淺析南京國(guó)民政府時(shí)期的公務(wù)員制度

王宇眉

摘 要：南京國(guó)民政府時(shí)期的公務(wù)員制度是我國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度的開端，自此時(shí)期開始至今，我國(guó)的公務(wù)員制度的發(fā)展建立都受到了此時(shí)期重大的影響，1927至1937年間南京國(guó)民政府時(shí)期是我國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度從建立到發(fā)展并走向成熟的關(guān)鍵時(shí)期，深入研究分析這一時(shí)期的公務(wù)員無(wú)疑是具有重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值的。本文首先對(duì)南京國(guó)民政府時(shí)期的公務(wù)員制度進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理，介紹南京國(guó)民政府時(shí)期公務(wù)員制度建立的背景、目的、制度的主要構(gòu)成、特點(diǎn)，最后對(duì)南京國(guó)民政府時(shí)期公務(wù)員制度的評(píng)析。

關(guān)鍵詞：南京國(guó)民政府；公務(wù)員制度

自新中國(guó)建立以來(lái)，在南京國(guó)民政府時(shí)期公務(wù)員制度這一領(lǐng)域的學(xué)術(shù)成果頗多，主要是從制度的整體框架、工資保障、制度特征這三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行研究。國(guó)內(nèi)有關(guān)這一時(shí)期公務(wù)員制度的運(yùn)行過(guò)程，內(nèi)容、特點(diǎn)已經(jīng)有所發(fā)展，但遺憾的是這方面的研究在我國(guó)的公務(wù)員制度研究體系中所占的比例還很小，尤其是研究南京國(guó)民政府時(shí)期公務(wù)員制度建立的背景和目的，筆者認(rèn)為在這些領(lǐng)域還存在一定的研究空白，故而筆者會(huì)對(duì)這一時(shí)期公務(wù)員制度的建立背景、思想基礎(chǔ)等進(jìn)行研究分析。

南京國(guó)民政府時(shí)期公務(wù)員制度建立的背景主要體現(xiàn)在四個(gè)方面，首先是思想背景，孫中山的文官考試思想，“考試權(quán)”獨(dú)立是文官考試思想的核心。1927年4月南京國(guó)民政府成立之后，隨即頒布了一整套的文官考試制度，1928年8月，南京國(guó)民政府公布了《中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》，以設(shè)立行政、司法、立法、考試、監(jiān)察五院制作為孫中山五權(quán)政治制度的開始，建立了由考試院執(zhí)掌選拔任用官員的一系列考試制度；其次是所處的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，第一，隨著北伐戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，在這十年中國(guó)的時(shí)局處于一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的局面，國(guó)民黨政府有較多的精力來(lái)推進(jìn)公務(wù)員制度。第二，由于科舉制的廢除導(dǎo)致官吏選拔制度的缺失，廣大的知識(shí)分子對(duì)重新建立官吏制度有強(qiáng)烈的要求；第三是實(shí)踐基礎(chǔ)，自1912年起，北洋政府便逐漸出臺(tái)了一系列的公務(wù)員法規(guī)，直到1921年，我國(guó)在當(dāng)時(shí)已形成了公務(wù)員法規(guī)——在當(dāng)時(shí)被稱作文官管理法規(guī)的制度基礎(chǔ)。這些法規(guī)明確劃分了文官的分類、任用、奉祿、休假、保障及懲戒等內(nèi)容。這種制度在很大程度上已經(jīng)取代了過(guò)去的文官體制，我國(guó)的公務(wù)員制度漸漸步入近代化； 最后，在當(dāng)時(shí)英國(guó)和美國(guó)等一些西方國(guó)家正推起了一股建立公務(wù)員制度的熱潮，這些國(guó)家公務(wù)員制度的建立為當(dāng)時(shí)政府文官制度的建立起到了推動(dòng)作用和借鑒作用。英國(guó)是最早建立公務(wù)員制度的國(guó)家，而美國(guó)的公務(wù)員制度盡管在當(dāng)時(shí)進(jìn)行了多次的重大改革，但考試程序透明，結(jié)果公開等原則一直保留了下來(lái)，并得到了加強(qiáng)。南京國(guó)民政府時(shí)期的公務(wù)員制度正是建立在借鑒西方國(guó)家公務(wù)員制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上。

此時(shí)期建立的公務(wù)員制度，既是為了適應(yīng)行政管理體制的改革，也是為了響應(yīng)廣大知識(shí)分子打算在仕途上奮斗的強(qiáng)烈要求。但其根本目的并不是為了使得政治體制變得科學(xué)、民主，而是為了鞏固國(guó)民黨一黨獨(dú)大的局面。因此，在此時(shí)期文官制度中的政治中立、職務(wù)常任、民主化這些基本精神都與國(guó)民黨的權(quán)力獨(dú)大，意識(shí)形態(tài)專一、人治化特征相矛盾。

南京國(guó)民政府時(shí)期公務(wù)員制度主要由四個(gè)方面組成：

（一）考試制度

1928年南京國(guó)民政府成立了五院院制政府，考試院為其中之一，考試院出臺(tái)了一整套有關(guān)文官考試、錄用的法律和規(guī)章。1928年、1930先后公布了《考選委員會(huì)組織法》和《典試委員會(huì)組織法》，《典試法》、《監(jiān)試法》、《命題規(guī)則》、《閱卷規(guī)則》，其中《監(jiān)試法》、《命題規(guī)則》、《閱卷規(guī)則》這三部法規(guī)的出臺(tái)是為了確保招考人員的公平競(jìng)爭(zhēng)和考試的順利開展。此外南京國(guó)民政府還在對(duì)各類考試中所需的資格條件做了具體要求，并出臺(tái)了相關(guān)法律。

（二）任用制度

關(guān)于南京國(guó)民政府公務(wù)員任用制度的法律法規(guī)有 1929 年和1933年先后頒布了的《公務(wù)員任用條例》、《公務(wù)員任用法》。南京國(guó)民政府時(shí)期公務(wù)員的任用主要有四類，分別是特任、簡(jiǎn)任、薦任、委任。其中由國(guó)民政府主席親自指派的官員為特任；由行政院長(zhǎng)任命的公務(wù)員，但需在銓敘機(jī)關(guān)審查合格后方可上任的公務(wù)員為簡(jiǎn)任；而薦任是指由主管機(jī)關(guān)推薦，總統(tǒng)下決定的公務(wù)員；最后由各機(jī)關(guān)依法任命的公務(wù)員為委任。其中薦任和委任這兩種任用方式有明確的法律規(guī)定。

（三）薪俸制度

根據(jù)這一時(shí)期政府頒布的《文官俸給表》，可見(jiàn)，當(dāng)時(shí)政府將薪俸分為了五個(gè)等級(jí)，其中政府委員為特等，月薪俸 800 元任為一等，薦任為二等，；薦任官及委任官三等，委任官為四等，雇員為五等。除了本俸之外，公務(wù)員還享有一些福利，包括衣食住行方面。

（四）獎(jiǎng)懲制度和退休撫恤制度

自1928年起，南京國(guó)民政府前后頒布了《公務(wù)員考績(jī)法》、《公務(wù)員考績(jī)法實(shí)施細(xì)則》等一系列法規(guī)?？伎?jī)法主要針對(duì)任職現(xiàn)職滿一年的公務(wù)員，考績(jī)又分為年考和總考，年考績(jī)改由上級(jí)單位以及考績(jī)委員會(huì)組成，總考機(jī)構(gòu)由銓敘部和各個(gè)機(jī)關(guān)單位組成。年考，顧名思義，每年一次；總考一般是三年一次。在退休撫恤方面，南京國(guó)民政府還頒布了《公務(wù)員恤金條例》等法規(guī)。其中對(duì)公務(wù)員因公受傷、生病、殘疾等問(wèn)題都制定了一定程度上的補(bǔ)償金額，并規(guī)定了60以上的退職人員的終身性恤金。

南京國(guó)民政府時(shí)期的公務(wù)員制度是我國(guó)公務(wù)員制度長(zhǎng)河的現(xiàn)代化開端，起到了承上啟下的作用。首先其通過(guò)頒布一系列的有關(guān)公務(wù)員制度方面的法律法規(guī)，能夠使該時(shí)期的公務(wù)員制度具有法治的屬性，其次，其所規(guī)定的文官考試法，本著透明、公平的原則，及時(shí)的回應(yīng)了廣大知識(shí)分子的需求，推動(dòng)了我國(guó)任用制度和公務(wù)員管理的現(xiàn)代化發(fā)展，同時(shí)隨著這一系列法律法規(guī)的實(shí)施，能夠促進(jìn)社會(huì)人才的流動(dòng)，優(yōu)化人力資源的配置，最后，此項(xiàng)制度培養(yǎng)了一批近代化的公務(wù)員隊(duì)伍；通過(guò)考試，一大批具有真才實(shí)學(xué)的人才能夠參與到管理國(guó)家的隊(duì)伍中來(lái)，有利于提高行政效率。

然而，雖然國(guó)民政府的公務(wù)員理論體系較為完善，但其在一定程度上還存在諸多的缺陷。首先，國(guó)民政府時(shí)期的公務(wù)員制度建基于專制的體制下，這就不可避免使該制度具有濃厚的黨派色彩；其次，南京國(guó)民政府時(shí)期的公務(wù)員制度在實(shí)行中存在一定的理論與實(shí)踐相脫節(jié)，在選拔制度上，法規(guī)上雖然規(guī)定公開考試選拔公務(wù)員，但又具有一定的報(bào)名門檻，同時(shí)缺乏對(duì)公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，監(jiān)督制度也不健全，隨意性大，監(jiān)督機(jī)構(gòu)無(wú)法起到實(shí)質(zhì)性的作用。

南京國(guó)民政府時(shí)期的公務(wù)員制度制定的雖然較為全面，對(duì)防止行政長(zhǎng)官干預(yù)，選拔人才起到了積極作用。但是，由于當(dāng)時(shí)政治腐敗，軍閥割據(jù)，社會(huì)動(dòng)蕩，公務(wù)員制度并未得到有效實(shí)施。

（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）

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