黃明慧 丘川穎

住宅土地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問題的憲法解釋路徑

黃明慧 丘川穎*

當(dāng)前熱議的城市住宅土地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)法律問題應(yīng)當(dāng)屬于憲法范疇的問題。由于憲法沒有明確這個問題，導(dǎo)致普通法律規(guī)定也出現(xiàn)了不統(tǒng)一的情況，具體表現(xiàn)在：住宅土地使用權(quán)續(xù)期問題之法律適用爭議；住宅土地使用權(quán)到期后地上房屋所有權(quán)歸屬之法律爭議；住宅土地使用權(quán)到期之后的續(xù)費爭議，等等。圍繞著住宅土地使用權(quán)續(xù)期的相關(guān)法律問題，解決手段設(shè)計為三種憲法解釋路徑：第一種是由全國人大及其常務(wù)委員會主動啟動憲法解釋的路徑；第二種是由最高人民法院以個案形式向全國人大常委會提請法律解釋的路徑；第三種是由人民政府的法制機關(guān)向人大常委會提請法律解釋的路徑。

住宅土地使用權(quán)房屋所有權(quán)法律沖突憲法解釋路徑

引言

2016年3月以來，浙江溫州市出現(xiàn)了住宅土地使用權(quán)到期續(xù)費的案例，經(jīng)過媒體報道之后，引爆社會各界對住宅土地使用權(quán)續(xù)期問題的關(guān)注。①詳見http://news.ifeng.com/a/20160420/48519325_0.shtm l。在此背景下，國土資源部、浙江省國土資源廳組成聯(lián)合調(diào)研組于4月20日趕赴浙江省溫州市調(diào)研、指導(dǎo)住宅土地使用權(quán)20年到期的延長問題。②詳見http://news.365jilin.com/html/20160421/2224833.shtml。調(diào)查顯示，溫州市的例子并非個案，以前類似的住宅土地使用權(quán)到期的案例，在深圳、重慶與青島也有出現(xiàn)過。③詳見http://economy.china.com/news/11173316/20160420/22476849.html。隨著溫州住宅土地使用權(quán)續(xù)期事件的深入，人們在關(guān)注八卦之余，也猛然意識到，住宅是每一個公民棲身之所，需要耗費民眾的大量資金和投入，而與住宅緊密關(guān)聯(lián)的住宅土地使用權(quán)的續(xù)期問題，會影響到住宅財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，因此，社會各界對此案給予了高度關(guān)注。此后隨著時間推移，70年土地使用權(quán)到期的案例將會逐年增多。遺憾的是，迄今為止，我國憲法、法律對這類案件關(guān)節(jié)點的規(guī)定不明確甚至有相互矛盾之處，缺乏可操作性，住宅土地使用權(quán)續(xù)期問題極有可能演化成一個社會群體性法律問題。各界關(guān)于住宅土地使用權(quán)的續(xù)期和房屋所有權(quán)問題的熱議，將對消除法律疑惑具有積極導(dǎo)向意義。筆者也嘗試從憲法解釋視角參與本案例的對話，以求教于學(xué)界的前輩與同行。

一、憲法規(guī)定缺位之下的住宅土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)沖突的法律性質(zhì)

依據(jù)我國現(xiàn)行1982年《憲法》（以下簡稱“憲法”）的規(guī)定，社會主義中國的經(jīng)濟制度基礎(chǔ)確定為——生產(chǎn)資料的社會主義公有制（全民所有制與勞動群眾集體所有制），與之對應(yīng)的我國土地所有權(quán)，隨即二分為國家所有和集體所有（詳見憲法第十條）。④韓大元：《試論我國憲法對土地所有權(quán)的調(diào)整》，載《法學(xué)家》1996年第4期。但是據(jù)查憲法并無條款確認城市土地使用權(quán)的歸屬，于是學(xué)界在解決此類問題的時候，往往借助于民法（源出羅馬法）之物權(quán)理論來解釋、說理、推導(dǎo)，比如，推導(dǎo)出城市土地使用權(quán)之主體亦可二分為國家和國家之外的民事主體（自然人、法人及其它組織，等等）。此后，國家沿著民法物權(quán)理論到實踐的路線，從1987年之后，我國嘗試啟動城市土地一級市場交易（以深圳為第一批試點），允許城市住宅土地使用權(quán)依法進入商品市場（集體土地使用權(quán)不能自由進入交易，必須要先經(jīng)過土地征收，轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)為國有土地之后才能上市交易），⑤參見前引④，韓大元文，第5頁。隨之逐步配套規(guī)范住宅土地使用權(quán)的法律、法規(guī)（具體有1990年5月19日《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡稱“暫行條例”）、1991年1月1日生效的《城市房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理暫行辦法》（以下簡稱“暫行辦法”）、2004年8月28日施行的《土地管理法》、2007年8月30日施行的《城市房地產(chǎn)管理法》、2007年10月1日生效的《物權(quán)法》，等等）。至此，住宅土地使用權(quán)演進為一項財產(chǎn)權(quán)利（民法領(lǐng)域的）。然而，民法視角下有使用期限的住宅土地所有權(quán)（居住用地70年）與不動產(chǎn)屬性的房屋的物權(quán)（無限期）之間的引發(fā)的適用法律沖突（以下簡稱“兩種權(quán)利沖突”）在同等位階的民事法律體系是無法得到解決的，因此，必然要引入上位法（即憲法）對兩者的法律爭議進行解釋。倘若適用憲法解釋拆解上述兩種權(quán)利產(chǎn)生的矛盾，應(yīng)當(dāng)先界定兩者的法律性質(zhì)。

筆者認為，上述兩種權(quán)利的沖突屬于憲法范疇的問題，具體理由闡發(fā)如下：

（一）權(quán)利主體之間的法律關(guān)系屬于憲法范疇

雖然民事主體（自然人、法人及其它組織等）之間的土地使用權(quán)法律問題可以適用民事法律調(diào)整，但是，國家或代表國家的機關(guān)在土地使用權(quán)問題與民事主體之間發(fā)生的法律爭議就超出了民法領(lǐng)域，只能在憲法范疇尋找解決辦法。并且，憲法第六條已經(jīng)劃定土地歸國家和集體所有（也就是非個人私有）。因此，我國兩種權(quán)利沖突基本可以歸入不平等主體（國家、集體與個人）之間的法律關(guān)系，尤其在我國議行合一的政治體制下，國家或代表國家的機關(guān)往往處于相對優(yōu)勢，憲法介入兩種權(quán)利沖突更多是從憲法范疇的消極人權(quán)保護的角度入手，也就是說，我們應(yīng)當(dāng)在憲法規(guī)范的角度來尋求消解兩種權(quán)利沖突的良方。

（二）物權(quán)是憲法財產(chǎn)權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)，但公民財產(chǎn)權(quán)的全面保護只能依靠憲法規(guī)范的適用

毫無疑問，房屋所有權(quán)作為物權(quán)的一種（即民法意義的財產(chǎn)權(quán)），顯然是私權(quán)，亦是憲法財產(chǎn)權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)（有別于公權(quán)），還是公民個人自由發(fā)展的客觀基礎(chǔ)，正是從這個意義上，許多學(xué)者會自然而然的在私法領(lǐng)域?qū)で蠼鉀Q兩種權(quán)利沖突的捷徑；然而，我們不要忘了，民法的財產(chǎn)權(quán)在對抗與個人平等的私主體的侵權(quán)行為是有效的，但是，只有憲法規(guī)范可以在國家制度設(shè)計的層面對公民財產(chǎn)權(quán)（公法領(lǐng)域），包括房屋的所有權(quán)進行權(quán)利資格的界定和分配、保護。也就是說，憲法規(guī)范可以通過確定公民財產(chǎn)權(quán)獲得資格、處分資格和憲法財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的制度保障來確保公民相對于公權(quán)力部門（政府）的獨立地位，從而創(chuàng)設(shè)一個相對于政府公權(quán)力的公民權(quán)利空間，類似于憲法的防御權(quán)。因此，要消除兩種權(quán)利沖突也要回到憲法規(guī)范的范疇。

（三）住宅土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)兩種權(quán)利的沖突超越了私法調(diào)整的范圍

從表面上看，兩種權(quán)利沖突結(jié)果（侵權(quán)或違約）似乎只是影響了民事主體的財產(chǎn)權(quán)（私權(quán)），但實際上兩者的沖突最嚴厲的結(jié)果可能是國家“（無償或有償?shù)模┦栈亍钡狡诘淖≌恋厥褂脵?quán)。由于房屋與土地在自然屬性上不可分，也就意味著國家如果“（無償或有償）收回”土地，公民只能把個人的房屋（有償或無償?shù)模├U歸國家，甚至還不能隨意的提出繳付條件。也就是說憲法財產(chǎn)權(quán)的分配、設(shè)置對于公民來講，事實上在切分國家公權(quán)力與公民私權(quán)之間不對等法益，這幾乎遠遠超越了私法領(lǐng)域調(diào)整的范圍，同時也不可能提供相應(yīng)的救濟手段，必須上溯于憲法范疇來消弭兩種權(quán)利沖突?？梢?，住宅土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)的沖突最終必須交給憲法規(guī)范來解決。

（四）憲法規(guī)范的規(guī)制范圍也明示了兩種權(quán)利沖突的開解必須回歸憲法范疇

首先，憲法第六、十條包含了我國土地所有權(quán)和土地使用權(quán)內(nèi)容的。這可以歸納表述為，我國土地歸國家所有（城市的土地）和集體所有（農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地、宅基地和自留地、自留山），通常情況下兩者不可以轉(zhuǎn)化，但是為了合理安排我國的土地，市場經(jīng)濟條件下通過土地征用、拍賣等方式依法轉(zhuǎn)讓土地，但要在我國憲法框架之內(nèi)。

其次，憲法確立的土地公有制在民法、刑法均已得到體現(xiàn)，甚至連土地行政管理也體現(xiàn)了憲法的精神。比如，民法規(guī)范了國家、集體土地所有權(quán)及其主體以及國有土地使用者的具體職責(zé)，還有《土地管理法》與《城市房地產(chǎn)管理法》也相應(yīng)地體現(xiàn)和補充了憲法關(guān)于土地所有權(quán)與城市土地使用權(quán)的原則規(guī)定；刑法還針對憲法第十二條制定了有關(guān)條款，追究侵財、瀆職與妨害社會管理秩序行為的刑事責(zé)任。此外，在政府土地行政管理方面，憲法的原則規(guī)定也得到了體現(xiàn)：（1）土地登記、確權(quán)（土地所有權(quán)、使用權(quán)）；（2）改革土地審批制度，規(guī)范土地征用、拍賣；（3）建設(shè)市場配置為主的地產(chǎn)交易市場；（4）頂層設(shè)計全國土地開發(fā)利用；（5）加強地方土地行政立法。

最后，我國土地制度改革必須在憲法框架內(nèi)展開。憲法是我國土地制度改革的基本法律標(biāo)尺，依法治國歸結(jié)到土地制度改革就是要在憲法框架內(nèi)沿著法治軌道推進土地改革。比如，憲法在1988年憲法修正案出臺之后，就調(diào)整了原有禁止土地轉(zhuǎn)讓的做法，在憲法框架內(nèi)確認土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，并以此為起點推動國有土地商品化的改革。綜合以上四點分析，要解決兩種權(quán)利沖突必須圈定在憲法范疇查找應(yīng)對方法。

二、普通法律規(guī)定齟齬之下的住宅土地使用權(quán)續(xù)期的相關(guān)問題

憲法文本確定了中國的社會主義國家目的，并配套了實現(xiàn)國家目的的物質(zhì)基礎(chǔ)——城市的土地厘定為國家所有。也是基于憲法文本的國家目的設(shè)定，國家在切割城市土地所有權(quán)時，理所當(dāng)然的優(yōu)先考慮公民基本生存條件和人權(quán)保障的問題，同時也要兼顧中國特色市場經(jīng)濟的實情，既要區(qū)分城市土地所有權(quán)以及住宅土地使用權(quán)的主體，又要在初始分配過程，把社會公平和土地資源效益最大化到都能平衡發(fā)展。追溯土地制度發(fā)展歷史，城市住宅土地使用權(quán)經(jīng)歷了“無償使用”（全民所有背景）到“有償使用”（市場要素配置手段）的轉(zhuǎn)變。期間，政府為了最大效益的把城市土地資源推向市場助力市場經(jīng)濟發(fā)展絞盡腦汁，在集體智慧下，香港的土地使用權(quán)批租制的有關(guān)做法進入了決策層的考慮范圍。⑥許衛(wèi)凌、廖瑤珠：《中國房地產(chǎn)投資開發(fā)經(jīng)營實用全書》，法律出版社1993年版。中央決策集團考察了香港土地使用權(quán)批租制的可取之處與實踐誤差，⑦李延榮、周珂：《房地產(chǎn)法》，中國人民大學(xué)出版社2000年版。拿出方案敲定國家擁有城市土地所有權(quán)，推行城市土地使用權(quán)（《物權(quán)法》把國有土地使用權(quán)替代為“住宅建設(shè)用地使用權(quán)”，俗稱“住宅土地使用權(quán)”）商業(yè)有償使用制度，⑧王利明：《物權(quán)法名家講壇》，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第308頁。同時，也借鑒了香港批租制設(shè)定住宅土地使用權(quán)70年期限的做法（詳見《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條）。至此，我國城市土地所有者與土地使用者二元化體系建立了——即國家始終是城市土地的所有者，但城市土地使用權(quán)可以通過協(xié)議、招標(biāo)、拍賣等市場出讓方式，從國家手中取得住宅土地使用權(quán)，然后，在二級市場上由房地產(chǎn)企業(yè)、公司開發(fā)利用，在商業(yè)土地上造房屋或其他構(gòu)筑物，最后，出售給購房者形成地上房屋的所有權(quán)。在此過程中，由于憲法文本沒有確認住宅土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)的歸屬，普通法律的規(guī)定也各有不同說法，因此，有限期的住宅土地使用權(quán)與無限期的房屋所有權(quán)不可避免地因為法律規(guī)定相互齟齬而引發(fā)爭議。

（一）住宅土地使用權(quán)續(xù)期問題之法律適用爭議

首先，規(guī)范城市住宅土地使用權(quán)期限的《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《物權(quán)法》《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的有關(guān)法律條款內(nèi)容存在相互矛盾的情形。比如，《物權(quán)法》第一百四十九條規(guī)定，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期?！睋?jù)姚紅描述，當(dāng)年在制定《物權(quán)法（草案）》時就激烈探討過一百四十九條涉及的土地使用權(quán)期滿如何續(xù)期的問題，最后，文本規(guī)定“自動續(xù)期”亦是出于便民、高效考慮，避免成千上萬的民眾排隊辦理續(xù)期手續(xù)。⑨轉(zhuǎn)引王心禾：《土地續(xù)期：“自動”等于“免費”嗎》，載《檢察日報》2016年4月27日第5版。而其他三部法律、法規(guī)的內(nèi)容則與物權(quán)法有較大差異。比如，《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條稱“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期……”；《土地管理法》第五十八條也規(guī)定“土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的”，政府可以收回國有土地使用權(quán)。也就說，如果土地使用者如果還想繼續(xù)使用土地就必須提出申請并經(jīng)得政府同意；還有《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十一條規(guī)定，“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請續(xù)期。”申請續(xù)期的方式就是要求土地使用者先和政府簽訂出讓合同。以上對比可見，四部法律、法規(guī)涉及住宅土地使用權(quán)到期之后如何辦理續(xù)期的規(guī)定是差異較大的，亟需法律解釋（尤其是上位法憲法解釋）予以厘清。

其次，學(xué)界關(guān)于選擇適用以上哪一部法律、法規(guī)關(guān)于城市住宅土地使用權(quán)期滿續(xù)期的條款一直存有爭議。從法理常識來講，如果法律條文之間發(fā)生沖突則依據(jù)其法律效力位階來選擇適用法條。比對上述法律制定的主體（全國人大高于人大常委會）、法律生效的時間（即新法優(yōu)于舊法的原則）和法律調(diào)整內(nèi)容的重要程度（基本法律高于一般法律），我們先把國務(wù)院制定的行政法規(guī)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》排在最下位，而把2007年10月1日生效的由全國人大（位階最高）制定并且調(diào)整民事權(quán)利人（私域）依法對“物”擁有直接支配、排他權(quán)利之《物權(quán)法》作為首選。據(jù)此，實操中應(yīng)適用《物權(quán)法》第一百四十九條規(guī)定，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期?！雹鈪⒁娗耙幔D(zhuǎn)引王心禾文。但是，這畢竟只是學(xué)理解釋并非法定解釋，所以如果某些地方政府就自我解讀、自我授權(quán)秉照《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條或《土地管理法》第五十八條來執(zhí)行，下令房屋所有者繳付住宅土地使用權(quán)出讓金，也并不違反法律的強制規(guī)定。由此可見，兩種權(quán)利沖突的確事關(guān)民眾切身利益，難免引發(fā)社會爭議，因此法定解釋（尤其是上位法的憲法解釋）刻不容緩。

（二）住宅土地使用權(quán)到期后地上房屋所有權(quán)歸屬之法律爭議

上位法《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”，但是沒有提及城市土地使用權(quán)的歸屬，因此，沒有上位法依據(jù)的下位法《民法》也沒有明說城市土地與地上的建筑物（房屋）是什么民事關(guān)系——主從抑或兩個獨立物。但是，眾所周知房屋是建筑在土地上面的，二者已經(jīng)切分不了（自然屬性的角度），從法的安定性角度考慮，房屋買賣在實踐中就把兩者合并了從而減少理論糾紛導(dǎo)致的交易煩惱，也就是目前我國采用的“房屋、土地使用權(quán)和權(quán)利人一致原則”。例如，《暫行辦法》第三條就采納了權(quán)利人一致的原則，還有《城市房地產(chǎn)管理法》第三十一條也明確了房屋與土地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)讓的原則，即房屋交易的“房隨地走，地隨房走”。

但是，按法律的規(guī)定城市住宅土地使用權(quán)終究是有期限的（居住用地70年），而房屋所有權(quán)（物權(quán)）則是絕對的、無期限的，住宅土地使用權(quán)到期之后還是要確定（地上房屋）歸誰所有。①陳耀東：《土地使用權(quán)期限屆滿之權(quán)利沖突與地上物歸屬研究——兼評《物權(quán)法（草案）》相關(guān)規(guī)定》，《中國不動產(chǎn)法研究》，法律出版社2006年版，第370頁。關(guān)于土地使用權(quán)到期之后，土地上的物（房屋、建筑物、其他附著物）究竟以什么形式（有償抑或無償）處分給國家，一直存有肯定論與否定論的爭論：肯定論認為，依據(jù)羅馬法（私法）之“土地所有權(quán)吸附建筑物”原則導(dǎo)出——國家可以無償取得地上物（房屋等）的所有權(quán)。②陳耀東：《房地產(chǎn)法學(xué)》，南開大學(xué)出版社1998年版。否定論根據(jù)民法基本原理、規(guī)定，并借鑒了大陸法系的地上權(quán)制度設(shè)計理念，認為土地使用權(quán)期滿之后，國家并不當(dāng)然可以無償取得地上物（房屋）的所有權(quán)。③參見史尚寬：《物權(quán)法論》臺灣海宇文化事業(yè)有限公司1979年版；孫憲忠：《德國當(dāng)代物權(quán)法》，法律出版社1997年版；姚瑞光：《民法物權(quán)論》，臺灣海宇文化事業(yè)有限公司1995年版。兩種說法各執(zhí)其詞，在此，我們不妨先比照我國現(xiàn)行法律、法規(guī)做進一步分析。

首先，《物權(quán)法》第一百四十九條只規(guī)定了住宅土地使用權(quán)到期之后“……該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的按約定；無約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！辫b于沒有法律對此有厘定，是以無法明確土地上的房屋歸屬；此外，《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條規(guī)定，“……土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定為獲批準的，土地使用權(quán)由國家無償收回。”也沒有指示土地上的房屋所有權(quán)的著落。反倒是《暫行條例》第四十條說了，“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得……”，如果從實定法的角度看，我國是規(guī)定了國家可以無償取得地上物（包括房屋）所有權(quán)的。

其次，《暫行條例》是法規(guī)，《民法通則》是基本法律，下位法《暫行條例》創(chuàng)設(shè)了一項國家可以無償取得到期土地之地上房屋所有權(quán)的權(quán)項，并且這項權(quán)利明顯違反上位法的規(guī)定（民法之物權(quán)），這是有?；驹淼?。即便實務(wù)中《暫行條例》可以推行，但是其合法性地位始終遭到《民法通則》之物權(quán)規(guī)定的挑戰(zhàn)（即國家可以取得土地使用權(quán)，但是土地上的房屋的所有權(quán)是歸私人所有的，是一種絕對物權(quán)），也就會讓司法機關(guān)陷入選擇《民法通則》與《暫行條例》的兩難境地。

再次，《暫行條例》關(guān)于到期住宅土地使用權(quán)的處分規(guī)定有顯失公平的情形，也讓我們對還在繼續(xù)有效的《暫行條例》的合法性深表懷疑。例如，《暫行條例》規(guī)定國家可以無償取得（請注意，無償即不需要補償房屋所有者）土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)；相反，對于無償收回劃撥土地的使用權(quán)，《暫行條例》第四十七條規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)……給予適當(dāng)補償。這樣的規(guī)定既悖反市場經(jīng)濟價值規(guī)律又違背法律常識，也會造成司法適用的諸多問題。

最后，否定論從民法的財產(chǎn)權(quán)出發(fā)，把國家也視為市場交易行為的一個平等主體，即使國家要取得地上物（房屋）也應(yīng)當(dāng)遵循市場規(guī)則，適當(dāng)補償其取得的地上物。這具有一定的合理性，但是，否定論的觀點在實踐中也會有問題。比如，涉及的“公共利益”與“適當(dāng)補償”在憲法與法律均未厘清，這就難以執(zhí)行有償收回地上物（房屋）與住宅土地使用權(quán)的實務(wù)?？梢?，憲法解釋對于解決尚無定論的住宅土地使用權(quán)到期后地上物（包括房屋）所有權(quán)歸屬問題，至關(guān)重要。

（三）住宅土地使用權(quán)到期之后的續(xù)費爭議

現(xiàn)行法律對住宅土地使用權(quán)到期之后的續(xù)費問題有兩種規(guī)定：第一種，土地使用權(quán)到期之后需要再次繳納土地使用權(quán)出讓金的。比如，《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條和《暫行條例》第四十一條；第二種，沒有明確土地使用權(quán)到期之后，繼續(xù)使用住宅土地是否需要再次繳納稅費。比如，《物權(quán)法》第一百四十九條只規(guī)定了“……期間屆滿的，自動續(xù)期……”，之后就沒有再說是否續(xù)費的內(nèi)容。據(jù)當(dāng)年參與《物權(quán)法》起草工作的同志描述，在立法過程的確提到“自動續(xù)期”是否有償?shù)膯栴}，由于此事體大，是以在最終意見做了伏筆，……留待今后根據(jù)實際情況再研究確定。①參見前引⑨，轉(zhuǎn)引王心禾文。此外，也有文獻據(jù)稱，盡管物權(quán)法沒有做出規(guī)定，但是國務(wù)院可以根據(jù)實際情況對相關(guān)規(guī)定進行規(guī)范。②全國人大常委會法制工作委員會民法室：《＜中華人民共和國物權(quán)法＞條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，北京大學(xué)出版社2007年版，第275頁?？墒请S著時間推移，類似于溫州市住宅土地使用權(quán)到期續(xù)費爭議案例還會不斷增多，住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期是否要再次支付稅費的問題和民眾切身利益休戚相關(guān)，這個問題已經(jīng)到了必須解決的關(guān)口。

目前學(xué)界圍繞這個問題有諸多解讀。比如，當(dāng)年參與物權(quán)法起草工作的孫憲忠認為，“自動續(xù)期”就應(yīng)當(dāng)蘊含了土地使用權(quán)人在實體上不需要補交費用而自動地繼續(xù)合法使用土地的意思。中國人民大學(xué)張翔教授則認為，如果住宅土地使用權(quán)的續(xù)期是自動且免費的話，那就是永久的使用權(quán)，和所有權(quán)是一樣的性質(zhì)并且在實質(zhì)上把國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)變成私人所有，這顯然違背《憲法》第十條“城市的土地屬于國家所有”的規(guī)定。此外，也有學(xué)者主張，自動續(xù)期不等于不用續(xù)費，其從法理分析得出自動續(xù)期應(yīng)當(dāng)續(xù)費的結(jié)論，理由是土地使用費不屬于行政收費，而是一種民事收益，即國家憑借其對土地的所有權(quán)的身份獲得的經(jīng)濟收益。還有學(xué)者提出土地使用權(quán)免費續(xù)期是否公平的疑慮和如何設(shè)計繳納續(xù)期稅費等等實務(wù)問題。③參見前引⑨，轉(zhuǎn)引王心禾文。盡管學(xué)術(shù)界對這個問題紛紛獻言獻策，但是至今沒有一個法定的權(quán)威答案，再次把憲法解釋推到了消解矛盾的前沿陣地。

三、住宅土地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問題的憲法解釋路徑

前文就界定了溫州市出現(xiàn)的兩種權(quán)利沖突問題屬于憲法范疇，因此在面臨諸多兩種權(quán)利沖突之情形時，我們還是要回到憲法范疇尋找出路。在中國的法律體系里，憲法作為最高法、根本法統(tǒng)率著其他的普通法律（一切法律都不得與憲法的原則、規(guī)定相抵觸），當(dāng)出現(xiàn)法律規(guī)范沒有規(guī)定或者法律規(guī)范與社會現(xiàn)實相沖突的情況時，我們必須訴諸上位法（憲法），如果憲法也沒有明確的規(guī)定，這就是需要求助于憲法修改或憲法解釋的途徑。

由于在通常情況下，憲法修改（實質(zhì)是制憲權(quán)在制度上的一種變形）的啟動往往隱藏著制憲主體（全體人民）對現(xiàn)有憲法秩序穩(wěn)定性的擔(dān)憂，因此，憲法修改的形式要件應(yīng)嚴格受限于制憲權(quán)，絕不能輕易啟動，它只作為窮盡了憲法解釋手段之后，不得已才使用的解決社會沖突的憲法途徑；①韓大元：《試論憲法修改權(quán)的性質(zhì)與界限》，載《法學(xué)家》2003年第5期。而憲法解釋（按照韓大元教授的觀點）是依據(jù)一定的程序，探求憲法規(guī)范內(nèi)涵并使之與變化著的社會生活相適應(yīng)的一種活動，其目標(biāo)在于追求解釋的合理性、正當(dāng)性、憲法秩序的穩(wěn)定性，以及憲法規(guī)范對現(xiàn)實生活的適應(yīng)性。②韓大元：《“十六大”后須強化憲法解釋制度的功能》，載《法學(xué)》2003年第1期。由于憲法作為一國法律體系之最高法，更強調(diào)法的穩(wěn)定性，再加上憲法本身的原則性、概括性以及立法天然滯后性的特點，因此憲法規(guī)范難免會與社會現(xiàn)實產(chǎn)生分歧。在此情境之下，如果遇到一般的法與現(xiàn)實矛盾采用憲法解釋即可消解；只有當(dāng)沖突超出穩(wěn)定憲法秩序所能容忍的極限，憲法修改（修憲權(quán)）才可以介入。另外，憲法解釋途徑本身具有三大優(yōu)勢：第一點，憲法解釋能調(diào)和憲法文本和實施過程所帶來的不適應(yīng)，維持憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性；第二點，憲法解釋可以協(xié)調(diào)與平衡立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)內(nèi)部的以及它們之間的國家權(quán)力分配的沖突；第三點，憲法解釋以法律語言厘清公民權(quán)利（的內(nèi)涵與外延），規(guī)范國家公權(quán)力機關(guān)的權(quán)限，從而落實公民對于憲法實施效果的期待，實現(xiàn)法的安定性狀態(tài)。③王利明：《論法律解釋之必要性》，載《中國法律評論》2014年第2期。這也促使憲法解釋成為撫平憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實之間矛盾的最適宜手段。因此，我們圍繞著解決住宅土地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問題，在具體運用憲法解釋手段消解權(quán)利沖突方面，設(shè)計了三種路徑并闡發(fā)如下。

（一）由全國人大及其常務(wù)委員會主動啟動憲法解釋的路徑

憲法解釋既是使憲法規(guī)范適應(yīng)社會實際的一種方法，也是保障憲法實施的一種手段和措施。④許崇德主編：《憲法（第五版）》，中國人民大學(xué)出版社1998年版，第35頁?！稇椃ā返诹邨l賦予全國人民代表大會常務(wù)委員會（以下簡稱“人大常委會”）“解釋憲法……”的職權(quán)，也就是說人大常委會是適格的憲法解釋主體。它應(yīng)當(dāng)在其職權(quán)范圍內(nèi)，針對上文所提及的“住宅土地使用權(quán)相關(guān)法律條文適用的爭議”“住宅土地使用權(quán)到期之后的房屋所有權(quán)歸屬”“住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期之后是否繳費問題”以及備受關(guān)注的“公共利益”和“適當(dāng)補償”等問題，做出明確界定。雖然我國《憲法》文本除了原則性地規(guī)定了人大常委會享有憲法解釋憲法權(quán)，就沒有進一步規(guī)定憲法解釋啟動、運行的規(guī)則，這就造成憲法解釋難以形成長效機制，也導(dǎo)致憲法解釋沒有發(fā)揮應(yīng)有的效用，沒有及時解決法律與現(xiàn)實產(chǎn)生的沖突，比如，類似溫州市住宅土地使用權(quán)期滿續(xù)期的相關(guān)問題，這極大地影響了憲法實施的效果。也就難怪學(xué)界有的學(xué)者認為，我國至今沒有啟動憲法解釋機制。⑤郭道暉：《憲法的演變與修改》，載《憲法比較研究文集》(第2輯)，中國民主法制出版社1993年版，第82頁；袁吉亮：《立法解釋制度之非》，載《中國法學(xué)》1994年第12期。但是，筆者認為以上學(xué)者觀點過于絕對，在事實上，全國人大常委會針對香港基本法（1990年第七屆全國人大第三次會議）和澳門基本法（1993年第八屆全國人大第一次會議）的合憲性問題啟動過憲法解釋機制，⑥許崇德：《論我國的憲法監(jiān)督》，載《法學(xué)》2009年第10期。并且筆者也贊同憲法解釋可以有多種表現(xiàn)形式，比如，人大常委會的很多決定、決議，甚至人大法工委的答復(fù)都屬于憲法解釋。⑦王叔文：《論憲法實施的保障》，載《中國法學(xué)》1992年第6期。另外，人大常委會還可以依據(jù)《憲法》第七十一條，針對住宅土地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問題成立特定問題調(diào)查委員會，在充分調(diào)查前提下做出解決上述法律與現(xiàn)實沖突的憲法解釋決議。

（二）由最高人民法院以個案形式向全國人大常委會提請法律解釋的路徑

前文提到在解決溫州市住宅土地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問題過程中，我們遇到了棘手的法律適用和法律條文、術(shù)語不明確的情形，亟需人大常委會依據(jù)《憲法》第六十七條第四項“解釋法律”的規(guī)定啟動法律解釋。雖然憲法與人民法院組織法均未明確如何啟動憲法解釋與法律解釋的規(guī)則，但我們知道，人民法院是以審判具體案件為手段來適用法律的，因此可以結(jié)合《憲法》第一百二十八條規(guī)定的內(nèi)容，“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)。地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負責(zé)?！蓖茖?dǎo)出兩種啟動法律解釋的思路：第一種，基層法院、中級法院以及高級法院在受理以及審理案件過程中，遇到類似溫州市住宅土地使用權(quán)到期續(xù)費等相關(guān)法律適用疑難問題時，可以采用書面的形式向同級人民代表大會及其常務(wù)委員會提請解釋法律，然后由其同級人民代表大會及其常委會逐級上報到全國人民代表大會及其常務(wù)委員會，最終啟動法律解釋給出明確答復(fù)。第二種，基層法院、中級法院以及高級法院在受理以及審理上述法律適用存在疑難問題的案件時，在法院系統(tǒng)內(nèi)以審判工作請示的形式，逐級上報到最高人民法院，然后由最高人民法院向全關(guān)人大及其常委會遞交法律解釋申請，結(jié)果還是由全國人大常委會給出明確答復(fù)。應(yīng)當(dāng)說，這兩種法律解釋的路徑設(shè)計是符合我國政治體制的，因為全國人大及其常委會是立法機關(guān)也是法律解釋機關(guān)，而人民法院是審判機關(guān)，因此在法律適用過程出現(xiàn)法律解釋的問題，應(yīng)當(dāng)交給全國人大及其常委會來解釋而不再采用人民法院與人民檢察院司法解釋的做法。

（三）由人民政府的法制機關(guān)向人大常委會提請法律解釋的路徑

憲法規(guī)定城市的土地屬于“國家所有”，在實際上是各級地方人民政府代表全體人民來管理城市的土地，具體通過政府的土地、房產(chǎn)管理機關(guān)和城市建設(shè)部門行使管理職能。當(dāng)前熱議的城市住宅土地使用權(quán)到期續(xù)期的相關(guān)法律問題與政府的管理職能密切關(guān)聯(lián)，此外，作為國家權(quán)力機關(guān)之執(zhí)行機關(guān)的政府，所負有的服務(wù)市民職能也要求政府應(yīng)當(dāng)積極想辦法解決上述法律與現(xiàn)實產(chǎn)生的問題。具體做法可以設(shè)計為，政府的法制部門牽頭，到城市國土、房管、城建部門調(diào)研，同時廣泛征詢市民的建言獻策和法律專家的意見，形成專門的法律議案；然后由下而上地匯集到國務(wù)院，再由國務(wù)院依據(jù)《憲法》第八十九條（國務(wù)院的職權(quán)）向全國人大或者全國人大常委會提出解釋法律的議案，最后，全國人大常委會做出權(quán)威法律解釋指導(dǎo)政府工作。在此補充說明，國務(wù)院是遵循首長負責(zé)制的行政機關(guān)，基層人民政府應(yīng)當(dāng)首先向上級政府負責(zé)，同時也是為了保證行政命令的高效執(zhí)行。因此，我們認為提請全國人大常委會作出法律解釋的議案，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院（唯一主體）向全國人大常委會提出為宜。

結(jié)語

我國城市住宅土地使用權(quán)續(xù)期的相關(guān)法律問題遠不止本文所涉及的內(nèi)容，還有更深刻的法律權(quán)利與法律關(guān)系需要深入探究；另外，本文所提出的“住宅土地使用權(quán)相關(guān)法律條文適用的爭議”“住宅土地使用權(quán)到期之后的房屋所有權(quán)歸屬”“住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期之后是否繳費問題”也只是當(dāng)下理論界和實務(wù)界關(guān)注的一部分內(nèi)容，并且筆者能力有限，僅僅嘗試進行了淺層次的梳理，所提出的憲法解釋路徑設(shè)計也還有待進一步完善。筆者的努力冀望于為妥善解決住宅土地使用權(quán)續(xù)期的相關(guān)法律問題提供一種思考方向，不妥之處還望斧正。

（責(zé)任編輯：盧護鋒）

*黃明慧，嘉應(yīng)學(xué)院政法學(xué)院法學(xué)講師；丘川穎，華南理工大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)博士研究生。本文系廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃學(xué)科共建項目《如何構(gòu)建憲法實施的司法路徑》（批準號：GD14XFX10）的階段性成果。