高校教師申訴制度反思與完善

黃梅

關(guān)鍵詞高校教師 申訴制度 反思

一、問題提出

《中人民共和國高等教育法》規(guī)定，高等學(xué)校實(shí)行教師聘任制。對教師的思想政治表現(xiàn)、職業(yè)道德、業(yè)務(wù)水平和工作實(shí)績的考核結(jié)果，是高等學(xué)校作為聘任或解聘、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)或處分教師的依據(jù)。然而，如果高校教師對學(xué)校解聘或處分不服，可通過什么途徑進(jìn)行救濟(jì)，該法沒有涉及?！吨腥A人民共和國教師法》（簡稱為《教師法》）雖規(guī)定：教師對學(xué)校侵犯其合法權(quán)益或者對學(xué)校作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴;教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)本法享有的權(quán)利的，可以向同級人民政府或上一級人民政府部門提出申訴。須肯定，現(xiàn)行《教師法》所設(shè)置申訴制度對高校教師權(quán)利救濟(jì)有重要作用，但其關(guān)于申訴的制度安排尚存缺陷，這些缺陷妨礙了高校教師被侵害權(quán)利的救濟(jì)。為此，有必要對關(guān)乎高校教師權(quán)益保障的申訴制度予以反思與完善。

二、現(xiàn)狀反思

（一）救濟(jì)義務(wù)主體中立性偏頗，公正裁決基礎(chǔ)動(dòng)搖

救濟(jì)義務(wù)主體，此指對權(quán)利“受侵害”的控方與被控“侵權(quán)”的辯方之爭議或沖突行使裁決職權(quán)的“人”。由于控辯雙方在權(quán)利救濟(jì)中處于直接的二元對立，裁決者具有中立性是權(quán)利救濟(jì)程序正義的必然要求。具體說，裁決者應(yīng)在利益沖突各方之間處于不偏不倚或者說超然的地位，不得事先對任何一方有偏見甚至歧視。這意味著，裁決者不能與案件有牽連，不得與雙方當(dāng)事人及案件審理結(jié)果有利益或其他方面的利害關(guān)系，不應(yīng)該有支持或反對一方的預(yù)斷或者偏見。

根據(jù)《教師法》第39條，高校教師針對實(shí)施“不同侵權(quán)行為的侵權(quán)者”所提出的申訴，承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體不一樣：其一，針對“學(xué)校侵權(quán)”提出的申訴，承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體是教育行政部門;其二，針對“當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門”侵權(quán)提出的申訴，承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體為同級人民政府或上一級人民政府部門。比較發(fā)現(xiàn)，不論是第一種情形還是第二種情形的申訴，承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體與被控“侵權(quán)者”都是直接的上下級關(guān)系，“被告”與裁決者有密切的業(yè)務(wù)往來，裁決者地位中立性偏頗，有可能導(dǎo)致其出于各種因素考量作出對高校教師不利裁決。

（二）有的侵權(quán)救濟(jì)時(shí)限模糊，可能導(dǎo)致正義遲來

在申訴制度設(shè)計(jì)中，明確有關(guān)機(jī)關(guān)處理申訴的期限，這是權(quán)利救濟(jì)程序法定的必然要求。否則，立法對申訴的處理時(shí)限缺失規(guī)定或者規(guī)定模糊，權(quán)利救濟(jì)程序彈性過大，這意味著給承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)的主體留下過大自由裁量空間，可能會導(dǎo)致有的工作人員在思想上對申訴的處理未能引起足夠重視，伴隨而來的可能是造成權(quán)利救濟(jì)的不必要拖延，被侵害權(quán)利沒有能得到及時(shí)有效恢復(fù)或者彌補(bǔ)。

根據(jù)《教師法》第39條第一款，高校教師因?qū)W校侵犯其合法權(quán)益或者對學(xué)校作出的處理不服向教育行政部門提出申訴的，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)予以處理。但對于高校教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其權(quán)利而提出的申訴，第39條第二款僅規(guī)定“應(yīng)作出處理”，對于具體處理期限則未涉及。具體處理期限缺失，在實(shí)踐中易造成各地甚至同地對高校教師的類似申訴之處理期限有很大差異，甲地是十天半月，乙地為三年兩載，丙地則可能無限期拖延。承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體對處理申訴的期限把握不一，使得高校教師權(quán)利救濟(jì)正義遲來。

（三）聽審權(quán)未涉及，教師主體地位難以彰顯

聽審權(quán)，一般指在兩造對抗的糾紛解決中，沖突雙方當(dāng)事人享有陳述事實(shí)、出示證據(jù)、同對方及其證人對質(zhì)與反詰的權(quán)利。在解決教師與學(xué)?；蛘吲c有關(guān)主管部門沖突的制度設(shè)計(jì)中，因控辯雙方力量先天失衡，保障處于弱勢地位的教師享有最低限度的聽審權(quán)利，不僅能充分彰顯教師在權(quán)利救濟(jì)中的主體地位，而且有利于承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)的裁決者全面查清爭議事實(shí)。否則，承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體不能兼聽，對爭議事實(shí)缺乏全面了解，所作裁決可能會以偏概全。因此，認(rèn)真聽取教師意見，保障其有發(fā)言權(quán)，這是權(quán)利救濟(jì)程序正義底線。

《教師法》對于有關(guān)機(jī)關(guān)處理申訴過程中的教師聽審權(quán)只字不提。這意味著，承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體對高校教師申訴予以處理時(shí)，是否給予及在多大程度上給予教師“聽審權(quán)”，往往會因案而異，因人而別。高校教師同強(qiáng)大“侵權(quán)”機(jī)關(guān)進(jìn)行抗衡的有效手段缺失剛性制度保障，其在權(quán)利救濟(jì)中主體地位難以彰顯。

（四）舉訌責(zé)任分配缺失，裁決者常常被置尷尬境地

舉證責(zé)任，一般指在控、辯、裁三方構(gòu)成的糾紛解決構(gòu)架中，對于控辯一方提出的主張，誰有義務(wù)提供證據(jù)予以證明，如果有義務(wù)提供證據(jù)予以證明的一方舉證不能，要承擔(dān)不利后果。在申訴制度中，明確并合理分配控辯雙方舉證，一方面，有利于及時(shí)收集證據(jù);另一方面，當(dāng)出現(xiàn)控辯雙方都無法提供證據(jù)對待證事實(shí)予以證明時(shí)，有利于避免救濟(jì)義務(wù)主體對此不知如何處理的尷尬境地。

根據(jù)《教師法》第39條，對于高校教師提出的權(quán)利主張，是遵循“誰主張，誰舉證”還是由被控“侵權(quán)”的學(xué)校、當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門抑或分別由控辯雙方承擔(dān)舉證責(zé)任，《教師法》未涉及。舉證責(zé)任分配缺失勢必產(chǎn)生這樣問題：當(dāng)遇到一些控辯雙方都無法舉證且雙方又都互不相讓的爭議事實(shí)時(shí)，例如，高校教師與高校就解聘或處分意見相左，雙方就此陷入“僵局”，因無明確舉證責(zé)任，承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體被置于左右為難的尷尬境地，對此不知如何進(jìn)行處理。

（五）教師是否享有訴權(quán)未明確，救濟(jì)缺失公正制度保障

訴權(quán)，是指當(dāng)公民認(rèn)為自己合法權(quán)益受侵害時(shí)，其有向法院提起訴訟的一種權(quán)利。在高校教師權(quán)益易受侵害的教育行政管理過程中，當(dāng)教師權(quán)益受到來自管理者的侵害時(shí)，如果其只能向有關(guān)機(jī)關(guān)提出申訴而不能向法院起訴，司法救濟(jì)缺失，教師被侵害權(quán)利常常很難得到及時(shí)有效救濟(jì)。當(dāng)今，一些國際法律文件將保障公民享有訴權(quán)作為一項(xiàng)基本準(zhǔn)則予以確立，越來越多的國家將公民享有訴權(quán)作為一項(xiàng)基本原則在本國憲法和法律中予以規(guī)定。

根據(jù)《教師法》第39條，高校教師對學(xué)校及當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門實(shí)施的侵害其權(quán)益行為，高校教師有權(quán)向教育行政部門、同級人民政府或上一級人民政府部門提出申訴，但若對相關(guān)部門或人民政府的處理仍不服，高校教師是否還可以向法院提起訴訟，《教師法》則沒有涉及。立法未明確教師可通過行使訴權(quán)方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，公正救濟(jì)制度缺失，這對高校教師權(quán)益保障不利。

三、完善路徑

（一）吸收教師代表參與，克服裁決者中立性偏頗的弊端

《教師法》關(guān)于申訴的救濟(jì)義務(wù)主體中立性偏頗，置高校教師于不利境地，但如此設(shè)置絕非沒有可取之處。從某種意義上說，要由完全具有中立性的主體處理申訴，成本過高，不太現(xiàn)實(shí)。為此，在不對承擔(dān)處理申訴的裁決主體進(jìn)行結(jié)構(gòu)性變革的基礎(chǔ)上，可對裁決者中立性偏頗予以這樣完善，教育行政部門具體負(fù)責(zé)處理高校教師申訴的工作人員應(yīng)當(dāng)由三方代表組成：一方是教育行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)或受其委托的人;一方是教育主管部門的工會代表;還有一方就是從教師隊(duì)伍中推選出的有很高威望的教師代表。強(qiáng)調(diào)要吸收德高望重的教師作為處理高校教師申訴的裁決者，是基于維護(hù)高校教師正當(dāng)權(quán)益考量，避免教育行政主管部門完全由行政人員負(fù)責(zé)處理高校教師申訴時(shí)可能忽略教師權(quán)益保障之缺陷。

（二）設(shè)置具體處理期限，避免權(quán)利救濟(jì)正義遲延

《教師法》對于“同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門”處理教師提出申訴的期限則僅有“應(yīng)當(dāng)作出處理”的原則規(guī)定。由于具體處理期限缺失，難免發(fā)生承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體有可能以各種理由或借口拖延對申訴的審查裁決。因此，有必要明確同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門就教師提出申訴的處理期限。基于限制恣意權(quán)力與保障高校教師權(quán)利的綜合因素考量，可以就同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門就教師提出申訴的處理期限作如此具體規(guī)定，即“應(yīng)當(dāng)在接到申訴后30日內(nèi)作出處理。”

（三）明確規(guī)定聽審權(quán)，彰顯受害人在權(quán)利救濟(jì)中主體地位

當(dāng)高校教師與高校或當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)行政部門發(fā)生爭議時(shí)，由于“受害者”與“侵權(quán)者”在力量對比上先天失衡，要確保申訴得到公正處理，保障高校教師最低限度聽審權(quán)，這是《教師法》設(shè)計(jì)申訴制度時(shí)必須遵循的一個(gè)基本原則。因此，基于對教師主體地位的尊重，針對《教師法》未確立教師在申訴制度中享有聽審權(quán)之不足，有必要補(bǔ)充規(guī)定，有關(guān)機(jī)關(guān)工作人員在處理教師申訴的過程中，教師有陳述和發(fā)表意見的權(quán)利，工作人員應(yīng)耐心聽取并給予應(yīng)有的尊重，否則，高校教師在權(quán)利救濟(jì)中是主體而非客體，但在涉及其利益的裁決時(shí)，陳述事實(shí)、表達(dá)意見的權(quán)利未能得到保障，高校教師在權(quán)利救濟(jì)中主體地位就無從體現(xiàn)。

（四）合理分配舉證責(zé)任，避免舉證不能時(shí)難以裁決之尷尬

《教師法》對于有關(guān)機(jī)關(guān)在處理教師申訴過程中的舉證責(zé)任未涉及，為避免舉證不能導(dǎo)致承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體不知如何處理的尷尬境地，根據(jù)控辯雙方在申訴中所處地位及實(shí)際力量對比，有必要對其舉證責(zé)任作此分配：先由控方的高校教師就權(quán)利受侵害或者“被告”對自己處分錯(cuò)誤承擔(dān)初步舉證責(zé)任，然后，被控侵權(quán)的學(xué)?；蛘弋?dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門就自己行為合法或行為與高校教師權(quán)利受損不存在因果關(guān)系予以舉證。鑒于高校教師與所在高校及當(dāng)?shù)厝嗣裾诹α繉Ρ壬舷忍焓Ш狻Ｒ虼?，在處理高校教師提出申訴的過程中，當(dāng)高校教師承擔(dān)舉證責(zé)任時(shí)，對其證明標(biāo)準(zhǔn)不宜要求過高，只要能使承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體認(rèn)為有必要對申訴進(jìn)行審查即可。然而，當(dāng)被控“侵權(quán)”的學(xué)?；蛴嘘P(guān)行政部門承擔(dān)舉證責(zé)任時(shí)，其證明標(biāo)準(zhǔn)則須達(dá)到排除合理懷疑的程度，否則要承擔(dān)不利后果。

（五）賦予受害人享有訴權(quán)，為權(quán)利救濟(jì)提供公正制度保障

權(quán)利救濟(jì)具有保障權(quán)利與監(jiān)督制約權(quán)力的功能。在對高校教師進(jìn)行行政管理過程中，對于高校及政府有關(guān)行政部門實(shí)施的侵權(quán)行為，賦予高校教師有可以向法院提起訴訟的訴權(quán)，通過權(quán)威法院對管理者行為進(jìn)行合法性審查與裁決，不僅為高校教師權(quán)利救濟(jì)提供公正制度保障，而且是對管理權(quán)的有效監(jiān)控。但因?qū)Ω咝＝處煿芾砣蝿?wù)艱巨，針對管理者侵權(quán)構(gòu)建的權(quán)利救濟(jì)制度應(yīng)對此予以考慮。否則，如果允許高校教師動(dòng)輒就將高校及政府有關(guān)行政部門作為被告訴于法院，這有可能會影響管理者的工作積極性。有鑒于此，對于高校及政府有關(guān)行政部門實(shí)施的侵權(quán)行為，高校教師應(yīng)先向教育行政部門或同級人民政府提出申訴，只有對相關(guān)部門處理仍然不服的，最后才可以向人民法院提起訴訟。