張翼飛　鄭莉

摘 要：“社會治理”是隨著西方現(xiàn)代資本主義的產(chǎn)生而出現(xiàn)的，有兩大階段。第一階段是轉(zhuǎn)型期治理階段。近代早期國家的社會治理與市場結(jié)合，表現(xiàn)為“濟貧”措施，迫使流民適應(yīng)現(xiàn)代工場制度。第二階段是工業(yè)社會治理階段。在市場制度確立后，現(xiàn)代國家的社會治理與“社會自我保護反向運動”結(jié)合，表現(xiàn)為對市場的不利后果進行限制。近代以來的社會主義運動、福利國家現(xiàn)象、社會政策的內(nèi)容恰需要放在這個過程中去理解。在對西方社會治理源流問題分析的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，從“社會管理”向“社會治理”轉(zhuǎn)變需要將政策重點放在“社會保護”上，只有“社會”得到充分保護，中國才能保證經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展，也才能躍出“中等收入國家陷阱”。

關(guān)鍵詞：社會治理；社會政策；福利

作者簡介：張翼飛，哈爾濱工程大學(xué)人文學(xué)院講師，法學(xué)博士（黑龍江 哈爾濱 150001）

鄭 莉，哈爾濱工程大學(xué)人文學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士（黑龍江 哈爾濱 150001）

“社會治理”（管理）近年來成為了一個熱門問題，這顯然是與我國現(xiàn)階段的發(fā)展?fàn)顩r分不開的。近三十年來我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，國力不斷增強，然而一個顯見的事實是“社會矛盾”也愈加突出，這使得我們感到有必要對“社會”進行治理。然而“社會”是一個非常含糊和籠統(tǒng)的概念，當(dāng)我們說“社會治理”的時候，究竟是在治理哪個含義的“社會”呢？

回答這個問題，需要找到“社會”領(lǐng)域與其他領(lǐng)域之間的界限，分析其與其他領(lǐng)域的互動關(guān)系，并進而解釋“社會”為何會出現(xiàn)問題，又需要由誰通過何種方式來治理。換句話說，這涉及到現(xiàn)代“社會治理”的內(nèi)涵、治理范圍和治理主體等問題。

為此，我們需要把問題放到社會結(jié)構(gòu)的歷史變遷中去考察。眾所周知，“社會治理”并不是一個自古就有的概念，或者說，不論東西方，在前現(xiàn)代社會都沒有遇到嚴重的“社會治理”問題。“社會治理”的迫切需要是隨著西方現(xiàn)代資本主義市場經(jīng)濟的發(fā)展而出現(xiàn)的。17—19世紀市場的發(fā)展在解除了城市的封建行會和農(nóng)村的莊園經(jīng)濟對人束縛的同時，也取消了舊體制的保障功能，大批的小農(nóng)和小工商業(yè)者在競爭中破產(chǎn)；人口的集聚和自由流動既帶來了財富效應(yīng)，也產(chǎn)生了擁擠、污染、貧困、犯罪等問題。社會學(xué)為了解決這些問題應(yīng)運而生 [1 ]。

然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，“社會問題”也愈加凸顯，在某種程度上我們重新遭遇了西方近代的社會治理問題?；蛟S正基于此，王岐山提醒學(xué)界：“我們現(xiàn)在很多學(xué)者看的是后資本主義時期的書，應(yīng)該看一下前期的東西”①。如王岐山所說，要充分理解今天的社會治理問題，需要回到資本主義前期“社會”初生的年代。

一、現(xiàn)代社會的“經(jīng)濟”特性

社會學(xué)家帕森斯運用社會系統(tǒng)理論揭示了人類社會演化的步驟，對于我們認識現(xiàn)代社會的性質(zhì)頗有啟發(fā)。按照他的看法，一個社會系統(tǒng)分為共同體、政治、文化和經(jīng)濟四個子系統(tǒng)。最初社會有機體的這幾種功能都是結(jié)合在一起混沌不分的，隨著人類社會的發(fā)展，這幾個子系統(tǒng)開始逐步分化。在原始社會、古代社會和中間階段，共同體、政治和文化系統(tǒng)分別分化了出來。而現(xiàn)代社會的根本特征是經(jīng)濟系統(tǒng)擺脫了其他系統(tǒng)的束縛，獨立了出來 [2 ]。

在近代思想家中，以亞當(dāng)·斯密、大衛(wèi)·休謨、曼德維爾等人為代表的蘇格蘭啟蒙思想家對于現(xiàn)代社會的“經(jīng)濟”性質(zhì)認識得最為透徹。其中，斯密、休謨均為英國人，曼德維爾為荷蘭人，顯然他們對此問題的先知先覺與英荷是資本主義的發(fā)源地是分不開的。

斯密并沒有單純從“經(jīng)濟學(xué)”意義上探討經(jīng)濟問題，而是從社會整合的高度，將經(jīng)濟活動視為現(xiàn)代社會的紐帶。在其看來，現(xiàn)代社會的根本特征在于它是一個以利益交換為基礎(chǔ)的商業(yè)社會。與封建社會的人身依附和小共同體式的守望相助不同，現(xiàn)代社會以平等個人間的市場交換為紐帶。這一社會的特點是“雖然在不同的社會成員之中缺乏相互之間的愛和感情，雖然這一社會并不帶來較多的幸福和愉快，但是它必定不會消失。憑借公眾對其作用的認識，社會可以在人們相互之間缺乏愛或感情的情況下，像它存在于不同的商人中間那樣存在于不同的人中間；并且，雖然在這一社會中，沒有人負有任何義務(wù)，或者一定要對別人表示感激，但是社會仍然可以根據(jù)一種一致的估價，通過完全著眼于實利的互惠行為而被維持下去” [3 ]。斯密這樣描述這個社會：“一切人都要依賴交換而生活，或者說，在一定程度上，一切人都成為商人，而社會本身，嚴格地說，也成為商業(yè)社會。” [4 ]

更為美妙的是，在斯密等人看來，這種“商業(yè)社會”具有一種自足的性質(zhì)，可以自行調(diào)節(jié)。每個人按照自己的利益行事，在“看不見的手”的作用下，最終會達到整體利益的最大化。如斯密所言，“每個人都在不斷努力為自己所能支配的資本找到最有利的用途。當(dāng)然，他所考慮的是自身的利益，而不是社會的利益。但是，他對自身利益的關(guān)注自然會，或者說，必然會使他青睞最有利于社會的用途”。這就像“有一只無形的手在引導(dǎo)著他去盡力達到一個他并不想要達到的目的” [5 ]。

黑格爾正是在這個意義上理解了“市民社會”。他認為，在市民社會中，“每個人都以其自身為目的”。但是在市場機制中，人們?yōu)榱藵M足自己，不得不滿足他人，因此“個人的生活和福利以及他的權(quán)利的存在，都同眾人的生活、福利和權(quán)利交織在一起” [6 ]。

二、重商主義與社會治理的出現(xiàn)

作為18世紀人，亞當(dāng)·斯密觀察到的是一個已然成型的英國“經(jīng)濟社會”，在《國富論》中，斯密秉承重農(nóng)主義觀點對于重商主義大加批判，指責(zé)其違背了“市場原則”。然而他或許沒有想到的是，正是歷史上的重商主義及其背后的國家政治及治理形態(tài)的變遷使得他所推崇的市場經(jīng)濟成為可能。

就“經(jīng)濟”（economy）一詞的含義來說，其本意為家政，即通過賢明的管理手段為全家謀幸福。后來這個詞擴展到了大家庭，即國家的治理上，形成了我們熟知的政治經(jīng)濟學(xué)。政治經(jīng)濟學(xué)的形成與歐洲絕對主義國家的興起密切相關(guān)。威廉·配第十分準確地將其稱為“政治算術(shù)”，所謂政治算術(shù)就是從君主角度出發(fā)，教君主如何管理經(jīng)濟以增加財富，最終達到增強國力、增加財政收入的目的。最初的政治經(jīng)濟學(xué)在形式上表現(xiàn)為“重商主義”。重商主義與斯密的最大區(qū)別并不在具體的經(jīng)濟學(xué)說上，而在于發(fā)展經(jīng)濟的目的上。重商主義尋求的其實并不是一條增殖國家財富的道路，而是讓統(tǒng)治者能夠聚斂財富、充實國庫、供養(yǎng)軍隊的道路。重商主義者當(dāng)然像斯密一樣也關(guān)心“國富”問題，但“國富”顯然是第二位的，其價值在于稅源的增多。endprint

為了貫徹重商主義政策，歐洲形成中的絕對主義國家進行了最早的治理實踐，這在當(dāng)時被稱為“police”。今天“police”僅僅具有警察這一消極含義，而當(dāng)初它是政府所行使的公共管理職能的總和（它正是今天policy一詞的詞根）。這些職能包括增長人口、限制必需品價格、使物產(chǎn)豐富、保持公共衛(wèi)生、維持治安以及“濟貧”等?！皾殹笔怯疄榱藨?yīng)對流民問題而采取的措施。隨著16世紀人口的增長、價格革命與工商業(yè)擴展，封建的人身依附關(guān)系已經(jīng)開始瓦解，圈地運動完成了勞動力與生產(chǎn)資料的分離，為資本主義的發(fā)展創(chuàng)造了條件。但在圈地后的“失地農(nóng)民”卻并未立刻成為資本主義工場手工業(yè)的勞動力來源，他們到處流浪、乞討甚至偷竊，造成了英國社會嚴重的流民問題。

流民的產(chǎn)生固然有當(dāng)時工場手工業(yè)不夠發(fā)達的緣故，還有一個重要原因是當(dāng)時的民眾并不適應(yīng)資本主義的生產(chǎn)和生活方式。資本主義工場是一個需要高效協(xié)作、紀律嚴密的組織。而在資本主義發(fā)展初期，工場的這種生活被認為是不自由的、奴隸般的、怪異的、正派人所不屑為之的。因此，最早“愿意”進入工場勞動的是女性和兒童。與之相對，在傳統(tǒng)中世紀的價值觀念中，流浪、乞討并不是一項“丟人”、“被人瞧不起”的卑賤事業(yè)，相反卻是具有神圣性質(zhì)的、類似圣徒般的行為。

韋伯在《新教倫理與資本主義精神》中刻畫了前資本主義時期人們典型的經(jīng)濟生活觀念，即“掙錢”并不是其追求的目標(biāo)，將工資提高一倍并不會使他的勞動時間增加，反而會使他的勞動時間減半。因為他追求的僅僅是傳統(tǒng)的（既定的）生活水平和生活方式 [7 ]。17世紀人曼德維爾發(fā)現(xiàn)，只有用貧窮逼迫，工人才能持續(xù)地進行生產(chǎn)活動，“一周勞動四天就能維持生計，那就很難說服這些人在第五天去干活……人們就如此拼命追求悠閑與快樂。在這種情況下，他們都是為生存的直接需要被迫才去做工，除此之外，我們還能想出什么促使他們?nèi)スぷ鞯睦碛赡?？?[8 ]

一般認為英國的“濟貧”活動是社會治理的先驅(qū)。與現(xiàn)代帶有人道色彩的扶貧濟弱不同，police的核心是管制和規(guī)訓(xùn)，即通過監(jiān)獄、濟貧院與教育機構(gòu)塑造現(xiàn)代人馴順的身體，對不服從規(guī)訓(xùn)者施加懲罰。從17世紀初的《伊麗莎白濟貧法》（舊濟貧法）到19世紀的“新濟貧法”，英國濟貧的基本思路是禁止流浪及乞討行為，對于身強力壯者進行懲罰性或強制性勞動。在早期，乞丐還會遭受戴枷、鞭笞、監(jiān)禁甚至處死等懲罰，對乞丐隨意施舍也是不允許的 [9 ]。對于這種“社會治理”的作用，馬克思在《資本論》中有十分精辟的分析。他認為，在資本主義制度成型之后，資本家只要通過經(jīng)濟強制就足以維持剝削關(guān)系。然而在資本主義早期則不然，為了讓“工人階級的祖先們”適應(yīng)資本主義生產(chǎn)，必須要通過國家權(quán)力對其進行超經(jīng)濟強制，他們由于“這些古怪的恐怖的法律，通過鞭打、烙印、酷刑、被迫習(xí)慣于雇傭勞動制度所必需的紀律” [10 ]。

三、市場對“社會”的損害

重商主義的“社會治理”客觀上為資本主義制度掃清了障礙。經(jīng)濟政策從重商主義向自由放任的轉(zhuǎn)變其實預(yù)示的是歐洲政治的巨大變革——絕對主義國家被以契約論為基礎(chǔ)的民主國家所取代。在這一階段，自由市場原則大獲全勝，但新的治理問題迅速出現(xiàn)。市場并非如斯密等人所預(yù)計的是“自足的”，能夠自行完美地運轉(zhuǎn)，相反在18、19世紀，隨著資本主義的迅速推進，市場對于“社會”造成了很大的損害，社會問題不斷涌現(xiàn)，社會矛盾不斷激化，最終導(dǎo)致了波蘭尼所謂的“社會自我保護的反向運動”。

按照純粹的市場邏輯，工人作為勞動力與其他商品一樣，其價格由市場供求所決定。資本家為了降低熟練、有技能的成年工人的議價能力，不斷將生產(chǎn)分解為一些簡單的工序，用機器取代人的手工勞動，以降低勞動的體力和技術(shù)含量。由此，童工也能夠加入到勞動力大軍中。政治經(jīng)濟學(xué)家威廉·配第將沒有勞動力的人群定義為“未滿七周歲的男孩和女孩” [11 ]，這很能代表當(dāng)時人們對勞動年齡的看法。雇傭童工的成本比成年工人更低。在19世紀初利茲的毛紡織業(yè)和絲紡織業(yè)工廠中，一般工人的工資約為每天1先令，童工的工資僅為每天1便士，當(dāng)時面包的價格是每磅1.5便士，房租每天最低1.5便士，1782—1815年，英國工人的實際工資下降了33% [12 ]。在馬克思看來，資本主義使勞動力經(jīng)常處于供大于求的狀態(tài)，永遠維持著一個“產(chǎn)業(yè)后備軍”，這使得工人的工資僅能維持勞動力的再生產(chǎn)，而剩余價值則被資本家占有。這導(dǎo)致了嚴重的貧富分化現(xiàn)象。1801年，1.1%最富有的人占有國民總收入的25%，到1812年，1.2%最富有的人就取得35%的國民總收入。1867年，2%最富有的人所聚斂的財富占國民總收入的40%，相比之下體力勞動者的收入在國民總收入中所占的比重卻從1803年的42%下降到1867年的39%②。

按照市場經(jīng)濟“降低成本”的考慮，勞動者的勞動條件也是極差的。羅伯特·歐文本身就是一個企業(yè)主，他對工人狀況的觀察可以說是非常權(quán)威的：“那時兒童在六歲，有時甚至五歲就被招進棉、毛、麻和絲紡織工廠。無論冬夏，勞動時間是不受法律限制的，但通常是每天十四小時——有些工廠是十五小時，甚至還有用最殘忍和貪婪的手段把工時延長到十六小時的——并且在許多情況下，工廠被人為地置于高溫狀態(tài)，對健康極為不利?！?[13 ]他認為，資本主義下的勞工的處境遠遠不如封建制下的農(nóng)奴或賤民，甚至不及古代的奴隸。1834年英國議會特別委員會報告指出，紡織工人的境遇不僅沒有被夸張，而且持續(xù)了很長時間，其苦難的廣度和深度幾乎不為人所相信。根據(jù)約翰·菲爾登提供給這個委員會的證詞，數(shù)量非常多的織工無法得到足夠的最普通的最便宜的食品，他們沒有家具，有些人還睡在草鋪上，每天工作16個小時的現(xiàn)象并不少見，營養(yǎng)不足和不健康使他們身體衰弱 [14 ]。

市場邏輯的缺陷不僅在于其缺乏人道，更重要的是它使社會整體利益受到了損害。第一，就“公共衛(wèi)生”角度來說，工人的工資只能勉強糊口，生活和工作條件極為惡劣，這導(dǎo)致了傳染病的發(fā)病率居高不下。傳染病并非工人的“專利”，而是如馬克思所言，它對上層人士也絕不留情 [10 ]。傷寒、天花、肺結(jié)核和白喉等傳染病每年要奪走20 000英國人的生命。19世紀20年代起，英國發(fā)生了多次全國性的大瘟疫，數(shù)十萬人喪生 [15 ]。endprint

第二，就“人口身體素質(zhì)”來說，19世紀初期城市工人的平均壽命僅為40歲。1963年英國樞密院下令調(diào)查工人階級的營養(yǎng)狀況，選擇的對象是每一類工人中最健康和境況比較好的家庭，得出的結(jié)論是：“調(diào)查過的各類城市工人中，只有一類工人消費的氮素略微超過那個免于患饑餓病的絕對最低量；有兩類工人氮素和碳素營養(yǎng)都不足，而其中一類相差很多……有三個郡普遍缺乏最低限度的氮素營養(yǎng)” [10 ]。其結(jié)果是英國民眾的身體素質(zhì)難以應(yīng)付戰(zhàn)爭的需要，在19世紀末英布戰(zhàn)爭的征兵過程中，英國政府發(fā)現(xiàn)大部分前來應(yīng)征的青年因為身體狀況很差而被拒絕入伍，這引起了很大的震動 [16 ]。

第三，就社會的“道德文化水平”來說，工人由于長時間的工作，受著貧困折磨，沒有時間去發(fā)展自己的智力和文化（更不用說童工并沒有時間上學(xué)），過度勞累使得他們將追求肉體放縱作為緩解疲勞的手段。許多人都發(fā)現(xiàn)了工人“人格墮落”的現(xiàn)象，勃雷指出，工人們“借著縱欲放肆來取得一時的快樂——甚至在不久之后，他就連怎樣好好利用幾個休息的鐘頭的愿望都沒有了，并且是自甘終身苦步艱行，好像牛馬一樣，而不像人一樣——只知吃、喝、做三樣，一直到死為止” [17 ]。歐文作為工廠主發(fā)現(xiàn)，底層勞動者雖然可憐，但他們有非常多的惡習(xí)，如愚昧、不知節(jié)制、酗酒偷盜等。這是因為勞動者的工作時間過長，過于疲勞“沒法經(jīng)常享受天真、健康和合理的娛樂” [18 ]，只能去尋求強烈的感官刺激。

最后，我們都熟悉的，由于財富分配的不合理，市場經(jīng)濟本身也陷入了周期性生產(chǎn)過剩的危機。

四、“社會”自我保護的反向運動與國家的治理化

按照卡爾·波蘭尼的著名論斷，為了克服市場的種種弊端，在市場向前推進的同時，“社會”也掀起了以維護自身為目的的“社會保護反向運動”。事實上，馬克思對這一過程看得非常清楚，他說“資本是根本不關(guān)心工人的健康和壽命的，除非社會迫使它去關(guān)心”。馬克思還先于波蘭尼運用了社會自我保護“反向運動”這一概念，他指出，“工廠立法是社會對其生產(chǎn)過程自發(fā)形態(tài)的第一次有意識、有計劃的反作用”。“英國的工廠法是通過國家，而且是通過資本家和地主統(tǒng)治的國家所實行的對工作日的強制的限制，來節(jié)制資本無限度地榨取勞動力的渴望。因為這樣會使國家的生命力遭到根本的摧殘。英國的周期復(fù)發(fā)的流行病和德法兩國士兵身長的降低，都同樣明白地說明了這個問題” [10 ]。

在這里，馬克思也承認，市場損害的不僅是工人階級的利益，而且是一個涉及普遍利益的“整個國家的生命力”。波蘭尼同樣認為，社會自我保護反向運動并非出于某個小集團或階級的經(jīng)濟利益，而是屬于不同經(jīng)濟階層的人在不自覺地合力推動，其原因在于社會各階層都感受到了純市場邏輯的危害。其內(nèi)容大到全國性的衛(wèi)生健康立法，小到社區(qū)規(guī)定面包房的烤爐多長時間清洗一次。其組織形式也是多元的，例如教會、同鄉(xiāng)會、大學(xué)生聯(lián)誼會、各種社團、工會以及政黨等 [19 ]。

與這種社會性運動相伴的是，現(xiàn)代國家行政體制的形成與國家職能的治理化轉(zhuǎn)向。福柯認為，中世紀以來國家形態(tài)經(jīng)歷了“司法國家”（產(chǎn)生于封建社會，對應(yīng)于一整套成文與習(xí)慣法，調(diào)節(jié)封建權(quán)利義務(wù)關(guān)系）、“行政國家”（產(chǎn)生于15、16世紀，對社會進行管制與規(guī)訓(xùn)，即重商主義時代）與“治理化國家”三個階段 [20 ]。

按照?？碌亩匆姡F(xiàn)代國家存在的最大合法性即為其治理職能，治理化是唯一的政治問題。這種治理化是以“人口”為對象，以完善“安全配置”為目的，關(guān)注人口的健康、疾病、失業(yè)、生育、養(yǎng)老等諸多面向。事實上，這正是當(dāng)代政府的社會政策所要關(guān)注的內(nèi)容。正如巴里所言，當(dāng)代社會和政治思想為福利概念所主導(dǎo)，政治哲學(xué)中分析最多的概念“正義”不可避免地與福利綁在了一起 [21 ]。

仍以英國為例，在19世紀以前，由于市場所帶來的問題還未充分暴露，英國中央政府仍然是一個信奉“自由放任”的古典自由主義政府，社會治理職能極小。到了19世紀初，英國開始在貧民救濟、公共衛(wèi)生、鐵路和工廠制度、囚犯管理、教育、礦山和移民等方面成立了若干個中央級的委員會，協(xié)助政府調(diào)查了解各方面的社會問題，給出立法建議，后來專門成立了相關(guān)的政府機構(gòu) [22 ]。

以工廠制度為例，1802年，英國通過了《學(xué)徒健康與道德》法案。這是英國第一項勞工保護方面的政策，規(guī)定了諸如工作時間不能超過12小時，童工需要接受教育等。1819年該法案修正，規(guī)定禁止雇傭9歲以下童工。1833年《工廠法》制定，規(guī)定禁止9歲以下兒童從事紡織工作，13歲以下童工每天僅能工作9小時，每周不超過48小時。1844年《工廠法》修訂，規(guī)定紡織女工每日工作12小時，童工隔日工作12小時（或每日6小時）。這些法案最初都是針對紡織業(yè)的，到了19世紀60年代這些規(guī)定擴展到了從事其他工種的工人。1878年《工廠法》又規(guī)定了企業(yè)的衛(wèi)生狀況以及規(guī)定機器的危險部分應(yīng)裝置安全設(shè)備。1871年，英國通過《工會法》，解除了禁止工人組織工會的禁令。1909年，政府規(guī)定了各行業(yè)的最低工資，1916年設(shè)立了勞工部 [23 ]。

社會對市場自我保護的反向運動，在社會與政治思潮上表現(xiàn)為社會（共產(chǎn)）主義。社會（共產(chǎn)）主義思想家對市場的批判均集中在分配不公、勞動條件差、社會整體道德水平下降等問題上。其中的溫和派并不希望徹底變革資本主義制度，而是希望盡量降低資本主義的不公和風(fēng)險。例如著名的共產(chǎn)主義者卡貝將共產(chǎn)主義定義為“一種相互保險和普遍保險的制度”。他這樣解說這一制度：“如果把普通的保險如火災(zāi)、人壽等等再發(fā)展到一步，擴大到對破產(chǎn)、失業(yè)和貧困，同時設(shè)想整個社會就是保險公司，那么，你們眼前看到的就是共產(chǎn)主義制度”?？偠灾?，共產(chǎn)主義是“為一切人的一切需要做保險的制度。每一個人只要從事適當(dāng)?shù)膭趧?，共產(chǎn)社會便保證他能受教育，有結(jié)婚的條件，有吃有住，總而言之，一切都有了保障” [24 ]。

這一種社會主義路徑初期以“費邊主義”聞名，現(xiàn)在被普遍稱作“社會民主主義”，其目標(biāo)是通過資本主義民主制在內(nèi)部對資本主義進行改良，“靜悄悄地實現(xiàn)社會主義”。19世紀末20世紀初，費邊社的成員不遺余力地向社會推行他們的主張并利用自身影響力游說英國政府。在他們的努力下，英國在20世紀初相繼推出了多項社會福利法案，包括救助失業(yè)者、強制性國民保險、小學(xué)免費供應(yīng)午餐、給窮人提供廉價住房，給予殘疾人生活補貼等。費邊社后來成為英國工黨的前身之一。這一路徑的本質(zhì)是將社會主義與國家的治理化相結(jié)合，通過國家干預(yù)的形式不斷推進社會保護運動。“福利國家”正是這一趨勢的必然后果。endprint

五、現(xiàn)代“社會治理”的內(nèi)容

隨著社會保護“反向運動”的深入進行，現(xiàn)代國家的治理職能愈益增加。通常教科書上認為其包括醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障、住房、個人社會服務(wù)五大領(lǐng)域 [25 ]。然而這種劃分并不能很好地幫助我們認清社會治理的特性。社會治理意義上的“社會”在邏輯上與“經(jīng)濟”（“市場”）和“政治”相對，在事實上又緊密勾連著兩者?！吧鐣北旧砥鋵嵅⒉恍枰ブ卫恚枰卫淼氖恰笆袌觥边\轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的一些并不在經(jīng)濟領(lǐng)域而進入到了“社會”領(lǐng)域的后果③?，F(xiàn)代“社會”治理的內(nèi)容就是對市場的作用進行限制，并對市場的負面后果進行“補救”。從這個角度看，社會治理其實包括以下內(nèi)容：

（1）解決市場的發(fā)展及其伴隨的城市化所帶來的公共安全問題。例如人口的流動與相互間的陌生化帶來的治安問題，城市人口的聚集帶來的公共衛(wèi)生問題（如擁擠、污染、傳染?。?。與之相關(guān)的社會政策包括廉租房等住房政策、預(yù)防傳染病的公共衛(wèi)生政策等。

（2）對市場帶來的勞動力商品化的傾向進行限制。與之相關(guān)的社會政策包括禁止雇傭童工、八小時工作制、設(shè)立最低工資、允許成立工會組織等。

（3）解決市場競爭中的失敗者或者無法從市場中取得足夠收入、獲得足夠服務(wù)的人群的救濟問題。與之相關(guān)的社會政策包括失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、就業(yè)技能培訓(xùn)、最低生活保障、殘疾人福利等。

（4）解決起點平等問題。與之相關(guān)的社會政策包括免費義務(wù)教育、社會弱勢群體的政策傾斜（例如美國扶助黑人的“平權(quán)法案”）等。

對于“政治”來說，現(xiàn)代政治主要的議題和關(guān)心對象就是“市場”與“社會”的關(guān)系問題，即試圖在二者之間取得平衡。如果政策更偏向于“市場”，好處是經(jīng)濟增長迅速，但貧富差距也會增大，人們的不公平感增強。如果政策更偏向于“社會”，則效果恰好相反，社會更平等但經(jīng)濟活力不足，患上福利過度的“英國病”。近幾十年來，西方國家的政權(quán)經(jīng)常呈現(xiàn)左派右派輪番上臺的局面，其邏輯是右派上臺發(fā)展經(jīng)濟“掙錢”——社會不夠公平——左派上臺“分錢”——福利病——右派上臺。這種左右交替正體現(xiàn)了“市場”與“社會”之間的搖擺?？傮w而言，與古典自由主義時期相比，現(xiàn)代最為激進的經(jīng)濟自由主義政策仍然在很大程度上吸納了社會保護運動的成果。事實上，當(dāng)代人理解經(jīng)濟的視角已然是被“社會”改造過的。巴里指出，在19世紀，失業(yè)這種概念不為人所知，政府能夠加以校正的想法更是不可思議，然而到了20世紀，福利不可避免地與經(jīng)濟管理聯(lián)系了起來 [21 ]。也就是說，經(jīng)濟已經(jīng)不僅單純承擔(dān)生產(chǎn)財富的任務(wù)，它的一大職能是要保障人們的充分就業(yè)，而這一職能恰恰是“社會”性的。這是因為“有工作”是人“福利”的最大保障，或者說，“有工作”本身就變成了一種“福利”！事實上，從亞當(dāng)·斯密到哈耶克、弗里德曼，信奉古典自由主義的經(jīng)濟學(xué)家提倡的“經(jīng)濟周期自我調(diào)節(jié)”在經(jīng)濟學(xué)理論上并沒有錯，但對于公共政策而言，現(xiàn)代國家越發(fā)無法容忍經(jīng)濟自我調(diào)節(jié)所出現(xiàn)的短期“社會”后果。這或許正是凱恩斯主義在20世紀大行其道的深層原因。直到今天，稍微熟悉西方經(jīng)濟政策的人都知道，決定經(jīng)濟政策的一個最重要因素就是“失業(yè)率”④。

在我國，社會治理概念的前身是“社會管理”，最早在實踐上要求重視“社會管理”的是政法系統(tǒng)⑤，這種社會管理主要體現(xiàn)在以管制流動人口為代表的種種社會管制措施上，例如推行社區(qū)網(wǎng)格化管理、加強社會治安綜合治理等。這其實對應(yīng)于上述“社會治理”的第一項職能。而在現(xiàn)代西方，這類職能一般不歸于“社會治理”范疇⑥。其原因，一是西方的城市化已經(jīng)完成，并不存在中國意義上的大量“流動人口”問題；二是在西方社會保障制度相對健全，社會矛盾較為和緩。我國從社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變，一個重要途徑就是要加強社會治理后三項內(nèi)容的建設(shè)。

六、西方社會治理發(fā)展進程對我國的啟示

就社會治理的發(fā)展進程而言，西方經(jīng)歷了從“轉(zhuǎn)型期社會治理”到“工業(yè)化時代社會治理”的過程。16-17世紀絕對主義國家通過規(guī)制社會促進了社會的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，為市場經(jīng)濟的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。19世紀市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展引起了社會自我保護的反向運動，隨著政治民主化的進程，其理念越來越被納入國家政策領(lǐng)域，最終導(dǎo)致了20世紀福利國家的生成。

改革開放以來，我國一直在國家主導(dǎo)下推進經(jīng)濟、社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，其好處是強有力的國家權(quán)力能夠有效地破除轉(zhuǎn)型中的阻礙。在這個過程中，政府可以不被“社會”所“綁架”，“強行”規(guī)訓(xùn)社會，推動轉(zhuǎn)型進程。例如，對于廣大計劃經(jīng)濟下的企業(yè)職工來說，從“鐵飯碗”到“合同工”是一個痛苦的過程，如果國家僅僅是某一階級利益的代言人的話，這場轉(zhuǎn)型很可能無法推進。正是在這個意義上經(jīng)濟學(xué)家姚洋將中國經(jīng)濟改革的秘密歸結(jié)為“中性政府”，即中國政府不代表任何社會集團的利益，也不被任何社會集團所挾持，相反它有自己的意志和訴求 [26 ]。與之相對，許多發(fā)展中國家過早地推行西式民主，政客以討好選民為當(dāng)選的途徑，這往往導(dǎo)致社會轉(zhuǎn)型進程的停滯。

但是，政府主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型也有其弱點，例如缺乏社會監(jiān)督容易導(dǎo)致腐敗問題。更重要的是，當(dāng)“轉(zhuǎn)型期治理”的任務(wù)已經(jīng)基本完成，市場的弊端已經(jīng)顯現(xiàn)，需要開始“工業(yè)社會的社會治理”時，由于政府權(quán)力過強，它往往可以忽視乃至壓抑社會的自我保護。在各地方政府GDP競賽的“錦標(biāo)賽”體制下，政府自己的“意志和訴求”往往與資本相結(jié)合，爭相為吸引資本而打造“良好的投資環(huán)境”，顯然，一個有反向運動的社會對資本家而言恰恰是一個投資環(huán)境不好的社會，例如工會會罷工以要求提高工資和福利待遇、環(huán)保組織會監(jiān)督企業(yè)的環(huán)保狀況……西方走向福利國家的過程是政府在民主化過程中不斷回應(yīng)社會自我保護運動的訴求，與“社會”結(jié)盟，從國家法律與社會政策的層面推進保護運動，其導(dǎo)致的不利結(jié)果是“福利過度”，經(jīng)濟增長緩慢。而我國則恰好相反，在某種程度上抑制了社會保護運動，導(dǎo)致的結(jié)果是經(jīng)濟增長迅速但“福利”不足。

這種發(fā)展模式由于忽視了“社會”的訴求，往往無法維持經(jīng)濟、社會的持續(xù)健康發(fā)展，容易陷入“中等收入國家陷阱”。拉美就是前車之鑒。拉美一些國家在20世紀70年代經(jīng)濟高速增長，迅速成為了中等收入國家，但是一直沒能步入發(fā)達國家行列，反而出現(xiàn)了嚴重的經(jīng)濟低迷與社會動蕩。endprint

拉美國家的問題體現(xiàn)在：第一，貧富差距過大，拉丁美洲國家的基尼系數(shù)普遍大大高于國際警戒線。第二，社會保障體制不健全。拉美國家的城市貧民和廣大農(nóng)民被納入社會保障體系中的很少，這導(dǎo)致許多人長期在貧困線上掙扎，社會弱勢群體的抗議不斷。第三，教育不公平。富人和窮人的子女得不到平等的受教育權(quán)，社會階層間的流動受阻。第四，生態(tài)環(huán)境遭到了嚴重破壞。片面追求經(jīng)濟發(fā)展忽略良好的社會治理，最終的結(jié)果是經(jīng)濟與社會的“雙輸”，陷入低度發(fā)展?fàn)顟B(tài)中不能自拔。這也就是我們常說的“拉美化”。

2014年11月，習(xí)近平在出席亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人同工商咨詢理事會代表對話會上致辭時指出，對中國而言，“中等收入陷阱”過是肯定要過去的。并且給出了走出中等收入陷阱的途徑：“在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、促改革之間找到平衡點” [27 ]。確實，按照原有的經(jīng)濟發(fā)展模式，高增長已經(jīng)不可持續(xù)，目前經(jīng)濟已步入了“新常態(tài)”。為了經(jīng)濟持續(xù)健康增長，必須調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，按照李克強總理的說法，“推動結(jié)構(gòu)性改革，其核心要素是‘創(chuàng)新驅(qū)動和‘消費拉動” [28 ]。把經(jīng)濟從投資拉動模式轉(zhuǎn)向消費拉動模式，必須要在民生保障上下大功夫。事實上，我國經(jīng)濟之所以轉(zhuǎn)型艱難，根源恰在“社會”沒有受到保護。經(jīng)濟無法“消費驅(qū)動”的深層原因是社會公平缺失，貧富差距過大（我國的基尼系數(shù)已經(jīng)處于世界前列），社會保障機制不健全。上世紀30年代，美國遭受了嚴重的經(jīng)濟危機，與今天的中國相似，危機的原因表現(xiàn)為“生產(chǎn)過?！?、“消費不足”。其應(yīng)對的核心措施是通過一系列“社會治理”手段重建一個健康的社會，在這期間美國通過法案允許工人成立工會、建立了全國性的社會保障制度、制定了調(diào)節(jié)再分配的稅收體系，之后走出危機迎來了經(jīng)濟、社會的長時間健康發(fā)展。通過保衛(wèi)“社會”而跨過“陷阱”，或許能夠成為我們下一步“促改革”的一個方向。

注 釋：

① 王岐山在中紀委座談會上的講話，在這次講話中王岐山推薦了《舊制度與大革命》。新浪網(wǎng).應(yīng)該讀讀《舊制度與大革命》[EB/OL].[2012-12-11].http：//news.sina.com.cn/c/2012-12-11/040125778384.shtml.

② 數(shù)據(jù)來源于杰克遜的《工業(yè)革命以來的英國》。見郭家宏：《19世紀上半期英國的貧富差距問題及其化解策略》，學(xué)海，2007年第6期。

③ 或者說，我們將這種不在經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的現(xiàn)象（后果）命名為“社會”現(xiàn)象（后果）。

④ 例如決定美聯(lián)儲是否加息的最重要指標(biāo)是“非農(nóng)就業(yè)人口”。美歐指責(zé)日本安倍政府夸大經(jīng)濟問題的最重要理由是日本“失業(yè)率”低。

⑤ “社會管理”概念在黨的十六屆四中全會就已經(jīng)提出了，但成為一個政府和學(xué)界都關(guān)心的問題源自2009-2010年中央政法委“社會管理創(chuàng)新”的要求。自此“社會管理”成了熱門詞匯。

⑥ 當(dāng)然，如前所述，在西方歷史上治安顯然是“社會治理”的重要內(nèi)容。在現(xiàn)代西方，人們習(xí)慣于把國家執(zhí)行社會治理職能稱為社會政策“Social Policy”，而由民間社會來行使這一職能稱之為“社會管理”（Social Governance）。

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[28]人民網(wǎng).李克強撰文解惑中國經(jīng)濟：2016，往哪走？[EB/OL].[2015-11-27].http：//finance.people.com.cn/n/2015/1127/c1004 -27861360.html.endprint