民辦高校舉辦者權(quán)利的嬗變及回歸

王華+王一濤+王德清

摘要：準(zhǔn)確地界定民辦高校舉辦者的權(quán)利，可以厘清舉辦者與學(xué)校的關(guān)系，有利于保障其權(quán)利和規(guī)范其行為，促進(jìn)民辦高等教育的健康發(fā)展。舉辦者的權(quán)利是其讓渡出資財產(chǎn)所有權(quán)而換取的對價民事權(quán)利。辦學(xué)中，舉辦者的應(yīng)有權(quán)利未得到認(rèn)可和保護(hù)以及實有權(quán)利未得到約束和監(jiān)督導(dǎo)致他們控制學(xué)校，使享有的請求性權(quán)利嬗變?yōu)橹湫詸?quán)力。實現(xiàn)舉辦者權(quán)利的回歸，應(yīng)在分類管理的框架下，推進(jìn)法律法規(guī)建設(shè)，明晰和保護(hù)其應(yīng)有權(quán)利；同時強(qiáng)化政府的行政監(jiān)管、社會中介組織的輿論監(jiān)督和學(xué)校內(nèi)部的權(quán)力制衡，約束和監(jiān)督其實有權(quán)利，達(dá)到實有權(quán)利、法定權(quán)利和應(yīng)有權(quán)利三者的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：民辦高校；舉辦者；權(quán)利；權(quán)力

本研究的民辦高校舉辦者是指負(fù)責(zé)創(chuàng)辦民辦高校的自然人，可以是捐資人、出資人或辦學(xué)者等。舉辦者在我國民辦高等教育的發(fā)展道路上，勇挑重?fù)?dān)，殫精竭慮，使民辦高等教育成為我國教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進(jìn)教育改革的重要力量。我國民辦高等教育的基本特征是投資辦學(xué)[1]，逐利性是資本的本性，舉辦者作為理性“經(jīng)濟(jì)人”，勢必關(guān)注自己的投資回報，希望國家的法律可以保護(hù)他們的應(yīng)有權(quán)利。那么，舉辦者有什么法定權(quán)利？法定權(quán)利是否與應(yīng)有權(quán)利和實有權(quán)利一致？這些問題都是困擾舉辦者和民辦高校的關(guān)鍵性問題。只有解決好這些問題，明晰并依法保護(hù)舉辦者的各項權(quán)利，才能保證民辦高校的持續(xù)穩(wěn)定和健康發(fā)展。

一、民辦高校舉辦者權(quán)利的界定

民辦高校舉辦者的權(quán)利是指基于出資法律關(guān)系，法律賦予舉辦者以相對自由的作為或不作為的方式獲取利益的手段，它既得到法律的承認(rèn)和保護(hù)，又受到法律的約束和監(jiān)督。

（一）民辦高校舉辦者權(quán)利的內(nèi)容

可以從獲取利益的價值形態(tài)，將舉辦者的權(quán)利分為財產(chǎn)性權(quán)利和非財產(chǎn)性權(quán)利。財產(chǎn)性權(quán)利主要由收益權(quán)和剩余財產(chǎn)分配權(quán)構(gòu)成。收益權(quán)是舉辦者獲取基于對民辦高校的出資財產(chǎn)而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益的可能性?！吨腥A人民共和國民辦教育促進(jìn)法》及其《實施條例》（簡稱為《民促法》及《實施條例》）中舉辦者的收益權(quán)主要體現(xiàn)在“合理回報”上。《民促法》第五十一條規(guī)定“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。取得合理回報的具體方法由國務(wù)院規(guī)定”。剩余財產(chǎn)分配權(quán)是舉辦者對學(xué)校終止辦學(xué)時的剩余資產(chǎn)有分配的權(quán)利，《民促法》第五十九條提出“民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。非財產(chǎn)性權(quán)利主要包括學(xué)校重大事務(wù)參與權(quán)和處分權(quán)。學(xué)校重大事務(wù)參與權(quán)是舉辦者享有的推舉或被選舉為決策機(jī)構(gòu)的成員，參與表決學(xué)校的重大事項，了解和監(jiān)督學(xué)校管理運作的權(quán)利，主要包括成員權(quán)、選舉權(quán)、表決權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)等?！睹翊俜ā返谑艞l、二十條和二十一條中提到“舉辦者等人員組成學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，決策機(jī)構(gòu)行使決定學(xué)校重大事項的職權(quán)”；《實施條例》第九條規(guī)定“舉辦者應(yīng)當(dāng)推選學(xué)校首屆決策機(jī)構(gòu)的組成人員；參加決策機(jī)構(gòu)的，應(yīng)依據(jù)章程參與學(xué)校的辦學(xué)和管理活動”。處分權(quán)是舉辦者擁有的處理學(xué)校財產(chǎn)的權(quán)利，主要包括變更權(quán)、繼承權(quán)和贈予權(quán)等權(quán)利，《民促法》第八章專門規(guī)定了民辦高校的“變更與終止”。

（二）民辦高校舉辦者權(quán)利的性質(zhì)

我國學(xué)界對舉辦者權(quán)利的研究較少，對其性質(zhì)的界定主要集中在所有權(quán)說。

1.所有權(quán)說

這一學(xué)說是基于舉辦者與學(xué)校之間的出資法律關(guān)系提出的。舉辦者出資并創(chuàng)辦了民辦高校這一獨立法人，故有學(xué)者提出民辦高校歸舉辦者所有。但根據(jù)《民促法》第三十五條“民辦學(xué)校對舉辦者投入的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)”，可以推論學(xué)校的財產(chǎn)歸學(xué)校法人所有。所以，又有學(xué)者提出民辦高校的財產(chǎn)歸學(xué)校所有，學(xué)校又歸舉辦者所有，從而形成了雙重所有權(quán)的格局。這一學(xué)說看似合理，但從法理學(xué)的視角來看，它在學(xué)校財產(chǎn)這一客體上設(shè)置了舉辦者和學(xué)校法人兩個所有人，這與物權(quán)法中的“一物一權(quán)”原則相背離。同時，《民促法》第三十六條規(guī)定“民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占”，說明學(xué)校存續(xù)期間舉辦者不享有財產(chǎn)所有權(quán)；第五十九條說明清償后學(xué)校的剩余財產(chǎn)所有權(quán)也不屬于舉辦者。因此，我國現(xiàn)行法律并不承認(rèn)舉辦者對民辦高校的財產(chǎn)所有權(quán)。

2.獨立民事權(quán)利說

筆者認(rèn)為，舉辦者的權(quán)利不同于所有權(quán)，它是舉辦者讓渡出資財產(chǎn)所有權(quán)而換取的對價民事權(quán)利，是基于舉辦者與學(xué)校法人之間的平等法律關(guān)系而產(chǎn)生的，是一種新型的民事權(quán)利。舉辦者的權(quán)利與其出資行為同時產(chǎn)生，因此可以說舉辦者、舉辦者權(quán)利、出資義務(wù)是同一法律關(guān)系中的三個基本要素。我國民辦高校的舉辦者主要是投資辦學(xué)，其財產(chǎn)性權(quán)利是目的權(quán)利；為了實現(xiàn)目的權(quán)利，他們會通過行使非財產(chǎn)性權(quán)利，監(jiān)管和保護(hù)出資資產(chǎn)并使之保值和增值，因而非財產(chǎn)性權(quán)利是實現(xiàn)目的權(quán)利的手段權(quán)利。舉辦者的財產(chǎn)性權(quán)利和非財產(chǎn)性權(quán)利的終極目的相同決定了它們能夠且必須整合為內(nèi)在統(tǒng)一的權(quán)利。如果沒有財產(chǎn)性權(quán)利這種目的權(quán)利，非財產(chǎn)性權(quán)利這種手段權(quán)利將失去目標(biāo)而毫無意義；反之，目的權(quán)利將失去實現(xiàn)的保障。因此，舉辦者的權(quán)利是財產(chǎn)性權(quán)利與非財產(chǎn)性權(quán)利的有機(jī)結(jié)合，是他們履行出資義務(wù)而獲得的獨立民事權(quán)利，是其決定自身或要求學(xué)校法人作為或不作為的可能性，對學(xué)校法人而言是一種請求資格，而非強(qiáng)制力。

二、民辦高校舉辦者權(quán)利的嬗變及分析

舉辦者的權(quán)利是一種民事權(quán)利，舉辦者和學(xué)校法人之間是平等的民事法律關(guān)系。但在實際辦學(xué)中，許多舉辦者們卻凌駕于學(xué)校法人之上，把學(xué)校法人當(dāng)作自己支配和控制的對象，他們對學(xué)校享有的權(quán)利嬗變?yōu)闄?quán)力。

（一）舉辦者權(quán)利嬗變?yōu)闄?quán)力的問題表現(xiàn)

韋伯提到：“權(quán)力意味著在一種社會關(guān)系里哪怕是遇到反對也能貫徹自己意志的任何機(jī)會，不管這種機(jī)會是建立在什么基礎(chǔ)之上。”[2]權(quán)力的基本特征表現(xiàn)在對權(quán)力對象的支配以及權(quán)力對象的服從，即形成支配—服從關(guān)系，這種關(guān)系的形成主要以強(qiáng)制力作為保障。權(quán)利具有請求性特征，而權(quán)力具有支配性特征，從權(quán)利到權(quán)力的嬗變是特征上的徹底改變。根據(jù)《民促法》及其《實施條例》，民辦高校的權(quán)力屬于學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，而不屬于舉辦者。但在辦學(xué)過程中，許多舉辦者卻篡奪學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的權(quán)力，對民辦高校進(jìn)行支配和控制。

1.利用“權(quán)力”控制決策機(jī)構(gòu)

舉辦者通過控制決策機(jī)構(gòu)來實施對學(xué)校的支配和控制，成為學(xué)校的最大“權(quán)力者”。根據(jù)對212位舉辦者職務(wù)的調(diào)查，出任學(xué)校的董事長、校長或黨委書記等重要職務(wù)的舉辦者就有209個，占整個比例的99.1%。[3]同時，舉辦者安排自己的代表或親屬進(jìn)入決策機(jī)構(gòu)，在學(xué)校的重大事項上享有絕對的表決權(quán)，決策機(jī)構(gòu)的權(quán)力實際掌握在舉辦者的手里。根據(jù)調(diào)查顯示，在106所民辦高校中，就有46所的決策機(jī)構(gòu)由2人及以上的舉辦者家族成員組成，比例達(dá)到了43%。[4]許多民辦高校很少召開決策機(jī)構(gòu)會議，或根據(jù)舉辦者意愿召開會議；在表決規(guī)則方面，45所民辦高校中采取“不記名投票，多數(shù)通過”的比例只有4%，采取“董事長（或舉辦者）裁決”的比例卻高達(dá)60%。[5]舉辦者通過控制決策機(jī)構(gòu)，一人獨尊，大權(quán)獨攬，獨斷專行，形成舉辦者控制型的一元決策。

2.利用“權(quán)力”牟取私利

舉辦者利用政府、社會、學(xué)生與自己之間的信息不對稱，通過控制權(quán)交易牟取私利。創(chuàng)校初期，他們通過租賃學(xué)校資產(chǎn)或變更學(xué)校土地的用途直接或間接獲取利益；辦學(xué)過程中，他們通過對外投資或借款的方式將大量資金轉(zhuǎn)移或挪用，通過關(guān)聯(lián)交易即以高于市場的價格，向自己的公司或第三方公司購買產(chǎn)品或服務(wù)，將學(xué)校的辦學(xué)利潤轉(zhuǎn)移到自己名下，或者通過固定資產(chǎn)折舊等方式直接轉(zhuǎn)移資產(chǎn)到舉辦者公司名下；學(xué)校舉辦者變更過程中，他們將民辦高校的全部財產(chǎn)（包括政府和社會的投入及學(xué)校的結(jié)余等）都視作自己的資產(chǎn)進(jìn)行變賣，獲得全部的控制權(quán)溢價。

（二）舉辦者權(quán)利嬗變?yōu)闄?quán)力的原因

舉辦者的權(quán)利之所有發(fā)生嬗變，是由于一方面他們的出資目的是為了利益，但獲取利益的應(yīng)有權(quán)利不能得到法律的認(rèn)可和保護(hù)，可以解釋他們?yōu)槭裁匆@取權(quán)力；另一方面，他們的實有權(quán)利沒有得到有效約束和監(jiān)督，可以解釋他們?yōu)槭裁茨軌颢@取權(quán)力。因此，舉辦者在辦學(xué)過程中，通過權(quán)力去保障自己的權(quán)益，實現(xiàn)了從權(quán)利到權(quán)力的嬗變。

1.資本的逐利性：嬗變的根本原因

逐利是資本的天然屬性，哪里有利潤，哪里利潤高，資本就會流向哪里。我國的民辦高等教育從誕生之日起就有著深深的投資辦學(xué)的痕跡?；仡櫸覈褶k高等教育的發(fā)展之路，從“教育儲備金制”、“股份制辦學(xué)”、“教育集團(tuán)”、“教育投資公司”、“校銀結(jié)合”、“上市公司的反哺辦學(xué)”、“獨立學(xué)院”等，都與融資或投資制度有關(guān)，都與市場機(jī)制有著千絲萬縷的聯(lián)系，我國80%的民辦高校都是投資辦學(xué)。[6]許多舉辦者選擇投資民辦高校，就是想通過資本的流動和重組，實現(xiàn)資本的增值。因此，他們在投資后，想要在短期內(nèi)獲得最高的投資回報，不可避免地急功近利，堅持“誰投資誰受益”的企業(yè)觀念，忽視學(xué)校的法人財產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)馭學(xué)校財務(wù)和人事等，從而獲得財產(chǎn)性和非財產(chǎn)性的收益。

2.法律法規(guī)的滯后：嬗變的主要原因

我國相關(guān)法律法規(guī)的制定是基于教育的公益性和捐資辦學(xué)的假定，背離民辦高校投資辦學(xué)為主要特征的現(xiàn)實基礎(chǔ)[7]，因而賦予舉辦者的權(quán)利較少，限制較多。對舉辦者而言，要激勵他們的辦學(xué)行為至少要滿足兩個基本條件：第一，“參與約束”條件，又稱“個人理性約束”條件，即投資辦學(xué)對舉辦者有吸引力，使他們參與投資辦學(xué)比不參與投資辦學(xué)更好。事實上，許多舉辦者投資是為了獲利，但目前的“合理回報”規(guī)定缺乏可操作性，不能保障他們的收益權(quán)，法律也不認(rèn)可剩余財產(chǎn)分配權(quán)。舉辦者參與投資辦學(xué)后，不僅無法享有收益權(quán)，而且出資財產(chǎn)及其增值部分還有可能化為泡影。第二，“激勵相容約束”條件，即國家想得到的結(jié)果應(yīng)該符合舉辦者的利益。權(quán)利是實現(xiàn)利益的手段，舉辦者應(yīng)有的權(quán)利得不到法律的保障，利益失去了實現(xiàn)的手段而無法獲取，舉辦者的利益就會與國家的預(yù)期不一致，他們必然優(yōu)先選擇實現(xiàn)自己的利益?？傊?，舉辦者的應(yīng)有權(quán)利未得到法律的認(rèn)可和保護(hù)，他們對自己可以享有的權(quán)利缺乏明確的預(yù)期，導(dǎo)致他們辦學(xué)的“參與約束”和“激勵相容約束”兩個主要條件都無法得到滿足，無法形成對他們辦學(xué)行為的激勵，讓他們在選擇最優(yōu)的行動中，選擇控制學(xué)校來保障自己的權(quán)益。

3.監(jiān)督和約束機(jī)制的弱化：嬗變的重要原因

資源依賴?yán)碚搶W(xué)派認(rèn)為，一個組織在開放的環(huán)境中，如果想要生存就必須與擁有資源的外部組織進(jìn)行交易，外部組織因而會獲得對該組織的一些控制權(quán)。[8]Pfeffer和Salancik兩位學(xué)者應(yīng)用此理論提出組織內(nèi)部從外部獲取的資源越多，外部的資源控制者對組織內(nèi)部的影響將越大。[9]因此，我國民辦高校的舉辦者作為學(xué)校資源的最大貢獻(xiàn)者，對學(xué)校組織內(nèi)部的影響較大，大到足以影響決策機(jī)構(gòu)的構(gòu)成和運行。而我國政府宏觀上對學(xué)校的資源使用和權(quán)力配置監(jiān)管缺位，信息披露不充分；社會中介組織沒有很好地發(fā)揮評估、披露和監(jiān)督等作用，不能對舉辦者形成輿論壓力；學(xué)校內(nèi)部缺乏相互制衡的權(quán)力體系，決策機(jī)構(gòu)的人員組成結(jié)構(gòu)、產(chǎn)生辦法及議事規(guī)則等內(nèi)容不明確，這些因素都為舉辦者權(quán)利的嬗變提供了前提條件。

三、民辦高校舉辦者權(quán)利的回歸

民辦高校舉辦者的權(quán)力實質(zhì)上是他們享有權(quán)利的一種異變，將會成為民辦高校發(fā)展路上的絆腳石。因此，應(yīng)以舉辦者與學(xué)校法人之間的平等法律關(guān)系為基礎(chǔ)，以辦學(xué)的公益性為旨?xì)w，在分類管理的框架下，推進(jìn)法律法規(guī)的建設(shè)，滿足舉辦者的利益訴求，明晰和保護(hù)其應(yīng)有權(quán)利，使其不需要駕馭權(quán)力就能夠獲得應(yīng)有的利益；同時，強(qiáng)化政府的行政監(jiān)管、社會中介的輿論監(jiān)督以及學(xué)校內(nèi)部的權(quán)力制衡，約束和監(jiān)督舉辦者的實有權(quán)利，從制度上保證他們不能實施對學(xué)校法人的支配和控制，最終讓實有權(quán)利、法定權(quán)利和應(yīng)有權(quán)利三者統(tǒng)一，實現(xiàn)民辦高校舉辦者權(quán)利的回歸。

（一）推進(jìn)法律法規(guī)的建設(shè)

要激勵舉辦者選擇權(quán)利的回歸，首先應(yīng)推進(jìn)法律法規(guī)的建設(shè)，明晰其應(yīng)有權(quán)利，賦予其維護(hù)和救濟(jì)權(quán)利的路徑。

1.明確財產(chǎn)性的權(quán)利

舉辦者應(yīng)享有收益權(quán)、剩余財產(chǎn)分配權(quán)等財產(chǎn)性權(quán)利。收益權(quán)應(yīng)由利潤分配權(quán)、出資份額轉(zhuǎn)讓權(quán)、稅收減免權(quán)和合理補(bǔ)償請求權(quán)等構(gòu)成?！睹翊俜ā范徃鍎h除了對合理回報的規(guī)定，旨在通過分類管理明確營利性和非營利性民辦高校舉辦者的不同權(quán)利。營利性民辦高校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，即應(yīng)享有利潤分配權(quán)和出資份額轉(zhuǎn)讓權(quán)。舉辦者應(yīng)憑借出資份額報告獲取利潤，對于原始出資額不明確的民辦高校可參考2005年黑龍江省的《關(guān)于促進(jìn)民辦教育發(fā)展的若干意見》“一次性給予舉辦者學(xué)校凈資產(chǎn)（扣除國有和社會投入）15%的獎勵，作為初始出資額”。同時，他們還應(yīng)享有出資份額轉(zhuǎn)讓權(quán)，可通過轉(zhuǎn)讓份額收回投資；法律應(yīng)規(guī)定轉(zhuǎn)讓前，劃分清楚學(xué)校的資產(chǎn)，舉辦者不得轉(zhuǎn)讓國家和社會的投入資產(chǎn)。而按照國際慣例的“禁止分配限制”，非營利性民辦高校的舉辦者不應(yīng)享有利潤分配權(quán)和出資份額轉(zhuǎn)讓權(quán)，但應(yīng)享有稅收減免權(quán)?？蓞⒖嘉覈?016年的《慈善法》和2008年的《關(guān)于公益性捐贈稅前扣除有關(guān)問題的通知》，“企業(yè)捐贈支出準(zhǔn)予抵扣應(yīng)納所得稅12%，超出部分允許結(jié)轉(zhuǎn)到三年內(nèi)扣除；個人捐贈支出準(zhǔn)予抵扣應(yīng)納稅所得額的30%”，但美國《國內(nèi)收入法典》規(guī)定的抵扣比例為50%和結(jié)轉(zhuǎn)年限為5年，因此可適當(dāng)增加結(jié)轉(zhuǎn)的年限，允許企業(yè)和個人捐贈支出超出部分結(jié)轉(zhuǎn)到5年內(nèi)扣除。另外，舉辦者選擇創(chuàng)設(shè)非營利性的民辦高校，等同于放棄出資財產(chǎn)所有權(quán)，二審稿提出“對作出調(diào)整的，經(jīng)出資人申請，可以給予其一次性合理補(bǔ)償”，因此其還應(yīng)享有合理補(bǔ)償請求權(quán)。最后，營利性民辦高校的舉辦者應(yīng)享有剩余財產(chǎn)分配權(quán)，而非營利性民辦高校的舉辦者不應(yīng)享有此項權(quán)利。

2.明確非財產(chǎn)性的權(quán)利

舉辦者應(yīng)享有重大事務(wù)參與權(quán)、處分權(quán)和訴權(quán)等非財產(chǎn)性權(quán)利。首先，應(yīng)從立法上明確舉辦者重大事務(wù)參與權(quán)中的表決權(quán)、知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)。營利性民辦高校的舉辦者應(yīng)根據(jù)出資比例行使表決權(quán)；非營利性民辦高校則采取利益相關(guān)者共治模式，舉辦者成為董事后，遵循一人一票的原則。舉辦者應(yīng)有權(quán)查閱學(xué)校的章程、決策機(jī)構(gòu)會議決議及財務(wù)會計報告等重要文件；有權(quán)要求董事、校長和高級管理人員向其匯報學(xué)校的管理工作并接受質(zhì)詢；有權(quán)監(jiān)督董事、校長和高級管理人員。其次，應(yīng)明確舉辦者處分權(quán)中的變更權(quán)、繼承權(quán)和贈予權(quán)。非營利性民辦高校的舉辦者不應(yīng)享有變更權(quán)和贈予權(quán)，但其舉辦者的身份可按章程規(guī)定予以繼承，美國的達(dá)特茅斯學(xué)院和斯坦福大學(xué)等學(xué)校都有此先例。同時，法律應(yīng)規(guī)定清楚成為舉辦者的資格要件，比如年齡、學(xué)歷和管理經(jīng)驗等，以確保學(xué)校的持續(xù)發(fā)展。營利性民辦高校的舉辦者享有變更權(quán)，變更應(yīng)由舉辦者提出，經(jīng)董事會等決策機(jī)構(gòu)同意并報審批機(jī)關(guān)審查核準(zhǔn)后進(jìn)行。審批機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能地簡化變更的手續(xù)和減免變更的費用。應(yīng)明確和保護(hù)其出資財產(chǎn)及增值部分的繼承權(quán)和贈予權(quán)，但對繼承和贈予的程序、新舉辦者的資格設(shè)定相應(yīng)的限制。最后，應(yīng)明確舉辦者的訴權(quán)。根據(jù)法律格言“無救濟(jì)則無權(quán)利”，要關(guān)注舉辦者權(quán)利的實現(xiàn)，就必須關(guān)注權(quán)利的救濟(jì)。舉辦者訴權(quán)是指舉辦者可以按照一定程序、向政府主管部門或法院對侵害人提出權(quán)益主張，并要求予以解決和保護(hù)的請求權(quán)，其中訴訟權(quán)是其爭取合法權(quán)益的最重要的手段，可以分為直接訴訟權(quán)和派生訴訟權(quán)。直接訴訟權(quán)是舉辦者以自己的身份向侵害人直接提起訴訟的權(quán)利。我國法律應(yīng)規(guī)定，當(dāng)學(xué)校董事、校長、管理人員及監(jiān)事違反法律法規(guī)或?qū)W校章程，損害舉辦者的利益時，舉辦者可以向法院提起訴訟。派生訴訟權(quán)是當(dāng)學(xué)校的權(quán)益受到損害時，應(yīng)代表學(xué)校行使訴權(quán)的決策機(jī)構(gòu)不提起訴訟，舉辦者擁有的代表學(xué)校對損害人進(jìn)行訴訟的權(quán)利。這種訴權(quán)不是舉辦者直接擁有的權(quán)利。因此，在行使前，舉辦者應(yīng)向?qū)W校決策機(jī)構(gòu)提出書面請求，要求其對侵害行為采取措施；若其怠于行使訴權(quán)，舉辦者可以代位提起訴訟。

（二） 強(qiáng)化政府的行政監(jiān)管

舉辦者投資辦學(xué)的特征和民辦高等教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性決定了政府需要從宏觀層面加強(qiáng)對民辦高校的調(diào)控，堅持支持與規(guī)范并重，以制度建設(shè)為核心，通過立法、政策引導(dǎo)和督導(dǎo)等手段約束和監(jiān)督舉辦者的權(quán)利。第一，完善民辦高校的年度檢查制度。建立民辦高校法人登記機(jī)關(guān)（民政機(jī)關(guān)）和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)（教育行政部門）的年檢聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督的針對性和有效性，重點檢查學(xué)校的資產(chǎn)與財務(wù)情況，預(yù)防舉辦者利用關(guān)聯(lián)關(guān)系損害學(xué)校利益，確保學(xué)校法人資產(chǎn)的完整性、獨立性和安全性。第二，健全民辦高校的信息公開和披露制度。2010年教育部頒發(fā)了《高校信息公開實施辦法》（第27號令），明確規(guī)定了高校信息公開的范圍和內(nèi)容等問題。民辦高校的行政主管部門應(yīng)根據(jù)此辦法，結(jié)合實際辦學(xué)情況，要求民辦高校公開權(quán)力配置情況、工作檢查年度報告、財務(wù)狀況、辦學(xué)重大變更事項等內(nèi)容，強(qiáng)化學(xué)校對外披露信息的及時性、真實性和準(zhǔn)確性；同時對侵犯學(xué)校法人權(quán)益的行為及查處情況加以披露和警示，切實地保護(hù)好學(xué)校的權(quán)益。第三，加強(qiáng)督導(dǎo)制度的建設(shè)。2007年，《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》（第25號令）明確提出建立對民辦高校的督導(dǎo)制度，但對督導(dǎo)專員的工作機(jī)制、專業(yè)素質(zhì)、激勵和約束機(jī)制等方面還需要進(jìn)一步地細(xì)化。首先，需要完善督導(dǎo)專員的工作機(jī)制，明確督導(dǎo)專員的監(jiān)督、引導(dǎo)和保障作用，建立督導(dǎo)會議制度、問題反饋制度和危機(jī)干預(yù)制度等，專員在行使職權(quán)過程中獲悉的信息應(yīng)及時匯報給學(xué)校主管機(jī)關(guān)。其次，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)提升督導(dǎo)專員的專業(yè)素質(zhì)。政府所選派（委任）的民辦高校督導(dǎo)專員，需要具備良好的專業(yè)知識、職務(wù)經(jīng)驗、工作聲譽(yù)等，在上崗前還應(yīng)接受系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，讓他們熟知民辦高校的辦學(xué)規(guī)律。最后，建立督導(dǎo)專員的激勵和約束機(jī)制。應(yīng)從督導(dǎo)專員的級別、工資和工作經(jīng)費等方面給予激勵，工資應(yīng)由政府財政發(fā)放，不能由學(xué)校支付，同時建立專員的工作績效考核制度，避免專員和舉辦者形成利益群體，出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象。

（三）加強(qiáng)社會中介組織的輿論監(jiān)督

由于我國民辦高校發(fā)展迅速，分布較廣，政府不可能全面承擔(dān)起錯綜復(fù)雜的約束監(jiān)督工作，因此，需要借助社會中介組織從中觀層面約束和監(jiān)督舉辦者的實有權(quán)利。我國民辦高等教育中介組織是介于政府和民辦高校之間，通過政府授權(quán)，能夠為民辦高校在質(zhì)量評估、信息披露和評價監(jiān)督等方面提供專業(yè)化管理服務(wù)，有效發(fā)揮橋梁紐帶作用的獨立法人組織[10]，它具有獨立性、專業(yè)性、服務(wù)性和公信力等特征。要發(fā)揮民辦高等教育中介組織對舉辦者“權(quán)力”的監(jiān)督，需要加強(qiáng)組織自身的建設(shè)，重點通過鑒證類和行業(yè)類中介組織，提供技術(shù)性的管理和服務(wù)，透明和公開學(xué)校的權(quán)力配置等信息。第一，完善中介組織自身的建設(shè)。通過法規(guī)建設(shè)，對中介組織的市場準(zhǔn)入、權(quán)利范圍和運作程序等方面加以規(guī)范，加大對中介組織的政策扶持；同時，政府簡政放權(quán)，將民辦高校的財務(wù)審計、年檢、評估、準(zhǔn)入審批等專業(yè)性較強(qiáng)的管理職權(quán)授權(quán)或委托給社會中介組織，進(jìn)行專業(yè)化的管理。第二，重點通過鑒證類和行業(yè)類民辦高等教育中介組織，對舉辦者的“權(quán)力”進(jìn)行監(jiān)督。鑒證類中介組織主要通過對民辦高校進(jìn)行鑒定和評估，評價其是否達(dá)到預(yù)設(shè)的最低標(biāo)準(zhǔn)，對達(dá)標(biāo)者授予合格證明或鑒定證明，如美國的私立大學(xué)認(rèn)證委員會ACICS，美國的私立大學(xué)只有獲得中介組織的認(rèn)可證書后才能獲得政府的資助和申請學(xué)位授予權(quán)。[11]鑒證類中介組織能夠為市場教育消費主體提供及時的信息，為政府的獎懲政策提供可靠的依據(jù)。民辦高校舉辦者為了保證自身利益的實現(xiàn)，必然力促學(xué)校通過評估。他們會選擇放棄短期利益，與學(xué)校尋求共同發(fā)展，中介組織能夠起到約束和監(jiān)督他們行為的作用。行業(yè)類中介組織主要通過自我協(xié)調(diào)、自我管理和自我約束等方式，解決民辦高校遇到的問題，減少惡性競爭，維護(hù)共同的利益，如大學(xué)教授協(xié)會、民辦教育協(xié)會等。這類中介組織能夠通過披露和公開民辦高校的辦學(xué)信息，對舉辦者的違規(guī)違法行為施加壓力，形成輿論監(jiān)督。

（四）健全學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

微觀層面，需要健全民辦高校內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，讓舉辦者、決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)分工協(xié)作，各司其職，各負(fù)其責(zé)，形成權(quán)力制衡機(jī)制。第一，實行舉辦者與學(xué)校法人在人員、資產(chǎn)、財務(wù)等的分離，避免學(xué)校成為舉辦者的提款機(jī)。第二，合理安排決策機(jī)構(gòu)的組成結(jié)構(gòu)、議事規(guī)則、會議制度、表決制度和回避制度等，避免舉辦者對決策機(jī)構(gòu)的支配控制。決策機(jī)構(gòu)應(yīng)由民辦高校的利益相關(guān)者組成，其中1/3以上的董事應(yīng)有五年以上的教育教學(xué)經(jīng)驗；根據(jù)域外私立大學(xué)的經(jīng)驗，舉辦者及其代表或親屬在決策機(jī)構(gòu)中所占比例不能超過1/3；應(yīng)保證決策機(jī)構(gòu)會議的次數(shù)，美國私立高校董事會一般每年召開4次會議；在會議召開前需提前通知決策機(jī)構(gòu)的人員，告知其相關(guān)內(nèi)容；規(guī)定參會人員的最小比例，采取集體決策和個人負(fù)責(zé)的民主決策機(jī)制；參會人員對涉及自己相關(guān)利益的表決應(yīng)采取回避。第三，落實“董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，支持校長依法行使教育教學(xué)和行政管理權(quán)，避免舉辦者對校長工作的直接干預(yù)。第四，建立監(jiān)事制度，發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)督、審計和彈劾作用，避免舉辦者的權(quán)利嬗變。首先，明確監(jiān)事會的負(fù)責(zé)對象。舉辦者通過控制董事會來控制學(xué)校，監(jiān)事會如果對董事會負(fù)責(zé)，將成為舉辦者控制學(xué)校的工具，不能發(fā)揮約束和監(jiān)督的作用。可參考臺灣地區(qū)《私立學(xué)校法》中“監(jiān)察人有可疑事實向主管官署報告”的規(guī)定，監(jiān)事會的負(fù)責(zé)對象應(yīng)是教育主管行政部門，有利于均衡學(xué)校各利益相關(guān)者的權(quán)益和維護(hù)學(xué)校辦學(xué)的公益性。其次，明確監(jiān)事會的組成結(jié)構(gòu)、任期及議事規(guī)則。監(jiān)事應(yīng)由行政主管部門代表、社會專業(yè)人士、舉辦者代表、教職工代表和家長或?qū)W生代表等組成，其中教職工代表的比例不應(yīng)低于1/3，監(jiān)事不應(yīng)兼任學(xué)校董事、校長及財務(wù)負(fù)責(zé)人。監(jiān)事的任期可參考董事的任期，任期屆滿，可連選連任。監(jiān)事會會議實行一人一票、少數(shù)服從多數(shù)，決議需經(jīng)半數(shù)監(jiān)事表決通過，才能生效。再次，明確監(jiān)事會的職權(quán)范圍。監(jiān)事會具體負(fù)責(zé)監(jiān)督和稽查學(xué)校的財物狀況和業(yè)務(wù)執(zhí)行情況，對舉辦者、決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行監(jiān)督和制衡，糾正辦學(xué)和管理中的錯誤決策，向教育主管部門遞交報告，并對違反法律及學(xué)校章程的責(zé)任人提起訴訟，追究責(zé)任。最后，落實監(jiān)事的激勵約束機(jī)制。監(jiān)事能夠獲得合理的勞動報酬，同時必須履行注意義務(wù)和忠實義務(wù)。[12]

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（責(zé)任編輯 鐘嘉儀）