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建立司法責任制，是本輪司法改革的關鍵。而建立、完善、落實司法機關領導干部辦案制度，是其中重要一環(huán)。這一舉措對于改善司法體制的微觀結構，建立符合規(guī)律的司法權運行機制意義重大。*參見孫海龍：“推進司法改革的重要舉措”，《法制日報》2016年1月29日，第3版。然而，讓長期習慣于對司法活動實施領導指揮，對法官、檢察官發(fā)號施令的司法管理官員到一線審案、執(zhí)法，履行法官、檢察官的辦案職責，無異于司法領域的一場革命。因改變管理方式，加重領導者的負擔和責任，觸動利益關系，改革步履實際上較為艱難。本文擬對落實人民法院院庭長辦案制度若干問題進行研究，以深化此項改革，全面落實司法責任制。

一、院庭長辦案制度建設與實踐狀況

(一)制度建設概況

院庭長辦案，是伴隨法院改革的一貫要求。從上世紀末以來，此項制度的發(fā)展大體分為三個階段。第一階段是制度初試階段。最高人民法院于1999年3月發(fā)布的《人民法院第一個五年改革綱要》，對院庭長辦案的要求是“推行院長、副院長和庭長、副庭長參加合議庭擔任審判長審理案件的做法。各級人民法院應結合本院的實際情況，對院長、副院長、庭長、副庭長擔任審判長審理案件提出明確要求?！比欢?，由于沒有硬性規(guī)定和配套措施，院庭長是否直接辦案全憑自覺，因此，實踐中并未切實貫徹。2005年10月發(fā)布的《人民法院第二個五年改革綱要》，更是將院庭長辦案要求簡化成“院長、副院長、庭長、副庭長應當參加合議庭審理案件”。而在2005年出臺的《關于增強司法能力提高司法水平的若干意見》，最高人民法院就院庭長參與辦案提出了具體要求。但隨著法院強調(diào)審判管理，司法行政化趨勢加劇，這一要求并未落實。2009年3月，在加強審判管理的背景之下發(fā)布的《人民法院第三個五年改革綱要》，未直接提及院庭長辦案，僅規(guī)定“建立健全院長、庭長的‘一崗雙責’制度，落實院長、庭長一手抓審判、一手抓隊伍的雙重職責”。

第二階段是制度建立并付諸實踐階段。2013年10月，最高人民法院出臺《審判權運行機制改革試點方案》，明確規(guī)定將院庭長直接編入固定合議庭并擔任審判長，帶領合議庭共同審理各類案件，獨任審判則由院庭長或其他優(yōu)秀審判員分別完成。此后，院庭長辦案引起法院內(nèi)外重視，也成為本輪司法改革中的亮點。2015年2月發(fā)布的《人民法院第四個五年改革綱要》要求“改革裁判文書簽發(fā)機制”，強調(diào)“完善院、庭長、審判委員會委員擔任審判長參加合議庭審理案件的工作機制”。2015年9月，最高人民法院出臺《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》。該意見第二部分“改革審判權利運行機制”中第7條規(guī)定，“進入法官員額的院長、副院長、審判委員會專職委員、庭長、副庭長應當辦理案件”，并對辦案數(shù)量和類型作了原則性規(guī)定。此后，各地各級法院均采取措施，努力落實最高法院提出的要求，取得了明顯的實際進展與一定的改革經(jīng)驗。

第三階段是院庭長辦案“制度化、常態(tài)化”階段。2017年4月，最高人民法院出臺《關于加強各級人民法院院庭長辦理案件工作的意見(試行)》(以下簡稱“院庭長辦案意見”)，總結改革經(jīng)驗，針對實際問題，就院庭長辦案制度作了全面、具體的規(guī)定。2017年10月，中共中央辦公廳出臺《關于加強法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設全面落實司法責任制的意見》，即中辦(2017)44號文，將“完善入額領導干部辦案機制”作為“落實責任制，規(guī)范司法權力運行”的重要內(nèi)容。該意見第三部分第十條“完善入額領導干部辦案機制”，明確規(guī)定擔任領導職務的法官必須辦理一定數(shù)量的案件，并要求“帶頭辦理復雜敏感、新類型和在法律適用方面具有普遍指導意義的案件”，同時提出“嚴格領導干部辦案數(shù)量的統(tǒng)計標準，建立領導干部辦案情況定期通報制度”。同時該意見對領導干部退出員額的條件作了規(guī)定，即“擔任領導職務的法官不辦案或者辦案達不到要求的，應當退出員額”。最高人民法院就院庭長辦案制度的全面規(guī)范，以及中央文件對此項制度的進一步強調(diào)和落實，推動了院庭長辦案制度進入“制度化、常態(tài)化”階段。

完善的制度體系是落實院庭長辦案的重要前提。多年來的制度建設，尤其是近期的制度完善，使院庭長辦案在國家層面形成了較為完備的規(guī)范體系，對實現(xiàn)院庭長辦案的“制度化、常態(tài)化”發(fā)揮了重要的支撐作用。最高人民法院“院庭長辦案意見”，更是注重實際可操作性，對院庭長辦案作了全面規(guī)范。首先，注意原則性和靈活性相結合，就院庭長辦案的數(shù)量和類型提出了具體要求。其次，進一步明確了辦案的內(nèi)外保障機制。就內(nèi)部而言，要求：“院庭長直接編入審判團隊辦案”，同時要求：“應當結合實際為院庭長配備必要的法官助理和書記員，讓院庭長能夠集中精力投入開庭審理、評議案件、撰寫文書等辦案核心事務”。為創(chuàng)設良好外部條件，要求“各級人民法院應當嚴格執(zhí)行《關于保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》及其實施辦法，積極爭取地方黨委政府支持，進一步精簡會議文件，壓縮管理流程，確保院庭長有更多時間和精力投入辦案工作”。其三，建立了具有一定剛性的監(jiān)督約束機制。規(guī)定“院庭長辦案任務完成情況應當公開接受監(jiān)督”，明確了上級法院的監(jiān)督職責和法院內(nèi)部審判管理部門的職責，明確提出“院庭長辦案績效應當納入對其工作的考評和監(jiān)督范圍，院庭長年度辦案績效達不到考核標準的，應當退出員額”。

當然，院庭長辦案制度建設，也包括各地各級法院，為落實中央和最高法院的要求和規(guī)范，各地法院普遍出臺了“院庭長辦案實施細則”“院領導辦理案件分案細則”等適用于本地法院或本院的規(guī)范性文件，從而將上級的要求與本級、本院的實際結合起來，使此項制度進一步完善，增強了可操作性。

(二)辦案常態(tài)化狀況

司法責任制改革以來，由于各級法院積極推進、認真落實，院庭長辦案已呈普遍化和常態(tài)化態(tài)勢。從調(diào)研情況看，在推行此項制度前，各級法院院庭長辦案數(shù)量少，很多基層法院院長每年辦案數(shù)量僅2至3件，有的甚至常年不辦案。即使辦案，也有一定的形式化、象征性傾向，不是真如普通法官承辦案件。而各級法院的庭長，尤其是正職，辦案數(shù)量亦不大。正職辦案僅約占法官平均工作量的10%左右。這種情況近兩年迅速改變，院、庭長辦案數(shù)量大幅增加，比例亦明顯提升，大部分中基層法院的院長、副院長的辦案量已達同級法官平均工作量的5%至20%；庭長、副庭長的辦案量可達法官平均工作量的50%。2017年1-9月，全國法院院庭長人均辦案量同比增長32.3%。*周強：《最高人民法院關于人民法院全面深化司法改革情況的報告》，《人民法院報》2017年11月2日，第1版。由此可見，各級法院院、庭長的日常工作，從類型安排，到時間分布和精力投入正在發(fā)生重要的轉變。

(三)產(chǎn)生的積極影響

院庭長辦案常態(tài)化，對司法改革和司法運行產(chǎn)生了重要的積極影響。其一，推動員額制改革順利進行。以員額制為基礎的人員分類改革，涉及法院內(nèi)部的利益調(diào)整，進入員額的院、庭長帶頭辦案，辦好案件，對其他員額法官產(chǎn)生了示范引領作用，對未入額法官安心履行新崗位職責也增強了說服力。其二，推動審判權運行機制改革，落實司法責任制。領導干部直接辦案，本身就是落實“審理者裁判，裁判者負責”的司法邏輯。同時還由此降低對審判權運行的行政干預，推動法院內(nèi)部權力結構改變，保障其他法官辦理案件時貫徹司法責任制，從而使審判權運行機制整體發(fā)生良性改變。其三，優(yōu)化審判資源，提升審判組織辦案質效。入額院庭長通常是資深法官、優(yōu)秀法官，他們直接審理案件，意味著將優(yōu)秀審判資源直接投入司法一線。同時，以院庭長為中心組建的新的審判團隊，利用院庭長的業(yè)務能力、協(xié)調(diào)能力及凝聚作用，包括對資歷較淺法官的“傳幫帶”，提高了審判組織的整體辦案能力。其四，有利于提高司法公信力，增強民眾對個案公正的獲得感。院庭長直接辦案，聽取當事人意見，可在一定程度上降低當事人對案件實質審理庭外運行的顧慮，使當事人和社會公眾增強對法院的程序正義和實體公正的信賴。正是由于院庭長直接辦案等改革舉措，使法院改革的整體效能初步顯現(xiàn)。即如孟建柱書記指出：“在總編制未增加的情況下，全國基層法院85%以上的司法人力資源配置到辦案一線，辦案力量增加20%以上，人均辦案數(shù)量增長20%以上，結案率上升至18%以上，一審后服判息訴率提高10%以上，二審后服判息訴率達98%以上”。*中共中央政法委書記孟建柱2017年7月10在全國司法體制改革推進會上的講話，轉引自王亦君：《司改推進四年多交出成績單：全國基層法院檢察院人均辦案增長兩成》，2017年7月11日，http:∥news.cyol.com/content/2017-07/11/content_16288281.htm，2018年3月31日。

(四)制度運行特點

從調(diào)研情況看，院庭長辦案制度運行呈現(xiàn)出三個特點：一是院領導與庭領導差別較大，落實此項制度的重點和難點是院級領導。首先從主觀意識看，庭長、副庭長作為法院中層干部，在司法責任制改革后作為法官的意識較強，通常已經(jīng)常規(guī)化的進入審判團隊并擔任主審法官，因此，落實辦案制度難度不大。但院級領導則領導干部意識較強，法官意識相對較弱。其次從客觀情況看，庭長、副庭長在改革后審判管理責任減輕，完成辦案任務條件較好。而院領導的管理、監(jiān)督事務較多，外部事務也比較繁重，承擔辦案任務有一定的客觀障礙；二是正職領導與其他領導辦案差別較大，正職領導干部的實際辦案較難落實。雖然均系院、庭領導，但正職與副職以及其他同層級領導(審委會專職委員、巡視員、調(diào)研員等)，仍有明顯區(qū)別。正職領導作為“一把手”，是各種業(yè)務和行政管理事項的核心。尤其是法院院長，對外代表法院、對內(nèi)主持院務，事務繁重，時間緊張。經(jīng)常出現(xiàn)院長擔任審判長審理的案件，因院長不能不參加的各種會議以及某些緊迫工作而多次改期的情況。而我國的法院制度，院、庭副職以及享受同級別待遇的干部配備較多，辦案時間略寬松。加之法院入額副職及專委通常分管或協(xié)管某方面業(yè)務，情況比較熟悉，也方便于融入審判團隊主持或參與審判。這種區(qū)別在庭一級更明顯。副庭長作為骨干法官，承審案件的數(shù)量與其他入額法官幾無區(qū)別。在不少法院，副庭長是較重要案件的辦案主力，甚至一半以上的普通程序案件由副庭長辦理。三是辦案數(shù)量與法院體量和審級往往呈反比。即法院體量越大，審級越高，院庭長辦案數(shù)量比例越低，而且辦案的絕對數(shù)也不高。原因在于案件體量大、法官人數(shù)多的法院，院庭長通常亦僅完成規(guī)定的辦案量，從而形成較低的辦案比例。同時，審級越高、辦案任務重的法院，審判管理監(jiān)督任務亦較重，院庭長在審判管理監(jiān)督方面投入的時間和精力也較多。

二、制度運行存在的突出問題及其原因

我國司法制度運行，下級單位和人員從形式上達到中央和上級要求的各項工作指標，不是一件十分困難的事。然而，形式上達到要求，但實質上并未完成，甚至在實踐中扭曲了制度，也是一種比較常見的現(xiàn)象。即所謂“上有政策，下有對策”。院庭長辦案制度運行，僅僅從辦案數(shù)量看，不少法院的領導已大大超過指標下限。但在實踐中，制度落實情況仍然存在不平衡現(xiàn)象，或者說，在相當一部分法院，院庭長辦案制度并未真正落實，造成法院內(nèi)部特別是普通法官群體對此項制度運行頗有微詞。

(一)主要問題：辦案形式化傾向較為突出

形式化傾向主要有三種表現(xiàn)形式：其一，參審而不承審，掛名辦案。所謂掛名辦案，是指在審判活動中，某一案件名義上是院、庭長辦理，而在實務中除參加庭審之外，其他所有環(huán)節(jié)的審判事項均由他人(通常是案件承辦法官)代辦，領導成了“甩手掌柜”。亦即“參審而不承審”——參加審判但不承擔具體事務及審判責任。這是掛名辦案的一種典型和普遍的形態(tài)。此外，另一種掛名辦案，院、庭長也參與其他審判程序環(huán)節(jié)，但不閱卷，不實際審查證據(jù)事實，也不認真考慮法律適用及案件處置，而只是讓承辦法官和其他法官發(fā)表意見，自己視情附和，隨之簽發(fā)法律文書。實際仍屬“參審而不承審”。此種案件的辦案質量，主要取決于承辦法官的素質及責任心。院、庭長作為審判長的實質把關不足，可能對裁判質量留下隱患。

其二，趨易避難，選擇性辦案。所謂辦案趨易避難，是指某些院、庭長雖然參與辦案，但僅選擇辦理那些案情和程序簡單、技術含量較低，便于辦理的案件，例如管轄權異議案件、小額訴訟案件，以及普通程序中爭議不大的案件等。對于費時耗力且難于裁判的疑難復雜案件則一概不審。選擇辦案趨易避難的原因，一是為減輕工作負擔。此案與彼案，同為一起案件，工作量包括耗費的心力大不相同，當然選辦簡案。二是為避開審判責任。疑難復雜案件處理難度大，被上級法院改判、發(fā)回重審的可能性大，如有不慎，還可能招致社會攻訐。一旦如此，不僅辦案領導臉上無光，而且可能產(chǎn)生司法責任。

其三，出于功利，作秀辦案。作秀辦案，是指部分院、庭長雖然牽頭辦理社會或上級關注的某些大、要案件，或者參與某項改革的示范開庭，但其主要目的并非帶頭攻堅克難，而是個人作秀，以期引起民眾、媒體、中心部門及上級關注，從而有利于個人的出名和進步。此種出于個人功利的辦案，其實質為一種司法投機。不可否認，當前司法實踐中仍然存在多年前被研究者指出的現(xiàn)象：“不少院、庭長沒有嚴格按照規(guī)定去實際辦案。即使有些辦案的，也大多出于特殊需要(如開觀摩庭、上級法院檢查等)或象征性地撐撐面子”。*張廣兄、沙瑞新：《對院長、庭長辦案制的調(diào)查與思考》，《法律適用》2006年第12期，第53頁。包括庭前會議、開庭準備、探討程序與實體問題，撰寫裁判文書等等，似乎均與領導關系不大。此種作秀辦案，領導出了風頭，審判事務與實際責任卻落在其他法官身上，而且還要注意符合領導要求，不出紕漏，常常使其他法官尤其是承辦法官的工作量不減反增。

院庭長辦案的形式化傾向，使此項制度的運行發(fā)生“空轉”，對司法改革與司法建設的危害性較為嚴重。一是阻礙司法責任制改革。院庭長辦案形式化，形成另一種形式的“審者不判”。即表面審判，但不實際裁判，也不實際負責。此種辦案形式化，往往與院庭長仍習慣于對審判的行政化管理相協(xié)調(diào)，從而背離司法邏輯，妨礙審判權運行機制良性轉變。二是妨礙員額制推進。司法員額制改革，要求進入員額者獲得法官身份認同與角色定位。在司法員額制改革后，院庭長占員額編制卻不實際辦案，表明其仍將自身定位于領導者而未真正認同其法官角色，從而損害了員額制的精神基礎。同時，凡形式辦案所遺留下的工作量又由普通法官實際承受，從而增加了其他法官的辦案壓力。因此，不免使普通法官對員額制改革產(chǎn)生負面議論。三是不利于提高司法質量。有論者稱：“院庭長是優(yōu)秀的法官，在審判質量要求越來越高的情況，優(yōu)秀法官沒有不去充當主力的理由，更何況院、庭長在一個法院占據(jù)著相當?shù)姆ü俦壤??！?高鴻：《讓院庭長成為辦案的主力》，2014年10月11日，http:∥www.ntzfw.org.cn/default.php?mod=article&do=detail&tid=719967，2018年2月22日。然而，院庭長數(shù)量不少，辦案卻出現(xiàn)形式化乃至簡單化傾向，而疑難復雜案件、大要案件、新類型案件，卻實際由其他法官審判，顯然妨礙司法質量提高。四是敗壞司法風習。領導者本應以身作則，樹立良好司法風習。但在辦案問題上，領導趨易避難、名實不符、個人作秀，必然敗壞法院風習，直接、間接地影響法院在審判活動中實事求是與秉持公正。五是使中央改革舉措失去公信力。院庭長在履行審判管理監(jiān)督職責的同時回歸法官本位，辦理部分案件，本系推進司法責任制及員額制改革的必為之舉。中央決策正確，上級部署有據(jù)，但在實際操作中部分法院出現(xiàn)的形式化、功利化傾向，使決策落實大打折扣，也使此項制度難以獲得法官的普遍認同。甚至有部分法官認為此項制度“華而不實”，類似改革難以奏效。

(二)直接原因：實施規(guī)則不完善，監(jiān)督機制不健全

1.實施規(guī)則不完善。尤其是分案機制不完善。最高人民法院“院庭長辦案意見”明確了院庭長辦案的分案原則：“院庭長分案應當以指定分案為主，健全立案環(huán)節(jié)的甄別分流機制，推動將重大、疑難、復雜、新類型和在法律適用方面具有普遍意義的案件優(yōu)先分配給院庭長審理?！比欢?，此項分案原則在實踐中仍有較大的操作余地。首先，指定分案不同于隨機分案，本身具有人為特性。領導的需要和心思，部門都能揣度，因此，實際上指定分案往往在實踐中形成一種“潛規(guī)則”——“簡案分配規(guī)則”，讓領導辦案能夠“過得去”，避免去啃“硬骨頭”。其次，立案環(huán)節(jié)的“甄別分流”，操作難度較大。因為符合法律條件就應立案，立案審查通常為形式審查，但“甄別分流”在一定程度上要求實質審查，以明確其爭議大小、疑難與否，新型如何，似乎常常勉為其難。*在法院調(diào)研時，多名法官反映：復雜、疑難案件主要是指那些法律沒有具體規(guī)定或適用法律邊界模糊的案件，以及證據(jù)事實特別復雜或真?zhèn)尾幻鞯陌讣?。但在司法實踐中，這類難案并不多。法官們常遇到同時最發(fā)怵的是那些“難纏”的案件。即當事人反復糾纏，甚至與法院死磕。上級法院為息事寧人，對這種案件容易改判或發(fā)回重審。院庭長即使審判能力較強，處理此類案件同樣感到棘手，也不太愿意辦理此類案件。再次，“推動”將重大、疑難等案件“優(yōu)先分配”給院庭長審理問題，“推動”本身就是一個靈活的術語，“優(yōu)先分配”如沒有規(guī)則保障也難以落實。而且“優(yōu)先分配”仍需立案等部門“指定分案”，但作為下級的法官在指定分案時，出于“愛護”“體諒”或“敬畏”，向領導分配難辦案件也有一定難度。而且即使有一定的優(yōu)先分配規(guī)則，但如該規(guī)則缺乏剛性及保障機制也難以實施。調(diào)研中亦發(fā)現(xiàn)合議庭普通員額法官將難辦案件報請院庭長審理，但院庭長避免接受這些“燙手山芋”的推諉現(xiàn)象，因此導致“優(yōu)先分配”原則不能落實。

此外，分案制度中還存在未區(qū)分“人案匹配”“量才辦案”，至少是尚未引起足夠重視。應當說，院庭長辦案也不能一概而論。院庭長雖然總體上屬于資深、優(yōu)秀法官群體，但就個體而言，能力也大有區(qū)別。有的“一把手”來自其他部門，并不熟悉審案，走一走程序還能過得去，讓其實際承審，顯然是“勉為其難”。有的入額副職院領導，也來自其他政法部門，缺乏審判經(jīng)驗。即使是法院出身，也有的長期在研究室等綜合部門或政治部門工作，缺乏實際辦案經(jīng)驗。那么，讓他們辦理大要、疑難案件并能實質審判而非走過場，是否需要注意“人案匹配”“量才辦案”。對此，最高人民法院“院庭長辦案意見”明確要求：“各級人民法院院庭長應當根據(jù)分管的審判工作，結合專業(yè)背景和個人專長辦理案件，重點審理重大、疑難、復雜、新類型和在法律適用方面具有普遍指導意義的案件?！钡诼鋵嵲和ラL辦案制度時，對“人案匹配”“量才辦案”的問題往往重視不夠，或者說分案部門不便衡量評價領導的工作能力，似乎院庭長都能審大要案件、疑難案件。不注意適度的“人案匹配”，也勢必助長院庭長辦案虛化、實際責任旁落他人的前述傾向。

2.監(jiān)督機制不健全。所謂監(jiān)督機制不健全，是指對院庭長辦案制度的落實，缺乏有力的監(jiān)督措施，一定程度上存在“只求辦案數(shù)字，不求辦案實質”的情況。甚至存在“下級糊弄上級”，同時上級“睜一只眼閉一只眼”的情況，致使形式化傾向繼續(xù)發(fā)展，且難以克服。出現(xiàn)這種情況的原因，與近年來的考評機制關系密切。一是與近年來司法績效考核強調(diào)量化的特點有關。實行責任制、員額制后，績效考核與獎酬掛鉤且要求適當拉開差距，尤其強調(diào)工作量計算，注重“數(shù)目字上管理”。只要有了辦案數(shù)字，考核就過了關。而內(nèi)里如何、實質怎樣，則往往關注不夠。二是與法院領導干部考評的標準設定及其實施有關。法院系統(tǒng)上級法院對下級法院領導干部的考評，均看重下級法院領導作為領導干部的德、能、勤、績，至于其作為法官的素能和審判業(yè)績，只要辦案數(shù)字過得去，一般不作實質性考評?？荚u是價值導向，是行為指揮棒，也是最為重要的監(jiān)督落實機制，而在此種考評長官而不考評法官的考核評價制度之下，院庭長辦案的形式化傾向不可避免。

(三)根本原因：司法與社會的行政化

除上述發(fā)生直接作用的重要原因外，院庭長辦案制度難以落實和持續(xù)發(fā)展的根本原因，是司法與社會的行政化，從而形成行政機制對司法的支配。

行政機制，即外部關系為管理與被管理，內(nèi)部關系為上命下從，并由此強調(diào)行政位階的機制。一方面是在法院系統(tǒng)內(nèi)，司法行政化的作用。司法行政化，首先是院庭長官員化。院長不是普通法官，而是法院的首長，是法官的領導，這是基本定位。而中國的法院領導職數(shù)之多，世不多見。包括院長、副院長、審委會專職委員、巡視員、調(diào)研員、享受院領導待遇的人員等，這是由行政機制提供給法官或法院普通工作人員的一種上升空間。而一旦成為院、庭長，則獲得一種地位、一種待遇，一種支配資源和事務的權力，這種地位、待遇和權力是他們多年努力所獲取的體制肯定與酬勞。多年的媳婦已經(jīng)熬成了婆，又讓回去做媳婦的活路，難免產(chǎn)生心理落差。因此，即使領導必須辦案，其姿態(tài)和方式也容易區(qū)別于普通法官。司法行政化另一方面表現(xiàn)是行政化的管理機制。即使經(jīng)過改革，行政機制在法院仍然根深蒂固，并頑強發(fā)揮作用。表現(xiàn)在審判事務上實施審判管理與監(jiān)督的權力，案件質量評價與司法績效考核的行政主導，以及院庭長分配資源的權力等等。法院內(nèi)部，上下級關系仍然可以說是無處不在，使院庭長辦案有條件趨易避難，走形式而不務實。相關部門和人員也必然會領會領導意圖，予以適當關照。

另一方面是社會的行政機制對法院的影響。其一，外部期許和整體性制度安排，并未形成使法院領導干部法官化的有利條件。在我國目前這種“統(tǒng)攬型”“集中性”政制中，上命下從的行政邏輯，是社會各系統(tǒng)運行的根本邏輯，具有特別強大的效用。此種社會邏輯，與強調(diào)獨立判斷與合法性的司法邏輯有明顯區(qū)別。二者之間的矛盾，可能難以有效支持院庭長辦案尤其是實質審案。首先表現(xiàn)在價值導向上。行政邏輯滲透一種工具性思維，認為任何國家機構只是實現(xiàn)國家政策的工具，為此要求對上級的服從和忠誠。但法官遵循司法邏輯，尊重獨立判斷，重視合法性與正當性。因此，如果法院領導具備法官思維，容易被黨政領導認為“不聽話”，不符合體制要求。而要實現(xiàn)體制要求，就須持工具性價值觀而不更多地強調(diào)司法價值觀，這就往往助生院庭長的“官員意識”，而非“法官意識”。其次表現(xiàn)在干部任用與考評方面。行政性的整體制度安排，以忠誠與服從作為干部任用的根本標準，在法院院長的任用上，黨委組織部門往往傾向于選派其信得過的思想政治素質過硬的人選來掌握審判權。因為在黨政領導看來，保證政治上的可靠性，可能遠比司法建設主張的職業(yè)化專業(yè)化更重要。而從法院領導干部的選任實踐看，對院庭長尤其是院領導的辦案能力以及實際辦案的情況并未受到重視，而就選任法院主要領導的考量更是如此——“對業(yè)務能力的考慮不起什么作用”。*左衛(wèi)民：《中國法院院長角色的實證研究》，《中國法學》2014年第1期，第5頁。很顯然，如果院領導辦案數(shù)量、質量與其職業(yè)前途缺乏關聯(lián)，其辦案積極性必然受影響。再次，法官激勵機制仍具有“官僚化”特征，不利于提升院庭長辦案的自覺性。雖然法官單獨職務序列改革已經(jīng)推進，法官待遇與行政級別脫鉤，但不可否認，擔任院庭長職務可以更快提升法官等級并獲得提升到更高法官等級的機會，從而獲得更好的職業(yè)保障。而更重要的是，作為院庭長，可以將由行政職務中獲得的權威和資源顯性或隱性地體現(xiàn)于案件審判，同時其司法責任還可能被虛化。*林娜：《如何走出院庭長辦案的困境：兼論我國審判權運行機制改革試點方案的補強》，《法律適用》2015年第11期，第30頁。這就容易形成“官僚化”的發(fā)展機制及司法文化，不利于法官職業(yè)文化及專業(yè)精神的養(yǎng)成。

其二，“中心工作”的統(tǒng)攝性，使法院領導干部辦案的外部保障條件不足。主要表現(xiàn)在法院案件負擔逐年增加，其他功能性負擔也不斷加重，在此情況下，院庭長特別是院領導承擔的大量非審判事務難以在短期內(nèi)剝離，致使院庭長辦案尤其是院長辦案在一定程度上也只能是“有心無力”。雖然2016年7月中辦、國辦發(fā)布的《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》第三條規(guī)定，“任何單位或者個人不得要求法官、檢察官從事超出法定職責范圍的事務。人民法院、人民檢察院有權拒絕任何單位或者個人安排法官、檢察官從事超出法定職責范圍事務的要求”，2017年2月最高人民法院出臺《人民法院落實〈保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定〉的實施辦法》明確規(guī)定：“對于任何單位、個人安排法官從事招商引資、行政執(zhí)法、治安巡邏、交通疏導、衛(wèi)生整治、行風評議等超出法定職責范圍事務的要求，人民法院應當拒絕，并不得以任何名義安排法官從事上述活動?！比欢?，在當前的統(tǒng)攬型體制及行政化的社會背景下，在過去的十多年中，法院的非司法功能延伸到了維穩(wěn)、民生等政權職能的方方面面，院庭長經(jīng)常被要求直接參與治安、截訪、扶貧等項任務。*在調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)近一兩年法院被普遍要求參加當?shù)亍胺鲐殹惫ぷ?。而且“精準扶貧”具體要求法官尤其是院庭長每月甚至每周到扶貧點多少時間，有的還采取手機定位方式“精準”確定扶貧司法人員到位情況。而維穩(wěn)、民生等行政工作目標，直接、實質性地嵌入了立案、審判、執(zhí)行過程。在此情況下，“司法權行政化、工具化的傳統(tǒng)使命不可避免將長期延續(xù)”。*姜峰：《央地關系視角下的司法改革：動力與挑戰(zhàn)》，《中國法學》2016年第4期，第127頁。法院領導干部不僅承擔組織領導本院貫徹上級重要指示方針、法律政策等諸多行政管理事務，而且承擔較多來自地方黨政、上級機關等外部安排部署的各種會議、專項活動。大量行政事務、管理事務的客觀存在，導致院庭長常常不能獲得足夠時間及精力直接辦理案件。

三、爭議及其回應

身為法官的院庭長辦理案件可謂“天經(jīng)地義”。尤其在司法責任制與法官員額制改革之后，其正當性與必要性似乎毋庸置疑。然而，由于中國司法特有的背景與體制，對院庭長辦案的意義、院庭長辦案制度的可行性以及制度設置與實施，在學界與實務界，仍存在相當爭議。分析、厘清這些問題，回應相關質疑，對院庭長辦案制度的落實有積極效用。

(一)悲觀還是樂觀，推進或是止步

不審案的法官不是法官，這是常識。然而，這種常識仍能引起爭議。因為中國司法具有特殊的制度背景和制度安排。在此背景和制度安排之下，法院院長是代表任命他的組織到法院實施管理的官員，而普通法官才是辦案人員。院長之所以也要成為入額法官，也許只是為了獲取一種管理上的正當性。不過，為了支持這種正當性，也需要象征性地辦理兩起案件。因此，院庭長辦案的形式化，或許是中國司法制度的一種宿命。這種“宿命論”，可以說是當下部分學者對院庭長辦案以及類似符合司法邏輯的改革舉措的一種悲觀心態(tài)。而另一種觀點則較為樂觀。認為院庭長辦案制度與司法責任制、員額制相協(xié)調(diào)配套，符合司法規(guī)律的內(nèi)在要求，而符合規(guī)律的事務有其頑強的生命力，必然會突破障礙開辟自己的道路。而支撐本輪司法改革的強大的中央能力能夠使此類制度獲得有效推進。

筆者認為，兩種觀點均有一定根據(jù)，但筆者更愿意采取一種持中的心態(tài)，同時亦秉持一種積極的姿態(tài)。前述“宿命論”者，深研中國國情，理解“制度運行條件比制度本身更重要”；*這是筆者多年前就司法制度改革提出的一個基本觀點。參見龍宗智：《論司法改革中的相對合理主義》，《中國社會科學》1999年第2期，第130頁。而持樂觀心態(tài)者，則基于長遠的歷史合理性以及政治領導的當下決心和能力作出判斷。然而，只要以客觀的態(tài)度進行觀察，均不能否認政制框架以及其中的行政邏輯對中國司法的強大影響，如果要求法院領導者最重要的素質是政治忠誠，那么，作為法官立場的對當事人的中立與獨立，以及作為司法技術的判斷能力，雖與以尋求真相與公正為使命的司法辦案制度配合協(xié)調(diào)，但在對領導者的評判機制中不顯重要。而法院領導者是否直接辦案、實質辦案，在體制中的意義似乎也不大。因此，對院庭長辦案制度的落實，似乎不宜過于樂觀。但在另一方面，司法天生具有一種合理主義氣質，身為員額法官又不辦案或實質上辦案，是一種顯然不合理的現(xiàn)象，將受到相當?shù)牡种坪团?。而且，司法責任制與員額制推進，使司法行政化受到抑制，同時使法官職業(yè)化及素能要求提高，此種背景之下，占相當一部分法官員額的院庭長仍不辦案或不實質辦案，不僅使他們作為法官的身份受到質疑，也因為他們對審判負擔與責任的逃避而使其作為領導者的能力受到質疑，同時還可能因此而有礙于本法院改革的推進和審判任務的完成。在這種情況下，自上而下地推進院庭長辦案，加上相關改革措施的助推，會在一定程度上逼使院庭長返回一線，再穿法袍。畢竟，對其中相當一部分院庭長而言，最高法院設定的制度與任務安排，不會對他們帶來太大的壓力，甚至可能使他們感到游刃有余。這就為院庭長辦案在一定程度上實質化和常態(tài)化提供了基礎和條件。

因此，入額院庭長辦案，具有不容質疑的合理性，也是當前符合規(guī)律的司法改革的一項重要制度構成，在已經(jīng)具備一定實施條件的情況下，我們只能努力克服困難、創(chuàng)制條件，推進此項改革，而不應該過于悲觀無所作為、止步不前。

(二)能不能將院長改個稱謂

通俗的說，院庭長辦案的難處，是因為辦案人帶“長”，尤其是“一院之長”。為克服這一難題，抑制司法行政化，作為本文作者之一的龍宗智曾提出一項建議：借鑒國外法院制度，將法院院長換個名稱，改稱首席法官，并提出四點理由。包括有利于改革法院內(nèi)部結構和管理方式；有利于院長辦案，熟悉審判業(yè)務，而且?guī)尤簶I(yè)務；有利于貫徹法官法，防止將外行派到法院當領導；有利于減少副職，使法院“領導精干”。*龍宗智：《“法院生態(tài)學”四題》，《社會科學研究》2001年第5期，第99頁。不過，他也認為，改一個稱謂，改一套制度，外部條件，內(nèi)部需要，方方面面要兼顧，但這種兼顧十分困難。而且有的人做事會敷衍，名稱改了，內(nèi)里照樣，換湯不換藥，問題依舊。

二十年前提出的這項建議，在當時背景下也許難以實施，但在推進司法責任制破除司法行政化的背景之下，也許獲得改革契機。有關方面是否可以進行論證，由改名著手，對法院的管理體制、崗位與職數(shù)安排，以及辦案制度做出某些實質性的變革。從而為院庭長辦案以及司法行政化其他問題的解決，提供必要的基礎和條件。

(三)如何理解和界定“辦案”

院庭長辦案制度的設計與實施，涉及一個技術問題：如何理解這一制度中的“辦案”。爭議點在于此種“辦案”，是否包括“間接辦案”。所謂“間接辦案”，即院庭長參加法官會議討論案件、參加審委會研究決定案件，聽取案件匯報并發(fā)表意見，對重要案件的辦理進行組織、協(xié)調(diào)、審核等行為。對此，贊成擴大辦案范圍的論者認為，間接辦案也是法律程序或法院辦案制度所要求的辦案行為，并對案件的實體與程序發(fā)生實質影響，完全符合辦理案件的概念。如果排除在外，否定了法院辦案形式的多樣性，也否定了法院案件辦理尤其是重大、復雜案件辦理系多要素共同作用的機理。*參見孫海龍：《院庭長辦案優(yōu)化審判生態(tài)》，《法制日報》2017年1月3日，第3版。

另一種意見，也是主導的意見認為：院庭長辦案只能計入“直接辦案”，即院庭長作為承辦法官或合議庭成員，直接辦理個案，并承擔相應司法責任的司法活動?！伴g接辦案”只能計入工作量，不能計入院庭長辦案制度中的辦案數(shù)量。對此，最高人民法院“院庭長辦案意見”明確規(guī)定：“各級人民法院院庭長入額后應當辦理案件，包括獨任審理案件、參加合議庭作為承辦法官審理案件、參加合議庭擔任審判長或作為合議庭成員參與審理案件”?！案骷壢嗣穹ㄔ涸和ラL應當作為承辦法官辦理一定數(shù)量的案件。主持或參加專業(yè)法官會議、審判委員會，協(xié)調(diào)督辦重大敏感案件，接待來訪，指揮執(zhí)行等事務應當計入工作量，納入崗位績效考核，但不能以此充抵辦案數(shù)量。”中辦(2017)44號文件要求：“嚴格領導干部辦案量的統(tǒng)計標準”，顯然也含有對院庭長辦案的數(shù)量統(tǒng)計應當從嚴把握的精神。

筆者認為，雖然“間接辦案”也屬于法院審判案件的方式，概念上應當確認為辦案。但院庭長辦案制度中對“辦案”的界定，則只能是“直接辦案”，即在一審、二審、再審等基本審判程序中，以獨任或合議庭法官身份辦案，并承擔辦案職責與責任?！伴g接辦案”則不應當計入。因為，其一，只有限定于“直接辦案”，才能將“辦案”與審判管理監(jiān)督區(qū)別開來，進行分類規(guī)制。院庭長參加專業(yè)法官會議、聽取案件情況匯報，以及組織協(xié)調(diào)案件辦理，屬于對審判的管理監(jiān)督，系院庭長承擔的另一類業(yè)務責任。如果計為“辦案”，就會出現(xiàn)概念的混亂以及規(guī)制上的困難。其二，“直接辦案”，才能體現(xiàn)審判活動的本質屬性即親歷性。審判的親歷性，要求法官親身經(jīng)歷程序、直接審查證據(jù)事實并聽取當事人意見，以防止信息的遮蔽與扭曲，并籍此產(chǎn)生合理心證。而只有作為獨任法官或合議庭成員辦案，才能有效實現(xiàn)司法親歷性的要求。其三，作為法官直接辦案，才能體現(xiàn)司法責任承擔，從而達成此項制度的目的。

基于以上理由，筆者贊成最高人民法院文件規(guī)定的院庭長辦案限于直接辦案。但認為對此仍需作出更為具體明確的界定。由于合議庭一般成員作用較小，工作較少，責任較輕，*多數(shù)法院對合議庭審判長、承辦法官以及一般成員的工作量與責任分擔，按照4∶4∶2的比例。如果審判長兼承辦法官，則按6∶2∶2的比例分擔。而院庭長屬于優(yōu)質審判資源，加之身份特殊，因此不宜作為合議庭一般成員。院庭長在合議庭中辦案，應充當兩種角色，一是審判長，二是審判長兼承辦法官。對此，建議做出明確規(guī)定，要求院庭長辦案，除擔任獨任法官審案的情況外，應當是作為合議庭審判長或承辦法官審理案件。如有例外情況，也需嚴格界定例外的條件和例外處理的程序。而且，相關制度還應當明確規(guī)定，院庭長擔任承辦法官辦案的比例，應當不低于辦案數(shù)的50%。對院庭長“辦案”的內(nèi)涵，做出上述更為明確和具體的規(guī)定，主要是為防止實踐中院庭長利用相關規(guī)定的模糊性，利用其優(yōu)越地位參審而不承審，當“甩手掌柜”，導致辦案形式化。

四、落實院庭長辦案制度的若干意見

(一)總體意見

落實院庭長辦案制度，是一項系統(tǒng)工程，涉及微觀、宏觀，法院內(nèi)和法院外，制度的完善落實與支持保障條件的創(chuàng)造等方方面面的舉措。然而，對落實該項制度的措施作總體分析，筆者認為：

其一，優(yōu)化保障條件是確保制度“落地”的關鍵。落實院庭長辦案制度，克服辦案形式化，主要包括制度本身的完善與支持保障條件的創(chuàng)造這兩方面的問題。而相比之下，優(yōu)化支持保障條件顯然是更為突出的問題，甚至可以認為是落實此項制度的關鍵。因為經(jīng)過這些年的實踐，在總結實踐經(jīng)驗并聽取各方意見的基礎上，中央和最高人民法院對院庭長辦案的指導思想、操作原則、具體制度的設計安排，應當說已經(jīng)比較清晰完善。制度落實的困難，主要是保障條件不足。尤其是長期以來形成的司法行政化的影響以及社會行政機制對司法的作用。即如前文所分析的那樣。如果司法行政化以及社會行政機制對司法的強勢影響不能從根本上改變，那么，院庭長辦案尤其是實質辦案不走過場，始終會是一個問題，一個難題。因此，如何從內(nèi)部和外部提供此項制度運行必要的，至少是最低限度的保障條件，是落實此項制度所需要解決的根本性問題。

其二，完善基本規(guī)范是確保制度“落地”的前提。院庭長辦案制度就頂層設計與宏觀指導而言，應當說規(guī)范已經(jīng)較為完善，指導意見也比較合理有據(jù)。尤其是2017年4月最高人民法院發(fā)布的“院庭長辦案意見”，就院庭長辦案的數(shù)量質量要求、主要實施措施和監(jiān)督保障制度做了全面安排，由此所搭建的制度框架，已經(jīng)比較完善。但是對某些具體問題，仍可根據(jù)落實制度的實際需要作適當調(diào)整以及進一步規(guī)制，如文前提到的就“辦案”做出更為嚴格和明確的界定，以保障辦案質量等。同時各地、各級法院需要按照中央和最高人民法院的意見制定實施方案，解決制度“落地”問題。而如何設計制度“落地”的方案，仍然是需要解決的問題。

其三，提高思想認識，是確保制度“落地”的內(nèi)生動力。落實院庭長辦案制度，須進一步更新觀念，認識落實此項制度的意義。提出這一要求，是因為在法院系統(tǒng)，尤其在領導干部中，對此問題仍然在一定程度上認識不足。長期以來，在法院系統(tǒng)有一種較普遍的意識：當了院庭長，尤其是當了院領導，就可以脫離審卷開庭的具體工作，只需指導辦案、管理審判。落實院庭長辦案制度，必須破除這種意識，在法院系統(tǒng)，乃至在全社會，樹立身為法官的領導首先是一名法官的觀念。不作為法官辦案，就不能當法官，同時也沒有資格對其他法官辦案進行審判管理監(jiān)督。

其四，多管齊下是確保制度“落地”的重要方法。不管是創(chuàng)制保障條件，還是加強思想政治工作，都不可能一蹴而就，尚有空間做應為、可為之事。行政機制的支配作用是大環(huán)境特征，在法院也可謂根深蒂固，但本輪司法改革，注意解決某些影響司法公正的全局性、根本性的體制、制度問題，已經(jīng)具有適度切割社會機制與司法運行機制，從而維護司法機制相對獨立運行的意向，并由此出臺了系列政策措施。如在內(nèi)部的司法責任制、員額制改革，外部的人財物省級統(tǒng)管、跨區(qū)劃司法機構的設置和運作。同時直接針對行政機制作用司法的政策文件亦出臺執(zhí)行，如《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》，又如《關于保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》等，均為實現(xiàn)司法審判的專業(yè)化、獨立性而提供的制度保障。如果能切實落實這些政策要求和行為規(guī)范，行政機制對司法的影響會受到一定遏制，對院庭長辦案制度的保障將明顯增強。

(二)完善規(guī)范，增強制度可操作性

完善院庭長辦案的制度規(guī)范，關鍵是分案制度的完善。

1.關于分案原則。法院如何分配案件給法官辦理，并非簡單的司法行政事務，而是重要的司法管理行為，因為它關系程序公正及實體公正，同時影響司法公信力。*蘭布克、法布瑞編：《法院案件管轄與案件分配：奧英意荷挪葡加七國的比較》，范明志等譯，北京：法律出版社，2007年，第1頁。最高法院“意見”規(guī)定：“院庭長分案應當以指定分案為主”。這一原則規(guī)定的用意是“推動將重大、疑難、復雜、新類型和在法律適用方面具有普遍意義的案件優(yōu)先分配給院庭長審理?！比欢付ǚ职钢贫鹊淖畲蟊锥耸欠职钢械娜藶樽饔醚谝至顺绦蚝椭贫裙τ茫瑸樵和ラL“掛名辦案”“選擇簡案”留出了較大的操作余地，因此有礙于院庭長辦案的“制度化”。同時“指定分案為主”，還會妨礙院庭長辦案的“常態(tài)化”。因為對于大部分法院而言，重大、疑難、復雜及新類型案件畢竟是少數(shù)，且訴至法院的時間不確定、不均衡，如果均要求院庭長辦理這些大案、疑案、新案，客觀上可能造成院庭長辦案有時會“無米下鍋”。此時，為了完成辦案數(shù)量的剛性要求，院庭長突擊辦理系列案件、簡單案件也就難以避免。

院庭長辦案的制度化與常態(tài)化，需以分案的制度化、常態(tài)化為基礎。因此，鑒于以上弊端，建議不再堅持或強調(diào)“指定分案為主”的原則，而應探索分案制度化、常態(tài)化的機制。法院分案制度化與常態(tài)化的基本機制，就是隨機分案機制，這是各國法院分案制度的基本機制。然而，因為院庭長辦案數(shù)量有限，且要求辦理大、疑、新案，隨機分案的作用亦有限，因此，也不宜將分案原則直接改為“隨機分案為主”。筆者通過調(diào)研，認為可以采取適合于院庭長辦案特點的多元化分案方式。這種多元化的分案，應考慮多種因素，考慮不同需求，實施不同的分案原則與方式。例如，對院領導和庭級領導分案可有區(qū)別。院領導可實行特定規(guī)則和條件約束下的選擇性分案，而庭一級，尤其是副庭長，作為辦案骨干，可主要實行設定重大、疑難等篩選條件下的隨機分案。又如，不同層級的法院也可以有所區(qū)別?；鶎臃ㄔ弘S機分案、循例分案的因素增加，而越高級別的法院，指定分案的因素越強。筆者在調(diào)研中，還發(fā)現(xiàn)一種增強制度化的操作方式，其要點是：其一，根據(jù)全院案件總量和員額法官人數(shù)，分類分級合理確定院庭長全年應辦案件數(shù)量，以及每月最低辦案數(shù)量，可按一定時段設定預警線。其二，按照重大、疑難、復雜、新型以及指導性案件的認定標準和移送程序，將大部分此類案件在院庭長群體中隨機平均分配(個別缺乏辦案能力而因工作需要入額的院領導可除外)。其三，當院庭長未完成的辦案數(shù)量觸及預警線，即未完成每月基本辦案量，或季度、半年度預警設定值時，將院庭長編入審判團隊參與隨機平均分配案件。此種方式有利于推動分案工作制度化、常態(tài)化，但也可能存在操作不便，以及對院庭長群體未注意區(qū)別情況對待等問題。各地、各級法院還可摸索適合于自身的分案方式，努力推動院庭長分案的制度化、常態(tài)化。

2.關于案件類型甄別機制。院庭長總體而言屬于優(yōu)質審判資源，因為他們通常就是資深法官、辦案骨干，也因為他們具有更為優(yōu)越的條件，掌握全局、協(xié)調(diào)關系，處理案件。因此，院庭長辦案，應當“重點審理重大、疑難、復雜、新類型和在法律適用方面具有普遍指導意義的案件?！睘榇?，需要進一步明確重大、疑難等類型案件的認定標準，健全擇定機制。

目前法院系統(tǒng)尚未建立統(tǒng)一、明確的重大、疑難、復雜案件的認定標準，因此，應當制定更具操作性的標準，以便有效甄別和遴選。為此，需要按照刑事、民事、行政、執(zhí)行等不同業(yè)務類型分別設立重大、疑難、復雜案件的認定標準。而且各法院可以根據(jù)本地及本院情況設定判別標準。如對刑事案件，就重大性，應考慮案件性質、可能的刑期、罪數(shù)、涉眾性、社會關注與影響、重大程序變更(如抗訴、提起再審)等。就復雜、疑難性，應考慮事實、證據(jù)的數(shù)量與多重性，排除證據(jù)及其疑難，證據(jù)是否爭議很大，事實是否真?zhèn)尾幻鳎粦紤]是否罪與非罪，此罪與彼罪界限不清，或屬于法律規(guī)定不明確或有沖突，適用法律有爭議且解決爭議較為困難。同時還應考慮案件處理結果、處理方式是否存在矛盾和難題。如可能引起有關部門的強烈反對，可能產(chǎn)生一定的輿論效應，甚至影響穩(wěn)定等等。應當針對這些因素，制定明確具體的判斷標準，以便使立案人員能夠根據(jù)具體標準直接篩選出大部分重大、疑難、復雜案件。此外，對新類型案件以及法律適用具有普遍意義的案件，尤其是對法律適用具有普遍指導意義的案件，對其認定標準和方法，也需做出更為明確的規(guī)定。

在明確了認定標準之后，立案環(huán)節(jié)的甄別只是對標準的理解和執(zhí)行。但在司法實踐中，部分重大、疑難、復雜案件須通過對訴訟材料的深度審查甚至開庭審理后才能有效識別。因此，需完善此類案件的移送辦理機制。為兼顧辦案效率和院庭長辦案需求，在立案部門將案件移送到承辦法官后，承辦法官應當及時審查訴訟材料(審查時間在3天內(nèi)為宜)，發(fā)現(xiàn)案件符合重大、疑難、復雜等類型案件認定標準的，應即向審判管理部門提出轉由院庭長辦理。超過3天的案件，原則上不再轉辦，但承辦法官或者合議庭仍須按照重大疑難復雜案件內(nèi)部監(jiān)督程序上報院庭長。*如重慶市第四中級人民法院在《重大疑難復雜案件內(nèi)部監(jiān)督程序暫行規(guī)定》中要求：法官、分管院領導在審判、執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)重大、疑難、復雜案件的，各相關職能部門在人民來信來訪、上級交督辦、網(wǎng)絡輿情處理中，發(fā)現(xiàn)本院正在辦理的案件屬于重大、疑難、復雜案件的，均應當及時報告上級領導。 收到情況報告，院長可視情況確定是否屬于重大、疑難、復雜案件；屬于重大、疑難、復雜案件的，進入內(nèi)部監(jiān)督程序。

(三)加強監(jiān)督約束，提升制度剛性

落實院庭長辦案制度的困難，在于這一制度是針對法院的管理者，帶有“自我革命”的特性。因此，落實此項制度，需要采取更為有力的措施，以加強對院庭長的監(jiān)督約束，增強制度剛性。

1.加強院庭長辦案的司法公開。為督促制度落實，中辦(2017)44號文件要求：“建立領導干部辦案情況定期通報制度?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸霸和ラL辦案意見”要求：“各級人民法院院庭長辦案任務完成情況應當公開接受監(jiān)督?！钡渚唧w措施，仍是要求對院庭長辦案任務完成情況，包括辦案數(shù)量、案件類型、審判程序、參與方式、開庭數(shù)量、審判質量等，進行測算核定和定期通報。同時，還要求：“上級人民法院應當定期對下級人民法院院庭長辦案情況開展督察，對辦案不達標的要進行通報，存在委托辦案、掛名辦案等問題的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴肅問責?！?/p>

以上措施對于落實院庭長辦案制度均為必要。不過，考慮到對院庭長辦案的行政監(jiān)督措施效力有限，可以進一步擴大“公開接受監(jiān)督”的范圍。即如法院的“司法公開”，將審判情況向全社會公開，并接受各方面監(jiān)督，院庭長辦案也應當作為“司法公開”的一項重要內(nèi)容，進入司法公開平臺，接受社會監(jiān)督。因此，應當建立、完善院庭長辦案的分案情況(重點是案件類型)、裁判文書、審判質效的公開機制。這一司法公開措施可形成一種倒逼機制，不僅使院庭長進入審判庭審案，完成辦案數(shù)量，同時也注重對審判流程節(jié)點的依法掌控、實體問題的正確把握，以及裁判文書的質量把關，從而自覺提升案件審判質量。應建立可以溝通、便于監(jiān)督的司法公開平臺，通過微信公眾號、官方微博等渠道，方便民眾監(jiān)督。

2.完善院庭長辦案的考核機制。長期以來，司法績效考核制度主要針對法院整體、內(nèi)部單位以及法官個人進行考核，而對院庭長尤其是院領導的考核措施不多，內(nèi)容也常有不實，依賴本級院考核則更易流于形式。與獎酬、進退掛鉤的績效考核是推進器和指揮棒，因此，落實院庭長辦案制度，需加強考核機制。

首先是合理安排考核內(nèi)容。應針對院、庭不同崗位，設置不同的考核指標要求。除按照中央和上級要求，根據(jù)本院情況設置辦案數(shù)量指標外，應重點明確在辦案類型、質量效果方面的要求，防止辦小案、簡案和湊數(shù)案件。同時還應對審判程序、實體處理、裁判文書制作等具體環(huán)節(jié)提出要求，以防止形式化、走過場。其次是完善院庭長辦案的考評方式。要在抓好平時司法檔案建設、案管部門日常監(jiān)控評查的基礎上，突出以上級院為考評主體，增加考評的剛性和權威性，同時注重外部評價、實地檢查、綜合分析等方法步驟，從不同角度、不同層次，對院領導辦案作出全面、客觀、公正的考評結論。再次是加強考評結果應用。包括公示考評結果，使院庭長辦案接受全院人員監(jiān)督。對于辦案業(yè)績突出，尤其是帶頭辦理大、難、新案，取得良好效果的院庭長，落實獎勵措施；如出現(xiàn)質量、數(shù)量問題，則予通報和追責?？己饲闆r應計入業(yè)績檔案，并影響其今后的評優(yōu)、晉級與提升。

(四)調(diào)整管理制度，優(yōu)化外部環(huán)境。

1.落實中辦44號文，堅持審判管理監(jiān)督的專業(yè)化原則，加強法院領導干部的職業(yè)化、專業(yè)化建設。中辦(2017)44號文件，將法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設，作為國家政治建設和法治建設的重要戰(zhàn)略措施，也作為落實司法責任制的基本保障。要利用落實44號文件的契機，切實加強法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設，創(chuàng)造有利于院庭長辦案制度化、常態(tài)化的條件與環(huán)境。

一是應當堅持審判管理監(jiān)督的專業(yè)化原則，慎重任命法院領導干部。此處所指審判管理監(jiān)督，不是黨委、紀委的政治性管理和監(jiān)督，而是根據(jù)司法責任制實施文件所采取的審判質量內(nèi)部控制措施。其中最為重要的是院庭長對案件審判的管理監(jiān)督，包括程序管理、流程管理、大要案管理監(jiān)督等。院庭長如不熟悉審判業(yè)務，就不可能對審判實施合理、有效、正當、合法的管理監(jiān)督。因此，在選任法院領導干部時，除政治標準外，應依法堅持業(yè)務標準，防止將不懂法的干部選派到法院擔任領導包括擔任主要領導。此項措施，也是為了創(chuàng)造條件，落實院庭長辦案制度。否則，對法律和審判業(yè)務不熟悉，就很難實現(xiàn)辦案的實質化，更無從實現(xiàn)帶頭辦理“重大、疑難、復雜、新類型和在法律適用方面具有普遍指導意義的案件”。

二是強化針對院庭長的法官職業(yè)化與專業(yè)化激勵引導機制。加強法官檢察官隊伍的正規(guī)化職業(yè)化專業(yè)化建設，其對象當然包括身為法官檢察官的各級法院檢察院的領導。不過在實踐中，對法院領導干部群體的職業(yè)化專業(yè)化建設仍重視不夠，需要采取相應措施，以克服實踐偏向。筆者認為，一項重要的措施，是以法官職級待遇作為入額法官包括院庭長待遇的主要依據(jù)，同時實行院庭長正常轉為相應級別法官的制度。從而強化針對院庭長的法官職業(yè)化專業(yè)化的激勵引導機制。這一點可借鑒大學的情況。在大學，校長、副校長(除個別管后勤的副校長外)，通常具有教授身份。即使學校行政管理工作再繁重，他們作為教授，就必須上講臺，甚至必須為本科生開課，同時還要寫論文。這是制度要求，校長們自己也認為理所當然。他們之所以堅持上講臺、寫論文，與其工資待遇往往是由其教授級別而非行政級別所決定(個別副部級待遇的校長除外)有關，而且通常他們在任職前是教授，在任職期滿后常常也是回到教授崗位。如果法院借鑒大學，以法官級別作為院庭長待遇的主要依據(jù)，同時，建立領導來自法官，任職屆滿后回歸法官席的正常機制，*中辦(2017)44號文規(guī)定：“根據(jù)個人意愿和工作需要，長期在審判、檢察一線辦案且多年考核業(yè)績優(yōu)秀的法官、檢察官，到達法定退休年齡的，按照有關政策和干部管理權限，可以申請延長退休年齡。領導干部申請延長退休年齡的，應當免去領導職務從事一線辦案?！边@一規(guī)定已提出領導干部轉為專任員額法官的問題，但是需有相關配套制度，包括法官退休制度的改革以及法官地位和待遇的進一步提升，否則實踐中難以落實。那么，對院庭長辦案的認識就能顯著提升，而此項工作的常態(tài)化就容易形成。

以上兩方面的措施，均涉及我國司法領導干部管理制度的改革，難度之大，可想而知。然而，近年來的司法改革，已將符合司法規(guī)律，實現(xiàn)司法公正，同時加強司法的正規(guī)化職業(yè)化專業(yè)化建設作為國家的既定決策，作為自上而下必須貫徹的舉措，在符合規(guī)律的改革邏輯之上，推動法院領導干部隊伍建設的正規(guī)化職業(yè)化與專業(yè)化，并適當改革調(diào)整干部管理制度，確為必要，亦具備一定程度的可行性。

2.落實《關于保護司法人員依法履行法定職責的規(guī)定》，優(yōu)化院庭長辦案的外部環(huán)境。 中辦、國辦《關于保護司法人員依法履行法定職責的規(guī)定》以及最高法院實施辦法，已頒布施行一段時間，但執(zhí)行的情況并不理想，已如前述。最高人民法院“院庭長辦案意見”要求：“嚴格執(zhí)行《關于保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》及其實施辦法，積極爭取地方黨委政府支持，進一步精簡會議文件，壓縮管理流程，確保院庭長有更多時間和精力投入辦案工作。”目前仍然需強調(diào)“兩辦”及最高人民法院文件的落實。按照中央文件及最高人民法院的要求，爭取地方黨委政府支持，創(chuàng)造必要的外部環(huán)境，保證院庭長辦案時間和精力。