區(qū)域老工業(yè)城市化解過剩產能存在的主要問題與對策建議

【摘要】湖南株洲是全國首批重點建設的八個工業(yè)城市之一，基礎化工、有色金屬冶煉及加工、煤炭等老工業(yè)基礎產業(yè)特征明顯，過剩產能較為嚴重。2014年，國務院把株洲列為“全國21個老工業(yè)區(qū)搬遷改造試點城市”，隨后株洲市政府全面啟動治理工程，計劃于2020年前完成全市過剩產能化解任務。本文重點分析了株洲市在化解過剩產能過程中存在的主要問題，并從經濟策略、金融策略及政策配套等三個層面提出了相關政策建議。

【關鍵詞】化解 產能過剩 問題 建議

一、化解過剩產能存在的主要問題

（一）通過關停、轉移搬遷等被動式化解手段完成“去產能”目標，產能過剩行業(yè)虧損面超八成

截至2017年6月末，株洲市清水塘老工業(yè)基地共有175家包括鋼鐵、平板玻璃、水泥在內的產能過剩企業(yè)，其中165家企業(yè)完成產能化解任務，主要依靠關停、轉移搬遷等被動式化解手段完成去產能任務。165家企業(yè)中，109家企業(yè)依靠關停完成產能化解，54家企業(yè)通過搬遷到其他地區(qū)實現(xiàn)去產能，僅有2家企業(yè)通過技術升級改造實現(xiàn)去產能目標。今年上半年，株洲市清水塘老工業(yè)144家產能過剩企業(yè)虧損，虧損面82.3%。全市煤炭行業(yè)虧損面80.3%，其中轄內攸縣產煤區(qū)受“5.7”礦難事故和連續(xù)暴雨因素影響上半年全部關停，虧損嚴重。

（二）煤炭行業(yè)增加值同比下降較快，產能過剩行業(yè)經濟貢獻率全部下滑

2017年1～6月，全市工業(yè)產值641.2億元，同比增長6.1%。其中，產能過剩行業(yè)增加值不升反降，煤炭行業(yè)增加值同比下降31.1%，降幅分別較基礎化工行業(yè)增加值同比降幅和有色金屬冶煉加工業(yè)增加值同比降幅高23.9個和27.5個百分點，下降較快。同時，產能過剩行業(yè)對地區(qū)生產總值貢獻率同比下降7.7%。其中，基礎化工行業(yè)、有色金屬冶煉加工業(yè)、煤炭業(yè)貢獻率同比分別下降9.2%、5.9%和6.3%。

（三）產能過剩企業(yè)資金周轉困難，融資難度增加

6月末，全市產能過剩企業(yè)資金周轉率17.4%，其中，超過60%的企業(yè)資金周轉率不足10%。同時，企業(yè)融資能力急劇下降加大了資金鏈斷裂風險。截至6月末，全市產能過剩行業(yè)新增貸款2.6億元，同比下降71.4%；產能過剩行業(yè)貸款儲備項目轉化為信貸投放的比例為11.8%，同比下降15.3個百分點。

（四）產能過剩行業(yè)信貸風險逐步暴露，銀行信貸風險擴大

一是產能過剩行業(yè)不良貸款遠高于賬面，貸款質量下行壓力較大。部分銀行機構采取借新還舊、假出表、違規(guī)上調貸款分類等方式隱瞞產能過剩行業(yè)不良貸款。據監(jiān)測數(shù)據顯示，截至6月末，全市產能過剩行業(yè)實際不良余額在21.1億元以上，是賬面不良余額的4倍。其中，10.8億元產能過剩行業(yè)貸款通過“借新還舊”等技術手法進行盤活，3家已停產的產能過剩企業(yè)的4.7億元貸款歸于關注類。二是抵押擔保措施無法覆蓋信貸風險，實際風險敞口較大。以清水塘老工業(yè)基地的土地抵押的貸款，由于地方政府改造老工業(yè)基地時統(tǒng)一收儲土地的價格較貸款評估價格低近一半，加之第三方擔保的貸款由于擔保公司具有一定的政府背景，對已進入關閉破產程序的企業(yè)代償意愿低，銀行信貸損失因而預計較高。三是產能過剩企業(yè)經營效益不佳，貸款償付能力低。部分企業(yè)為維持運營轉向民間高息融資，加速風險暴露，并導致風險向銀行體系傳染，威脅銀行信貸資產安全。部分煤企存在民間融資行為，粗略估算民間融資總額超過10億元。

（五）產能過剩行業(yè)信貸違約風險沿擔保鏈傳染，加劇銀行信貸質量下行壓力

一是關聯(lián)企業(yè)貸款多，貸款質量持續(xù)下行。截至6月末，全市產能過剩企業(yè)關聯(lián)貸款余額131.8億元，占全市信貸規(guī)模的8.8%，其中，不良貸款余額25.4億元，較年初增加5.8億元，同比增長46.3%。二是部分產能過剩企業(yè)互擔互保導致風險沿擔保鏈傳染至整個產業(yè)。如，攸縣煤炭上下游企業(yè)貸款近10億元，企業(yè)間互聯(lián)互保、煤炭企業(yè)為其上游企業(yè)提供擔保的貸款占比為37.2%，處于較高比重。三是由于煤企全部關停整治，經營效益不佳，個別聯(lián)保企業(yè)負責人跑路導致整個產業(yè)信貸風險急劇上升。如，某銀行向某煤炭上游企業(yè)發(fā)放的3900聯(lián)保貸款因聯(lián)保企業(yè)經營風險傳導導致全額損失。

（六）關停退出的產能過剩企業(yè)安置資金存在缺口，社會維穩(wěn)壓力較大

多數(shù)關停退出的產能過剩企業(yè)由于經營效益長期欠佳，地方政府配套扶持及獎補政策未完全落地，人員安置資金缺口大，面臨職工工資拖欠、職工轉崗安置補償不到位等一系列問題，社會維穩(wěn)形勢較為嚴峻。據調查，截至6月末，全市化解過剩產能預計需要資金150億元，目前到位資金45億元，資金到位率30%，導致部分關停退出企業(yè)無法足額領取補償款，職工不滿情緒積聚引發(fā)群體聚集事件。如清水塘老工業(yè)基地存在20億元安置資金缺口，上半年發(fā)生了職工聚集圍堵事件。

二、政策建議

（一）經濟策略層面：內外施策，穩(wěn)步推動過剩產能化解

一是對內方面：不斷擴大內需消化部分產能。首先，要通過推進經濟結構調整、擴大新興產業(yè)投資，來培育新的經濟增長點，并以此帶動過剩產能行業(yè)升級；其次，要發(fā)揮社會消費對化解產能過剩的作用，將提高國民生活水平和低收入者購買力作為策略核心，通過增加收入提高居民消費能力，通過完善社會保障體系穩(wěn)定居民消費預期，通過改善消費環(huán)境增強居民消費意愿；再次，短期內要發(fā)揮“穩(wěn)增長”政策、措施作用，加快項目建設進度，對過剩產能行業(yè)需求形成一定支撐，為行業(yè)兼并重組、轉型升級提供一定時間緩沖。二是對外方面：引導過剩企業(yè)“走出去”化解部分產能。改善對產能過剩企業(yè)“走出去”的引導和服務，簡化投資審批，支持轄內產能過剩企業(yè)在積極挖掘國內市場潛力的同時，擴大對外投資合作，積極拓展對外發(fā)展空間，利用廣闊的國際市場空間消化國內過剩產能。引導企業(yè)開展跨境合作，全球配置產能，優(yōu)化制造產地分布。鼓勵有條件的企業(yè)在全球范圍內開展資源和價值鏈整合，實現(xiàn)國內國際資源的優(yōu)化利用。

（二）金融策略層面：強化創(chuàng)新，有效防控“去產能”過程中的金融風險

一是強化過剩產能企業(yè)風險監(jiān)測。建立多角度、全方位的過剩產能信貸執(zhí)行評估機制，通過對政策與管理目標耦合度分析，加強對過剩產能企業(yè)信貸資產監(jiān)測分析，及時有效識別、防控信貸風險。二是實行差異化信貸政策。對產能過剩行業(yè)貸款實行限額管理、差別對待，控制行業(yè)授信總量和單個企業(yè)貸款集中度，對產能過剩行業(yè)純新增產能項目一律不提供信貸支持；對產能過剩行業(yè)中有競爭力、有市場、有效益的優(yōu)質企業(yè)繼續(xù)給予信貸支持；對競爭力弱、發(fā)展前景差的企業(yè)授信逐步減持、壓縮；對長期虧損、失去清償能力和競爭力的“僵尸企業(yè)”及落后產能，堅決壓縮退出相關貸款。同時，在信貸產品創(chuàng)新上，應重點圍繞過剩產能行業(yè)的應收賬款、產品所有權等權益開展抵質押類信貸產品創(chuàng)新，鼓勵和引導銀行發(fā)放銀團貸款、并購貸款，支持資源行業(yè)兼并重組。三是完善不良貸款處置配套政策。落實金融機構呆賬核銷的財稅優(yōu)惠政策，完善金融機構加大抵債資產處置力度的財稅支持政策。協(xié)調建立政銀企銀行債務集中處理機制，推行逃廢債黑名單制度，實施部門間聯(lián)合懲戒，強力約束企業(yè)惡意逃廢銀行債務和“惡意脫?！毙袨椋袑嵕S護銀行信貸資產安全。研究完善不良資產批量轉讓政策，支持銀行加快不良資產處置力度，支持銀行向金融資產管理公司打包轉讓不良資產，提高不良資產處置效率。提高金融司法合作效率，在去產能重點地區(qū)設立“金融法庭”，集中處置相關金融案件，為銀行核銷不良貸款提供便利。四是積極推廣發(fā)行并購債等創(chuàng)新工具。通過大力發(fā)展換股并購、可轉債等股權性和混合性融資工具、并購債等債務性融資、信貸資產支持證券、信用風險違約互換（CDS）等金融工具，盤活產能過剩行業(yè)存量信貸，分散產能過剩行業(yè)的信用風險。五是積極實施債轉股。債轉股不僅能降低杠桿率和提升再融資能力，而且能通過引入戰(zhàn)略投資者，在深層次上實現(xiàn)產能過剩行業(yè)的重組，有效推進混合制改革。在當前銀行融資占資源性企業(yè)負債比例較高的情況下，要建立健全各個層級的股權交易機制和平臺，方便銀行貸轉股股權轉讓、退出。六是鼓勵地方政府設立政策性資產管理公司。通過財政注資、貼息、增信等方式，集中收購當?shù)禺a能過剩企業(yè)債務實施債轉股；鼓勵各類民間投資主體設立基金、投資公司、資產管理公司，通過收購產能過剩企業(yè)的應收賬款、到期債務以及直接投資入股等多種形式，實施直接或間接債轉股操作。七是充分發(fā)揮政策性金融機構作用。完善“走出去”投融資服務體系，依托財政信用和貼息等支持，提供規(guī)模大、期限長、利率低的融資，以“一帶一路”戰(zhàn)略為指導，加強金融對資源性企業(yè)“走出去”的支持力度。

（三）政策配套層面：激勵扶持，全面構建產業(yè)、財政、金融、社保等多部門參與的全面政策體系

一是完善行業(yè)管理。充分發(fā)揮行業(yè)規(guī)劃、政策、標準的引導和約束作用，加強行業(yè)準入和規(guī)范管理，公告符合條件的生產線和企業(yè)名單。適時發(fā)布產能嚴重過剩行業(yè)產能利用、市場供需等相關信息。定期發(fā)布淘汰落后產能企業(yè)名單。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在行業(yè)自律、信息服務等方面的重要作用。二是完善財稅支持政策。中央財政應進一步加大對產能嚴重過剩行業(yè)實施結構調整和產業(yè)升級的支持力度，地方財政應結合實際安排專項資金予以支持，利用淘汰落后產能獎勵資金等現(xiàn)有資金渠道，適當擴大資金規(guī)模，支持產能嚴重過剩行業(yè)壓縮過剩產能。同時，還應進一步完善企業(yè)兼并重組的稅收政策，對“去產能”企業(yè)給予退稅或者稅收減免等支持。對向境外轉移過剩產能的企業(yè)，其出口設備及產品可按現(xiàn)行規(guī)定享受出口退稅政策。修訂完善資源綜合利用財稅優(yōu)惠政策，支持資源性產品技術升級和循環(huán)利用。三是落實職工安置政策。將化解產能嚴重過剩矛盾中企業(yè)下崗失業(yè)人員納入就業(yè)扶持政策體系。落實促進自主創(chuàng)業(yè)、鼓勵企業(yè)吸納就業(yè)和幫扶就業(yè)困難人員就業(yè)等各項政策，切實做好下崗失業(yè)人員社會保險關系接續(xù)和轉移，按規(guī)定落實好其社會保障待遇，依法妥善處理職工勞動關系。

作者簡介：劉信兵（1978-），男，漢族，江西萬安縣人，任職于中國人民銀行株洲市中心支行金融穩(wěn)定科，研究方向：金融學。