關(guān)于基層政府治理能力存在的問題與提升路徑研究

王青

[摘要]本文分析了基層政府治理能力存在的問題，包括基層政府缺乏基層社會(huì)心理干預(yù)能力，塑造社會(huì)文化價(jià)值觀的能力不足，基層政府與多元主體的溝通協(xié)調(diào)能力弱化等。我們提出了推進(jìn)基層政府治理能力現(xiàn)代化的路徑：一是基層政府要健全體制機(jī)制，二是要確立現(xiàn)代治理理念，三是提升管理者素質(zhì)。

[關(guān)鍵詞]基層政府 治理能力 問題 提升 路徑

一、前言

基層政府治理能力是指在多主體治理的背景下，運(yùn)用適當(dāng)?shù)闹卫砉ぞ吆图夹g(shù)策略來控制、引導(dǎo)、規(guī)范、協(xié)調(diào)和平衡利益相關(guān)者之間的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等活動(dòng)，以此最大限度地提高公共服務(wù)質(zhì)量和提高公眾利益的能力?；鶎诱卫砟芰ΜF(xiàn)代化是國(guó)家治理體制和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是政治現(xiàn)代化的邏輯起點(diǎn)，是完善公共服務(wù)體系建設(shè)、建立和完善服務(wù)型政府的重要途徑。然而，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在全面深化改革攻關(guān)時(shí)期，從中央政府到地方基層政府，在建立和完善服務(wù)型政府方面還缺乏相應(yīng)的理論依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從治理的角度看，政府治理體系建設(shè)還不完善，政府治理能力還有待提升。由于基層政府具備的公共政策能力、公共服務(wù)能力等方面的不足，基層管理的與水平仍有提升空間。

二、基層政府治理能力存在的問題分析

缺乏深入基層社區(qū)與部門的實(shí)踐姿態(tài)、缺乏密切聯(lián)系群眾的社會(huì)心理及相應(yīng)的疏導(dǎo)能力、缺乏與基層主體的溝通能力等，致使基層政府治理能力水平不高，仍有待提升。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）基層政府缺乏基層社會(huì)心理干預(yù)能力

所謂社會(huì)心理干預(yù)或說服的能力，就是要遵循社會(huì)主體心理活動(dòng)的規(guī)律，通過解釋、交流、理解和友誼來消除人們的心理障礙，消除人們的心理疑慮，引導(dǎo)人們通過談判解決社會(huì)問題的能力。改革開放以后，基層社會(huì)發(fā)生了根本性變化，其主要表現(xiàn)為社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及民眾心理認(rèn)知等方面變化。隨著全球化、城市化、信息化的快速推進(jìn)，基層社會(huì)民眾獲取信息渠道的拓展以及信息量的增加，人們之間的社會(huì)交往方式發(fā)生了徹底變化，所有這些因素的累積自然會(huì)對(duì)民眾的心理產(chǎn)生巨大的影響。

（二）基層政府在基層塑造社會(huì)文化價(jià)值觀的能力不足

改革開放前，國(guó)家走的是全面統(tǒng)治的道路，或通過群眾紀(jì)律、動(dòng)員和運(yùn)動(dòng)，對(duì)社會(huì)生活和社會(huì)關(guān)系進(jìn)行全面、嚴(yán)格的控制。其中，基層政府作為國(guó)家在基層社會(huì)中的法定代表，代表著國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的統(tǒng)治和控制，即基層政府具有強(qiáng)大的治理權(quán)力和權(quán)威。在中央政府的范圍內(nèi)，擁有制定規(guī)則、發(fā)布命令和向社會(huì)成員提供資源的權(quán)力，可以迫使基層社會(huì)成員在基層社會(huì)成員和基層政府成員之間形成一種強(qiáng)制性的依賴關(guān)系結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制和社會(huì)穩(wěn)定的功能。在這一社會(huì)發(fā)展階段，基層政府把它的統(tǒng)治力不斷向基層社會(huì)的方方面面延伸，并且以其絕對(duì)的權(quán)威配置著轄域內(nèi)的社會(huì)資源，統(tǒng)攝著基層社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活的全部?jī)?nèi)容。但是，總體來看，這一階段，基層政府是在國(guó)家話語體系下對(duì)基層社會(huì)的文化價(jià)值的強(qiáng)制性的打造，實(shí)質(zhì)上，適合基層社會(huì)治理需求的文化價(jià)值認(rèn)同呈現(xiàn)總體失語的狀態(tài)，基層政府在基層社會(huì)文化價(jià)值認(rèn)同的形塑過程中處于缺位和錯(cuò)位的狀態(tài)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型，基層社會(huì)進(jìn)入到開放、異質(zhì)、高流動(dòng)及碎片化的過程中，面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)景觀，基層政府在運(yùn)用經(jīng)濟(jì)利誘和政治威壓治理策略失靈之后，在缺失社會(huì)共同體文化價(jià)值塑造能力的前提條件下，逐漸陷入治理恐慌的泥淖而難以自拔。

（三）基層政府與多元主體的溝通協(xié)調(diào)能力弱化

治理理論的核心思想是多主體在公正平等的平臺(tái)上運(yùn)用對(duì)話、協(xié)商的機(jī)制，通過溝通的渠道，交流信息，排除障礙，化解矛盾，促進(jìn)社會(huì)秩序的良性運(yùn)行。在基層社會(huì)治理場(chǎng)域，作為一方重要的治理主體的基層政府，與其他社會(huì)組織、個(gè)體相比，不僅掌握著更優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資源，而且占有更多的體制內(nèi)的信息資源。從理論上講，這些豐富優(yōu)質(zhì)資源為政府治理能力的構(gòu)建提供著積極的作用。但是，在具體實(shí)踐中，基層政府的這些資源卻成為其治理能力提升的障礙。這是因?yàn)橐环矫妫鶎诱恢卑缪葜鐣?huì)治理的絕對(duì)權(quán)威者的角色，憑借自身掌握的優(yōu)勢(shì)資源而輕視或忽略對(duì)基層社會(huì)信息的采集、吸納，形塑出其治理能力的封閉性、排他性特征；另一方面，其他治理主體與基層政府的治理目標(biāo)、治理工具選擇等方面存在一定程度的差異，以及權(quán)力地位的不對(duì)等，導(dǎo)致其他治理主體與基層政府分離、排斥。

三、推進(jìn)基層政府治理能力現(xiàn)代化的路徑

有些基層政府的管理理念沒有走在時(shí)代發(fā)展前沿，制度機(jī)制略顯不夠順暢，管理者素質(zhì)有待提高，對(duì)這些問題，我們?cè)撊绾翁幚恚?/p>

（一）基層政府要健全體制機(jī)制

一是明確權(quán)力和責(zé)任。為解決行政體制中職能重疊、權(quán)責(zé)不清的問題，必須深化行政體制改革，特別是推進(jìn)政府事業(yè)單位大部門制度改革，遵循一個(gè)部門多負(fù)責(zé)的原則。整合、合并相同、相關(guān)、相似的職能，綜合設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，使政府部門逐步朝著“職能廣泛、組織少”的方向發(fā)展。二是加強(qiáng)合作。大部制改革也不可能解決所有問題，有些事項(xiàng)確實(shí)需要由多個(gè)部門管理，對(duì)于這種情況，首先就要分清主次，明確牽頭部門。比如這次關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)的整合，中央就明確提出由國(guó)土資源部牽頭負(fù)責(zé)，會(huì)同林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、海洋局，負(fù)責(zé)全國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記工作。其次就是要建立部門聯(lián)席會(huì)議制度。通過聯(lián)席會(huì)議及時(shí)交流情況，加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)，共同研究解決問題，提高行政效能。三是要強(qiáng)化監(jiān)督。當(dāng)前行政監(jiān)督不能停留在開會(huì)、下文這些形式上，一定要增強(qiáng)程序的剛性，要完善兩個(gè)“為重點(diǎn)”的監(jiān)督管理機(jī)：一是完善以考核為重點(diǎn)的監(jiān)督管理機(jī)制，要將治理的效果納入部門管理考核中；二是完善以問責(zé)為重點(diǎn)的監(jiān)督管理機(jī)制，要把治理的效果納入對(duì)部門管理的問責(zé)中，對(duì)不嚴(yán)格履職的部門和領(lǐng)導(dǎo)要進(jìn)行問責(zé)。

（二）基層政府要樹立現(xiàn)代治理理念

從世界各國(guó)的發(fā)展歷程來看，人類政治發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：國(guó)家統(tǒng)治、國(guó)家管理和國(guó)家治理。從“執(zhí)政”到“管理”到“治理”，反映了人類政治文明的不斷進(jìn)步。與統(tǒng)治、管理相比，治理理念究竟有哪些不同呢？著名政治學(xué)家俞可平總結(jié)了五個(gè)方面的區(qū)別。其一，權(quán)力主體不同，統(tǒng)治與管理的主體是單一的，就是政府或其他國(guó)家公共權(quán)力；治理的主體則是多元的，除了政府外，市場(chǎng)和社會(huì)組織也是治理主體。其二，權(quán)力的性質(zhì)不同，統(tǒng)治與管理是強(qiáng)制性的；治理可以是強(qiáng)制的，但更多是協(xié)商的。其三，權(quán)力來源不同，統(tǒng)治與管理權(quán)力的來源就是強(qiáng)制性的國(guó)家法律；治理的來源除了法律外，還包括各種非國(guó)家強(qiáng)制的契約。其四，權(quán)力運(yùn)行向度不同，統(tǒng)治與管理的權(quán)力運(yùn)行是自上而下的，治理的權(quán)力運(yùn)行可以是自上而下的，但更多是平行的。平行具有靈活性，可以減少管理成本，降低管理風(fēng)險(xiǎn)。

（三）基層政府要提升管理者素質(zhì)

一是嚴(yán)格規(guī)范入口關(guān)。究其原因，基層管理隊(duì)伍素質(zhì)不高，與縣鄉(xiāng)行政機(jī)關(guān)，特別是事業(yè)單位進(jìn)入程序不規(guī)范，近親繁殖現(xiàn)象有很大的關(guān)系。目前基層公務(wù)員通過招考錄用的人數(shù)占總數(shù)的比例不到10%，這樣就從客觀上造成管理者素質(zhì)不高。因此，要進(jìn)一步完善并大力推進(jìn)公開招考，通過公開招考為基層選拔優(yōu)秀人才，逐步改變基層人才結(jié)構(gòu)。二是抓好教育培訓(xùn)。一要加大培訓(xùn)的力度。基層管理者是個(gè)龐大的隊(duì)伍，但他們的培訓(xùn)教育機(jī)會(huì)很少。因此，我們一要加大培訓(xùn)的力度，為基層管理者提供更多培訓(xùn)與學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。三是要合理設(shè)置培訓(xùn)內(nèi)容。要突出職業(yè)道德教育和理想信念教育，通過加強(qiáng)職業(yè)道德教育和理想信念教育的培訓(xùn)，培養(yǎng)基層管理者的責(zé)任心，增強(qiáng)他們的責(zé)任能力，還要結(jié)合崗位、分類按需進(jìn)行能力和技術(shù)培訓(xùn)，切實(shí)幫助基層管理人員提升業(yè)務(wù)水平，創(chuàng)新管理方式，增強(qiáng)他們的執(zhí)行能力和服務(wù)能力。三要將培訓(xùn)和使用掛鉤。當(dāng)前干部教育培訓(xùn)的效果不是很理想，主要原因是缺乏政策導(dǎo)向性。如果能將干部的學(xué)習(xí)培訓(xùn)與提拔使用進(jìn)行掛鉤，那干部的學(xué)習(xí)積極性一定會(huì)大大提高，培訓(xùn)的效果也會(huì)增強(qiáng)的。四是打通上升通道?？陀^來講，目前基層工作平臺(tái)低，條件艱苦，壓力大，待遇也低，所以基層干部容易喪失責(zé)任心和學(xué)習(xí)動(dòng)力。如何解決這個(gè)問題？要改革干部人事制度，為基層干部打通上升通道。

四、結(jié)語

因此，從這個(gè)意義上說，基層政府能力建設(shè)幾乎可以看作是依靠全民參與的需要，它要求基層政府治理實(shí)踐參與者能夠真正扎根于群眾中，直接面對(duì)群眾的生產(chǎn)生活實(shí)踐，試著在人的生存實(shí)踐中找到“沉默”的智慧，尋求實(shí)現(xiàn)“善治”的愿望之路。當(dāng)然，這也意味著，從生存智慧的角度探索基層政府治理能力建設(shè)，對(duì)于每一個(gè)基層政府治理實(shí)踐的參與者來說，都不僅僅是視角的轉(zhuǎn)變，它也是基層政府進(jìn)行治理實(shí)踐的一種轉(zhuǎn)變，也是一種治理觀念的轉(zhuǎn)變，還是基層政府開展治理實(shí)踐的姿態(tài)轉(zhuǎn)換，更是一種執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)換。