自治與問責(zé)的平衡：高等教育治理的保證

宋麗

摘 要 高等教育治理是一項系統(tǒng)的工程。近年來，減少對高等教育行政干預(yù)，以高校治理取代傳統(tǒng)的高校管理理念越來越成為高等教育研究的趨勢。使大學(xué)回歸學(xué)術(shù)自由的本真，是高等教育系統(tǒng)治理的應(yīng)有內(nèi)涵。高校治理的有效實現(xiàn)依賴于構(gòu)建高校自治與問責(zé)的平衡。一方面，自治作為高等教育最為悠久的傳統(tǒng)之一，是學(xué)術(shù)自由實現(xiàn)的重要保證，也是高等教育治理的應(yīng)有之義；另一方面，“有權(quán)必有責(zé)”、“權(quán)責(zé)要統(tǒng)一”，高校的自治有其邊界和權(quán)限，是建立在問責(zé)的基礎(chǔ)上的有限自治。國家在對高校簡政放權(quán)和授權(quán)的同時，對高校進行問責(zé)，保證權(quán)責(zé)的統(tǒng)一，防止權(quán)力的尋租和學(xué)術(shù)腐敗，實現(xiàn)自治與問責(zé)的平衡，才能保證高等教育治理的有效實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞 高校自治 高校問責(zé) 教育治理

中圖分類號：G640 文獻標(biāo)識碼：A

高等教育治理問題是當(dāng)前高等教育研究的熱點之一?！皺?quán)責(zé)對稱”是現(xiàn)代政治學(xué)和管理學(xué)的基本原則之一，也是高等教育治理應(yīng)當(dāng)秉持的原則。權(quán)利與責(zé)任是一對相生相克的有機生態(tài)綜合體，任何權(quán)力的主體要想適當(dāng)?shù)男惺箼?quán)力就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對權(quán)力進行問責(zé)，可以有效監(jiān)督權(quán)力的行使，防止權(quán)力的濫用和尋租行為的發(fā)生，讓高校自治在透明公開的環(huán)境得以有效實現(xiàn)。同時，政府應(yīng)當(dāng)放權(quán)給高校，讓高校擁有恰當(dāng)限度的自治，保證學(xué)術(shù)自由的實現(xiàn)，使大學(xué)回歸對知識、真理追求的本真。高校自治是高等教育治理的內(nèi)在邏輯，也是對高等教育系統(tǒng)問責(zé)的要求，問責(zé)的實現(xiàn)是建立在高校自治基礎(chǔ)上的，沒有自治的問責(zé)既沒有意義也不公平。因此，高等教育治理必須要平衡自治與問責(zé)間關(guān)系。

1自治：高等教育治理的應(yīng)有之義

大學(xué)是創(chuàng)造知識、傳授知識、培養(yǎng)人才、服務(wù)社會的場所。大學(xué)作為研究高深學(xué)問的場所以及社會的學(xué)術(shù)中心，探求真理、發(fā)展學(xué)術(shù)是大學(xué)的本質(zhì)要求。學(xué)術(shù)自由是大學(xué)的靈魂。大學(xué)自治作為高等教育系統(tǒng)的主要特征之一，歷來被視為是不可或缺、不可侵犯的，也是大學(xué)發(fā)展的內(nèi)在邏輯。在我國高等教育發(fā)展的過程中，由于受政治體制、文化環(huán)境、社會傳統(tǒng)等多重因素的影響，大學(xué)的自治傳統(tǒng)比較薄弱。事實上，大學(xué)的自治應(yīng)該包括具有排除學(xué)術(shù)干擾的自由；大學(xué)按照自己的方式分配經(jīng)費的自由；選聘、晉升教師的自由；選拔考核學(xué)生的自由；設(shè)置課程的自由；制定評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法的自由。

但我們所說的自治包括以上又不局限于此。在具體的實踐過程中需要靈活把握以上的原則。當(dāng)然，任何一個高校的有序運行都依賴于其內(nèi)部行政系統(tǒng)為其提供高效便利的服務(wù)。沒有高校內(nèi)部行政管理，高校的運轉(zhuǎn)就會陷入混亂和無政府狀態(tài)。不能否認(rèn)的是，高校的行政系統(tǒng)是決策得以在上下級之間高效傳達和有力執(zhí)行的必要保證。所以我們不能壓倒性的一味貶低行政力量在高校的作用，而提出完全的自治而不要行政的干預(yù)。我們必須要辯證的看待問題。因此高校的自治必須是有限的自治而不能是完全的自治。正如約翰·布魯貝克所說，“高等教育越卷入社會的事務(wù)中就越有必要用政治的觀點來看待它。就像戰(zhàn)爭的意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當(dāng)重要，不能完全留給教授們決定?！边@種有限度的自治在不損害大學(xué)自治應(yīng)有之義的前提下，可以防止高校權(quán)力的濫用和腐敗的發(fā)生，防止尋租行為和過度面向市場的利益化導(dǎo)向，保持大學(xué)應(yīng)有的邏輯和堅守。

大學(xué)究竟應(yīng)該在多大程度上實行自治，對于這個問題，學(xué)術(shù)界也始終不能給出理想的解答。一般認(rèn)為，有關(guān)學(xué)術(shù)上的一切事務(wù)應(yīng)當(dāng)交由大學(xué)來決定，包括學(xué)術(shù)經(jīng)費的使用、教職人員的選聘晉升、課程的設(shè)置、學(xué)生的招考、學(xué)位的頒發(fā)、教學(xué)的考核評價。但是也有觀點認(rèn)為大學(xué)的自治包括但不局限于學(xué)術(shù)上的自治。有學(xué)者認(rèn)為在大學(xué)的基礎(chǔ)建設(shè)上也可以由大學(xué)通過招標(biāo)選優(yōu)的方式?jīng)Q定而不經(jīng)行政審批。事實上，國家在多大程度上對高校放權(quán)的討論都是基于一個經(jīng)濟人假定，即人都是利己的，為此，需要防止組織中的掌權(quán)者利用手中的權(quán)力進行權(quán)力的尋租，以權(quán)謀私和權(quán)錢交易，導(dǎo)致教育中的不公平和腐敗。但是，行政系統(tǒng)同樣存在經(jīng)濟人假定，其權(quán)力的行使也需要進行監(jiān)督和制約。借口怕教育公權(quán)力的濫用而不放權(quán)給高校則會本末倒置，阻礙高校的發(fā)展。給高校放權(quán)是實現(xiàn)高校自治的必然要求，也是高校實現(xiàn)其創(chuàng)造知識、傳播學(xué)問、培養(yǎng)人才、服務(wù)社會職能的保證。在對高校放權(quán)的同時，對高校進行恰當(dāng)?shù)膯栘?zé)，實現(xiàn)有效的監(jiān)督保證。

2問責(zé)：高校自治的前提

提到問責(zé)，就必須理清由誰問責(zé)、對誰問責(zé)、對什么問責(zé)，即問責(zé)主體，問責(zé)對象，問責(zé)內(nèi)容這三個最主要的問題。在我國的高等教育系統(tǒng)中，目前存在的對高校的問責(zé)主要是由政府來問責(zé)的。筆者認(rèn)為，對高校的問責(zé)可以劃分為兩大類，一類是由高校內(nèi)部系統(tǒng)實行的對自身的問責(zé)；一類是高校外部系統(tǒng)進行的對高校的問責(zé)，由利益相關(guān)者進行問責(zé)，具體可以分為兩種，政府的問責(zé)和社會的問責(zé)。

在由高等教育系統(tǒng)內(nèi)部實行的問責(zé)中，是一種等級問責(zé)，也是一種職業(yè)問責(zé)。等級問責(zé)是指在公共行政所形成的等級權(quán)力管理的組織結(jié)構(gòu)中，每一個等級的人員相應(yīng)的職責(zé)并接受其上級關(guān)于對其工作績效所進行的責(zé)任評估。這種等級問責(zé)是一種自上而下的權(quán)威構(gòu)成的垂直的監(jiān)督機構(gòu)，通過自上而下的負(fù)責(zé)制和嚴(yán)格的監(jiān)督進行問責(zé)，這種問責(zé)往往認(rèn)為強有力的政府是防止腐敗的有力防線。職業(yè)問責(zé)要求行政人員按照職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)道德的要求進行職業(yè)評估，對其勝任工作和履行職責(zé)的程度進行評價，并且就其職業(yè)懈怠或瀆職造成的危害損失進行責(zé)任追究。在高等教育系統(tǒng)內(nèi)部實行的問責(zé)中，就包括對高校各層級行政部門工作績效的行政評估和對行政部門人員職責(zé)履行情況的責(zé)任追究。在實際的高校管理工作中，這種問責(zé)是最容易實現(xiàn)也是最為常見的，高校內(nèi)部系統(tǒng)內(nèi)部實行的問責(zé)能夠保證最及時的進行監(jiān)督和問責(zé)，同時由于高校系統(tǒng)對自身管理系統(tǒng)的熟悉，也最容易實現(xiàn)對自身問題的問責(zé)和改進。

第二類的問責(zé)可以歸為利益相關(guān)者進行的對高校的問責(zé)。包括政府的問責(zé)和社會的問責(zé)。社會問責(zé)在廣義上指的是由外部主體進行的，這種意義上政府的問責(zé)也是社會問責(zé)的一部分。狹義上的社會問責(zé)是指公民對公共事務(wù)的參與。世界銀行將其定義為一種依靠公民參與來加強行政問責(zé)的問責(zé)途徑，他通過普通的市民或公民社會組織，以直接或間接的方式來推進行政問責(zé)。社會問責(zé)在世界銀行的定義中指的是社會角色在改進行政問責(zé)中的影響和作用。具體根據(jù)政府和社會問責(zé)的參與程度又可以分為如下幾種問責(zé)的類型。

一種是指政府和社會分別組織對高校進行問責(zé)，兩者互不干預(yù)，各司其職，但也相互借鑒和補充，社會問責(zé)主要包括除了政府外的其他利益相關(guān)者，包括家長代表，學(xué)生代表，社會捐資企業(yè)代表，社會捐資人員，教師代表等；一種問責(zé)機制是指在政府的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)下，由社會的中介組織對高校實行問責(zé)；另一種問責(zé)機制指的是有市場主體或相關(guān)的志愿組織驚醒的問責(zé)，政府基本上不進行干涉和干預(yù)。這種問責(zé)往往是通過引入市場的規(guī)則來對公關(guān)物品進行問責(zé)，從消費者權(quán)利的角度出發(fā)，將整個社會看做是一個消費者群體，公眾依據(jù)公共服務(wù)的質(zhì)量和效果對公共服務(wù)的提供者進行懲罰或獎勵，市場規(guī)則能夠和傳統(tǒng)的問責(zé)機制一樣發(fā)揮強有力的功能；還有一種是主要由政府組織的對高校的問責(zé)，社會基本上不參與，這種形式目前是中國進行問責(zé)的主要形式；參與問責(zé)機制則是由政府組織對高校的問責(zé)，社會相關(guān)的利益相關(guān)者廣泛參與。

高校問責(zé)制的實現(xiàn)有賴于社會問責(zé)大系統(tǒng)的實現(xiàn)。要將對高校的問責(zé)與對行政系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、立法系統(tǒng)的問責(zé)同步推進，一方面可以為高校的問責(zé)創(chuàng)設(shè)良好的社會基礎(chǔ)；另一方名能夠在整個社會系統(tǒng)范圍內(nèi)保證公平公正，減少對高等教育系統(tǒng)問責(zé)時來自高教系統(tǒng)內(nèi)部的阻力。

3自治與問責(zé)的平衡：高等教育治理的保證

大學(xué)的自治和問責(zé)對應(yīng)的是權(quán)利與義務(wù)的兩個方面。大學(xué)的自治權(quán)力要想得到充分恰當(dāng)?shù)貙崿F(xiàn)，必須要通過問責(zé)對大學(xué)權(quán)力進行監(jiān)督和制約。沒有問責(zé)保障監(jiān)督下的大學(xué)自治很有可能淪為權(quán)力滋生腐敗的場所，造成權(quán)錢交易、權(quán)力尋租和學(xué)術(shù)腐敗。另一方面，對大學(xué)的問責(zé)又必須切實建立在大學(xué)自治實現(xiàn)的基礎(chǔ)上。沒有自治的問責(zé)只能是加在大學(xué)身上的桎梏，大學(xué)缺乏自主性，徒增枷鎖和負(fù)累，靈活和應(yīng)變能力不足，學(xué)術(shù)自由更加得不到保證。問責(zé)和自治兩者缺一不可，大學(xué)自治和問責(zé)機制建設(shè)的同步性的重要性毋庸贅言。

高校目前尚未建立有效完備的問責(zé)系統(tǒng)。高校作為當(dāng)代社會的一個重要組成部分，其組織系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)有其他社會組織的共性，也有作為研究高深學(xué)問系統(tǒng)的特性?？吹竭@一點，我們就必須明白，對高校的問責(zé)應(yīng)該與對政府的問責(zé)、對司法問責(zé)、對立法的問責(zé)等統(tǒng)籌規(guī)劃，對其他系統(tǒng)不進行問責(zé)而單單對高校問責(zé)首先是不公平的，其次阻力勢必很大。因為相較其他系統(tǒng)，高等教育系統(tǒng)的權(quán)力一直是比較薄弱的一環(huán)，高校的自治都沒有得到有效的落實，在這種情況下只對高校進行問責(zé)，一定會導(dǎo)致整個高等教育系統(tǒng)內(nèi)的抵制，阻力可想而知。另外，國家在分配公權(quán)力的時候，過多的給與行政、立法、司法權(quán)力，但是對高教系統(tǒng)卻不肯授權(quán)、放權(quán)讓其實現(xiàn)自治，這種情況下的不公平，如果再加上只對高教系統(tǒng)強調(diào)問責(zé)，不能讓人信服，也難以實現(xiàn)。為此，筆者認(rèn)為，對高校的問責(zé)要想徹底的實現(xiàn)應(yīng)該是建立在對政府、司法、立法等系統(tǒng)問責(zé)同步推行的基礎(chǔ)之上，只有這樣，對高校問責(zé)才有堅實的社會基礎(chǔ)，才能有效實現(xiàn)。

高校是一個利益相關(guān)者組成的高等教育機構(gòu)，政府、學(xué)校、教師、學(xué)生、家長、社會用人單位、捐資企業(yè)等等都是利益相關(guān)者，既然高校是一個利益相關(guān)者組成的機構(gòu)，高校的發(fā)展目標(biāo)或者發(fā)展結(jié)果就不應(yīng)該僅僅對政府或者學(xué)生負(fù)責(zé)。對高校自治權(quán)所進行的問責(zé)機制的構(gòu)建要考慮到多方利益相關(guān)者的權(quán)益，實現(xiàn)更廣程度上的社會公眾參與，加入社會問責(zé)，打破原有的單一的行政系統(tǒng)對高校的單一問責(zé)制。

高校問責(zé)制的實現(xiàn)依賴于高校自治的實現(xiàn)。國家要對高校進行放權(quán)，在高校的科研、經(jīng)費使用、教職的選聘晉升、學(xué)生的招考和學(xué)位頒發(fā)、課程的設(shè)置、安排教學(xué)和評價考核學(xué)生等學(xué)術(shù)事務(wù)給與充分的自治權(quán)，將高校自治落實到實處，發(fā)揮其創(chuàng)造性，使得高校能夠發(fā)揮其在知識創(chuàng)造、傳播知識、培養(yǎng)人才、服務(wù)社會的作用。

將高校的自治和問責(zé)結(jié)合起來，對高校放權(quán)的同時加強對其的監(jiān)督和問責(zé)，保證高校學(xué)術(shù)自由和有效運轉(zhuǎn)，堅守高等教育系統(tǒng)的應(yīng)有邏輯。

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