弱勢(shì)群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策性金融支持：一個(gè)文獻(xiàn)綜述

【摘要】以擔(dān)?；馂闃蛄?，政策性金融運(yùn)用小額擔(dān)保貸款模式搭建商業(yè)銀行和弱勢(shì)群體的融資平臺(tái)，對(duì)被勞動(dòng)力市場(chǎng)邊緣化的弱勢(shì)群體的創(chuàng)業(yè)、就業(yè)活動(dòng)提供金融支持，本文對(duì)該政策的制度、運(yùn)行模式、風(fēng)險(xiǎn)及其績(jī)效等進(jìn)行回顧與綜述。

【關(guān)鍵詞】弱勢(shì)群體 創(chuàng)業(yè)就業(yè) 政策性金融支持 小額擔(dān)保貸款政策

一、弱勢(shì)群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策性金融支持的理論基礎(chǔ)

（一）弱勢(shì)群體在勞動(dòng)力市場(chǎng)被邊緣化，主要從事自我就業(yè)性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)

從勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，普通就業(yè)者是參與勞動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體。而那些因年齡、性別、種族、民族、地區(qū)、國(guó)家、身份、身體健康和文化因素而處于社會(huì)劣勢(shì)地位的社會(huì)成員及其就業(yè)問(wèn)題則被邊緣化（P.Brown &R.Scase，1994）；激勵(lì)這些群體從事創(chuàng)業(yè)或自我就業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是政府緩解貧困和社會(huì)不平等問(wèn)題的重要舉措。

（二）弱勢(shì)群體在自我就業(yè)或創(chuàng)業(yè)過(guò)程中面臨金融排斥的境地

由于弱勢(shì)群體的借貸具有數(shù)額小、風(fēng)險(xiǎn)大、無(wú)法提供擔(dān)保、貸款使用監(jiān)測(cè)困難、收貸難、管理和交易費(fèi)用高等問(wèn)題（Von Pischke，1991），相對(duì)于一般企業(yè)，初創(chuàng)企業(yè)面臨更多的資金約束 （Lel and Gregory，2002），窮人和弱勢(shì)群體的自我就業(yè)、創(chuàng)業(yè)引致的貸款需求難以獲取主流金融市場(chǎng)的金融服務(wù)，這將導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)者無(wú)法創(chuàng)立企業(yè)，或者不能按照最優(yōu)的融資結(jié)構(gòu)來(lái)開(kāi)創(chuàng)和運(yùn)營(yíng)企業(yè) （Evans and Jovanovic，1997）。

（三）普惠金融理念下，多路徑探索提高弱勢(shì)群體的信貸可獲得性

2005年聯(lián)合國(guó)提出“普惠金融”理念并積極倡導(dǎo)致力于為沒(méi)有充分享受金融服務(wù)的人們提供全方位的金融服務(wù)體系建設(shè)（吳紅軍等，2015），這意味著過(guò)去被排斥的微型金融客戶(hù)群（Microfiance clientele），在此后金融市場(chǎng)的層次和產(chǎn)品設(shè)計(jì)中將受到不斷地重視，使他們同樣能夠享受普惠金融體系提供的金融服務(wù)。

從我國(guó)的情況來(lái)看，一方面，公益性小額貸款可以改變窮人在金融市場(chǎng)中的不利地位，增大窮人獲得金融服務(wù)的機(jī)會(huì)，填補(bǔ)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)信貸盲區(qū)，讓更多的弱勢(shì)群體享受到金融服務(wù)，將有助于增加窮人的生產(chǎn)性資產(chǎn)、提高生產(chǎn)率和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)，在一定程度上改善了弱勢(shì)群體和小微企業(yè)融資難的困境（孫若梅，2006；魯雪巖，2010；喬海濱，2010，范應(yīng)勝，2010），但財(cái)務(wù)可持續(xù)性遭遇挑戰(zhàn)。另一方面，商業(yè)性“小額信貸的覆蓋深度并不理想，為‘三農(nóng)服務(wù)的目標(biāo)并沒(méi)有深入到貧困農(nóng)戶(hù)以及微小企業(yè)”（程恩江，Ahmed A D，2008）；小額貸款公司貸款發(fā)放中的目標(biāo)偏移問(wèn)題比較普遍，突出表現(xiàn)為貸款額度趨大化（杜曉山，2010）；在實(shí)證方面，何建偉（2012）利用西部小額貸款公司調(diào)研數(shù)據(jù)，驗(yàn)證了小額信貸商業(yè)化中的目標(biāo)偏移問(wèn)題以及小額信貸機(jī)構(gòu)目標(biāo)定位的影響。

擔(dān)?；鹂梢詭椭∑髽I(yè)更容易地利用銀行融資。它們可以為不愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的貸款人和小型客戶(hù)之間架起一座橋梁（國(guó)際勞工局，2002）。我國(guó)政府以擔(dān)?；馂闃蛄?，從解決弱勢(shì)群體難以提供擔(dān)保和抵押的問(wèn)題為突破口，運(yùn)用小額擔(dān)保貸款的政策性金融模式搭建商業(yè)銀行和弱勢(shì)群體的融資平臺(tái)，試圖化解公益性小額信貸財(cái)務(wù)可持續(xù)性以及商業(yè)性小額信貸目標(biāo)偏移的難題。

二、弱勢(shì)群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策性金融支持的實(shí)踐

政府支持創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的金融政策即小額擔(dān)保貸款政策（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“小額擔(dān)保貸款”）起步于1999年，小額擔(dān)保貸款在實(shí)踐中不斷發(fā)展，貸款政策也在不斷完善。本文從政府政策性金融供給以及弱勢(shì)群體金融需求的角度分別探討小額擔(dān)保貸款的實(shí)踐進(jìn)展。

（一）小額擔(dān)保貸款政策供給研究

1.制度設(shè)計(jì)層面小額擔(dān)保貸款兼具政策性和商業(yè)性特征。由于小額擔(dān)保貸款制度設(shè)計(jì)層面兼具政策性和商業(yè)性特征（李征等，2008），小額擔(dān)保貸款政策性與商業(yè)銀行盈利性存在矛盾、擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極性不高、下崗失業(yè)人員自身原因制約小額擔(dān)保貸款成功率（范冉冉、陳愛(ài)華，2008）；在運(yùn)行中遭遇各利益主體目標(biāo)與激勵(lì)不均衡沖突（陶正方等，2005），小額擔(dān)保貸款面臨運(yùn)行壁壘（侯強(qiáng)，2008）。

2.小額擔(dān)保貸款運(yùn)行模式存在地區(qū)差異。由于國(guó)家層面小額擔(dān)保貸款政策是一個(gè)總體的設(shè)計(jì)，在實(shí)行上各地結(jié)合了當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)產(chǎn)生了多種不同的運(yùn)行模式。具有代表性的有江西模式、重慶模式、天津模式（余宏等，2009）、濮陽(yáng)模式（潘忠等，2010）等，有的注重行政強(qiáng)制性；有的由銀行直接受理，取消擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保環(huán)節(jié)；有的將擔(dān)保貸款和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)相結(jié)合，上述每種模式在運(yùn)行中各有利弊（具體見(jiàn)表1）。

3.小額擔(dān)保貸款的供給面臨多重風(fēng)險(xiǎn)。第一，面臨較高的創(chuàng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。小額擔(dān)保貸款政策瞄準(zhǔn)的對(duì)象是弱勢(shì)就業(yè)群體，這類(lèi)人群往往存在生產(chǎn)技能不高，創(chuàng)業(yè)能力欠缺，再就業(yè)的途徑較窄等問(wèn)題（李征，2008）。從而部分貸款主體創(chuàng)業(yè)成功的概率不高，形成經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，從而影響信貸資金安全（曹丕銘等，2012）。由于小額擔(dān)保貸款有期限限制，在兩至三年的時(shí)間就要全額歸還貸款，這對(duì)于剛剛創(chuàng)業(yè)的人來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一種較大的挑戰(zhàn)（李征，2008）。第二，現(xiàn)有貼息制度安排不利于貸款人主動(dòng)還貸。小額擔(dān)保貸款扶助的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目一般科技含量較低，一般傾向于從事商業(yè)、餐飲和修理等微利項(xiàng)目。同時(shí)制度設(shè)計(jì)國(guó)家對(duì)微利項(xiàng)目實(shí)行全額貼息，于是有些地方由財(cái)政資金按季墊付利息，貸款人完全不需要付息。部分貸款對(duì)象還將小額擔(dān)保貸款理解為扶貧款，甚至認(rèn)為是救濟(jì)金，忽視貸款本質(zhì)，形成信用風(fēng)險(xiǎn)（曹丕銘等，2012）。這將不利于貸款者積極主動(dòng)歸還全部貸款，甚至少數(shù)貸款人信用意識(shí)淡薄，惡意欠貸逃貸（江濤，2009）。第三，小額擔(dān)保貸款運(yùn)行過(guò)程中面臨操作風(fēng)險(xiǎn)。小額擔(dān)保貸款運(yùn)行過(guò)程中的操作風(fēng)險(xiǎn)主要集中在創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目審核、貸后管理及風(fēng)險(xiǎn)代償方面。有研究發(fā)現(xiàn)，政策在運(yùn)行過(guò)程中存在目標(biāo)偏移的問(wèn)題，貸款項(xiàng)目趨向復(fù)雜，部分微利項(xiàng)目的審核確認(rèn)比較困難，不符合政策要求的貸款項(xiàng)目增加（王海兵、馬文偉，2006）；面對(duì)大量的小額擔(dān)保貸款客戶(hù)，小額擔(dān)保貸款經(jīng)辦銀行和擔(dān)保機(jī)構(gòu)由于數(shù)量較少，貸后管理工作顯得力不從心；而社區(qū)、街道等部門(mén)由于沒(méi)有明確的貸后管理工作職責(zé)，因此對(duì)已發(fā)貸款的跟蹤調(diào)查也不到位，甚至還會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)（余宏等，2009）；部分地方政府在推動(dòng)小額擔(dān)保貸款方面的積極性有待提高，尤其是一些財(cái)政困難的市縣，擔(dān)?；鸬轿欢济銥槠潆y，到了貸款風(fēng)險(xiǎn)真的發(fā)生，更不允許金融機(jī)構(gòu)拿出擔(dān)保基金代償（李征，2008）。

（二）小額擔(dān)保貸款的需求者偏好研究

1.擔(dān)?；鹩邢?，難以滿(mǎn)足小額擔(dān)保貸款的需求。擔(dān)?；鸹I款渠道較為單一，有些地方政府財(cái)政擔(dān)?；鹜度雵?yán)重不足②（劉逸云等，2012），有限的擔(dān)?；穑y以滿(mǎn)足申請(qǐng)人旺盛的需求（池會(huì)樓、王建平、魏潤(rùn)華，2009），因?yàn)榧词菇鹑跈C(jī)構(gòu)有發(fā)放貸款的意愿，但是擔(dān)保基金放大倍數(shù)不能太高（胡鳳銀，2012），特別是一些國(guó)家級(jí)貧困縣（鄭光明、杜開(kāi)貴，2014）情況尤為嚴(yán)重。

2.貸款手續(xù)繁瑣、反擔(dān)保門(mén)檻較高妨礙客戶(hù)的金融消費(fèi)體驗(yàn)。貸款手續(xù)繁瑣，辦理時(shí)間長(zhǎng)，反擔(dān)保門(mén)檻高是客戶(hù)在貸款過(guò)程中的普遍感受。首先，政策性貸款的初審涉及部門(mén)多，手續(xù)繁瑣，貸款人需要投入大量的時(shí)間和精力④，能夠借到款還存有很大不確定性（徐彥坤，2010；鄭光明、杜開(kāi)貴，2014）。其次，擔(dān)保機(jī)構(gòu)為了防范風(fēng)險(xiǎn)，要求貸款申請(qǐng)人提供反擔(dān)保，但對(duì)貸款者而言門(mén)檻過(guò)高。一般而言下崗失業(yè)人員家庭資產(chǎn)缺乏，除唯一住房外，幾乎沒(méi)有資產(chǎn)可作抵押（歐連明，2004）；若以房產(chǎn)作抵押，必須花費(fèi)上千元的房產(chǎn)評(píng)估費(fèi)，這無(wú)疑提高了貸款人的借款成本（廖繼勝等，2009）。在實(shí)踐中反擔(dān)保的常用形式是擔(dān)保人擔(dān)保，但是申請(qǐng)人的親戚朋友也大多經(jīng)濟(jì)條件一般，同時(shí)還害怕承擔(dān)連帶責(zé)任，愿意出面擔(dān)保貸款的少之又少（歐連明，2004）；有些地方要求必須由1～2名同級(jí)財(cái)政部門(mén)發(fā)放工資的公務(wù)員作為反擔(dān)保人，不少貸款申請(qǐng)人因沒(méi)有找到符合條件的反擔(dān)保人，不得不放棄申請(qǐng)（張存福，2012）。

三、弱勢(shì)群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策性金融支持的績(jī)效研究

從小額擔(dān)保貸款政策的運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，涉及到財(cái)政資金的支出、小額擔(dān)保貸款運(yùn)行以及最終就業(yè)效果的評(píng)價(jià)三個(gè)方面。目前的研究主要集中在就業(yè)財(cái)政資金的支出與最終就業(yè)效果的評(píng)價(jià)上。王延中（2003）根據(jù)對(duì)北京、上海和蘇州三個(gè)試點(diǎn)城市及其他10余個(gè)城市實(shí)施積極勞動(dòng)政策的調(diào)查及國(guó)際比較，初步評(píng)估了中國(guó)實(shí)施積極勞動(dòng)政策尤其是針對(duì)國(guó)有企業(yè)下崗職工的創(chuàng)業(yè)扶持政策的成效得失。賴(lài)德勝等（2011）在估算我國(guó)政府1998～2008年這11年間在消極就業(yè)政策和積極就業(yè)政策方面的支出規(guī)模的基礎(chǔ)上對(duì)1998～2008年就業(yè)政策的實(shí)施的再就業(yè)效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。趙曼等（2007、2010）在總結(jié)分析我國(guó)就業(yè)支出特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了我國(guó)就業(yè)支出績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系；構(gòu)建了符合我國(guó)國(guó)情的就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估方法，并對(duì)我國(guó)部分地區(qū)的就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。

對(duì)于專(zhuān)門(mén)針對(duì)小額擔(dān)保貸款運(yùn)行績(jī)效的相關(guān)績(jī)效研究相對(duì)較少。李銳（2010）以小額擔(dān)保貸款項(xiàng)目為例對(duì)積極就業(yè)政策績(jī)效進(jìn)行了評(píng)估。孫同全等（2010）對(duì)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)資金支持政策展開(kāi)研究，隨后針對(duì)小額擔(dān)保貸款績(jī)效監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)體系，從小額擔(dān)保貸款績(jī)效評(píng)價(jià)的邏輯方法和框架，結(jié)合中國(guó)小額擔(dān)保貸款的具體實(shí)踐，構(gòu)建評(píng)價(jià)小額擔(dān)保貸款社會(huì)績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系，并以歷史數(shù)據(jù)分析小額擔(dān)保貸款的政策績(jī)效展開(kāi)了較為深入的研究（孫同全等，2012）。

四、研究述評(píng)

在我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出的背景下，小額擔(dān)保貸款是一種通過(guò)政策性資金（擔(dān)?；穑﹩?dòng)商業(yè)性信貸資金，將市場(chǎng)和政府的力量結(jié)合起來(lái)，是解決創(chuàng)業(yè)者，特別是各類(lèi)下崗、失業(yè)人員由于無(wú)法提供銀行所需抵押擔(dān)保而面臨的貸款難問(wèn)題的重要嘗試。擔(dān)?；鸬某霈F(xiàn)為不愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的貸款人和小型客戶(hù)之間架起一座橋梁，可以幫助小企業(yè)更容易地利用銀行融資。

目前國(guó)內(nèi)對(duì)小額擔(dān)保貸款的運(yùn)作模式、面臨困境以及原因進(jìn)行了有益的探索，但其研究和探索還很不充分，對(duì)諸如小額擔(dān)保貸款績(jī)效水平、績(jī)效變動(dòng)路徑、績(jī)效來(lái)源以及影響地方政府績(jī)效的各類(lèi)因素缺乏系統(tǒng)深入的研究。

從我國(guó)小額擔(dān)保貸款供給績(jī)效評(píng)價(jià)理論和實(shí)踐的發(fā)展歷程來(lái)看，小額擔(dān)保貸款績(jī)效評(píng)價(jià)研究在我國(guó)尚處于起步探索階段。其不足之處主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是績(jī)效評(píng)價(jià)制度不完善，尚未建立統(tǒng)一的評(píng)價(jià)理論框架與程序；二是缺乏有效的評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)及績(jī)效評(píng)價(jià)模型；三是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值如何設(shè)定及相關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)尚未建立。

未來(lái)研究的方向不僅要加強(qiáng)實(shí)證分析方法的運(yùn)用，通過(guò)構(gòu)建一些定量評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)衡量小額擔(dān)保貸款政策績(jī)效水平；而且對(duì)小額擔(dān)保貸款政策績(jī)效評(píng)價(jià)的研究應(yīng)與績(jī)效管理過(guò)程的研究相結(jié)合。

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作者簡(jiǎn)介：張群（1977-），女，漢族，江西新余人，中華女子學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，研究方向：農(nóng)村金融，小微金融。