顧向一，曹 婷

“兩法”銜接，指行政與刑事實(shí)踐中的銜接問(wèn)題，就本文來(lái)說(shuō)，是指行政處罰與刑事處罰間的銜接，也可稱(chēng)為“行刑”銜接。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已構(gòu)建起中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律體系。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨活躍，破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的現(xiàn)象如假冒注冊(cè)商標(biāo)、生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品、非法經(jīng)營(yíng)、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)等，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序， 影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重?fù)p失。造成這一現(xiàn)象的原因之一就是行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制不夠完善，行政執(zhí)法與刑事司法相互脫節(jié)以及對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的規(guī)定執(zhí)行不力，一些涉嫌犯罪的案件沒(méi)有進(jìn)入刑事訴訟程序，滯留在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，該移送的沒(méi)移送，以罰代刑、降格處理，客觀上姑息縱容了擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的犯罪行為。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，特別強(qiáng)調(diào)“深化行政執(zhí)法體制改革。整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。減少行政執(zhí)法層級(jí)，加強(qiáng)食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、海域海島等重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障制度，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制?！秉h的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步提出“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無(wú)縫對(duì)接”。

行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問(wèn)題作為一個(gè)法律實(shí)踐的痼疾，在20世紀(jì)90年代初期就已經(jīng)提出并引起行政法學(xué)界和刑法學(xué)界的關(guān)注?！皟煞ā便暯痈拍钭钤缡怯蓢?guó)務(wù)院辦公廳組織開(kāi)展全國(guó)范圍內(nèi)打假聯(lián)合行動(dòng)時(shí)提出的。2001年，國(guó)務(wù)院在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)治理社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序活動(dòng)，在這種背景下制定了加強(qiáng)法律監(jiān)督力度、借助刑律措施有效查處破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)、維護(hù)社會(huì)秩序的計(jì)劃，并明確提出了“兩法”銜接的基本策略。為規(guī)范“兩法”銜接的制度建設(shè)，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)、司法機(jī)關(guān)單獨(dú)或聯(lián)合相繼出臺(tái)了一系列有關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章，這一問(wèn)題也逐步受到相關(guān)單位及行政法學(xué)界和刑法學(xué)界的關(guān)注。“兩法”銜接制度逐步成為我國(guó)在推進(jìn)政治體制改革和司法體制改革過(guò)程中極具重要意義的新課題。

在過(guò)去二十多年中，學(xué)者們對(duì)于兩者間的適用銜接問(wèn)題研究頗多，但已有研究成果鮮少涉及兩法銜接的適用原則?！靶淌聝?yōu)先原則”幾乎被公認(rèn)為“兩法”銜接適用中不證自明的基礎(chǔ)理論，學(xué)者們也以此原則對(duì)機(jī)制的建立和運(yùn)行進(jìn)行討論。*謝治東：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制中若干問(wèn)題理論探索》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。但這一原則實(shí)際上存在一些問(wèn)題。

一 、“兩法”銜接中刑事優(yōu)先原則的確定

2008年國(guó)務(wù)院法制辦在《對(duì)陜西省人民政府法制辦公室〈關(guān)于對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件后管轄權(quán)問(wèn)題的請(qǐng)示〉復(fù)函》(國(guó)法秘政函[2008]199號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《復(fù)函》)中指出“對(duì)移送至公安機(jī)關(guān)的涉嫌犯罪案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在三種情況下有管轄權(quán)：一是公安機(jī)關(guān)不予立案，并依法退案的案件；二是公安機(jī)關(guān)立案后審查認(rèn)為沒(méi)有犯罪事實(shí)或顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任后移交同級(jí)別行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的案件；三是經(jīng)刑事訴訟后被免予刑事制裁的案件”。該《復(fù)函》充分體現(xiàn)了“刑事優(yōu)先原則”，行政機(jī)關(guān)需移送涉嫌犯罪的案件，并且在將涉嫌犯罪的案件移送至司法機(jī)關(guān)處理后，行政機(jī)關(guān)就不具有管轄權(quán)，不能再作出行政處罰。然而此《復(fù)函》的規(guī)定與《中國(guó)行政審判指導(dǎo)案例》第1卷第14號(hào)案例“棗莊永幫橡膠有限公司訴山東省棗莊市國(guó)家稅務(wù)局稅務(wù)行政處罰案”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)14號(hào)案例)是沖突的。*本案中，市國(guó)稅局將案件移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楹?，又以橡膠公司涉嫌偷稅立案，并作出罰款的行政處罰決定。二審法院支持一審法院判決，認(rèn)定市國(guó)稅局罰款的行政處罰決定缺乏法律明確授權(quán)，屬于程序違法、適用法律錯(cuò)誤。主要體現(xiàn)在兩方面：一是作出行政處罰決定的時(shí)間的沖突。14號(hào)案例中，一審法院認(rèn)為，“本案被告在已發(fā)現(xiàn)原告行為涉嫌犯罪并移送公安機(jī)關(guān)后，應(yīng)等待司法機(jī)關(guān)作出處理，如司法機(jī)關(guān)認(rèn)定構(gòu)成犯罪并對(duì)原告處以人身和財(cái)產(chǎn)的刑罰，被告就不應(yīng)再作出罰款的行政處罰”，由此可見(jiàn)，案件經(jīng)由司法機(jī)關(guān)處理之后，行政機(jī)關(guān)仍有權(quán)作出行政處罰決定，但若已被判處財(cái)產(chǎn)刑，則行政機(jī)關(guān)不能再作出罰款的行政處罰；二是不同種類(lèi)行政處罰適用的沖突。根據(jù)上述規(guī)定，對(duì)于涉嫌犯罪的違法行為移送司法機(jī)關(guān)后，只有當(dāng)該行為不需要追究刑事責(zé)任時(shí)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)才有可能行使管轄權(quán)，但該種情況下并未考慮行政處罰的具體種類(lèi)。然而根據(jù)14號(hào)案例的要旨與內(nèi)容都表明行政機(jī)關(guān)可以作出除人身罰和財(cái)產(chǎn)罰以外的處罰決定，同時(shí)若法院未涉及財(cái)產(chǎn)罰，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以作出罰款處罰。

“刑事優(yōu)先原則”是指針對(duì)同一不法行為，需要同時(shí)予以行政處罰與刑罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先追究其刑事責(zé)任。因此，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在處理行政違法案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)相關(guān)行為已涉嫌構(gòu)成犯罪時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送司法機(jī)關(guān)立案追究。

刑事優(yōu)先原則首先確立于民刑交叉領(lǐng)域，其原本的含義為：當(dāng)一案件既須追究刑事責(zé)任又須追究民事責(zé)任時(shí)，法律規(guī)定優(yōu)先追究刑事責(zé)任，即先確定刑事責(zé)任，再處理?yè)p害賠償問(wèn)題。*練育強(qiáng)：《“兩法”銜接視野下的刑事優(yōu)先原則反思》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2005年第11期。刑事優(yōu)先原則的形成原因如下：

一是受我國(guó)法律文化傳統(tǒng)的影響。我國(guó)古代立法體例的特點(diǎn)是諸法合體、民刑不分、以刑為主，“重刑輕民”的觀念根深蒂固，這為刑事優(yōu)先原則奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ) ；*張晉藩：《中國(guó)法律的傳統(tǒng)與近代轉(zhuǎn)型》，法律出版社2005年版，第205頁(yè)。二是社會(huì)治理結(jié)構(gòu)存在缺陷。社會(huì)治理方法有道德的、紀(jì)律的、民事的、行政的和刑事的方法等，其中刑事手段本應(yīng)在其他手段皆無(wú)法發(fā)揮作用時(shí)才能介入，但由于長(zhǎng)期存在的行政管理控制不力的狀況，刑法總是過(guò)早地被引入到人們的生活；三是刑民交叉案件的特點(diǎn)。首先，刑民交叉案件大多數(shù)是群體性案件，涉及的受害人數(shù)較多，調(diào)查難度較大，在調(diào)查方面，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院的偵查在收集、調(diào)取犯罪嫌疑人有罪或無(wú)罪、罪輕或罪重的證據(jù)材料上起著關(guān)鍵作用，同時(shí)能采取必要的強(qiáng)制措施，保證刑事追訴有效進(jìn)行；其次，刑事判決的既判力相較民事案件較高。刑事調(diào)查的手段及證據(jù)的形成及收集程序使刑事判決的可信度更高，堅(jiān)持刑事優(yōu)先是為了避免撤銷(xiāo)民事案件，保持判決的前后一致；再次，刑事案件處理的公平性。在群體性案件中，受害人得知案件事實(shí)的時(shí)間點(diǎn)可能會(huì)不一致，先提起民事訴訟的受害人獲得賠償，不知情的受害人則沒(méi)有得到賠償，即民事判決不能保證每個(gè)受害人都能獲得賠償。而刑事判決在調(diào)查整個(gè)案件的事實(shí)真相、前因后果之后，會(huì)給予所有受害人賠償，實(shí)現(xiàn)了公平。

據(jù)此，本文認(rèn)為國(guó)務(wù)院法制辦復(fù)函的規(guī)定有不合理之處，其奉行“刑事優(yōu)先原則”，未充分認(rèn)識(shí)不同行政處罰的功能定位，尤其是對(duì)行政處罰中資格罰的作用缺乏認(rèn)識(shí)。資格罰能夠及時(shí)制止違法行為并且迅速恢復(fù)社會(huì)秩序，這是刑法處罰無(wú)法做到的。因此，“刑事優(yōu)先原則”是否應(yīng)當(dāng)作為行刑銜接運(yùn)行機(jī)制中的優(yōu)先原則，值得反思。

二、對(duì)“兩法”銜接中刑事優(yōu)先原則反思

自20世紀(jì)90年代初學(xué)者們開(kāi)始關(guān)注行刑銜接問(wèn)題時(shí)起，刑事優(yōu)先原則就成就了通說(shuō)的地位。但也正是這一點(diǎn)，限制了對(duì)刑事優(yōu)先原則的反思。而如果對(duì)基礎(chǔ)理論的研究不夠，則不能修正其不合理的、不適應(yīng)制度發(fā)展趨勢(shì)的部分，不僅不能夠?qū)χ贫鹊慕⑵鸬街笇?dǎo)作用，還會(huì)阻礙制度的完善。實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)，刑事優(yōu)先原則無(wú)法改變現(xiàn)實(shí)中突出的兩法銜接難的問(wèn)題，不能有效打擊違法犯罪行為，以罰代刑等問(wèn)題也層出不窮。本文從以下幾方面來(lái)對(duì)刑事優(yōu)先原則是否合理進(jìn)行分析。

(一)刑事優(yōu)先原則依存的社會(huì)基礎(chǔ)

如前文所述，刑事優(yōu)先原則起源于我國(guó)古代禮法合一、重刑輕民的法律傳統(tǒng)，也與較單一的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)有關(guān)。新中國(guó)成立后，尤其是十一屆三中全會(huì)后，國(guó)家高度重視立法工作。2010年，我國(guó)以憲法為導(dǎo)向，以基本法律為主干，建成了由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等構(gòu)成的具有中國(guó)特色的多層次法律體系。立法覆蓋了國(guó)家生活的方方面面，不同法律調(diào)整各自規(guī)范的社會(huì)關(guān)系，各自區(qū)分又相互協(xié)調(diào)，傳統(tǒng)法律文化已經(jīng)徹底失去了其存在的土壤。自十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)后，經(jīng)過(guò)一系列改革，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)產(chǎn)生了極大的改變，國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)，各種經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)團(tuán)體等民間組織興起。國(guó)家日益重視個(gè)體利益，即使是在刑民競(jìng)合的場(chǎng)合，也不一味僵化地適用刑事優(yōu)先原則，并綜合利用刑事、民事以及行政手段保護(hù)權(quán)利人利益，使得個(gè)體的民事利益得到一定保障。*馬濟(jì)林：《從刑事優(yōu)先到民事優(yōu)先》，載《法學(xué)評(píng)論》2008年第5期。

因此，傳統(tǒng)法律文化依存土壤的缺失以及社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變化，使得無(wú)論是民刑交叉還是行刑銜接領(lǐng)域，刑事優(yōu)先原則所依存的社會(huì)基礎(chǔ)已不復(fù)存在。

(二)刑事優(yōu)先原則的規(guī)范依據(jù)

縱觀我國(guó)的法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件，并沒(méi)有條文直接規(guī)定刑事優(yōu)先原則，其規(guī)范依據(jù)不足。從法律層面來(lái)看，《行政訴訟法》第56 條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的主管人員、直接責(zé)任人員違反政紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送該行政機(jī)關(guān)或者其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)；認(rèn)為有犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送公安、檢察機(jī)關(guān)?！薄缎姓幜P法》第7條第2款規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰?！钡?2條規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任?！睆男姓ㄒ?guī)層面來(lái)看，目前，規(guī)范“兩法”銜接的最高法規(guī)是國(guó)務(wù)院于2001年頒布實(shí)施的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，該行政法規(guī)的第1條規(guī)定“為了保證行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)及時(shí)移送涉嫌犯罪案件，依法懲罰破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨礙社會(huì)管理秩序罪以及其他罪，保證社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)順利進(jìn)行，制定本規(guī)定”。在隨后公布的規(guī)范性文件中也都規(guī)定了“及時(shí)”二字。

以上規(guī)范性文件中規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)”移送、“必須”移送和“及時(shí)”移送，體現(xiàn)了不得以罰代刑，以及通過(guò)追究違法犯罪行為的刑事責(zé)任，以達(dá)到社會(huì)秩序穩(wěn)定的立法目的?？梢?jiàn)，追究刑事責(zé)任是“兩法”銜接的目的，但不是為了“優(yōu)先”追究刑事責(zé)任。因此，刑事優(yōu)先原則產(chǎn)生的規(guī)范依據(jù)不明確，也不符合兩法銜接規(guī)范的立法目的。

(三)行政犯的刑事違法性判斷的從屬性

從行政犯罪中行政違法和刑事違法的關(guān)系來(lái)看，行政犯罪的刑事違法性源于行政違法性，即行政違法性的具備是刑事違法性產(chǎn)生的根本前提，刑事違法性的具備是行政違法性達(dá)到嚴(yán)重程度的結(jié)果。所以，要判斷一個(gè)行為是否構(gòu)成行政犯罪，必須先判斷該行為是否具有行政違法性。行政不法與刑事不法指向的是同一法益，其違法性的判斷具有統(tǒng)一性。*孫國(guó)祥：《行政違法性判斷的從屬性和獨(dú)立性研究》，載《法學(xué)家》2017年第1期。

由于行政法規(guī)范性文件數(shù)量繁多、內(nèi)容龐雜、專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，行政犯罪之行政違法性的認(rèn)定，此類(lèi)專(zhuān)業(yè)問(wèn)題適合由行政專(zhuān)業(yè)人員解決。比如，從行政犯罪證據(jù)的收集和審查過(guò)程來(lái)看，行政犯罪之行政違法與刑事違法事實(shí)查證所需要的證據(jù)，大量存在于經(jīng)濟(jì)行政執(zhí)法活動(dòng)中，證據(jù)收集審查的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，所需專(zhuān)業(yè)知識(shí)細(xì)密龐雜，且需要豐富的行政執(zhí)法實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。所以，行政專(zhuān)業(yè)問(wèn)題應(yīng)在行政程序中由行政機(jī)關(guān)運(yùn)用其專(zhuān)門(mén)知識(shí)和技能先行解決，這樣可以為刑事司法程序的順利啟動(dòng)和正常運(yùn)行提供充分的事實(shí)依據(jù)和有力的專(zhuān)業(yè)知識(shí)支持，有利于行政機(jī)關(guān)運(yùn)用自由裁量權(quán)解決問(wèn)題，防止司法權(quán)超越行政權(quán)。

因此，優(yōu)先啟動(dòng)行政程序，由行政專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行證據(jù)收集審查，有利于實(shí)現(xiàn)公正與效率的有機(jī)統(tǒng)一。而在行政違法性尚未確定之時(shí)，刑事司法程序啟動(dòng)的正當(dāng)性不僅令人生疑，而且難以正常運(yùn)行。

(四)刑罰與行政處罰的制裁程度比較

學(xué)者們堅(jiān)持刑事優(yōu)先原則的主要原因在于他們認(rèn)為刑罰的嚴(yán)厲程度甚于行政處罰，能更有效地打擊違法行為。*周佑勇、劉艷紅：《論行政處罰與刑罰處罰適用銜接》，載《法律科學(xué)》1997年第2期。有人認(rèn)為刑法保護(hù)的利益最為重要，因其處罰的嚴(yán)厲性，也是最能起到保護(hù)作用的手段。*張智輝：《刑法改革的價(jià)值取向》，載《中國(guó)法學(xué)》2002年第6期。但本文認(rèn)為上述觀點(diǎn)都值得商，理由如下。

首先，相較于刑罰處罰，行政處罰適用更快速，能及時(shí)對(duì)違法行為作出反應(yīng)。行政處罰能保障效率，而刑罰則關(guān)注公平。刑罰適用條件嚴(yán)格，審判期限更長(zhǎng)，漫長(zhǎng)的訴訟程序可能造成打擊違法行為的滯后，行政處罰能夠及時(shí)地打擊和糾正違法行為，有利于遏制行政違法行為蔓延，防止對(duì)社會(huì)造成更大危害。而且刑事司法的結(jié)果具有不確定性。違法行為被移送公安機(jī)關(guān)后經(jīng)過(guò)法院的審判才能確定最終是否會(huì)被判處刑罰。因此，優(yōu)先發(fā)揮行政權(quán)的作用，可以“快捷高效地保證行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)和行政管理秩序的恢復(fù)”。*田宏杰：《行政優(yōu)于刑事：行刑銜接的機(jī)制構(gòu)建和程序設(shè)計(jì)》，載《人民司法》2010年第1期。其次，適用行政處罰可以彌補(bǔ)刑罰的不足。刑法規(guī)定適用主刑和附加刑的范圍相對(duì)較窄，某些時(shí)候，僅適用刑罰不足以糾正違法行為，也無(wú)法消除危害后果，而行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出的如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷(xiāo)許可證或執(zhí)照等資格罰可以起到穩(wěn)定社會(huì)、市場(chǎng)秩序的補(bǔ)充作用。在此種情況下，行政機(jī)關(guān)也可以先行作出行政處罰，并不影響司法機(jī)關(guān)的處理。所以行政處罰的適用彌補(bǔ)了刑罰的不足，能更好的保護(hù)人民的利益。再次，行政處罰與刑事處罰的價(jià)值取向不同。刑法的謙抑性原則決定了刑法在法律體系中僅處于補(bǔ)充地位。所以，在“兩法”銜接中應(yīng)防止司法權(quán)的過(guò)度介入，避免行政違法前置過(guò)濾功能被廢棄，從而走向以刑代罰的極端。具體來(lái)說(shuō)，司法機(jī)關(guān)只能對(duì)與行刑銜接案件相關(guān)的行政行為進(jìn)行指導(dǎo)，司法權(quán)不能隨意地超越范圍干擾行政權(quán)的行使 ；*張智輝主編：《中國(guó)檢察》(第18卷)，中國(guó)檢察出版社2009年版，第19頁(yè)。司法機(jī)關(guān)只能對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行指導(dǎo)，而不對(duì)具體行政行為的合理性進(jìn)行審查。這也在一定程度上維護(hù)了行政權(quán)的獨(dú)立性。及時(shí)地維護(hù)市場(chǎng)秩序、社會(huì)穩(wěn)定是行政處罰的價(jià)值所在，而刑罰更注重公平正義的實(shí)現(xiàn)，其價(jià)值取向不同，過(guò)分關(guān)注兩種處罰孰嚴(yán)孰松是沒(méi)有必要的。

行政處罰有其獨(dú)特的作用和優(yōu)勢(shì)，所以要求行政機(jī)關(guān)將執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的可能涉嫌刑事犯罪的案件“移送”司法機(jī)關(guān)，剝奪其行政處罰權(quán)，似乎有司法權(quán)僭越行政權(quán)的嫌疑，顯然不夠妥當(dāng)。行政犯罪案件應(yīng)當(dāng)追究行政與刑事法律責(zé)任，二者缺一不可。片面地要求行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)犯罪就移送案件，勢(shì)必會(huì)造成行為人逃避承擔(dān)行政法律責(zé)任的局面。

(五)案件移送制度的本質(zhì)作用

根據(jù)國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》以及后續(xù)出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定可知，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件可能或已經(jīng)涉嫌刑事犯罪的，必須將相關(guān)案件辦理權(quán)及全部資料移送公安機(jī)關(guān)。毫無(wú)疑問(wèn)，移送環(huán)節(jié)是銜接程序中的關(guān)鍵一環(huán)，但移送并不是為了優(yōu)先追究刑事責(zé)任，行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)案件的處罰權(quán)并不會(huì)在該案上升為刑事案件時(shí)消失，行政犯的雙重違法性決定了需追究雙重責(zé)任。因此，移送的目的其實(shí)是行政機(jī)關(guān)在向公安機(jī)關(guān)履行告知義務(wù)，使公安機(jī)關(guān)獲取犯罪線索，使刑事責(zé)任不會(huì)落空，最終保證的是雙重違法責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。*李東陽(yáng)：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接運(yùn)行程序的再思考》，載《北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。

三、在同步協(xié)調(diào)原則下完善“兩法”銜接機(jī)制

(一)確立同步協(xié)調(diào)原則

刑事優(yōu)先原則在理論與實(shí)踐中的不合理與不適應(yīng)性也使得學(xué)者們對(duì)該原則產(chǎn)生了一定的反思。當(dāng)然該種反思仍然沒(méi)有達(dá)到撼動(dòng)通說(shuō)地位的程度，但也可以給我們分析“兩法”銜接機(jī)制適用原則帶來(lái)一些啟發(fā)。有人主張程序上應(yīng)遵循行政優(yōu)先，因?yàn)樾姓?quán)更具主動(dòng)性，“刑事司法程序啟動(dòng)的正當(dāng)性奠基于行政秩序的恢復(fù)和保障、刑事司法程序運(yùn)行以行政違法本質(zhì)的認(rèn)定為前提、刑事證據(jù)規(guī)則的審查以行政專(zhuān)業(yè)知識(shí)的運(yùn)用為保障”。*同前引[10]。該種觀點(diǎn)具有片面性，單一原則的適用并不符合理論上行政犯罪的雙重性，也不利于實(shí)踐中“兩法”銜接機(jī)制的有效運(yùn)行。但其對(duì)行政程序的重視值得肯定。本文認(rèn)為，“兩法”銜接機(jī)制的運(yùn)行應(yīng)適用“同步協(xié)調(diào)原則”。具體來(lái)說(shuō)，就是根據(jù)具體案件，以能有效追究犯罪刑事責(zé)任為宗旨，將制度構(gòu)建原則從“刑事優(yōu)先”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴絽f(xié)調(diào)”，將同步協(xié)調(diào)原則作為“兩法”銜接機(jī)制實(shí)現(xiàn)的首要原則。

所謂“同步協(xié)調(diào)”原則，指行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)若發(fā)現(xiàn)同一違法、犯罪行為的線索，即可立案調(diào)查，整個(gè)過(guò)程中，并無(wú)強(qiáng)制先后之分，執(zhí)法與司法力量互助配合。具體而言，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)針對(duì)涉嫌犯罪行為不停止調(diào)查及處罰，可就案件是否涉嫌犯罪、證據(jù)的收集、固定等問(wèn)題向司法機(jī)關(guān)咨詢，司法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)提出意見(jiàn)；行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在對(duì)涉嫌犯罪的重大案件進(jìn)行查處時(shí)，可以申請(qǐng)公安機(jī)關(guān)共同行動(dòng)甚至提前介入，或是邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)派員參與，及時(shí)對(duì)犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施并收集、固定證據(jù)，避免證據(jù)流失；對(duì)于需要采取資格罰的犯罪行為，司法機(jī)關(guān)可向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提出商請(qǐng)，以便行政機(jī)關(guān)及時(shí)作出處罰決定。

(二)完善銜接機(jī)制

良性銜接的關(guān)鍵在于，行政調(diào)查與刑事偵查同步進(jìn)行?！皟煞ā便暯訒r(shí)間上越同步，協(xié)作上越有效，能達(dá)到的效果就越好。鑒于現(xiàn)有的銜接程序并沒(méi)有遵循“同步協(xié)調(diào)”的原則，則有必要對(duì)當(dāng)下程序進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以發(fā)揮該原則在兩法銜接中的作用，改善現(xiàn)有的不利局面。

1.明確移送時(shí)間。移送機(jī)制應(yīng)當(dāng)是雙向的。一方面，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件；另一方面，司法機(jī)關(guān)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送經(jīng)審查認(rèn)為不構(gòu)成犯罪或犯罪情節(jié)輕微，無(wú)需追究刑事責(zé)任，或雖構(gòu)成犯罪但可免予刑事處罰的案件，從而形成一種雙向的流轉(zhuǎn)模式。何時(shí)將進(jìn)入行政執(zhí)法程序的犯罪案件移轉(zhuǎn)入司法程序以及司法機(jī)關(guān)何時(shí)將案件移送行政機(jī)關(guān)，成為必須解決的問(wèn)題。本文認(rèn)為，因“移送”內(nèi)容中包括案件辦理權(quán)，所以行刑銜接應(yīng)發(fā)生在行政處罰或是刑罰執(zhí)行完畢之后。只有這樣，才能保證實(shí)現(xiàn)對(duì)雙重違法責(zé)任的追究，并且確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間不會(huì)推諉責(zé)任、扯皮。處罰結(jié)果的銜接涉及行政處罰和刑罰競(jìng)合時(shí)的處理，法律規(guī)定有“折抵”等方式，這是另外的問(wèn)題，本文不再詳述。*關(guān)于行政責(zé)任與刑事責(zé)任折抵的類(lèi)型問(wèn)題，現(xiàn)行法律只規(guī)定了“拘役或者有期徒刑”與“行政拘留”的折抵，以及“罰金”與“罰款”的折抵，對(duì)于其他的責(zé)任類(lèi)型則沒(méi)有規(guī)定。

行政犯罪的銜接過(guò)渡，通常源于行政執(zhí)法活動(dòng)。行政處罰活動(dòng)可以大致劃分為三個(gè)階段：調(diào)查與取證、作出處罰決定、執(zhí)行處罰。而目前我國(guó)法律并未明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)在何種階段將案件移送司法機(jī)關(guān)。為了實(shí)現(xiàn)與刑事司法的有效銜接，應(yīng)使司法活動(dòng)在行政執(zhí)法活動(dòng)開(kāi)始的第一個(gè)階段，即調(diào)查階段，就介入開(kāi)展調(diào)查工作，保證行政執(zhí)法與刑事司法活動(dòng)實(shí)現(xiàn)完全同步。但是實(shí)踐中通常需要經(jīng)過(guò)一定的調(diào)查才能對(duì)案件的性質(zhì)作出準(zhǔn)確判斷，若要求司法機(jī)關(guān)不問(wèn)具體情況就介入每個(gè)案件的調(diào)查是不可取的，會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)。具體案件情況復(fù)雜，雖然不應(yīng)僵化地規(guī)定司法機(jī)關(guān)何時(shí)介入正在調(diào)查的行政案件，但總體來(lái)說(shuō)，不應(yīng)晚于行政機(jī)關(guān)對(duì)嫌疑人的公開(kāi)調(diào)查。這樣可防止公開(kāi)調(diào)查后行為人采取串供、逃匿、毀滅證據(jù)等手段逃避調(diào)查，從而影響后續(xù)的司法偵查活動(dòng)。通過(guò)非行政機(jī)關(guān)移送案件的途徑，司法機(jī)關(guān)先予以立案的案件，涉及行政違法且必需給予行政處罰的，應(yīng)在法院判決發(fā)生效力并執(zhí)行完畢后，移送行政機(jī)關(guān)處理?；谕絽f(xié)調(diào)原則，對(duì)于法院已經(jīng)認(rèn)定的違法事實(shí)，行政機(jī)關(guān)直接依據(jù)此作出處罰決定而無(wú)需另外取證或質(zhì)證。

2.強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)報(bào)案的職責(zé)。從行政執(zhí)法到刑事司法的銜接，本文認(rèn)為，在移送之前行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)報(bào)案，這是“兩法”銜接的重要環(huán)節(jié)?？蓪?duì)現(xiàn)有立法作出修改，明確規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法活動(dòng)中，發(fā)現(xiàn)違法線索或正在調(diào)查的行政案件可能涉嫌刑事犯罪，要立即向公安機(jī)關(guān)報(bào)案，并積極配合司法機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查工作。主動(dòng)報(bào)案，強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)的報(bào)告義務(wù)。這種義務(wù)來(lái)源于我國(guó)《刑事訴訟法》第108條“任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)有犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，有權(quán)利也有義務(wù)向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院報(bào)案或者舉報(bào)”。報(bào)案后行政機(jī)關(guān)還應(yīng)履行配合調(diào)查及作證義務(wù)。

移送前“報(bào)案”環(huán)節(jié)設(shè)定，使公安機(jī)關(guān)可提前介入案件調(diào)查，二者各司其職，相互協(xié)作，有利于案件的對(duì)接和查明案件的事實(shí)。目前實(shí)踐中“移送”的標(biāo)準(zhǔn)不易確定，經(jīng)常出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)移送案件，但司法機(jī)關(guān)認(rèn)為未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)而退回要求補(bǔ)充證據(jù)材料的情況。而“報(bào)案”與目前實(shí)踐中的案件“移送”相比，標(biāo)準(zhǔn)較低，更具有可操作性。

3.加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，對(duì)實(shí)現(xiàn)行政犯雙重法律責(zé)任有重要意義。在具體實(shí)現(xiàn)上，應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)，如建立檢察機(jī)關(guān)提前介入制度、責(zé)任追究制度、健全聯(lián)席會(huì)議制度、暢通信息傳遞制度等。*劉遠(yuǎn)、趙瑋：《行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制改革初探》，載劉遠(yuǎn)、王大海：《行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制論要》，中國(guó)檢察出版社2006年版，第26頁(yè)以下。其中，“提前介入制度”是指檢察機(jī)關(guān)提前介入行政機(jī)關(guān)對(duì)重大的或有廣泛社會(huì)影響的涉嫌犯罪的行政案件的調(diào)查活動(dòng)，引導(dǎo)取證工作直至刑事立案。*慕平：《法律監(jiān)督機(jī)制新探索》，法律出版社2010年版，第30頁(yè)以下。同時(shí)還應(yīng)確立檢察機(jī)關(guān)的責(zé)任追究建議權(quán)制度。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督手段的實(shí)施缺乏制度保障，容易淪為空中樓閣，為確保監(jiān)督效果，應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，確保檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)，即檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)發(fā)出兩次以上檢察建議，行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由拒不執(zhí)行的，檢察機(jī)關(guān)可以建議紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)其進(jìn)行行政處分。

四、結(jié) 語(yǔ)

行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的完善是作為深化司法改革的必然要求，具有理論和實(shí)踐的雙重意義。實(shí)務(wù)中，在涉嫌犯罪案件的兩法銜接程序上，行政執(zhí)法程序可以與刑事司法程序并行，各自作出行政處罰和刑罰，整個(gè)過(guò)程中需要相互配合和協(xié)調(diào)。通常情況下先進(jìn)入行政程序，需要報(bào)案以使刑事司法機(jī)關(guān)提前介入。若行政機(jī)關(guān)先作出處罰決定，則應(yīng)在執(zhí)行行政處罰之后再將案件移送公安機(jī)關(guān)；報(bào)案后若刑事司法機(jī)關(guān)先作出處罰決定，應(yīng)在刑罰執(zhí)行完畢后，移送行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。若先進(jìn)入刑事司法程序，則刑罰執(zhí)行完畢，移送行政機(jī)關(guān)，案件處理過(guò)程中需要與行政機(jī)關(guān)協(xié)作配合。注重解決移送前行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)的配合和協(xié)調(diào)，及移送后行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)查詢、檢驗(yàn)、鑒定等方面存在的問(wèn)題。只有正確地把握兩法銜接的基本理論框架，從刑事優(yōu)先原則轉(zhuǎn)變?yōu)橥絽f(xié)調(diào)原則，才能積極推動(dòng)兩法銜接機(jī)制的良性發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)依法行政、促進(jìn)司法公正。