彭琪珺 陳　偉

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英國高等教育經費結構的變化及啟示*

彭琪珺 陳偉18

摘 要：受金融危機、兩黨聯(lián)合政府的政治行政改革及高等教育發(fā)展等因素的影響，以2010年以界，英國高等教育的經費來源中高等教育基金委員會的撥款總額銳減、學費收入急劇攀升，但校企合作經費和社會捐贈保持穩(wěn)定。英國高等教育經費結構的變革，在如何多元開源、保持經費來源結構優(yōu)化、發(fā)現(xiàn)并應對因經費結構變化而引發(fā)的新問題等方面，帶來了諸多有益的啟示。

關鍵詞：英國；高等教育；經費削減；經費結構

* 本文系廣東省哲學社會科學一般項目“基于社會轉型與產業(yè)結構調整的廣東高等教育結構化研究”（項目編號：GD13CJY05）的成果。

以2010年為界，英國高等教育出現(xiàn)了明顯的變化，最為關鍵之處在于經費結構的大幅調整，以更好地應對經濟衰退和財政赤字、迎接高等教育市場化的浪潮。英國的變革極富象征意義，它既是理解先發(fā)國家高等教育變革的重要個案，也是快速發(fā)展的后發(fā)國家高等教育變革的有益參照。

一、英國高等教育經費結構變化的背景

英國高等教育經費結構在2010年顯著調整，這一變化醞釀于2008年以來的金融危機，實現(xiàn)于英國的政治行政改革。而在此期間高等教育的快速發(fā)展既是經費結構調整的契機也是其重要動力。

首先，金融危機影響深遠。受世界金融危機的影響，英國GDP增速在2008年首現(xiàn)負增長（負0.3％），2009年直落至1988年以來的歷史最低（負4.3％），同時政府財政赤字高達GDP的11.5％，政府債務達到英國GDP的68.1％。［1］雖然2010年GDP增速回升至1.9％，但國民消費能力復蘇緩慢，就業(yè)市場持續(xù)低迷。據國際貨幣基金組織估測，2010年英國財政赤字占GDP的比例為11.4％，高于希臘、葡萄牙的8.7％和西班牙的10.4％，成為歐盟27個成員國中財政赤字最高的國家之一。［2］根據英國20世紀以來的歷史經驗（包括撒切爾夫人時代的改革），金融危機、經濟低迷、政府債臺高筑成為壓縮高等教育公共撥款的導火索。

其次，政治行政改革意義重大。2010年英國大選結束后，保守黨領袖大衛(wèi)·卡梅倫出任首相職務并與尼克·克萊格領導的自由民主黨組成自二戰(zhàn)結束后英國首個聯(lián)合政府。兩黨達成的組閣協(xié)議中包括該年內削減60億英鎊政府支出，其中高等教育的公共經費撥款首當其沖。為了靈活應對包括財政赤字在內的諸種困局，尼克·克萊格以副首相身份于該年5月19日發(fā)布政府政治改革方案，提出新一屆政府將進行英國200年以來意義最為深遠的“權利革命”。他強調，按照“還權予民”的政治目標，“新政府將對我們的政治進行改革，以使國家對你們的控制大大減少，而你們對國家的控制卻大大增加”［3］。這套改革可以如此解讀：政府過于包攬使得公共事業(yè)領域的發(fā)展愈發(fā)困難；而政府適當放權、激發(fā)公共事業(yè)市場活力是突出重圍的必然舉措。

第三，高等教育快速發(fā)展。世界許多國家的經驗表明，經濟衰退之時，恰是本國青年進入高等教育機構求學深造之機；這種選擇既可適度規(guī)避就業(yè)機會縮減的壓力，也可積蓄能量為復出勞動力市場做準備。在歐盟范圍內，包括伊拉斯謨計劃、蘇格拉底項目在內的高等教育交流項目和政策福利，為歐盟學生前往英國求學打開了“綠色通道”。而在2010年6月歐盟通過的未來十年經濟發(fā)展戰(zhàn)略的指導性文件——“歐盟2020戰(zhàn)略”中，多次強調要通過發(fā)展教育，特別是高等教育，以提高就業(yè)率、帶動經濟發(fā)展，緩解當前歐盟成員國面臨的經濟難題。對于非歐盟學生而言，英國經濟下滑帶來了英鎊匯率持續(xù)走低求學費用降低、經濟負擔較金融危機前大為減輕的利好消息。加之英國政府對大學招收非歐盟學生沒有人數(shù)限制、從1999年至2011年連續(xù)實施了兩期“國際教育首相倡議計劃”等政策鼓勵下［4］，使得非歐盟學生增幅再創(chuàng)新高。以中國為例，僅2009年4月到9月，就有近3.3萬個希望赴英留學的中國公民獲得英國簽證，這一數(shù)字比2008年增加了40％。［5］據英國高等教育統(tǒng)計局調查，2011年前5年內英國海外學生人數(shù)增加了32％，海外本科生增加27％，海外研究生增加37％。［6］總之，金融危機后，2009-2010學年英國高等教育機構的本科生、研究生人數(shù)中，本國學生較上年分別增長2.4％、5.9％，非歐盟學生較上年分別增長10.5％、12.7％。①學生人數(shù)的整體上漲趨勢，對高等教育的經費狀況產生了新的影響，既帶來挑戰(zhàn)，更帶來機遇。

二、英國高等教育經費結構變化的特點

英國高等教育機構的經費來源主要有五大部分：政府的公共撥款、學費及教育合同、研究撥款及合同經費、捐贈經費及其投資收入。對比近六年英國高等教育經費的年度數(shù)據可以發(fā)現(xiàn)，關鍵性變化發(fā)生在2010年。2008-2009年度、2009-2010年度，公共撥款是高等教育經費的首要來源（分別占34.8％、33.7％），學費及教育合同經費（分別為28.7％、30.9％）緊隨其后。但從2010-2011學年開始，學費及教育合同經費首次以32.6％的微弱優(yōu)勢超過政府公共撥款（32.2％），并自此之后比重逐步攀高，在2013-2014學年甚至高達44.5％，遠高于當年的政府公共撥款（19.8％）。①在這些變化中，英國高等教育經費來源結構呈現(xiàn)出諸多新的特點。

圖1　2008-2014年英國高等教育經費來源

第一，公共財政撥款總額銳減。英國目前高等教育機構所獲得的主要公共財政撥款，由議會決定總體額度、政府提出分配原則和分配比例，再由英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭地區(qū)的高等教育基金委員會（Higher Education Funding Council）負責分配到各高等院校。以英格蘭地區(qū)為例。為應對巨額的財政赤字，2010年10月英國政府公布削減公共開支方案，英格蘭大學面臨超過40億英鎊的經費削減，其中包括30億英鎊教學經費和10億英鎊研究經費，占總經費的36.36％。［7］從實際運行來看，2010-2011學年，英格蘭高等教育基金委員會（Higher Education Funding Council for England）給所在地區(qū)高等院校的總撥款接近65億英磅，但到2013-2014學年總撥款縮減至40.3億英磅，四個財政年度的撥款依次較上一年度減少6.79％、18.59％、18.16％。②

第二，學費收入急劇攀升。2010年11月3日，英國政府采取《英國高等教育經費檢討報告》的建議，將英格蘭大學學費標準由大學在政府規(guī)定的學費上限范圍內自行設定，自行設定的標準只要報備政府獲得允許即可。并宣布從2012年起，英格蘭大學學費上限由之前的生年均3290英鎊提高到9000英鎊。

根據泰晤士報高等教育副刊發(fā)布的《2013-2014學年英國高等院校全日制課程學費清單》，105所大學中有65所本科生學費高達甚至超過9000英鎊的上限。［8］至2013-2014學年，本國及歐盟學生學費收入達到89.58億英鎊，較上一學年增長21.66％，占當年高等教育經費總收入的29.1％。①非歐盟學生方面，從2011年起，赴英留學的學生學費高出本地生8倍，學生年均學費達到1萬英鎊，某些名校的生年均學費甚至高達2.6萬英鎊。［9］全新的學費政策使得非歐盟學生學費收入在2013-2014學年達到38.92億英鎊，占當年經費總收入比重的12.7％。①盡管大學生通過各種游行示威活動表達對高額學費的強烈不滿，但是學費上漲的趨勢已經不可逆轉。按照牛津大學副校長安德魯·漢密爾頓的說法，要想維持并不斷提升本已頂尖的教育教學質量，牛津大學學生的學費應該繼續(xù)提高，達到1.6萬英鎊。［10］

受此影響，學費及教育合同收入逐年成為高等教育經費的首要來源：其中2010-2011學年該類收入將近89.8億英磅，占當年高等院?？偨涃M的32.6％，2011-2012學年、2012-2013學年、2013-2014學年該類收入分別較上一學年增長7.76％、20.45％、17.35％，分別占當年高等教育總經費的34.7％、39.90％、44.50％，至2013-2014學年高達136.8億英磅。①

第三，基于研究的合同撥款穩(wěn)中有增。研究是保證并提升教學水平的關鍵，也是大學據以贏得資源的重要途徑。如果說教學的職能是大學贏得政府的公共撥款的理由的話，那么借助研究的功能，大學在獲得政府大幅科研經費撥款之余，還可以與政府之外的企業(yè)簽訂合同、贏得額外經費。這在英國高等教育公共撥款銳減的背景下尤其重要。高等教育、商業(yè)和社會互動（Higher Education Business and Community Interaction，HE-BCI）調查報告顯示，在2012-2013、2013-2014年度，英國高等教育機構的研究合同收入分別為11.4億、11.9億英磅，咨詢合同收入分別為4.1億、4.4億英磅，商業(yè)和社區(qū)課程分別為6.5億、6.8億英磅，知識產權收入分別為0.87億、1.31億英磅；上述四類細分收入在兩個年度總計分別為22.88億、24.4億英磅。①這些經費的獲得，主要以科學園作為依托空間，并仰賴英國科學園協(xié)會的規(guī)劃和導向。以劍橋大學為核心的劍橋科學園，作為歐洲歷史最悠久、規(guī)模最大的商業(yè)研究與發(fā)展中心，通過帶動地區(qū)經濟的發(fā)展轉而推動大學的建設，形成了獨具特色的“劍橋現(xiàn)象”，成為英國高校與企業(yè)聯(lián)姻成功的典范。

第四，社會捐贈仍然可觀。英國的慈善事業(yè)較為成熟，社會捐贈已是固定的傳統(tǒng)。英國的羅斯發(fā)展和支持教育委員會委托英國國家社會研究中心調查的高等教育機構慈善捐贈2013-2014年度報告顯示，122家接受調查且數(shù)據有效的英國高等教育機構在該年度共接受現(xiàn)金捐款（包括往年獲得的認捐單筆禮金和支付的現(xiàn)金額）6.58億英鎊，其中獲贈超過1000萬英鎊的高等教育機構占比由2011-2012年度的8％升至13％；新籌到的資金達8.07億英鎊，其中獲贈超過1000萬英鎊的機構由2012-2013年度的9％增加到16％。③在有著英國的“常春藤聯(lián)盟”之稱，且包含了24所研究型大學的羅素大學集團中，劍橋、牛津兩所大學的捐贈不再一枝獨秀，它們在總捐贈中的比重由2012-2013年度的51％下降到2013-2014年度的41％，而其他成員大學獲得的捐贈占比增加了8個百分點，增長到38％，優(yōu)質高校間的占比逐漸走向均勻。調查還發(fā)現(xiàn)，該年度的捐贈者數(shù)量已超過25萬，其中44％來自個人（2012-2013年度此項比例為41％），56％來自企業(yè)或組織。在個人捐贈中，有18.3萬人屬校友捐贈，較2011-2012年增加約14％。為了發(fā)動捐贈，校方的籌款支出不菲，該年度共達8300萬英鎊，其中超過3300萬英鎊用于與校友溝通，近700萬英鎊用于出版和發(fā)行校友期刊。［11］這些捐贈款會根據捐贈者的意愿專項使用，如擴建圖書館、建造實驗室或研究中心等。而捐贈者往往以獲取某些研究成果或共享某項知識產權為捐贈條件，這種互惠式捐贈已成為英國高等教育經費籌措的一大特色。［12］

三、主要啟示

擁有穩(wěn)定、充足且可靈活支配的經費，是高等教育維持優(yōu)質、追求卓越的重要保障；經費來源渠道的急劇調整，則是大學在變革時代需認真應對的關鍵性挑戰(zhàn)。吊詭的是，盡管大學在現(xiàn)代社會的貢獻日益突出、地位日益上升，但削減大學經費、加強大學績效問責等成了當今西方許多國家和政府應對經濟困境、緩解財政困難、推動全新變革的共同選擇。與英國相類似，澳大利亞在2013年宣布，未來4年內將削減高等教育預算23億澳元，這是自1996年以來澳大利亞高等教育預算削減幅度最大的一次。［13］盡責壓力日益嚴重的大學亟需穩(wěn)定充足且可靈活支出的經費，與大學經費屢遭調整甚至不斷削減之間的矛盾，是西方許多國家大學都可能遭遇的共同困難。在這種背景下，英國高等教育機構在2010年前后應對經費來源結構變化而采取的富有智慧地權衡、較為成功地解決經費縮減的做法，有助于較為具體地解決英國高等教育的實踐難題。這些做法與它難以回避、尚未解決的困難與問題卻引人深思并給人以啟迪。盡管中國高等教育目前的發(fā)展主題與西方許多國家存在差異——西方許多國家是“削減經費—加強問責”，而中國是“加大投入—加強問責”，但英國大學解決經費困難、積極回應諸種問責的探索與努力，仍然具有借鑒意義和預警價值。

第一，如何多元開源以應對高等教育經費結構調整、公共撥款縮減的難題。自“威斯康星思想”形成并向外傳播以來，高等教育直接服務社會就成為繼教學、科研之后的第三大職能；通過承擔多元化的職能，大學在為經濟、社會發(fā)展提供智力支持的同時，也借以獲得了自身所必需的資源。而且，大學本身也逐漸成為許多發(fā)達國家的一項重要產業(yè)，能夠創(chuàng)造高額的產值。英國大學校長聯(lián)盟2014年4月發(fā)布的《高等教育行業(yè)對英國經濟的影響》報告指出，大學創(chuàng)造了730億英鎊的產值，比2009年的590億英鎊增長了24％；而在2011-2012財年中，英國高等教育的產值達731.1億英鎊，占GDP的2.8％，并創(chuàng)造了75.7萬個全職工作崗位，約占全國就業(yè)崗位的2.7％。［14］英國高等教育的經費狀況之所以能夠在“?！敝杏小皺C”，得益于其經費來源渠道較好地保持著多元化格局：在公共財政對教學、科研的撥款之外，還有本國學生和留學生學費、各類研究和咨詢合同及社會捐贈等補充性經費來源渠道。而它之所以能夠保持經費來源的多樣化，就在于英國的大學充分彰顯了自身的三大優(yōu)勢：人才培養(yǎng)的公益性；借助科研、直接服務社會而體現(xiàn)出來的對經濟社會發(fā)展的有用性；大學本身作為世界性產業(yè)的社會財富創(chuàng)造能力和自我增殖能力。英國大學憑借這些優(yōu)勢向社會公眾展現(xiàn)了大學的現(xiàn)代價值，提升了社會對現(xiàn)代大學在人才培養(yǎng)、科技進步、經濟發(fā)展等方面的信賴度，使得社會心甘情愿為大學發(fā)展慷慨解囊。因此，充分發(fā)揮高等教育系統(tǒng)的三大職能是維持經費結構多元開源的溯源之本。

第二，如何以點帶面撬動高等教育經費結構優(yōu)化的良性循環(huán)難題。英格蘭撥款委員會出臺的最新報告認為，英國的科研撥款是世界上最有效率的，其以占世界1％的人口和35％的科研經費，發(fā)表了占世界7.9％的學術論文，引用率為11.8％。［15］而其成功的主要原因有二：一是優(yōu)異的經費分配機制，即由議會和政府決定從稅收中拿出多少錢作為科研資金，但錢的分配由第三方機構負責，即由英格蘭高等教育基金委員會等組織科研評估活動。二是合理的項目運行機制，英國科研實行“項目制”，由從事科研項目的人自行管理經費，但項目支出必須符合項目委托方的規(guī)定和財務管理章程。英國的科研經費分配及項目運行機制，與美國、德國等其他科研大國高度契合，有其科學性和合理性。

科學研究的重要功能之一就在于為教學服務以保持高等教育的優(yōu)異性；而合理分配、有效管理科研經費，有助于形成“科研反哺教學、優(yōu)異的教學進而維護和提升科研聲譽”的良性機制。由于科研經費管理具有較高的科學性、合理性，英國大學的科研信譽較高，不但能夠在使用政府科研撥款方面擁有較大程度的自主權，而且有助于贏得更多的企業(yè)科研合同撥款。簡言之，以科學合理的科研經費管理機制、世界級水平的科研信譽為基石，英國高等教育界在與政府、企業(yè)的互動中建立了較為牢固的合作關系，因此可以在公共財政撥款總量銳減的背景下借助科研合同經費，在一定程度上緩解經費缺口的同時，用科研成果證明、維護大學的尊嚴和聲譽。

第三，如何及時發(fā)現(xiàn)并有效應對高等教育經費結構變化所引發(fā)的各種新問題。高等教育經費來源結構的變化，不但會引起大學行為方式的根本性改變，而且也可能引發(fā)新的問題與挑戰(zhàn)。英國高等教育系統(tǒng)同樣面臨這類亟待得到創(chuàng)新性解答的窘況。

一是科研經費分配的“馬太效應”。英國科研經費的撥款依據主要是高等教育基金委員會的科研評估結果。2014年以后，“研究卓越框架”（Research Excellence Framework）取代了此前的科研評價。這些評價框架的最終結果是，評分等級越高的高等教育機構越有機會獲得更多的科研撥款。其中，牛津大學、劍橋大學在2013-2014學年的科研撥款分別占所有高校科研撥款的8.58％、7.86％，羅素大學集團中20所英格蘭地區(qū)高校獲得的科研經費占全國經費的比例高達70％。②這種狀態(tài)，其實強化了“富者更富、強者更強”的非平衡格局。在世界各國強調一流大學建設的背景下，這個問題似乎已經不可避免。

二是學費標準和貸款政策的制定。在改革的背景下，一方面為了彌補經費上的缺損，另一方面為了防止因收取較低的學費而被公眾誤解為教學水平低，英國大學往往直接將學費標準設定為政府限定的最高值。在泰晤士高等教育副刊收集的2014-2015學年年度學費數(shù)據中，被統(tǒng)計的120所大學中僅有10所收費低于限額。［16］學費上漲、學生負擔增重，高校和政府難免成為眾矢之的。雖然大學和政府試圖以學費貸款的方式緩解學生壓力，但制定何種貸款及償還政策仍讓政府大傷腦筋。根據2014年7月英國議會跨黨派下議院商業(yè)委員會發(fā)布的報告，現(xiàn)行的高校助學貸款系統(tǒng)存在的漏洞已經逼近體系運轉的臨界點，如果貸款不償還率達到48.6％，政府將入不敷出。［17］20世紀的前七八十年間，世界許多國家競相從國家戰(zhàn)略的高度利用公共財政資助高等教育、建設各類大學，但從1990年代開始，政府削減公共財政投入并按照“誰受益誰付費”的原則要求大學生進行成本分擔，學費成了高等教育繼續(xù)發(fā)展的重要支撐，甚至在英國成為一個重要產業(yè)。對于不可回避的學費上漲，到底該如何評估其影響、如何引導其變革的步伐，即便在英國也尚無定論。

三是學術和市場之間的關系。即使英國是工業(yè)革命的早期發(fā)動者，其大學的保守程度還是令人咋舌，甚至在高等教育界存在著一種“反工業(yè)”傾向的傳統(tǒng)，它們以拒斥市場、以遠離工業(yè)為榮。這種傲慢態(tài)度的改變，盡管遲于美國、晚于歐洲大陸，但終究還是在近十余年發(fā)生了改變。在公共管理領域，從撒切爾夫人執(zhí)政時期的新公共管理主義的改革，到目前聯(lián)合政府的政治行政改革；在教育領域，從職業(yè)教育框架的建構到教育經費來源結構的持續(xù)調整；在高等教育領域，從高度強調“培養(yǎng)一個人而不是撰寫一本書”的博雅教育到重視科研、強調科研成果的產業(yè)化，學術與市場的關系已經在英國不可逆轉地得到強化，知識作為資本不僅有助于學習者本身的增殖而且有助于大學的發(fā)展和增殖。希拉·斯勞特和拉里·萊斯利提出的“學術資本主義”現(xiàn)象已現(xiàn)繁榮之勢。早在世紀之初，英國就有一些著名的學科和研究所為迎合市場的需求而重組或改建。這些變化，給英國的大學帶來了除政府的教學科研公共撥款之外的“第三渠道經費”，一定程度上緩解了因公共撥款不斷削減所帶來的財政困境，但它對英國大學的深層次影響，尚待觀察與評估。

注釋：

①原始數(shù)據來自https://www.hesa.ac.uk，文中數(shù)據經整理而得。

②原始數(shù)據來自http://www.hefce.ac.uk，文中數(shù)據經整理而得。

③參見Giving to Excellence: Generating Philanthropic Support for UK Higher Education. Ross-CASE Report 2013-14［EB/OL］. ［2015-07-20］. http://www.natcen.ac.uk/our-research/research/ross-case-survey.

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（責任編輯 于小艷）

·教育調查·

The Changes of Fund Structure in UK Higher Education and Its Enlightenments

PENG Qijun & CHEN Wei

Abstract：Due to the financial crisis， political reform by coalition government and the development of higher education， some changes appear in the fund structure of UK higher education since 2010. That is to say，fund from Higher Education Funding Council has been sharply reduced， the tuition fees rapidly risen， while the school-enterprise cooperation funds and endowment income remained stable. The reform of UK brings a plenty of beneficial enlightenments about how to develop more funds-raising channels， how to keep the income structure being optimized， and how to recognize and deal with new problems.

Key Words：the UK； higher education； fund cuts； fund structcrre

中圖分類號：G640

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6762（2016）02-0079-06

收稿日期：2016-03-12

作者簡介：彭琪珺，華南師范大學教育科學學院碩士研究生（廣東廣州，510631）；陳偉，華南師范大學教育科學學院教授，博士生導師，職業(yè)教育學院院長（廣東廣州，510631）