提升案件流程監(jiān)管質(zhì)效機(jī)制研究

呂桂媛

本期專題刊發(fā)的三篇文章來自于廣西鐘山縣人民檢察院三位基層司法工作者，他們分別從不同的角度思考如何更好地推進(jìn)司法改革，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。

一個(gè)基層檢察院同時(shí)投三篇文章到雜志社，這還是比較少見的，這說明鐘山縣人民檢察院重視理論研究已形成良好風(fēng)氣，并具有較深入的探討，也說明本刊得到了基層司法機(jī)關(guān)廣大一線司法實(shí)務(wù)工作者的關(guān)注，并愿意利用這個(gè)平臺(tái)發(fā)表對(duì)實(shí)際工作的思考，以更好地促進(jìn)實(shí)務(wù)工作的開展。

創(chuàng)新往往來自基層的實(shí)踐，我們希望更多的基層司法實(shí)務(wù)工作者能將工作中的思考化為一篇篇理論文章在本刊發(fā)表，進(jìn)而引發(fā)更深入的探討，并轉(zhuǎn)化成實(shí)務(wù)成果，推進(jìn)法治建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。

[摘要]文章認(rèn)為，確保案件質(zhì)量是對(duì)司法機(jī)關(guān)辦案的基本要求。當(dāng)前，隨著司法體制改革進(jìn)程的不斷深化，進(jìn)一步加強(qiáng)案件管理，提高辦案質(zhì)量，顯得愈發(fā)重要。而提升案件流程監(jiān)管，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，是確保案件質(zhì)量的重要手段。近年來，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在開展案件流程監(jiān)管工作方面進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，也取得了不錯(cuò)的成效，但仍然存在諸多問題和不足，因此，研究如何提升案件流程監(jiān)管質(zhì)效，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]提升；流程監(jiān)管；機(jī)制研究

近年來，全國各地檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步加強(qiáng)了案件管理工作的實(shí)踐探索，截至2013年，廣西壯族自治區(qū)在全區(qū)三級(jí)檢察院均建立了專門的案件管理機(jī)構(gòu)，自2015年開展“規(guī)范司法行為專項(xiàng)整治”活動(dòng)以來，為順應(yīng)即將推行的司法體制改革，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，案件流程監(jiān)管工作愈來愈受到重視。筆者對(duì)2014年11月進(jìn)入Z縣人民檢察院案件管理中心工作以來的案件流程監(jiān)管情況進(jìn)行專題研究，探討提升案件流程監(jiān)管質(zhì)效的機(jī)制辦法。

一、Z縣人民檢察院案件流程監(jiān)管工作的基本現(xiàn)狀

Z縣人民檢察院自2013年統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上線運(yùn)行以來，開展了信息化服務(wù)辦案的實(shí)踐探索，實(shí)現(xiàn)了案件的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)與監(jiān)控。該院的檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)軟件將案件辦理設(shè)置為不同的流程，全院各部門辦理的所有案件在軟件中運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)偵查、審查逮捕、公訴、控告申訴、民行等業(yè)務(wù)部門的案件網(wǎng)上流轉(zhuǎn)與監(jiān)控。分管檢察長(zhǎng)、部門負(fù)責(zé)人、流程監(jiān)管員可以適時(shí)掌握案件進(jìn)展情況，監(jiān)督案件的辦理過程與結(jié)果，克服了監(jiān)督滯后的弊端，實(shí)現(xiàn)了過程管制與動(dòng)態(tài)監(jiān)督，一定程度上提升了案件辦理的質(zhì)量和效率。但是截至目前，該院案件流程監(jiān)管工作并不成熟，尚存在一定缺陷，筆者從實(shí)踐操作中分析了案件管理中流程監(jiān)管工作所存在的問題及提升其質(zhì)效的機(jī)制，以充分發(fā)揮其應(yīng)有的職能，切實(shí)提升案件的辦理質(zhì)量和效率。

二、Z縣人民檢察院案件流程監(jiān)管工作存在的問題和不足

案件流程監(jiān)管工作伴隨統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的運(yùn)行而開展，Z縣人民檢察院開展的案件流程監(jiān)管工作仍然處于前進(jìn)摸索階段，有些方面還不成熟，在理論和實(shí)踐操作中還存在諸多差距，亟待改進(jìn)和完善。

（一）案件流程監(jiān)管隊(duì)伍比較薄弱，缺乏案件流程監(jiān)控所具備的綜合素質(zhì)

Z縣檢察院案件管理中心共配備四名工作人員，負(fù)責(zé)案件受理、案件移送、電子卷宗制作、提供律師閱卷服務(wù)、案件信息公開等日常性案件管理工作。由于工作人員缺乏辦案工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)辦案程序不甚了解，日常的工作僅為收案、送案等，對(duì)最高人民檢察院下發(fā)的《人民檢察院案件流程監(jiān)控工作規(guī)定》中的內(nèi)容也不熟悉，不知如何抓住重點(diǎn)辦案環(huán)節(jié)開展流程監(jiān)控，也沒有形成采取網(wǎng)上巡查習(xí)慣或者實(shí)地抽查案卷文書材料進(jìn)行檢查等流程監(jiān)控工作模式，導(dǎo)致發(fā)現(xiàn)的辦案不規(guī)范問題較少及存在滯后性。該院按照相關(guān)要求于2016年5月成立流程監(jiān)控領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)置一名流程監(jiān)管員，業(yè)務(wù)部門各成員是流程監(jiān)管所監(jiān)控的對(duì)象。但在實(shí)踐過程中，該院的流程監(jiān)管員同時(shí)承擔(dān)著案件受理和移送、案件信息公開、提供律師閱卷服務(wù)、提供行賄犯罪檔案查詢、電子卷宗制作等工作，并擔(dān)任黨小組負(fù)責(zé)人、婦委會(huì)成員等，任務(wù)較繁重。而同一案件在不同的辦案節(jié)點(diǎn)，流程監(jiān)管的內(nèi)容是不同的，例如從受案環(huán)節(jié)到送案環(huán)節(jié)，要審查案件是否符合受案標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行案卡信息填錄及文書制作、強(qiáng)制措施的使用和變更，保障當(dāng)事人、辯護(hù)人及訴訟代理人權(quán)利，確定辦案期限，對(duì)涉案財(cái)物的查封、扣押、凍結(jié)和處理，案件信息公開等等，僅僅靠案管一名流程監(jiān)管員來監(jiān)督管理全院各個(gè)條線的流程監(jiān)管工作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，案件流程監(jiān)管隊(duì)伍顯得比較薄弱。

（二）進(jìn)行案件流程監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不明確

案管部門通過流程監(jiān)管實(shí)現(xiàn)程序監(jiān)督是案管的職能，但案管流程監(jiān)管員能否對(duì)案件的實(shí)體方面進(jìn)行監(jiān)管，以及在什么情況下需對(duì)案件進(jìn)行案件流程，該標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置并未給出明確答復(fù)。Z縣人民檢察院參考最高人民檢察院于2016年5月出臺(tái)的《Z縣人民檢察院案件流程監(jiān)控工作實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，案件管理中心是流程監(jiān)管的主體，對(duì)案件的辦案程序情況、辦案期限情況、法律文書使用情況、涉案財(cái)物處置情況、當(dāng)事人和辯護(hù)人的權(quán)利保障情況、統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)使用情況、案件信息公開情況等程序性事項(xiàng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。而在現(xiàn)實(shí)開展的案件流程監(jiān)管工作中，由于較少的案件會(huì)存在辦案期限超期、法律文書使用不當(dāng)、涉案財(cái)物處置不當(dāng)、辦案程序重大違法、強(qiáng)制措施程序不當(dāng)?shù)惹樾?，?shí)際上流程監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的較大違規(guī)問題并不多。由于沒有統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，為追求一定的工作數(shù)據(jù)，流程監(jiān)管員主要選擇結(jié)合系統(tǒng)對(duì)案件發(fā)布口頭辦案期限預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警提醒工作。而實(shí)際工作中，承辦人對(duì)其所辦理案件的期限以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況是心中有數(shù)的。筆者認(rèn)為，流程監(jiān)管工作應(yīng)該不能一味地為追求數(shù)據(jù)，而應(yīng)該建立更明細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，需要在案件確需監(jiān)管的時(shí)候開展。

（三）流程監(jiān)管工作流于形式，僅停留于“事務(wù)性”工作上

在現(xiàn)有的統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，流程監(jiān)管模塊由“個(gè)案監(jiān)管”“預(yù)警超期監(jiān)管”“重點(diǎn)案件監(jiān)管”“流程監(jiān)管統(tǒng)計(jì)”四個(gè)子模構(gòu)成。Z縣檢察院開展流程監(jiān)管工作以來，在日常工作中，大部門的流程監(jiān)管工作是對(duì)即將到期的案件進(jìn)行口頭的“期限預(yù)警提示”，只有少數(shù)的監(jiān)管工作是對(duì)諸如案件系統(tǒng)超期較為嚴(yán)重的問題發(fā)送流程監(jiān)管通知書，目前為止，從未開展過“個(gè)案監(jiān)管”“重點(diǎn)案件監(jiān)管”工作，僅僅為了開展流程監(jiān)管事務(wù)性工作而開展，使流程監(jiān)管工作流于形式，沒有發(fā)揮出流程監(jiān)管真正的實(shí)際意義。endprint

（四）監(jiān)管權(quán)限不夠，存在監(jiān)管難的問題

Z縣人民檢察院流程監(jiān)管工作主要依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，依照規(guī)定對(duì)檢察機(jī)關(guān)的司法辦案是否依法、規(guī)范、及時(shí)、完備，進(jìn)行實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的監(jiān)督、控制，對(duì)違法違規(guī)辦案情形予以督促和糾正。該院于2016年5月出臺(tái)的《Z縣人民檢察院案件流程監(jiān)控工作實(shí)施細(xì)則》中，明確規(guī)定了職務(wù)偵查活動(dòng)所需重點(diǎn)監(jiān)控的諸如“傳喚犯罪嫌疑人持續(xù)時(shí)間有無超24小時(shí)”“是否在刑事拘留后的24小時(shí)內(nèi)依法訊問犯罪嫌疑人”“有無聽取當(dāng)事人意見”等十四項(xiàng)內(nèi)容。但在實(shí)際的案件流程監(jiān)管中，流程監(jiān)管員系統(tǒng)所配置的權(quán)限并不高，有時(shí)案件在未移送案件管理部門保管涉案財(cái)物或者未移送報(bào)請(qǐng)逮捕材料的情況下，流程監(jiān)管員甚至不清楚該案件已經(jīng)立案?jìng)刹椤Ｓ捎诹鞒瘫O(jiān)管員系統(tǒng)權(quán)限以及工作業(yè)務(wù)所限，無法介入到實(shí)際偵查活動(dòng)中進(jìn)行事中的監(jiān)管。之所以出現(xiàn)這種情況，主要是職務(wù)犯罪偵查部門在查辦案件時(shí)處于特殊偵查階段，并且仍舊習(xí)慣于舊的辦案模式，沒有將主要辦案環(huán)節(jié)的法律文書、采取強(qiáng)制措施、扣押款物等情況及時(shí)報(bào)備案件管理部門，導(dǎo)致案件管理部門的監(jiān)管存在滯后性。

三、提升案件流程監(jiān)管質(zhì)效機(jī)制的研究

為了有效開展流程監(jiān)管工作，切實(shí)提升案件的辦理質(zhì)量和速效率，筆者建議從以下幾方面予以完善。

（一）夯實(shí)隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)監(jiān)管能力

流程監(jiān)管是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，打造一支過硬的流程監(jiān)管隊(duì)伍是相當(dāng)必要的。流程監(jiān)管員不僅要掌握檢察業(yè)務(wù)，還要熟練掌握科技信息化，利用信息化手段開展檢察業(yè)務(wù)工作。因此，在適應(yīng)當(dāng)前司法改革工作推進(jìn)的過程中，要適當(dāng)考慮流程監(jiān)管人員配置問題，不僅在案管部門設(shè)置專門的流程監(jiān)管員，還要在各業(yè)務(wù)部門設(shè)置專門的流程監(jiān)管員，由信息化操作能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)工作水平高、文字表達(dá)能力強(qiáng)的人員擔(dān)任，組成一支專門的流程監(jiān)管團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理全部案件信息，為案件的辦理速度和質(zhì)量保駕護(hù)航，進(jìn)一步規(guī)范司法行為。

（二）統(tǒng)一流程監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

要明確規(guī)定對(duì)案件的程序和實(shí)體同時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，案件管理中心作為全院的“大總管”，筆者認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)完全排除對(duì)案件的實(shí)體監(jiān)督，對(duì)案件的實(shí)體和程序進(jìn)行整體監(jiān)督非常重要。從理論上講，程序和實(shí)體是每個(gè)案件的兩個(gè)方面，二者相輔相承，無法分割，進(jìn)行程序監(jiān)督的同時(shí)肯定會(huì)牽扯到實(shí)體監(jiān)督。為了確保案件質(zhì)量，不應(yīng)當(dāng)把實(shí)體監(jiān)督從整體監(jiān)督中剝離出去；從實(shí)踐來看，案管部門的實(shí)體監(jiān)督是以強(qiáng)化案件管理為前提，提升案件質(zhì)量為目的的，而不是在正常辦案程序外對(duì)辦案部門的“檢查”，所以賦予案管部門對(duì)案件的程序性和實(shí)體性進(jìn)行整體監(jiān)督更有助于提升案件的辦理質(zhì)量。

（三）流程監(jiān)管工作由“事務(wù)性”向“精準(zhǔn)化”方向開展

應(yīng)該轉(zhuǎn)變工作理念，由事務(wù)性工作向精準(zhǔn)化方向開展該項(xiàng)工作，重點(diǎn)開展“個(gè)案監(jiān)管”和“重點(diǎn)案件監(jiān)管”工作。一是對(duì)類案進(jìn)行監(jiān)管。通過案管部門的流程監(jiān)管來把握?qǐng)?zhí)法辦案中的某一類案件的傾向性問題，對(duì)類案進(jìn)行分析研判，提高案件質(zhì)量，提升檢察效能。二是針對(duì)特定案件進(jìn)行監(jiān)督。比如不批捕、不起訴、撤案或退回補(bǔ)充偵查等程序上需要特別注意的案件以及檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)交辦的特定案件，保證案件辦理質(zhì)量，杜絕案件瑕疵。

（四）提升監(jiān)管權(quán)限，化解監(jiān)管難題

案件流程監(jiān)管在設(shè)立監(jiān)管專業(yè)團(tuán)隊(duì)的基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步提升監(jiān)管權(quán)限。如對(duì)于一般的自偵案件，需要在案件對(duì)犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施時(shí)賦予流程監(jiān)管員介入監(jiān)管的時(shí)機(jī)，依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，全程監(jiān)管整個(gè)辦案流程是否嚴(yán)格依法開展。對(duì)于需重點(diǎn)監(jiān)管的“重點(diǎn)案件監(jiān)管”還應(yīng)進(jìn)一步提升級(jí)別監(jiān)控權(quán)限，如對(duì)于本地區(qū)影響較大的暴力性犯罪案件，可將案件監(jiān)管權(quán)限提升至檢委會(huì)級(jí)別，讓其對(duì)案件的程序和實(shí)體方面進(jìn)行專業(yè)性分析，確保案件的司法工作，達(dá)到重點(diǎn)監(jiān)管目的。

（五）完善監(jiān)管結(jié)果責(zé)任追究制度

隨著辦案質(zhì)量責(zé)任制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制即將實(shí)施，對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的工作要求也越來越嚴(yán)格，流程監(jiān)管工作將被排在一個(gè)更重要的位置。案管中心在案件流程監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法的線索，需要依法追究責(zé)任的，以及辦案人員不依照規(guī)定接受流程監(jiān)管造成嚴(yán)重后果的，在報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后，移送監(jiān)察部門處理。同時(shí)，負(fù)有流程監(jiān)管職責(zé)的人員，因故意或重大過失怠于或不當(dāng)履行流程監(jiān)管職責(zé)，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)嚴(yán)格追究直接責(zé)任人和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

（六）加強(qiáng)對(duì)辦案全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)督，借助案件管理平臺(tái)形成多方位監(jiān)管體系

堅(jiān)持對(duì)案件辦理進(jìn)行全程、即時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管，借助案件管理平臺(tái)形成多渠道、多角度、全方位的監(jiān)督管理體系，推動(dòng)案件管理工作提質(zhì)增效。建議在案管中心主導(dǎo)下，在各業(yè)務(wù)科室設(shè)專職流程監(jiān)管員，定期召開聯(lián)席會(huì)議反饋不規(guī)范問題，并將案件流程監(jiān)管情況納入業(yè)績(jī)考核，促進(jìn)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正案件流轉(zhuǎn)不規(guī)范問題。堅(jiān)持實(shí)體審查與程序監(jiān)控相結(jié)合，建立糾偏糾錯(cuò)防控機(jī)制，對(duì)各業(yè)務(wù)線重點(diǎn)辦案環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)控。改變以往程序性卷宗質(zhì)量評(píng)查模式，在實(shí)現(xiàn)辦案節(jié)點(diǎn)全覆蓋監(jiān)管的同時(shí)，對(duì)每件案件進(jìn)行適時(shí)專項(xiàng)、重點(diǎn)、隨機(jī)質(zhì)量評(píng)查，發(fā)現(xiàn)問題即時(shí)責(zé)令整改。

[責(zé)任編輯：農(nóng)媛媛]endprint