莎車縣“7·28”嚴(yán)重暴恐襲擊案中的被告人艾力·圖爾蓀（參與殺害無辜群眾）因其在案發(fā)后能夠自動(dòng)投案，有自首情節(jié)而對(duì)其從輕判處無期徒刑，體現(xiàn)了寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策。

三、去極端化相關(guān)法律的完善思考

去極端化是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，現(xiàn)階段除了綜合運(yùn)用相關(guān)法律法規(guī)外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前打擊極端行為的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷通過立法的完善來實(shí)現(xiàn)對(duì)極端行為的有效打擊。目前，雖然在國(guó)家層面已經(jīng)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)刑法修正案（九）》《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》，但在自治區(qū)層面還應(yīng)結(jié)合新疆去極端化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》，以期新疆在執(zhí)法與司法領(lǐng)域更好地打擊極端一般違法行為和犯罪行為。

1.關(guān)于總則部分的規(guī)定。《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》總則中應(yīng)體現(xiàn)如下原則：一是立法的原則主要針對(duì)極端言論與行為。去極端化雖然包含去宗教極端思想、言論和行為，但法律制裁只能針對(duì)具體的言和行，因?yàn)榇嬖谟谌四X中的極端思想只有表達(dá)出來，表現(xiàn)為言論或行為才有可能被規(guī)制；二是體現(xiàn)適用法律人人平等的原則。新疆各地州在運(yùn)用政策打擊極端行為的過程中，對(duì)政策理解不一致、掌握尺度不同的現(xiàn)象也是有所發(fā)生的。因而在去極端化立法過程中必須體現(xiàn)適用法律人人平等的原則；三是在去極端化立法中可以參照自治區(qū)宗教事務(wù)條例相關(guān)規(guī)定的銜接性將極端行為所承擔(dān)的相應(yīng)民事、行政、刑事責(zé)任有效銜接起來。四是明確去極端化相關(guān)部門的行政管理職責(zé)，也即教育、出版、工商、民政、文化、宗教事務(wù)管理機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)作為依法去極端化的管理部門必須各司其職、各盡其責(zé)。

2.細(xì)化極端化的表現(xiàn)形式。對(duì)于在現(xiàn)實(shí)司法或執(zhí)法領(lǐng)域的相同事件按照不同標(biāo)準(zhǔn)處理的現(xiàn)象，如尋釁滋事、聚眾擾亂社會(huì)秩序等行為，當(dāng)行為介于一般違法與犯罪行為之間時(shí)，有些地方按一般違法對(duì)待，有些地方則按照犯罪處理；又如對(duì)念“尼卡”這一行為，有些地方念一次就按照犯罪處理，有些地方則念三次才按照犯罪處理。這種執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一不僅造成了民眾的誤解，也給具體執(zhí)法司法人員帶來了困惑。盡管國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了《刑法修正案（九）》及《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》，但某些行為是否能定性為犯罪還需要進(jìn)一步細(xì)化加以明確，并在去極端化立法中體現(xiàn)出來，以便更好地與我國(guó)刑法和反恐怖主義法相銜接。因此，在去極端化立法中細(xì)化極端行為的表現(xiàn)形式意義重大。目前，《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務(wù)條例》在附則中明確了宗教極端的概念，以此為基礎(chǔ)在去極端化立法中可以列舉的方式描述、細(xì)化極端行為的表現(xiàn)形式，并對(duì)每一種極端行為的表現(xiàn)形式進(jìn)行準(zhǔn)確界定：明確哪種情形是一般違法行為，哪種情形是犯罪行為。只有準(zhǔn)確界定才能做到精準(zhǔn)打擊。當(dāng)然，以列舉的方式描述極端行為的表現(xiàn)形式并對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確界定是立法中的難點(diǎn)，如果能夠清晰列舉極端行為的表現(xiàn)形式并對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確界定，去極端化在適用法律以及懲處方面就能夠迎刃而解。當(dāng)然，準(zhǔn)確界定還可以更好地發(fā)揮和體現(xiàn)法的預(yù)測(cè)功能，讓人們了解到此項(xiàng)法規(guī)的底線并預(yù)先知道法規(guī)對(duì)自己已經(jīng)做出和即將做出行為的態(tài)度以及必然導(dǎo)致的法律后果，由此可以自覺、自主地調(diào)整自己的行為。另外，參照《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務(wù)條例》的法律責(zé)任部分②，針對(duì)極端化的表現(xiàn)形式逐項(xiàng)歸納其法律責(zé)任，對(duì)極端行為依法加以懲處。

［注釋］

《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務(wù)條例》第六十條指出違反本條例規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予治安管理處罰或者其他處罰的，分別由公安機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門予以處罰；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

②《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務(wù)條例》的規(guī)定，如第六十條的規(guī)定：若違反本條例第三十八條規(guī)定的，由縣級(jí)以上人民政府宗教事務(wù)部門會(huì)同有關(guān)部門予以批評(píng)教育，責(zé)令改正；有違法所得的，沒收違法所得，并處三千元以上五千元以下罰款；有違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任；對(duì)公民、法人或者其他組織造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。

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［8］烏魯木齊市公共場(chǎng)所禁止穿戴蒙面罩袍的規(guī)定［EB/OL］. http://news.ifeng.com/a/20141211/42695289_0，2014-12-11.

編輯：李洪濤

中圖分類號(hào)：D912.15

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI:10.3969/j.issn.1003-4641.2016.03.21