金江峰

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項目制背景下的鄉(xiāng)村關(guān)系
——制度主義的視角

金江峰

摘要：項目制是國家治理的重要手段，基層政府通過項目捆綁的形式支配村莊。其自利性刺激了村莊的自主性和自利性沖動，村莊利用“躲項目”和“爭項目”的策略，對基層政府實施反支配。鄉(xiāng)村互動的支配與反支配結(jié)構(gòu)，根源于基層項目治理制度構(gòu)建的權(quán)、責(zé)、利三者非均衡分布，并表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊 （基層組織、農(nóng)戶）二元結(jié)構(gòu)的鄉(xiāng)村關(guān)系。鄉(xiāng)村關(guān)系的二元結(jié)構(gòu)通過行政權(quán)、自治權(quán)的博弈得到穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：項目制 鄉(xiāng)村關(guān)系 支配與反支配 制度主義 鄉(xiāng)村治理

一、項目制：問題與研究

項目制是指在財政資金的常規(guī)分配渠道和規(guī)模之外，按照中央政府意圖，自上而下以專項化資金方式進(jìn)行資源配置的制度安排?！?〕項目制作為國家治理的重要手段，已經(jīng)成為整個國家社會體制聯(lián)動運(yùn)行的機(jī)制。〔2〕尤其是項目治理力圖實現(xiàn)從依賴基層政府和組織的間接治理模式向?qū)愚r(nóng)戶的直接治理模式轉(zhuǎn)型，是國家治理轉(zhuǎn)型的一大特征，〔3〕對政府層級關(guān)系、條塊關(guān)系以及鄉(xiāng)村關(guān)系產(chǎn)生了重大影響。對項目制的運(yùn)作機(jī)制、實踐邏輯和實踐結(jié)果等的研究，成為近年學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)。

財政資金專項化是各級政府間財政關(guān)系變化的一個重要特征?！皩ｍ椈碧N(yùn)含著政府財政以“專項”或“項目”的方式進(jìn)行，〔4〕推動了國家治理項目化運(yùn)作的穩(wěn)定與發(fā)展，這構(gòu)成項目制研究的制度前提和理論基礎(chǔ)。當(dāng)前學(xué)界項目制研究有制度和實踐兩條路徑。

項目制的制度研究路徑，將項目制作為官僚科層制的補(bǔ)充，通過確立國家財政分權(quán)制度，〔5〕在突破國家總體性支配權(quán)力的基礎(chǔ)上，〔6〕走向“技術(shù)治理”的新型國家治理方式?！?〕項目治理在政府“條塊”之間強(qiáng)化了層級責(zé)任與部門責(zé)任，項目目標(biāo)管理責(zé)任制成為項目制與科層制緊密聯(lián)系的紐帶。〔8〕

項目制研究的實踐路徑，以分析項目治理的實踐過程、機(jī)制和效果等為重點(diǎn)，具體分為三個層次：其一，項目制對政府層級關(guān)系的構(gòu)建，如折曉葉、陳嬰嬰通過對項目從中央到地方的“發(fā)包”、“打包”和“抓包”機(jī)制的研究，提出項目制分級治理的機(jī)制。〔9〕周雪光在此基礎(chǔ)上，從“控制權(quán)”的角度，分析了項目制實踐過程中政府層級之間的委托—承包—代理關(guān)系?！?0〕杜春林、張新文以項目制與科層制的關(guān)系為重點(diǎn)，論述項目制從中央制度安排到地方政府實踐的過程，展示了項目制走向兩難困境的制度邏輯。〔11〕其二，項目制對橫向府際關(guān)系和部門關(guān)系的影響：一是在政績觀和“晉升錦標(biāo)賽”模式的主導(dǎo)下，〔12〕地方政府圍繞著項目指標(biāo)的競爭關(guān)系，如陳家建以項目動員為線索，考察了成都市“三社互動”項目對三個鎮(zhèn)/街道關(guān)系的塑造。〔13〕二是政府部門間的“合作”關(guān)系，如付偉、焦長權(quán)通過對湖北恩施州H縣的研究發(fā)現(xiàn)，在縣級政府行政意志主導(dǎo)下，政府各部門項目資源以“項目撮合”的形式，像毛細(xì)血管輸血一樣源源不斷的集中到單個村莊，形成短期效應(yīng)?！?4〕其三，項目化運(yùn)作對鄉(xiāng)村關(guān)系的影響：一是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主位的自上而下分析，如馮猛通過考察東北某鎮(zhèn)大鵝養(yǎng)殖項目，認(rèn)為項目實踐改變了基層政府與農(nóng)民的互動關(guān)系，鄉(xiāng)村出現(xiàn)利益主導(dǎo)型關(guān)系?！?5〕黃宗智等以目的理性為考量，認(rèn)為項目治理難以擺脫地方政治精英和經(jīng)濟(jì)精英的權(quán)—錢結(jié)合，“官商勾結(jié)”共同主導(dǎo)了項目制的基層實踐?！?6〕二是以村莊為主位自下而上分析項目實踐的效果，李祖佩認(rèn)為項目進(jìn)村在實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理重構(gòu)的同時，塑造了村莊社會的分利秩序，導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給數(shù)量和質(zhì)量無效化?！?7〕

項目制研究的兩條路徑雖然分析視閾有所不同，但其歸旨都是對國家治理機(jī)制與項目治理績效的探討，為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)。但以國家治理與政府“條塊”為主位的項目制研究，其問題意識容易走向?qū)倭趴茖又谱岳耘c自主性的片面關(guān)注，及對項目制自上而下需求設(shè)置的片面反思。從而導(dǎo)致項目制研究的宏觀意志闡釋和中觀制度關(guān)照，忽視微觀實踐分析，造成村莊的理論在位而現(xiàn)實缺位。

基于此，文章通過對鄉(xiāng)村關(guān)系的再思考，從村莊自主性與自利性的視角，探析項目治理對當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系的影響。文章經(jīng)驗材料來源于筆者在浙江和江西農(nóng)村的調(diào)研，研究對象有發(fā)達(dá)地區(qū)村莊，也有相對落后地區(qū)村莊。雖然調(diào)研區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都是典型的“吃財政飯”，凸顯了項目資源在基層治理中的重要性，因而具有普遍意義。需要說明的是，本文所論述的項目都是涉農(nóng)項目。研究思路如圖1所示。

圖1 鄉(xiāng)村關(guān)系“支配與反支配”在資源下鄉(xiāng)背景下的邏輯建構(gòu)

二、項目激勵：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支配邏輯

關(guān)于政府和組織自利性的研究，主要有兩種分析進(jìn)路：其一，政治學(xué)的分析。盧梭將政府自利性分成官員個體自利、政府組織自利和政府整體自利三個層次，〔18〕馬克思、恩格斯在此基礎(chǔ)上，將政府自利性引入國家的階級分析，認(rèn)為在以往國家“這些機(jī)關(guān)——為首的是國家政權(quán)——為了追求自己的特殊利益，從社會的公仆變成了社會的主人。”?！?9〕其二，經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析?？娎諒恼策x擇理論角度出發(fā)，認(rèn)為政治舞臺上的個人如同市場交易中的個人一樣，在理性主義的支配下按照自利的方式行動。〔20〕兩種理論都認(rèn)為官僚體制中個體自利與組織自利有著天然的親密關(guān)系，難以界分。個體自利與組織自利的交融，構(gòu)成文章分析的理論前提。

分稅制改革之后，地方政府的財權(quán)上收，事權(quán)下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著嚴(yán)重的財政壓力。在微觀干部晉升制度、中觀組織建設(shè)和宏觀區(qū)域發(fā)展的三重壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過向企業(yè)、組織和個人索取預(yù)算外收入以緩解治理危機(jī)，形成基層財政的“逆向軟預(yù)算約束”機(jī)制。〔21〕國家試圖通過加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的汲取行為。但由于政府層級間信息不對稱、監(jiān)督—激勵錯位等原因，國家財政輸入更加刺激了基層政府行政權(quán)力和建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)張?；鶎又卫砻懿粌H沒有得到抑制，反而更加激烈化，“三農(nóng)問題”突顯。農(nóng)村稅費(fèi)改革，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府伸向農(nóng)民的財政吸管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能弱化，基層政權(quán)“懸浮化”嚴(yán)重?！?2〕項目制成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊建立聯(lián)系，并支配村莊的重要手段。

國家項目治理試圖將項目資源繞過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層組織，直接與農(nóng)民對接，以避免項目化運(yùn)作刺激鄉(xiāng)村政權(quán)的“共謀”沖動。但項目實踐要求以科層制為依托，實現(xiàn)項目規(guī)劃的層層傳遞。項目承載的行政意志如滾雪球越積越多，項目壓力越滾越大。項目壓力傳遞到行政權(quán)力末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要面對非程式化的村莊，由于缺乏制度權(quán)力和激勵手段，項目壓力難以釋放。從而刺激了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“政權(quán)經(jīng)營者”的自利性，〔23〕依靠項目激勵最大可能地動員基層組織承接項目的意愿，將基層組織作為其釋放行政壓力和項目壓力的“腿”。

（一）剛性任務(wù)捆綁項目資源

行政任務(wù)可分為剛性任務(wù)和彈性任務(wù)，〔24〕其中剛性任務(wù)是指在科層制壓力型體制下，〔25〕基層政府必須要完成，且列入行政績效考核的任務(wù)，如維穩(wěn)、計生和社會治安等。基層組織是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成剛性任務(wù)的“腿”，關(guān)系著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理績效的好壞。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府動員基層組織的常規(guī)性渠道有兩條：一是基于黨組織的“條線”控制，二是政府行政控制。但由于當(dāng)前農(nóng)村黨組織渙散，組織控制乏力以及行政權(quán)力弱化等，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨社會動員難題。以激勵為手段的項目治理成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配基層組織，釋放行政壓力的有效渠道。

案例一：浙北X縣政府每年有4個非訪指標(biāo)，但縣域內(nèi)有16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。非訪指標(biāo)分配到基層政府構(gòu)成“一票否決”的行政壓力，控制信訪成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點(diǎn)工作。J鎮(zhèn)是X縣的工業(yè)大鎮(zhèn)，鎮(zhèn)郊村西村的土地價值很高，村民宅基地糾紛極其激烈。2015年4月，董某燕因為與鄰居何某龍的宅基地侵權(quán)糾紛沒有得到有效處理，避過鎮(zhèn)政府和縣政府去紹興市上訪。村長張某能得知情況后，急忙驅(qū)車趕往紹興。在途中將董某燕勸服，并將其帶回，一場信訪危機(jī)暫時化解。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為表彰村干部的辦事能力，將村干部數(shù)年未申請下來的“攔水壩”項目主動分配給了西村，并劃撥了數(shù)萬元配套資金。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將項目資源與行政任務(wù)捆綁起來，作為動員基層組織的策略。項目資源的針對性投放，有利于激勵基層組織完成行政任務(wù)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的動員效力。由行政任務(wù)與項目資源捆綁建立起來的基層權(quán)力—利益鏈條，同時釋放了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政壓力與項目壓力。

（二）硬項目捆綁軟項目

項目依據(jù)其屬性、功能和普及范圍等可以分為普惠型項目和特惠型項目?！?6〕其中普惠型項目踐行公務(wù)服務(wù)均等化原則，項目決策權(quán)在上級政府（中央、省），地方政府對項目資源缺乏自由裁量權(quán)和剩余控制權(quán)，因而可稱為“硬項目”。特惠型項目與普惠型項目不同，項目部分決策權(quán)掌握在地方政府各部門，采取半市場化競爭的分配原則，〔27〕項目資源通常作為縣鄉(xiāng)政府治理的增量資源，可稱其為“軟項目”。硬項目作為硬任務(wù)傳遞到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，構(gòu)成項目執(zhí)行壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往將有執(zhí)行彈性的軟項目與硬項目捆綁，實現(xiàn)對下動員。

案例二：農(nóng)村“拆違控違”是浙江省“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”的一個子項目。J鎮(zhèn)政府為達(dá)成2014年的拆違控違任務(wù)，制定了詳細(xì)的村莊拆違控違任務(wù)量化考核表。西村分配了20000m2拆違任務(wù)，上不設(shè)限，拆超面積有獎勵。到2014年10月1日，西村超額完成近10000m2的拆違工作，位列全鎮(zhèn)第一。為表彰西村“兩委”的拆違“貢獻(xiàn)”，L鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不僅給予了村集體3萬多元獎勵，還幫助西村爭取到了鎮(zhèn)上唯一的“農(nóng)民公園”項目。項目資金有55.4萬。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨上級行政壓力與項目執(zhí)行壓力，通過發(fā)揮軟項目的激勵作用，一方面構(gòu)建了鄉(xiāng)村政權(quán)的責(zé)任/利益鏈條；另一方面，創(chuàng)新了基層治理的監(jiān)督/激勵模式，從而達(dá)成其動員基層組織承接行政任務(wù)與項目任務(wù)的目的，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府壓力釋放提供重要渠道，在短期內(nèi)起到治理效果。但項目激勵是以項目事件為載體，是一種非制度化的因事激勵策略，不具有構(gòu)建程序化的監(jiān)督—激勵機(jī)制的條件，不利于基層治理的程序化、制度化發(fā)展。同時，項目激勵刻畫了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“政權(quán)經(jīng)營者”的角色，刺激了基層組織 （村莊）的自利性傾向?；鶎咏M織出于村莊公共利益、組織私利與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府展開博弈。

三、反支配：村莊的自主性與自利性

村莊自主性與自利性是理解鄉(xiāng)村關(guān)系的底層視角。村莊自主性是指“村莊根據(jù)自身內(nèi)在需求和實際情況，有意識有目的的自我設(shè)計、自我選擇與自我控制的一種能力、狀態(tài)和實踐。”?！?8〕村莊自主性包含了村莊需求自主、行為自主與意志自主三個層面。項目治理下的村莊自主性主要表現(xiàn)為村莊對項目資源的選擇、執(zhí)行和控制的自主，這恰恰悖逆于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用項目捆綁支配基層組織的目的，構(gòu)成了村莊反支配的第一個層面。村莊自利性與政府自利性有著共性，是指“除了具有管理公共事務(wù)的本質(zhì)屬性之外，具有為自身組織生存和發(fā)展創(chuàng)造有利條件的屬性”，〔29〕這說明村莊自利性表現(xiàn)為基層組織的自利性，包含了組織對外 （政府）和對內(nèi) （村民）兩種自利類型?；鶎咏M織對外自利是以村莊公共利益為依靠，借助村莊公利的契約獲得法律認(rèn)可。而村莊公共利益的實現(xiàn)，為基層組織私利實現(xiàn)提供了物質(zhì)和非物質(zhì)條件?；鶎咏M織利益的二重性，共同在國家制度和社會基礎(chǔ)兩個方面為其反支配鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供條件。表現(xiàn)為以村莊和組織利益導(dǎo)向的“躲項目”和“爭項目”策略。

（一）躲項目：村莊反支配策略之一

項目制遵循需求設(shè)置與需求反應(yīng)相結(jié)合的治理原則，由于信息不對稱、利益相悖和村情多元化等原因，項目資源與村莊需求之間產(chǎn)生錯位，難以實現(xiàn)有效激勵?；鶎咏M織作為村莊利益經(jīng)營者，面對責(zé)大、利小、任務(wù)重的項目時，往往趨向于躲避項目執(zhí)行的壓力，將項目責(zé)任反彈給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

1.利用草根民主的反支配

基層民主又被稱作為“草根民主”，〔30〕這既概括了國家民主制度發(fā)展的程度，也體現(xiàn)了當(dāng)前村莊治理的非程式化。村民自治制度是對草根民主的提升，是村民直接參與村莊政治生活的制度化形式，主要體現(xiàn)為村民在村莊自治運(yùn)作過程中參與村莊公共生活，影響村莊公共權(quán)力運(yùn)作的行為?！?1〕基層民主參與的直接性與影響力，通常成為基層組織反對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目需求設(shè)置的有力武器。

案例三：2013年以來，九江市根據(jù)江西省“一村一品”產(chǎn)業(yè)化發(fā)展規(guī)劃的要求，制訂了 《九江市2013-2015年“一村一品”產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。Y村隸屬九江市下轄的R縣，是典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)村。結(jié)合村莊區(qū)位因素和地理環(huán)境，縣政府與鎮(zhèn)政府統(tǒng)一決定在Y村建立紅楓種植合作社，發(fā)展以紅楓為特色的觀光旅游業(yè)，以期與廬山風(fēng)景區(qū)對接。但紅楓種植牽涉到山林和土地流轉(zhuǎn)，以及需要村組有配套資金和后續(xù)基礎(chǔ)建設(shè)資金的投入。但村集體財政“空殼”，加之土地和山林流轉(zhuǎn)工作量太大和后期收益的不確定性，Y村“兩委”決定不執(zhí)行項目。村長 （兼支書）周某林在召開小組長會議的時候，陳述了土地、山林流轉(zhuǎn)的破壞性和收益的不穩(wěn)定性，以及Y村從廬山風(fēng)景區(qū)吸引游客缺乏現(xiàn)實條件。并希望小組長將各中利弊告訴村民，大家聯(lián)合起來抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和開發(fā)商征地。最終在村民的共同抵制下，Y村紅楓種植計劃擱淺了。

“一村一品”項目與其他類型項目資源相同，是上級政府整體規(guī)劃的一部分。面對這種項目時，基層組織處于被動接受的地位，每個計劃內(nèi)的村莊都是上級政府行政規(guī)劃棋盤上的一顆棋子，都要求其發(fā)揮特定的效用?；鶎咏M織在考慮村莊現(xiàn)實和自身利益的同時，為了避免直接觸碰到基層政府的權(quán)威，往往將壓力轉(zhuǎn)移到村莊社會，借助村民集體的力量將壓力反彈給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。科層制的壓力傳遞機(jī)制，在村莊民意的圍觀下，形成村莊對基層政府的反支配。

2.以弱者的手段實施反支配

“弱者的武器”是詹姆斯·斯科特對馬來西亞農(nóng)民日常反抗方式的總結(jié)，〔32〕給學(xué)界理解底層政治提供了新的視角。折曉葉在此基礎(chǔ)上，提出“弱者的韌武器”概念，以幫助理解中國農(nóng)民在面對外界生存壓力時所采取的“非對抗性抵制行為”?！?3〕李芝蘭、吳理財將“弱者的武器”概念引入基層治理實踐，提出分稅制改革以后，基層組織出于自利性考量，以“弱者的手段”回應(yīng)上級政府的行政壓力，倒逼上級政府向下輸入更多項目資源，以緩解村莊公共產(chǎn)品供給不足和基層政府運(yùn)作困難的問題?！?4〕無論是弱者的韌武器，甚或是弱者的手段，都是村莊 （農(nóng)民、基層組織）面對上級政府任務(wù)壓力時維護(hù)自我利益的手段。在項目事件中村莊常常利用“弱者的手段”躲避項目執(zhí)行的壓力。

案例四：“清潔家園”項目是近年來L鎮(zhèn)的重點(diǎn)工作，為保證項目執(zhí)行效果，鎮(zhèn)政府實行掛村干部負(fù)責(zé)制并對其進(jìn)行精細(xì)化考核。掛村干部需要每個星期進(jìn)村檢查衛(wèi)生，并督促村干部加強(qiáng)管理，避免所聯(lián)系村莊在上級抽查中出現(xiàn)問題。而由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要和農(nóng)民生活習(xí)慣，要求農(nóng)民不留糞池、不隨地丟垃圾、潑臟水等短期內(nèi)難以做到。“清潔家園”項目在村莊很難推行。而掛村干部又是村莊的“外人”，工作得不到村民的配合。他們需要借助村干部的權(quán)威，監(jiān)督村民的行為。但村干部由于工作難以進(jìn)行 （如村干部何某所說“村干部前腳剛撿完垃圾，村民后腳又倒。不讓他們往明里扔，他們就專門塞進(jìn)角角落落。往門口放個垃圾桶，就有人給偷偷扔掉”），容易得罪人，往往采取和普通村民一樣消極應(yīng)對的策略。出現(xiàn)掛村干部普遍反映的“我們都成了村里的保潔員，每個星期三下村就是撿垃圾”，“現(xiàn)在做農(nóng)村工作都要拍村干部的馬屁，不然工作很難開展”。

上級政府的項目設(shè)置與村莊項目需求表達(dá)的不一致，是導(dǎo)致基層組織消極對待項目任務(wù)，躲避項目執(zhí)行責(zé)任的直接因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項目壓力與政治壓力的雙重作用下，通常選擇變通執(zhí)行項目的策略，雖然暫時緩解了政府行政壓力，卻直接刺激了基層組織利用非程式化手段“躲項目”的沖動。

（二）爭項目：村莊反支配策略之二

項目進(jìn)村的途徑有兩條：一是自上而下的分配；二是采取半市場化競爭方式。項目自上而下分配途徑遵循的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府效益最大化原則，通常要考核村莊的村治樣態(tài)、村莊對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貢獻(xiàn)、村莊區(qū)位以及基層組織行動能力等，選擇性地幫助村莊申請項目。這樣導(dǎo)致處于弱勢地位的村莊，特別是沒有“擠進(jìn)兩頭”的多數(shù)普通村莊，〔35〕很難得到基層政府的眷顧。項目進(jìn)村的半市場化競爭模式是對項目自上而下分配模式的補(bǔ)充，提供了村莊需求表達(dá)的渠道，但也受到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信息阻攔。項目進(jìn)村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信息梗阻，刺激了村莊通過非制度化渠道獲取項目的沖動。

1.項目交換：村莊的反支配行為

所謂項目交換，是指在項目事件中基層組織通過承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目執(zhí)行責(zé)任，換取符合村莊需求的項目資源。如果說項目捆綁是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志為導(dǎo)向，體現(xiàn)的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成本—收益核算法則；那么，項目交換則是以村莊為主位，體現(xiàn)的是村莊的利益訴求，是村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益博弈的重要手段。

案例五：社區(qū)“居家養(yǎng)老”服務(wù)項目是浙江省應(yīng)對人口老齡化的重大舉措，項目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由浙江省民政廳和各縣 （市）民政局撥款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)配套投入，村莊負(fù)責(zé)后期維持費(fèi)用。2015 年L鎮(zhèn)準(zhǔn)備選取3個行政村率先進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)“居家養(yǎng)老”項目試點(diǎn)，啟動資金為每個村莊4萬元，后期老人醫(yī)護(hù)、吃飯和休閑的費(fèi)用由地方政府和村集體共同承擔(dān)。但由于項目建設(shè)費(fèi)用太低，后期維護(hù)費(fèi)用太高，沒有村愿意承接項目。2015年3月，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)找到西村村長和支書“談心”，希望他們能承接項目。村長張某能以西村沒有集體收入和村莊“一事一議”項目擔(dān)負(fù)了沉重債務(wù)為由，婉言拒絕了鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的“好意”。經(jīng)過數(shù)次協(xié)商，西村村長張某能表示縣國土局有一個“茶園平整”項目，項目資金是36萬元，而茶園整理的總費(fèi)用不到20萬元；如果“茶園平整”項目能夠落在西村，那么承接“居家養(yǎng)老”項目的后期維護(hù)資金就有了保障，并且能夠緩解村莊的財政壓力。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)過考慮之后，決定幫助西村將“茶園平整”項目申請下來，但是要西村先執(zhí)行“居家養(yǎng)老”項目。2015年5月，西村的“居家養(yǎng)老”項目落成；7月，“茶園平整”項目也正式落到西村。

正如案例所示，項目交換是一種自下而上的決策機(jī)制。村莊通過對項目執(zhí)行權(quán)的掌握，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目設(shè)定，倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府輸入符合村莊現(xiàn)實需求的項目資源。項目交換實際上是鄉(xiāng)村治理的“變通”方式和“共謀”行為，在各自利益主導(dǎo)下，缺乏制度依靠，不具有持續(xù)性。鄉(xiāng)村政權(quán)通過項目交換的支配/反支配互動，只是項目事件中的議價行為，是理解項目治理背景下鄉(xiāng)村關(guān)系的一個方面。

2.利用非正式途徑的反支配

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位于科層制壓力型體制末端，又被置于一個非程式化的鄉(xiāng)土社會之上，其政權(quán)運(yùn)作有著非正式的一面。〔36〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政實踐對非正式手段的運(yùn)用，不僅強(qiáng)化了基層治理非制度化和鄉(xiāng)土性的原則，同時刺激了村莊在對上爭取項目時對非正式途徑的運(yùn)用，如講交情、講關(guān)系和花錢買項目等，其中最具普遍性的手段是向上尋求村莊“第三種力量”的支持?！?7〕從村莊走出去的政府官員，因為掌握有豐富的社會資本，成為村莊向上獲取項目的重要力量。同時，作為村莊熟人社會的一員，走出去的官員出于個人情感和社會價值追求，通常傾向于為本鄉(xiāng)本土爭取到更多項目，以回饋鄉(xiāng)里。村莊第三種力量的介入，往往會改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目規(guī)劃，形成以村莊利益為主導(dǎo)的項目分配。

案例六：贛北程村是一個典型的山區(qū)邊緣村，N鎮(zhèn)項目資源一般很難規(guī)劃到程村。2013年縣政府規(guī)劃第一批“高山飲水”項目，程村村主任熊某將項目申請書提交到N鎮(zhèn)政府。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)先解決鎮(zhèn)郊村的飲水問題，將程村的項目申請書給壓了下來。熊某得知消息之后，找到村里在縣水利局任副局長的范某貴，希望他從中協(xié)調(diào)。最終，在范某貴的介入下，N鎮(zhèn)政府重新提交了程村的項目申請書，并為程村安排了18萬元的項目資金。

案例七：浙北L鎮(zhèn)西村是個鎮(zhèn)郊村，也是鎮(zhèn)上的典型村。村干部能力強(qiáng)，隊伍較為團(tuán)結(jié)，村莊有承接項目的能力，也有做項目的熱情。2014年村長張某能得知縣水利局有“污水控制”項目，于是向鎮(zhèn)政府提出項目申請。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)表示要先落實村莊“飲水改造”項目，再計劃搞“污水控制”項目，沒有提交西村的項目申請。之后張某能繞過鎮(zhèn)政府直接找到了自己在縣政府任職副縣長的親戚，希望他能夠幫助村里面將“污水控制”項目定下來。副縣長在聯(lián)絡(luò)縣水利局之后，水利局領(lǐng)導(dǎo)督促鎮(zhèn)政府申請項目。于是在縣領(lǐng)導(dǎo)壓力下，鎮(zhèn)政府不得不重新調(diào)整行政規(guī)劃，在西村先實施“污水控制”項目，再執(zhí)行“飲水改造”工程。

村莊通過運(yùn)用非正式手段，借助上級政府（領(lǐng)導(dǎo)）權(quán)威，在實現(xiàn)村莊自我訴求的同時，跳脫了基層政府的單向支配，對基層政權(quán)實施了反支配。但由于村莊需求存在自利性和碎片化，與基層政府行政規(guī)劃的整體性有著內(nèi)在的矛盾，一定程度上會打亂基層政府整體規(guī)劃，降低了其行政效能和導(dǎo)致項目的重復(fù)建設(shè)。

基層組織作為一級有獨(dú)立意志和需求的行政主體，在面對基層政府的控制行為時，往往采取躲項目和爭項目的反支配策略。但無論是借助草根民主和弱者的手段躲項目的策略，還是采取項目交換和利用村莊“第三種力量”爭項目的行為，都說明村莊有著自身獨(dú)特的利益訴求，即自主性與自利性。而并非完全是基層政府的行政附庸和純粹履行基層政府行政指示的“腿”。村莊在項目事件中自下而上的反支配行為，對形塑項目制背景下的鄉(xiāng)村關(guān)系有著重要的影響。

四、支配與反支配：制度主義的解釋

理解鄉(xiāng)村關(guān)系有兩種視角：變遷視角和實踐視角。從變遷視角看，農(nóng)村稅費(fèi)改革前后鄉(xiāng)村關(guān)系有著巨大差別。從實踐視角看，項目制背景下的鄉(xiāng)村關(guān)系有著其獨(dú)特性。

（一）項目制背景下的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu)

稅費(fèi)改革前，基層組織是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對下收取稅費(fèi)和執(zhí)行“政務(wù)”的“腿”，基層組織在政治、經(jīng)濟(jì)和權(quán)威上依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。而農(nóng)民由于沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、對鄉(xiāng)村政權(quán)不信任等，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層組織走向疏離，形成鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）村—農(nóng)戶的鄉(xiāng)村關(guān)系格局。稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層組織的利益關(guān)聯(lián)弱化，二者關(guān)系走向疏離。同時，在村莊公共物品供給短缺，鄉(xiāng)村政權(quán)職能弱化等情況下，基層政權(quán)與農(nóng)民相互間的利益關(guān)聯(lián)也沒有建立起來，鄉(xiāng)村關(guān)系呈現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村組—農(nóng)戶三級分離的狀態(tài)?；鶎又卫淼捻椖炕\(yùn)作，將三級分立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層組織和農(nóng)戶，借助項目事件重新建立了聯(lián)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取“政務(wù)”、“硬項目”捆綁軟項目的策略，對項目資源進(jìn)行分類治理。這一“技術(shù)化”治理手段，客觀上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府動員基層組織承擔(dān)任務(wù)壓力和項目壓力提供了便利，但同時刺激了村莊（基層組織、農(nóng)戶）的自利性沖動。村莊利用基層民主、弱者的手段和非正式途徑等，動員了村民的參與熱情和組織行動能力，構(gòu)成對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的反支配。鄉(xiāng)村關(guān)系的支配與反支配結(jié)構(gòu)，具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊 （基層組織、農(nóng)戶）的二元閉合關(guān)系。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊 （基層組織、農(nóng)戶）的鄉(xiāng)村關(guān)系模型，揭示了項目制背景下，項目資源輸入對鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu)的再造。與鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）村—農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村組—農(nóng)戶兩種鄉(xiāng)村關(guān)系模型不同，鄉(xiāng)村關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊模型，反映了鄉(xiāng)村關(guān)系的兩種變化趨勢。其一，基層組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益同盟關(guān)系的弱化；其二，基層組織村莊當(dāng)家人角色的回歸。這兩種變化趨勢，通過基層治理的項目實踐而逐漸明晰，反映著鄉(xiāng)村三級權(quán)力主體圍繞著項目資源的博弈關(guān)系，其核心是作為中介的基層組織。那么，基層組織在項目事件中為什么傾向于村莊而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府？這成為理解鄉(xiāng)村關(guān)系變遷的關(guān)鍵。從組織自利性與自主性角度分析，存在兩種解釋面向：一是微觀組織利益導(dǎo)向，二是中觀制度導(dǎo)向。

基層組織的利益導(dǎo)向主要體現(xiàn)為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所論述的交易費(fèi)用和非正規(guī)制約：其一，基層組織私利的實現(xiàn)是以項目資源對村莊公共利益的實現(xiàn)為前提的。忽視村民利益訴求的項目，不僅增加了項目執(zhí)行的協(xié)調(diào)成本，降低了基層組織的項目收益。同時，腐蝕了基層組織當(dāng)家人身份的合法性。其二，村干部作為村莊熟人社會的“自己人”，在項目事件中，既受到村民的廣泛監(jiān)督 （項目亮化管理、村務(wù)公開），又受到村莊輿論的制約，從而要求村干部在目的理性與價值理性兩者之間做出決擇。要實現(xiàn)雙贏，就要求村干部在個人利益、組織利益和村莊公利之間進(jìn)行平衡，以村莊現(xiàn)實與村民訴求為根本，肩負(fù)村民利益擔(dān)綱者的角色。

諾斯認(rèn)為對組織行為產(chǎn)生更為根本影響的因素是制度，即制度變遷改變組織互動結(jié)構(gòu)和行為，并型塑了組織間的關(guān)系?！?8〕鄉(xiāng)村關(guān)系是組織關(guān)系的一種，微觀組織偏好視角只是構(gòu)成理解鄉(xiāng)村關(guān)系的一個面向。項目資源對新型鄉(xiāng)村關(guān)系的型構(gòu)，其根本動力來自于項目制改變了鄉(xiāng)村關(guān)系的權(quán)力—利益結(jié)構(gòu)。

（二）鄉(xiāng)村關(guān)系的制度主義解釋

支配與反支配是一對權(quán)力的概念。在韋伯看來，權(quán)力與支配有著天然的同一性，他認(rèn)為“權(quán)力意味著在一種社會關(guān)系里哪怕是遇到反對也能貫徹自己意志的任何機(jī)會，不管這種機(jī)會是建立在什么基礎(chǔ)上?！薄?9〕“支配者……所明示的意志 （命令）乃是要用來影響他人……的行動，而且實際上對被支配者的行動的確也產(chǎn)生了具有重要社會性意義的影響……”。〔40〕這里韋伯所指的權(quán)力就是支配——單向度的強(qiáng)制服從力量。而?？抡J(rèn)為“權(quán)力不能被設(shè)想為可以固定不變的能力，不能被設(shè)想為某一單個的主體或者社會團(tuán)體的長期的特質(zhì)，而應(yīng)被視為主體之間策略沖突的原則上多變的和未完成的產(chǎn)物?！薄?1〕?？聶?quán)力的二重性是對韋伯一元權(quán)力觀的反思，賦予了權(quán)力客體反對權(quán)力主體意志的權(quán)力，亦即權(quán)力的反支配。彭斌認(rèn)為“反支配的權(quán)力意味著被支配者或從屬者采取行動抵制或反抗各種具有支配性的行動者、行為或社會結(jié)構(gòu)?！薄?2〕村莊 （基層組織）在面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政壓力、項目壓力和項目需求設(shè)置等支配時，之所以有反支配鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的能力，主要在于國家法律制度賦予了村莊自治的權(quán)力，即自治權(quán)。而項目制“技術(shù)治理”又為村莊 （基層組織）自治權(quán)的拓展提供了結(jié)構(gòu)性動力，具體表現(xiàn)為在項目進(jìn)村過程中，權(quán)、責(zé)、利三者在縣、鄉(xiāng)、村三級政權(quán)的非均衡分布。這是理解項目制與新型鄉(xiāng)村關(guān)系構(gòu)建之間關(guān)系的制度視角。

首先，權(quán)力的非均衡分布。項目資源“發(fā)包”到縣 （市）級政府，經(jīng)過地方政府的打包，對項目資源重新“發(fā)包”，并形成以行政強(qiáng)制推動的“行政發(fā)包項目”和村莊需求推動的“抓包項目”。但無論是行政發(fā)包項目，還是自由抓包項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都只有輔助、配套的責(zé)任和監(jiān)督的權(quán)力，項目資源分配權(quán)力主要掌握在縣級政府，項目執(zhí)行權(quán)力在村莊。決策權(quán)的上收和執(zhí)行權(quán)的下沉，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督權(quán)，將以項目事件為主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)懸置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為一級有權(quán)無實的中介機(jī)構(gòu)。當(dāng)村民自治權(quán)在遭遇弱化了的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)時，由于行政權(quán)所能調(diào)動的治理資源匱乏，難以對基層組織和村民形成強(qiáng)力的支配和激勵，給予自治權(quán)以相對獨(dú)立于行政權(quán)的自由，原則上已經(jīng)不成為行政權(quán)的附庸。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為項目進(jìn)村的中介，其治理空間為上級政府的事權(quán)所擠占，行政權(quán)受到上級政府的項目目標(biāo)管理責(zé)任制和人事制度等監(jiān)督。為妥善完成上級政府的項目任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要進(jìn)一步弱化行政權(quán)的強(qiáng)力性質(zhì)，突出項目資源的激勵性質(zhì)。行政權(quán)的對下退縮，增加了村民自治權(quán)的議價能力，形成項目事件中自治權(quán)圍困行政權(quán)的局面，自治權(quán)與行政權(quán)在項目資源博弈中相互聯(lián)系而又互相分立。

其次，責(zé)任的非均衡分布。國家項目治理過程中，縣級政府在項目推行中承擔(dān)兩重責(zé)任：一是實現(xiàn)國家項目治理意圖和上級政府項目規(guī)劃目的；二是通過項目化運(yùn)作，借助項目資源承擔(dān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會和文化等建設(shè)?？h級政府能夠利用官僚科層制的行政委托權(quán)，將項目責(zé)任分擔(dān)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實現(xiàn)責(zé)任替代和壓力轉(zhuǎn)移?？h級政府的項目責(zé)任從而順利地轉(zhuǎn)化成其對下監(jiān)督與考核的權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于官僚科層制的權(quán)力末梢，政府制度性、壓力型權(quán)力在此斷裂。項目責(zé)任落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之后，由于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層組織間缺乏聯(lián)系的制度渠道和支配手段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為將項目責(zé)任和執(zhí)行壓力持續(xù)性地發(fā)包給基層組織，通常運(yùn)用各種非制度化和非程序化的手段動員基層組織承接項目責(zé)任的積極性，如將硬項目與軟項目進(jìn)行捆綁、與村干部講“交情”等。而面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目需求設(shè)定、項目責(zé)任下壓的自利性行為，基層組織往往出于組織偏好和個人利益等，并沒有承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目責(zé)任的動力。基層組織為躲避鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任壓力，又避免與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成直接的不合作對抗，通常選擇調(diào)動村民參與決策的積極性，利用基層民主、村莊公共利益等名義，將項目責(zé)任通過“弱者的手段”重新反彈給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在整個項目責(zé)任傳遞與反向傳遞的過程中，村莊利用各種非程式化策略躲避項目責(zé)任，形成自治權(quán)努力掙脫行政權(quán)支配的倒逼局面。而基層組織對村莊自治權(quán)的非程式化運(yùn)用，塑造了基層組織與村民 （農(nóng)戶）的利益同盟關(guān)系。

最后，利益的非均衡分布。項目資源在縣、鄉(xiāng)、村三級政權(quán)的分布情況，關(guān)系著地方治理政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和社會效益的分配規(guī)則。在國家科層體制內(nèi)，縣級政府利用項目制分級治理的“打包”機(jī)制，掌握著項目資源的分配權(quán)力，并輔之以官僚科層制的權(quán)力壓力，鞏固了其對項目資源的自由裁量權(quán)和剩余控制權(quán)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項目進(jìn)村過程中，不僅對項目資源缺乏執(zhí)行的彈性空間，而且擔(dān)負(fù)著項目配套的責(zé)任，項目治理增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政負(fù)擔(dān)。正如筆者在浙北的調(diào)查得知，L鎮(zhèn)一年財政收入不足300萬元，而其2015年的項目配套與投資金額就達(dá)到1個多億，負(fù)債情況嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級“政權(quán)經(jīng)營者”，面對項目進(jìn)村帶來的沉重財政負(fù)擔(dān)，往往從組織自利性角度出發(fā)，選擇避免執(zhí)行有相對自由裁量權(quán)和不作為上級政府行政考核硬指標(biāo)的項目。而這種類型的項目通常聚集在縣級政府各部門，又契合著村莊的現(xiàn)實需求。村莊為獲得項目執(zhí)行權(quán)和項目收益，需要繞過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，利用各種力量從縣級政府爭取項目資源，鄉(xiāng)村政權(quán)利益由此產(chǎn)生分裂。但項目資源能否進(jìn)村，不僅是基層組織和村干部個人利益所能決定，還在于項目申請和執(zhí)行的民意基礎(chǔ)，即村民對項目資源的渴望程度和項目資源反映公共利益的程度。基層組織為申請到項目，需要向上級政府展示項目進(jìn)村的民眾訴求表達(dá)，也要向村民展示項目執(zhí)行的公共效益。從而在組織私利與村莊公共利益的相互作用下，進(jìn)一步凝聚了基層組織與村民 （農(nóng)戶）的利益共同體關(guān)系。

質(zhì)言之，項目進(jìn)村過程中，項目資源的決策權(quán)和分配權(quán)掌握在縣級政府，項目執(zhí)行權(quán)掌握在村莊，以項目執(zhí)行權(quán)為基礎(chǔ)的項目監(jiān)督權(quán)掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。村莊利用其體制外身份和非程序化治理，將項目執(zhí)行權(quán)反作用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，為村莊自治權(quán)倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)改革提供契機(jī)。而項目責(zé)任自上下兩個方向在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的聚集，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)對下妥協(xié)，為村莊自治權(quán)向上擴(kuò)張奠定了基礎(chǔ)。另外，項目執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)和社會效益刺激，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因為項目治理成本—收益錯位對行政權(quán)的收縮，成為村莊自治權(quán)擴(kuò)張的根本動力。

項目制背景下，鄉(xiāng)村關(guān)系的支配/反支配解釋框架，不僅有利于解釋項目制的基層實踐機(jī)制與結(jié)果；同時，有利于廓清“社會中的國家”理論、“法團(tuán)主義”理論等在國家—社會互動關(guān)系解釋中的些許不足。（國家與社會的二元分立理論已經(jīng)被鄧正來、黃宗智等人證明不符合中國國情）〔43〕〔44〕如以合作為前提的實踐中的國家與社會關(guān)系，在理論上往往由于缺乏制度規(guī)范、法律限制以及操作手段，出現(xiàn)國家與社會的權(quán)力、責(zé)任邊界模糊現(xiàn)象，造成國家—社會關(guān)系的現(xiàn)實沖突。而通過對有著制度內(nèi)涵和法律內(nèi)涵的行政權(quán)與自治權(quán)的引用，為劃分國家—社會互動合作過程中的權(quán)力、責(zé)任邊界提供了現(xiàn)實手段與標(biāo)準(zhǔn)，明確了國家和社會各自的角色職能和權(quán)力空間。在基層政府與村莊的行政權(quán)—自治權(quán)關(guān)系框架中，研究項目制背景下的國家—社會互動合作關(guān)系，可以明晰二者相互間的權(quán)力和責(zé)任界限，即國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要的經(jīng)濟(jì)角色，特別是承擔(dān)起提供公共服務(wù)職能，在民眾內(nèi)部建立普遍的國家認(rèn)同。同時，限制政府行政權(quán)力的管控范圍，注重培養(yǎng)民眾政治參與的意識和自主決策的能力。而基層社會的權(quán)力邊界則主要以國家法律、社區(qū)公利和社區(qū)正義為界限，同時承擔(dān)起履行國家意志、社區(qū)建設(shè)的責(zé)任。

當(dāng)然，有關(guān)項目治理對鄉(xiāng)村關(guān)系的影響還有許多值得深入探討的地方，如對項目制基層運(yùn)作的區(qū)域?qū)Ρ确治?，項目資源在不同性質(zhì)村莊的作用方式，以及項目制影響下的鄉(xiāng)村關(guān)系分類等構(gòu)成項目制研究的努力方向。

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（責(zé)任編輯：鄺彩云）

［收稿日期］2016-06-03

［作者簡介］金江峰，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：鄉(xiāng)村治理研究。重慶 401120