機(jī)構(gòu)、制度與運(yùn)作：1931—1945年的全國戶口普查述論

呂文浩

(中國社會科學(xué)院近代史研究所，北京 100101)

晚清民國時期的中國人口總數(shù)及其性質(zhì)，在當(dāng)時曾經(jīng)是參與度頗高而聚訟紛紜、久懸未決的重大問題，社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)方案的設(shè)計、人口政策應(yīng)獎勵生育還是節(jié)制生育等問題均與此有關(guān)。約略言之，中國人口占當(dāng)時世界人口的四分之一，中國人口狀況不清楚，世界人口總體狀況也不可能清楚。尤為令人尷尬的是，當(dāng)時西方世界通行的全國人口普查已漸為東方國家所接受，中國人口占據(jù)世界未經(jīng)普查人口絕對多數(shù)的事實(shí)，在在顯示這個國家未能躋身“文明國家”之列。遺憾的是，在官方直接調(diào)查統(tǒng)計方面，曾有1910年、1912年、1928年三次舉辦全國人口普查(1)今人習(xí)以為常的名詞“全國人口普查”，在民國時期多見于相關(guān)專家學(xué)者的論述，在政府工作系統(tǒng)中通常稱為“全國戶口普查”。這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的觀念講究“口系于戶”“戶著于地”，換言之，“任何人口必有他所歸屬的戶，每戶必在一房屋宅院或其他處所。因之，查口必先查戶。而‘戶口’就成為不可分割的名詞”。參見朱君毅：《民國時期的政府統(tǒng)計工作》，北京：中國統(tǒng)計出版社，1988年版，第53頁。的嘗試，然而最終皆因方法未盡科學(xué)以及客觀因素限制而未能竟其全功。不得已而求其次，在間接估算統(tǒng)計方面，教會、海關(guān)、郵政總局及中外專家學(xué)者各自根據(jù)所掌握的片段的材料估計出各種數(shù)字，最高者5.4億，最低者2.6億，由此引出無數(shù)不能達(dá)成共識的筆墨官司。不能得到經(jīng)全國戶口普查而獲知的全國人口數(shù)字，長期以來一直是官方和民間深以為恥的一件事情。

近30年來，在國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于民國時期全國戶口普查比較有影響的研究成果，大致是在以下三種學(xué)術(shù)脈絡(luò)中進(jìn)行的：一是中國近代人口史研究，重點(diǎn)考察人口調(diào)查統(tǒng)計活動對人口數(shù)據(jù)獲取的影響(2)有較大影響的研究成果包括：何炳棣：《明初以降人口及其相關(guān)問題(1368—1953)》，葛劍雄譯，北京：三聯(lián)書店，2000年版(此書英文版初版于1959年，1989年由上海古籍出版社出版了葛劍雄中譯、著者部分校閱的《1368—1953年中國人口研究》，三聯(lián)書店2000年版則是著者全部校訂并作出重要修改的版本)；姜濤：《中國近代人口史》，杭州：浙江人民出版社，1993年版；侯楊方：《中國人口史》第6卷(1910—1953年)，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2001年版。；二是中國近代戶政史研究，主要研究警察戶口調(diào)查、保甲戶口調(diào)查、戶籍人口登記，以及統(tǒng)計部門的戶口普查等戶政工作的演變過程及其相互關(guān)系(3)較有系統(tǒng)性和代表性的研究成果當(dāng)推夏衛(wèi)東、王霞：《中國近代戶政研究(1900—1949)》，北京：團(tuán)結(jié)出版社，2016年版。；三是中國人口普查的近代化過程研究，側(cè)重分析政府部門及民間學(xué)術(shù)團(tuán)體對于近代人口普查方法的探索和實(shí)踐(4)通論性的研究成果主要有王大任：《近代中國人口調(diào)查的現(xiàn)代化過程與方法論演進(jìn)》，收入黃興濤、夏明方主編：《清末民國社會調(diào)查與現(xiàn)代社會科學(xué)興起》，福州：福建教育出版社，2008年版。個案研究成果主要有：呂文浩：《被遮蔽的光彩——李景漢與中國近代人口調(diào)查研究》，《清華大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第5期；呂文浩：《國情意識與科學(xué)意識的結(jié)合——陳達(dá)關(guān)于全國人口普查方案的探索及其論爭》，《江漢論壇》2019年第11期。。亦有學(xué)者從統(tǒng)計學(xué)的傳入與中國現(xiàn)代社會調(diào)查的興起，從政府統(tǒng)計工作和統(tǒng)計資料的整理等角度對全國戶口普查工作有所涉及(5)李章鵬：《現(xiàn)代統(tǒng)計學(xué)的傳入與清末民國社會調(diào)查的興起》，收入黃興濤、夏明方主編：《清末民國社會調(diào)查與現(xiàn)代社會科學(xué)興起》，福州：福建教育出版社，2008年版；馬敏、陸漢文：《民國時期政府統(tǒng)計工作與統(tǒng)計資料述論》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2005年第6期。。早在1992、1993年之交，中國第二歷史檔案館在整理公布相關(guān)館藏檔案的同時，對民國時期政府籌辦全國戶口普查過程的基本史實(shí)有簡要的梳理(6)中國第二歷史檔案館：《1947年內(nèi)政部籌辦全國戶口普查的一組史料》(上、下)，《民國檔案》1992年第4期、1993年第1期；劉鼎銘：《國民政府籌辦全國戶口普查經(jīng)過述略》，《民國檔案》1993年第1期。。以上成果為本文的研究工作奠定了堅(jiān)實(shí)的知識基礎(chǔ)，也提示了一些值得進(jìn)一步挖掘、分析的線索。以全國戶口普查主管機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計與實(shí)際運(yùn)作來觀察這項(xiàng)工作的進(jìn)展情況，還是一個前人未曾嘗試的努力方向，本文試圖在這方面作一些初步的探索。

1928年南京國民政府內(nèi)政部的全國戶口普查嘗試失敗后，國民政府轉(zhuǎn)而將這項(xiàng)重大職責(zé)委之于統(tǒng)計機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)。1931年4月成立的主計處統(tǒng)計局被賦予全國最高統(tǒng)計機(jī)構(gòu)的職權(quán)，負(fù)責(zé)全國戶口普查的工作職責(zé)，至1945年3月這項(xiàng)業(yè)務(wù)劃歸內(nèi)政部戶政司為止，前后長達(dá)14年之久。前6年，普查立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置和經(jīng)費(fèi)支持皆處于緩慢發(fā)展階段，籌備未獲實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；后8年，隨著中央及地方政府支持力度的加大，主計處統(tǒng)計局在選縣戶口普查、戶口普查立法、戶政系統(tǒng)調(diào)整等工作上取得不少成績。要研究民國時期全國戶口普查的實(shí)際進(jìn)行狀況，了解其何以有時進(jìn)展緩慢、有時快速發(fā)展，以及何以采取某種變相的方式來加以推動，必須對主管全國戶口普查機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計和運(yùn)作狀況作深入考察。

一、最初6年全國戶口普查籌備未獲實(shí)質(zhì)性進(jìn)展

主計處統(tǒng)計局成立于1931年4月1日，其前身為1928年10月成立的立法院統(tǒng)計處。兩個機(jī)構(gòu)一脈相承，前者在事實(shí)上扮演了政府統(tǒng)計組織的領(lǐng)導(dǎo)角色，后者則是法理上的全國最高統(tǒng)計機(jī)構(gòu)。

1927年4月，國民政府成立后，各機(jī)關(guān)對統(tǒng)計工作皆頗注重，當(dāng)時大學(xué)之中爭設(shè)統(tǒng)計科目，而中央與地方政府皆爭設(shè)統(tǒng)計部門，形成了“統(tǒng)計機(jī)關(guān)，一時紛起”的現(xiàn)象(7)劉大鈞：《中國之統(tǒng)計事業(yè)》，《統(tǒng)計月報》第2卷第10期(1930年10月)。。在所有這些政府部門的統(tǒng)計機(jī)構(gòu)里，立法院統(tǒng)計處職權(quán)最高、規(guī)模最大。立法院統(tǒng)計處1929年10月提出的“全國人口農(nóng)業(yè)普查計劃”(8)《本處呈請于清查戶口時附帶清查農(nóng)業(yè)》，《統(tǒng)計月報》第1卷第8期(1929年10月)。同樣的內(nèi)容，以《立法院請調(diào)查農(nóng)業(yè)，于清查戶口時附帶辦理》為題連載于天津《大公報》1929年10月31日、11月2日、11月3日。統(tǒng)計處處長劉大鈞呈文及立法院院長胡漢民批復(fù)由《統(tǒng)計月報》和《大公報》大致同時發(fā)表，業(yè)內(nèi)業(yè)外皆能看到。，在1930年初發(fā)展為系統(tǒng)化的《全國人口產(chǎn)業(yè)總查計劃大綱》(9)立法院統(tǒng)計處：《全國人口產(chǎn)業(yè)總查計劃大綱》，1930年1月。。這個計劃是仿效西方國家流行的國情普查(在中國近代亦稱“基本國勢普查”)理念和實(shí)踐而設(shè)計的。計劃的前后版本在不同時間以不同方式經(jīng)立法院轉(zhuǎn)呈國民政府研究，中央政治會議先是交由有關(guān)部門協(xié)商，后決議適當(dāng)推遲舉辦人口和農(nóng)業(yè)普查，使之與工商業(yè)普查一并進(jìn)行。立法院統(tǒng)計處建議1931年同時舉辦人口普查和農(nóng)業(yè)普查的計劃不得不暫時擱置(10)參見劉大鈞：《中國之統(tǒng)計事業(yè)》，《統(tǒng)計月報》第2卷第10期(1930年10月)。。

1931年4月1日，立法院統(tǒng)計處因地位、聲望關(guān)系，“將全部組織與人員，改為主計處統(tǒng)計局”(11)朱君毅：《民國時期的政府統(tǒng)計工作》，北京：中國統(tǒng)計出版社，1988年版，第7頁。當(dāng)時《民國日報》的報道最簡潔，但把兩個機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系交代得也最清楚，其標(biāo)題為《主計處今日成立，立法院統(tǒng)計處已結(jié)束》，正文稱：“主計處四月一日成立，立法院統(tǒng)計處三十一日已結(jié)束”，參見《民國日報》1931年4月1日。。新成立的主計處統(tǒng)計局直屬于國民政府，一方面，作為全國最高統(tǒng)計機(jī)構(gòu)，負(fù)有指導(dǎo)、推動全國統(tǒng)計業(yè)務(wù)開展的職能；另一方面，作為主計處的一部分，它與主計處的另外兩個部門——?dú)q計局、會計局，共同組成連環(huán)中的一環(huán)，這對它開展全國戶口普查形成相當(dāng)大的制約。

1932年10月19日，國民政府公布《統(tǒng)計法》。該法第三條規(guī)定，政府應(yīng)辦統(tǒng)計五種，第一種為“基本國勢調(diào)查之統(tǒng)計”；第四條指出，基本國勢調(diào)查“在中央由國民政府主計處，在地方由省政府或直隸于行政院之市政府主計機(jī)關(guān)，分別辦理之”；第九條規(guī)定，“全國戶口，至少每十年應(yīng)普查一次，其他重要統(tǒng)計，能于普查戶口時普查，應(yīng)同時為之”(12)《國民政府公報》洛字第38號(1932年10月20日)。。這些規(guī)定對全國戶口普查的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)和定期舉行的要求，以及對主計處負(fù)責(zé)基本國勢調(diào)查等情況作了基本的說明。

1934年4月24日，國民政府公布的《統(tǒng)計法施行細(xì)則》第十和十一條規(guī)定了基本國勢調(diào)查的內(nèi)容范圍，明確將戶口普查納入其中，“是為以戶口靜態(tài)統(tǒng)計為目的之近代式戶口普查之始見于我國法規(guī)者”(13)四川省選縣戶口普查委員會：《四川省選縣戶口普查》，李文海主編：《民國時期社會調(diào)查叢編》第二編《人口卷》(下)，福州：福建教育出版社，2014年版，第20頁。按：戶口普查是直接調(diào)查所有人口在某一個標(biāo)準(zhǔn)時間的基本狀況，屬于戶口靜態(tài)統(tǒng)計。。

主計處籌劃全國戶口普查的法理依據(jù)是《統(tǒng)計法》及《統(tǒng)計法施行細(xì)則》關(guān)于“基本國勢調(diào)查之統(tǒng)計”的有關(guān)規(guī)定。但戶口普查事務(wù)繁多，需要動員的人力財力巨大，要想運(yùn)作自如，最好能夠得到單行法規(guī)《戶口普查法》的支持。因此，1934年7月初，主計長陳其采向中央政治會議建議，由立法院制定《戶口普查法》，再由主計處擬定具體的普查方案，同時擇定若干縣市先行試查，作為草擬及實(shí)驗(yàn)方案的根據(jù)。7月11日，國民政府訓(xùn)令轉(zhuǎn)達(dá)中央政治會議的決議，要求由主計處會同內(nèi)政部先行擬定試查方案，規(guī)定試查區(qū)域及概算，呈中政會核定；至于制定《戶口普查法》一節(jié)，“應(yīng)俟試查得有結(jié)果再行決定”(14)參見《國民政府公報》第1486號(1934年7月13日)。按：1934年7月2日，天津《大公報》發(fā)表消息，稱主計長陳其采建議舉辦“全國戶口總清查”，但未提將建議提交給哪個部門，也未提其他具體建議細(xì)節(jié)，而只是言說其意義如何重大。。主計處希望先制定《戶口普查法》作為依據(jù)，但中政會認(rèn)為戶口普查立法并非前提條件。

主計處之所以汲汲于《戶口普查法》的制定與支持，大概與它辦理基本國勢調(diào)查感到力不從心有關(guān)?！督y(tǒng)計法》與《統(tǒng)計法施行細(xì)則》規(guī)定它應(yīng)承擔(dān)起基本國勢調(diào)查統(tǒng)計的責(zé)任，但它屬下的統(tǒng)計局，就其組織架構(gòu)而言并不是專門的國情普查局。統(tǒng)計局是附設(shè)于主計處的一個部門，與主計處的另外兩個部門歲計局和會計局相互連鎖、彼此制約。在主計處的組織架構(gòu)里，統(tǒng)計局是“主計三聯(lián)制”的一環(huán)，不是獨(dú)立自主的部門，其統(tǒng)計的職能不能不受到制約。據(jù)曾長期擔(dān)任主計處統(tǒng)計局副局長、局長的朱君毅解釋，所謂“主計三聯(lián)制”，是指歲計、會計、統(tǒng)計三者的聯(lián)系有如連環(huán)：統(tǒng)計產(chǎn)生歲計，歲計產(chǎn)生會計，會計又復(fù)產(chǎn)生統(tǒng)計。具體說來，即“根據(jù)統(tǒng)計資料，編制施政計劃；根據(jù)計劃，編制預(yù)算；根據(jù)預(yù)算，辦理會計；根據(jù)會計報告，編成決算報告，因而產(chǎn)生統(tǒng)計報告，再根據(jù)統(tǒng)計報告，借知政事的進(jìn)展，再編造施政計劃及預(yù)算，周而復(fù)始，有如連環(huán)”(15)朱君毅：《民國時期的政府統(tǒng)計工作》，北京：中國統(tǒng)計出版社，1988年版，第17頁。。在“主計三聯(lián)制”的設(shè)計里，要舉辦大規(guī)模的基本國勢調(diào)查，勢必打破歲計、會計、統(tǒng)計三者之間的平衡。朱君毅事后深有感觸地說：“如果舉辦大規(guī)模的戶口普查，必須增加大量經(jīng)費(fèi)，添置大批人員，這就與歲計、會計失去平衡，發(fā)生矛盾，因而在實(shí)施上就有了阻礙。主計制度下的統(tǒng)計，成績貧乏，原因當(dāng)然很多，但組織地位受了牽制，是原因之一?！?16)朱君毅：《民國時期的政府統(tǒng)計工作》，北京：中國統(tǒng)計出版社，1988年版，第17—18頁。

另外，主計處在中央各機(jī)關(guān)和省市縣地方政府的分支機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)度遲緩，經(jīng)費(fèi)長期不能獨(dú)立，也是其工作進(jìn)展緩慢的原因之一。1935年，主計處成立四載，在中央機(jī)關(guān)中，僅設(shè)實(shí)業(yè)部統(tǒng)計長一員，其余各機(jī)關(guān)均以“國家多故”，未能繼之設(shè)置(17)《現(xiàn)在中央各機(jī)關(guān)統(tǒng)計網(wǎng)逐漸完成：政府統(tǒng)計事業(yè)的展望》(下)，天津《大公報》1937年3月1日。。時任主計處統(tǒng)計局局長的吳大鈞不得不“提請?jiān)缛赵O(shè)置中央各機(jī)關(guān)辦理統(tǒng)計人員，健全統(tǒng)計組織，以利計政之推行”。吳大鈞擬定的辦法是：先在中央各機(jī)關(guān)一律設(shè)置統(tǒng)計處或統(tǒng)計室，其原有統(tǒng)計組織照規(guī)定改正，以不擴(kuò)大各機(jī)關(guān)原有統(tǒng)計部分及不更動現(xiàn)任統(tǒng)計人員為原則；人事任免權(quán)，依照組織法隸屬主計處，但同時受所在機(jī)關(guān)長官之指揮監(jiān)督。這個提議得到了中央政治會議的批準(zhǔn)(18)參見《國民政府公報》第1754號(1935年5月30日)。。自此以后，中央各機(jī)關(guān)的統(tǒng)計機(jī)關(guān)才陸續(xù)得以建立健全起來。至1937年春，行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五院，內(nèi)政、外交、海軍、教育、交通、司法行政、銓敘、審計等部，全國經(jīng)濟(jì)、建設(shè)、蒙藏、振務(wù)、僑務(wù)、考選等委員會，行政法院、中央研究院、衛(wèi)生署等機(jī)關(guān)的統(tǒng)計處室均已陸續(xù)設(shè)立；財政部、鐵道部及北平故宮博物院之辦理統(tǒng)計人員，正在商洽設(shè)置；中央各機(jī)關(guān)之組織法或組織條例中，有關(guān)歲計、會計及統(tǒng)計職權(quán)行使的條文亦已各加修正，先后經(jīng)國府公布在案。至此，中央各機(jī)關(guān)的統(tǒng)計網(wǎng)已初步形成(19)參見《現(xiàn)在中央各機(jī)關(guān)統(tǒng)計網(wǎng)逐漸完成：政府統(tǒng)計事業(yè)的展望》(下)，天津《大公報》1937年3月1日。。

地方政府的統(tǒng)計處室設(shè)置進(jìn)度更為緩慢。在1931年主計處成立之后，到1940年主計處呈準(zhǔn)公布《省(市)政府統(tǒng)計室組織規(guī)程》和1942年公布《縣(市)政府統(tǒng)計處組織規(guī)程》之前，地方主計機(jī)關(guān)尚未成立，省市縣政府統(tǒng)計機(jī)構(gòu)，只就原有組織略事更張。除了省市政府設(shè)置統(tǒng)計委員會，委員長由主設(shè)機(jī)關(guān)委派，以及各機(jī)關(guān)的統(tǒng)計機(jī)構(gòu)受主計處的監(jiān)督指揮以外，主計處統(tǒng)計局對地方統(tǒng)計機(jī)構(gòu)的實(shí)際控制力有限。朱君毅在總結(jié)這一階段的工作時說：“地方機(jī)關(guān)統(tǒng)計組織的工作雖受主計處的監(jiān)督指揮，但統(tǒng)計人員的任用，則由各機(jī)關(guān)自行決定，與主計處無關(guān)，這是一種過渡階段?！?20)參見朱君毅：《民國時期的政府統(tǒng)計工作》，北京：中國統(tǒng)計出版社，1988年版，第25頁。

根據(jù)“超然主計”的原則，全國統(tǒng)計人員由主計處任用，派在各機(jī)關(guān)辦事，其員額編制、統(tǒng)計經(jīng)費(fèi)均由主計處規(guī)定，但列入所在機(jī)關(guān)預(yù)算。統(tǒng)計經(jīng)費(fèi)分為經(jīng)常部分與臨時部分。經(jīng)常經(jīng)費(fèi)包括人員俸給與辦公開支；臨時經(jīng)費(fèi)就是事業(yè)經(jīng)費(fèi)，單獨(dú)開列。這些規(guī)定甚為明確，但事實(shí)上把主計部分經(jīng)費(fèi)從各機(jī)關(guān)預(yù)算中劃出，另列項(xiàng)目，不是很容易的。主計處在初期設(shè)置統(tǒng)計處室時，未能按照規(guī)定實(shí)施，直到1939年全國統(tǒng)計會議籌備會議把“確立主計經(jīng)費(fèi)”作為總決議案之一的時候，主計處才努力執(zhí)行。自1941年起，中央及地方各機(jī)關(guān)的統(tǒng)計俸給與事業(yè)經(jīng)費(fèi)才成為獨(dú)立預(yù)算，單獨(dú)列入各機(jī)關(guān)預(yù)算之內(nèi)。

以上從主計處的組織構(gòu)架“主計三聯(lián)制”、中央與地方統(tǒng)計機(jī)構(gòu)設(shè)置的遲緩以及統(tǒng)計經(jīng)費(fèi)的不夠獨(dú)立等方面觀察制度因素對全國戶口普查的重要影響，不難看出，主計處統(tǒng)計局成立多年，統(tǒng)計成績不夠突出，其職責(zé)中的基本國勢調(diào)查之一——全國戶口普查，在主計處成立6年間沒有得到實(shí)質(zhì)性的啟動。

二、“國勢普查案”通過及其后的選縣普查實(shí)踐

主計處成立6年時，全國戶口普查事業(yè)終于迎來轉(zhuǎn)機(jī)。1937年4月21日，中央政治會議舉行第41次例會，汪精衛(wèi)、王寵惠、孫科、居正、陳立夫等30余人出席。會議通過的各主要決議案中有“國勢普查”一項(xiàng)，決議案要求立即開始準(zhǔn)備“國勢普查”，所需經(jīng)費(fèi)列入1937年度預(yù)算(21)《中政會昨開例會》，天津《大公報》1937年4月22日。?！皣鴦萜詹椤笔侵饔嬏幗y(tǒng)計局職責(zé)中的第一項(xiàng)，但其需要動用的人力物力皆十分巨大，沒有中央政府的大力支持并提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，只憑主計處的日常事業(yè)經(jīng)費(fèi)是無法推動的。這不能不說是中央政府釋放出來的一個重大的政策支持。按照中政會的決議精神，主計處決定擬于1937年下半年著手舉辦“國勢普查”的試辦事宜，計劃先從臨近首都南京的3個省開始，在其他各省抽選20縣為代表，預(yù)定7月5日開始試查，實(shí)施這項(xiàng)計劃的經(jīng)費(fèi)規(guī)定為30萬至50萬元；全國“國勢普查”則確定在1941年舉行(22)《國府主計處計劃普查全國人口，今夏先舉行試查》，天津《大公報》1937年4月23日。。主計處計劃中的全國“國勢普查”手續(xù)異常繁復(fù)，僅整理資料就需要花費(fèi)7年時間，至1948年才能完全發(fā)表。普查經(jīng)費(fèi)預(yù)算約需500萬元，計：(1)訓(xùn)練指導(dǎo)及試查等費(fèi)30萬元；(2)補(bǔ)助各地方查報等費(fèi)40萬元；(3)普查表冊印刷及郵寄等費(fèi)70萬元；(4)整理及編報等費(fèi)360萬元(23)《國勢普查擬民國三十年實(shí)行，經(jīng)費(fèi)約需五百萬》，天津《大公報》1937年5月4日。。耗時之長、費(fèi)用之巨，皆足令人驚嘆，所幸這500萬元總額分年支付，稍可減輕財政支出的壓力。這次全國“國勢普查”無疑是由主計處負(fù)責(zé)的，但內(nèi)政部也做了一些局部的配合工作。1937年5月3日出版的天津《大公報》報道說，這次“國勢普查”中的人口普查是主計處統(tǒng)計局與內(nèi)政部“合辦”，普查籌備開始后已派員分赴各省考察，因山西省歷來戶籍調(diào)查辦理較善，決定從山西省著手；時任內(nèi)政部部長的蔣作賓此前電商山西省政府主席趙戴文得到肯定的答復(fù)后，該部便派統(tǒng)計長葛敬猷赴太原商洽進(jìn)行(24)《全國人口普查擬先從山西辦起，內(nèi)部派員赴并商洽》，天津《大公報》1937年5月3日。。

就在全國“國勢普查”籌備工作緊鑼密鼓地進(jìn)行之際，1937年7月7日爆發(fā)了盧溝橋事變。不過，事變究竟是局部沖突還是全面抗戰(zhàn)，在當(dāng)時人的心目中一時難有清晰的判斷，籌備工作在7、8月份緊張的氣氛中繼續(xù)有序推進(jìn)。7月23日，主計處決定設(shè)立第一屆全國戶口普查設(shè)計委員會，并擬定章程，呈請國民政府核準(zhǔn)備案；委員人選正在縝密考慮之中，暫未確定。該委員會的章程要點(diǎn)有：(1)設(shè)委員長1人，由主計長兼任；(2)設(shè)委員18至24人，由主計長聘派；(3)設(shè)秘書1人，由委員兼任；(4)每月開會一次；(5)委員會的職責(zé)為：討論主計長交議計劃事項(xiàng)以及討論委員提出建議事項(xiàng)；(6)結(jié)果由主計長核交統(tǒng)計局辦理(25)《國府主計處籌備全國戶口普查，將設(shè)首屆設(shè)計委會》，天津《大公報》1937年7月24日。。8月4日，行政院訓(xùn)令中央各機(jī)關(guān)、各省及特別市政府通知中央決議精神和要點(diǎn)，要求所屬各機(jī)關(guān)協(xié)助推進(jìn)(26)《內(nèi)政公報》第10卷第7—12期(1937年7月至12月)“統(tǒng)計”。。

行政院公文對全國“國勢普查”的進(jìn)行步驟(先戶口后其他、先試查與抽查再推及全國)、業(yè)已完成的籌備工作和要求各部門協(xié)助推進(jìn)的意圖，都有簡明扼要的說明。收文各機(jī)關(guān)簽發(fā)遵照意見已是8月中旬以后的事情了。此時抗戰(zhàn)形勢愈趨緊張，之前的計劃不得不中斷。抗戰(zhàn)時期，重慶國民政府實(shí)際控制區(qū)域有限，人力物力首先要保證抗戰(zhàn)的順利進(jìn)行，著眼于以基本國情數(shù)據(jù)來實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)建設(shè)目標(biāo)的戶口普查根本不具備實(shí)施的條件。但從“抗戰(zhàn)建國”的大方針來說，抗戰(zhàn)時期做一些準(zhǔn)備工作，如整理戶政機(jī)構(gòu)、進(jìn)行地方性試查等還是可能的，這些工作將會為戰(zhàn)后的社會建設(shè)提供基本的國情數(shù)據(jù)。

最初在設(shè)計全國戶口普查方案時，主計處曾計劃本著戶口普查本身的目的，籌劃全國省市縣試辦與推行，但旋即改變方針，“而謀如何使戶口普查與現(xiàn)行戶口行政融會貫通齊頭并進(jìn)之道”(27)四川省選縣戶口普查委員會：《四川省選縣戶口普查》，李文海主編：《民國時期社會調(diào)查叢編》第二編《人口卷》(下)，福州：福建教育出版社，2014年版，第18頁。。在經(jīng)過與黨政各方多次研討以后，主計處才逐漸注意到中國已有的戶口行政特別是保甲戶口編查的重要地位不容忽視。鑒于保甲戶口編查在國家治理中的重要作用，不能脫離保甲系統(tǒng)舉辦單純統(tǒng)計意義的戶口普查，乃決定將戶口普查方法和保甲整編結(jié)合起來。

在當(dāng)時的戶政系統(tǒng)中，20世紀(jì)30年代前期恢復(fù)的保甲制度作為四種主要的調(diào)查戶口系統(tǒng)之一(28)其余三種是警察的戶口調(diào)查、戶籍行政人員的戶口調(diào)查和主計處出于統(tǒng)計目的的戶口普查。，一直發(fā)揮著重要的輔助行政作用。保甲戶口編查，“其目的在確定戶長，編組保甲，調(diào)訓(xùn)壯丁，清鄉(xiāng)弭盜，傳達(dá)政令，重視聯(lián)保連坐切結(jié)，而忽略統(tǒng)計報告”(29)《統(tǒng)計局副局長朱君毅先生在四川省選縣戶口普查省講習(xí)會閉幕時之講演詞》，《統(tǒng)計界簡訊》第8期(1942年5月10日)。。換言之，作為維護(hù)地方治安和幫助政府汲取地方資源的基層組織，保甲系統(tǒng)一直充當(dāng)政府機(jī)構(gòu)的重要幫手，但保甲戶口并不完整，它所注重的在于對上述兩方面需求“有用”的人口。

1938年春，抗戰(zhàn)局勢稍稍穩(wěn)定，西遷重慶的主計處派員赴四川、云南、貴州采集有關(guān)戶口行政及保甲整編的資料。主計處為籌辦全國戶口普查，有意在四川省選定區(qū)域舉辦試查。1939至1940年間，主計處曾派統(tǒng)計局第一科汪龍科長先后數(shù)度赴蓉商洽，四川省民政廳胡次威廳長認(rèn)為汪龍所攜計劃雖已顧及保甲與戶口普查的聯(lián)系，但仍不免偏重純統(tǒng)計的立場，未便貿(mào)然全盤接受。主計處于是先后在四川省合川縣沙溪鎮(zhèn)及該省之三峽實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行試查，試驗(yàn)著重考察如何安排一套表式與辦法，一方面獲得戶口普查的結(jié)果，另一方面也適合保甲戶口編查使用，結(jié)果尚稱圓滿。主計處試圖以戶口普查方法改造保甲戶口調(diào)查，在保甲方面可免駢復(fù)查記之苦，而戶口普查遂賴保甲制度得以推行。

1939年，行政院縣政計劃委員會成立戶口組，邀請政府部門的主管領(lǐng)導(dǎo)以及有關(guān)專家學(xué)者組成，意在對戶口行政進(jìn)行通盤籌劃并加以調(diào)整，主計處統(tǒng)計局局長吳大鈞、四川省民政廳廳長胡次威都是戶口組的委員。胡次威認(rèn)同吳大鈞試圖將國內(nèi)行政系統(tǒng)并行的四種戶口調(diào)查(警察系統(tǒng)、保甲系統(tǒng)、戶籍系統(tǒng)、主計系統(tǒng))加以合并、簡化的意圖，并在討論吳大鈞擬具的《戶口行政總方案》過程中提出意見。胡次威曾在20世紀(jì)30年代擔(dān)任浙江省蘭谿自治實(shí)驗(yàn)縣縣長，在任時舉辦過全縣的戶口普查并主持出版有《蘭谿實(shí)驗(yàn)縣戶囗統(tǒng)計及分析》，抗戰(zhàn)后擔(dān)任四川省民政廳廳長，前不久曾對主計處第一科科長汪龍所攜方案偏重統(tǒng)計立場持疑慮態(tài)度，經(jīng)過此番在戶口組與吳大鈞的深度交流，不經(jīng)意間態(tài)度已有所改變。1941年2月13日，主計處制定的《戶口普查條例》公布施行。戶口普查與整編保甲密切聯(lián)系之主旨既已確定，四川省政府亦決定同年4月舉行全省各縣整編保甲清查戶口。

1941年4月，四川省政府派民政廳第三科科長劉炳中赴渝接洽，商定《四川省選縣戶口普查辦法綱要》，由主計處函送四川省政府商請同意。雙方并就戶口普查各項(xiàng)定義及技術(shù)問題加以商討，目的在于使戶口普查統(tǒng)計的定義與方法適合整編保甲各項(xiàng)實(shí)施的需求，而原有保甲戶口方面各項(xiàng)規(guī)定中未盡合于科學(xué)原則的地方，依照戶口普查的定義與方法予以更正。雙方商討的結(jié)果，“深覺依照現(xiàn)行《戶口普查條例》之規(guī)定，戶口普查與編查保甲戶口非僅有一致之處，且相得益彰，尤可作為調(diào)整戶口行政基層工作之軌范”(30)四川省選縣戶口普查委員會：《四川省選縣戶口普查》，李文海主編：《民國時期社會調(diào)查叢編》第二編《人口卷》(下)，福州：福建教育出版社，2014年版，第166頁。。既然已達(dá)成共識，便由主計處依照《四川省選縣戶口普查辦法綱要》及《關(guān)于戶口普查各項(xiàng)定義及技術(shù)問題商討結(jié)果》，起草《四川省選縣戶口普查方案》的草案。草案全文約20萬言，此即后來正式出版的四川省選縣戶口普查委員會制定的《四川省選縣戶口普查》的初稿。初稿草成后，主計處統(tǒng)計局局長吳大鈞一行10余人赴蓉洽商，四川省政府當(dāng)即指派胡次威廳長及李景清統(tǒng)計長，會同主計處統(tǒng)計局將原訂方案加以研討，提出若干修正意見，交由省普委會審議補(bǔ)正。四川省選縣戶口普查委員會于1941年11月26日正式成立，以主計處統(tǒng)計局局長吳大鈞為主任委員，四川省民政廳廳長胡次威為副主任委員，主計處統(tǒng)計局朱君毅副局長、四川省政府李景清統(tǒng)計長、主計處統(tǒng)計局李成謨科長為委員。1941年12月1日，四川省選縣戶口普查正式啟動。

省普委會成立后，即著手審議普查方案，并逐章逐節(jié)詳加修訂，費(fèi)時1月有余，始畢其功。最重要的修改，圍繞“戶口普查即同時整編保甲”一點(diǎn)展開。原方案草案根據(jù)吳大鈞所擬《戶口行政總方案》的精神，強(qiáng)調(diào)戶口普查與編查保甲戶口應(yīng)先有直接聯(lián)系，將查記分為“編戶”與“查口”兩段，故其所用戶口普查表式容納了一些保甲戶口調(diào)查的要求，以便兼顧整理保甲及使保甲戶口冊可直接由戶口普查表轉(zhuǎn)錄而得，不必另行舉辦戶口調(diào)查，而原始戶口普查表即供編制精密戶口統(tǒng)計之用。省普委會審議認(rèn)為，原稿的規(guī)定僅為“實(shí)質(zhì)”的聯(lián)系、“死”的聯(lián)系，尚不能解決戶口普查后如何繼續(xù)整編保甲的問題——依據(jù)普查所得由戶口普查表轉(zhuǎn)錄的保甲戶口冊不過為戶口普查表之副本，并不是整編保甲所用的戶口冊籍。省普委會決定在查記的第一階段即“編戶”過程中同時整編保甲，增訂整編保甲各項(xiàng)辦法，從而將原草案所規(guī)定之“死”的聯(lián)系，一變而為“活”的聯(lián)系。

從選縣戶口普查所使用的《戶口普查表》可以看出，普查項(xiàng)目向保甲戶口調(diào)查作了相當(dāng)大的傾斜，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了世界人口普查通常調(diào)查的那些基本項(xiàng)目(如年齡、性別、婚姻狀況、教育程度、職業(yè)等)，其目標(biāo)也不僅是基本數(shù)據(jù)的統(tǒng)計了。如“在何學(xué)校畢業(yè)或肄業(yè)或入私塾幾年”“在何人家或廠號機(jī)關(guān)常時做事”等問題，學(xué)校名稱、人家名稱和廠號機(jī)關(guān)名稱等在人口普查中通常被認(rèn)為無統(tǒng)計價值；再如“在本縣居住滿幾年幾月”“是否在本戶常時住宿”“普通戶內(nèi)不在本戶常時住宿之家屬他往何地居住”等問題，完全是保甲戶口編查所需要明晰的問題，而對于人口普查來說則非基本問題(31)《戶口普查表》見四川省選縣戶口普查委員會：《四川省選縣戶口普查》，李文海主編：《民國時期社會調(diào)查叢編》第二編《人口卷》(下)，福州：福建教育出版社，2014年版，第27頁。在2月13日正式公布的主計處制定的《戶口普查條例》中的有關(guān)條文中也已體現(xiàn)出這種對保甲編查的妥協(xié)，如第六條應(yīng)查記事項(xiàng)中有“教育程度與畢業(yè)或肄業(yè)學(xué)校之名稱”“從業(yè)或辦事處所與所任職務(wù)”等，與選縣戶口普查所用表格中的問題正可相互印證。。主計處統(tǒng)計局對國內(nèi)現(xiàn)實(shí)狀況的妥協(xié)，使得計劃已久的全國戶口普查終于獲得了一些試查的機(jī)會，四川省政府亦因主計處統(tǒng)計局的技術(shù)協(xié)助而完成了強(qiáng)化保甲戶口清查的任務(wù)，雙方可以說各有所得。這是主計處統(tǒng)計局在當(dāng)時形勢下不得已的選擇。

1943年，三縣普查完竣后，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)修訂方案，連同三縣戶口普查總報告——《四川省選縣戶口普查總報告(彭縣雙流縣崇寧縣)》，送請各省市政府參酌辦理。同年，主計處又舉辦四川省成都、華陽、溫江、郫縣、新都、新繁六縣戶口普查，連同此前的三縣普查，后合稱為“九縣戶口普查”。1944年，主計處指導(dǎo)西康省政府統(tǒng)計處舉辦雅安縣戶口普查，1945年舉辦西康省滎經(jīng)縣戶口普查。以上就是抗戰(zhàn)時期主計處在四川省和西康省試辦戶口普查的所有成就(32)④⑤ 朱君毅：《民國時期的政府統(tǒng)計工作》，北京：中國統(tǒng)計出版社，1988年版，第85—86、53、61頁。。

當(dāng)時，對我國人口普查事業(yè)有重要貢獻(xiàn)的清華大學(xué)教授陳達(dá)對主計處主辦的選縣戶口普查曾有評論。他認(rèn)為，這使行政上糾纏多年的疑難問題得到了明顯的解決，“但原則上，普查與保甲制度不應(yīng)聯(lián)結(jié)在一起”；這次普查充分利用保長的作用，兩個星期即完成普查，“這可說是我國自試行現(xiàn)代普查以來，最短期間完成的一個紀(jì)錄。雖則普查獲得如此迅速，但也因此而有顯著的錯誤”(33)陳達(dá)：《現(xiàn)代中國人口》，廖寶昀譯，天津：天津人民出版社，1981年版，第15頁。。

這次選縣普查活動的重要指導(dǎo)者，時任主計處統(tǒng)計局副局長的朱君毅事后對民國時期政府部門舉辦的戶口調(diào)查(包括主計處統(tǒng)計局舉辦的選縣戶口普查)有一個總括性的評論：“在民國時期，政府方面對于戶口調(diào)查，曾采用各種方法辦理，然均非近代式的科學(xué)人口普查。主計處曾在小規(guī)模范圍內(nèi)，試辦近代式的戶口普查，但仍不能脫離當(dāng)時戶籍行政的影響，因此，不能稱為科學(xué)的人口普查?！雹芩麑@次選縣普查活動的普查項(xiàng)目和統(tǒng)計過程也有深刻的反思，其云：“由于普查表內(nèi)，所列事項(xiàng)較多，整理統(tǒng)計時，花費(fèi)時間、人力、物力亦較多，此次三縣人口，只有六十一萬人，費(fèi)了很大氣力，才把統(tǒng)計結(jié)果整理出來。這個事實(shí)，顯示‘戶口普查’，應(yīng)改為‘人口普查’，使其目的單純，專為得出有關(guān)口的數(shù)字即可。如既查口又查戶，則問題變?yōu)閺?fù)雜。此次三縣戶口普查，與保甲戶口調(diào)查和戶籍人事登記，互相交織，彼此兼顧，使查記手續(xù)，格外繁瑣。如果把這種辦法，施行于全國普查，將必發(fā)生紛亂，而致失敗?！雹?/p>

主計處借保甲體系推行戶口普查，把本來旨在獲得基本國情數(shù)據(jù)的人口普查搞得格外繁瑣，意欲改造乃至替代保甲戶口編查，但最終的結(jié)果是被保甲戶口編查利用乃至改造了。以全國人口普查獲得基本國情數(shù)據(jù)誠然也是政府所需要的，但其作用更為基本、更為長遠(yuǎn)，遠(yuǎn)非保甲戶口編查能救眼前之急。主計處推行基本國勢普查的初心，因適應(yīng)主政者的國家治理需求而偏離原初軌道，固然有其現(xiàn)實(shí)的合理性，但從中國近代人口普查的歷史來說，不能不說這是大河奔流過程中遇到大山阻隔以后所發(fā)生的轉(zhuǎn)向。作為一個在政府長期任職的技術(shù)官僚，朱君毅的上述評價是基于專業(yè)立場作出的判斷，當(dāng)然也包含一定程度的政治批判。

三、戶口普查立法和實(shí)施步驟討論

1934年7月，主計處試圖推動《戶口普查法》走向立法程序，結(jié)果未獲中央政治會議首肯。抗戰(zhàn)初期，主計處在多方考察和尋求試查人口機(jī)會的同時，仍未放棄制定一部指導(dǎo)戶口普查工作的單行法規(guī)的努力。不得已而求其次，1940年9月21日，主計處草擬的《戶口普查條例草案》提交國民政府，9月25日再由國民政府文官處轉(zhuǎn)呈立法院審議(34)《立法院公報》第112期(1941年3月)。。4個多月后的1941年2月13日，《戶口普查條例》正式公布。時人有評論認(rèn)為，其“為我國惟一之全國性而具有現(xiàn)代化人口調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)之法令，今后國內(nèi)興辦戶口普查，當(dāng)以前項(xiàng)條例為母法”(35)馬長榮：《〈戶口普查條例〉申述》，《統(tǒng)計副鐫》第37號(1941年9月30日)。。也有人認(rèn)為，抗戰(zhàn)時期乃至以后的若干年內(nèi)都缺乏舉辦全國戶口普查的條件，《戶口普查條例》的公布更多地具有象征性的意義，“我國對于近代式戶口靜態(tài)調(diào)查統(tǒng)計的法規(guī)，這算是第一次。至其意義之重大，并不在本條例的本身，……是在表明對于建國具有絕大的信念。換句話說，本條例的制定，也是建國的一個前奏”(36)吳顧毓：《評中央新訂的戶政法規(guī)草案》，《地方建設(shè)》創(chuàng)刊號(1941年2月1日)。。

主計處統(tǒng)計局當(dāng)時撰文介紹，《戶口普查條例》僅及重要綱領(lǐng)與原則之規(guī)定，雖其第二十四條規(guī)定條例的施行細(xì)則將由國民政府主計處制定，但目前并不即予制定，而是要在實(shí)際推行時另訂標(biāo)準(zhǔn)方案與指定區(qū)域的實(shí)施方案作為依據(jù)，這樣可不受固定的條文約束，視時勢之需要而隨時有所改進(jìn)，“惟《戶口普查條例》本身尚系一種‘條例’，至正式戶口普查母法之制定當(dāng)視吾人推行之經(jīng)驗(yàn)為何如也”(37)四川省選縣戶口普查委員會：《四川省選縣戶口普查》，李文海主編：《民國時期社會調(diào)查叢編》第二編《人口卷》(下)，福州：福建教育出版社，2014年版，第20頁。按：關(guān)于《戶口普查條例》的解釋，當(dāng)時作為單獨(dú)的文章曾在多個刊物上發(fā)表，同時收入《四川省選縣戶口普查》一書。。從這些表述來看，主計處統(tǒng)計局希望以《戶口普查條例》來確立戶口普查在戶政體系中的地位，規(guī)范戶口普查有關(guān)的政策舉措，但他們通過抗戰(zhàn)初期以來對當(dāng)時戶政紊亂狀況的研究以及接洽地方政府聯(lián)系試查時遇到的種種障礙，已經(jīng)充分地認(rèn)識到在中國推行近代式戶口普查將要面臨不少困難，因而對于《戶口普查條例》的制定，他們僅及基本原則的討論，不事先擬定可通行于各地的“施行細(xì)則”，抱持一種邊實(shí)踐、邊改進(jìn)的靈活策略。

《戶口普查條例》的基本立法精神表明，我國戶口普查的最終目的在于獲取人口靜態(tài)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，其調(diào)查統(tǒng)計方法與各國近代式人口普查可相提并論，但在普查工作實(shí)際推行方面，同時應(yīng)顧及編組保甲與戶籍登記之需要與聯(lián)系。這是《戶口普查條例》“獨(dú)異之特點(diǎn)，為各國人口普查所不具”(38)四川省選縣戶口普查委員會：《四川省選縣戶口普查》，李文海主編：《民國時期社會調(diào)查叢編》第二編《人口卷》(下)，福州：福建教育出版社，2014年版，第20頁。。在這個立法精神的指導(dǎo)下，《戶口普查條例》在對“戶”的規(guī)定上、在對人口對象的規(guī)定上，以及在普查區(qū)域和普查組織上，都盡可能地在各國人口普查標(biāo)準(zhǔn)之外適應(yīng)保甲戶口編查的需求作出若干調(diào)整；而將普查資料集中在主辦普查的該級政府來加以統(tǒng)計，則是對現(xiàn)行保甲戶口編查的按級匯編統(tǒng)計辦法的重大改革。

1942年10月17日，為了協(xié)調(diào)主計處統(tǒng)計局和內(nèi)政部戶政司在戶口行政上的關(guān)系，《戶口普查條例》經(jīng)過修正再次公布。修正稿第十四條提出，將來舉行全國普查時，擬以行政院院長為普查長，以主計長及內(nèi)政部部長為副普查長。

《戶口普查條例》通過后一個星期，1941年2月20日，第一次全國主計會議在重慶國民政府大禮堂開幕。陳長蘅、衛(wèi)挺生等提出的“限期完成國勢調(diào)查，自民國30年起次第舉辦縣市普查，自民國32年起舉辦分省普查，自民國36年起舉辦全國普查”的議案，經(jīng)大會決議通過，自此，全國戶口普查新的時間表出臺(39)四川省選縣戶口普查委員會：《四川省選縣戶口普查》，李文海主編：《民國時期社會調(diào)查叢編》第二編《人口卷》(下)，福州：福建教育出版社，2014年版，第24頁。，下一步重要的事項(xiàng)就是如何落實(shí)各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。清華大學(xué)國情普查研究所所長陳達(dá)教授以顧問名義受邀出席這次會議。他依據(jù)在云南呈貢縣的人口普查試驗(yàn)提出人口普查提案，其主要建議事項(xiàng)為：(1)以四川、貴州、云南為人口普查試驗(yàn)區(qū)，在每省之內(nèi)按照政治、經(jīng)濟(jì)與社會情形選出若干縣份舉行現(xiàn)代式的人口普查及進(jìn)行相關(guān)的研究，這種試驗(yàn)工作可作將來全國人口普查的根據(jù)；(2)關(guān)于實(shí)現(xiàn)上述人口普查試驗(yàn)急待進(jìn)行的準(zhǔn)備工作，請立法院、內(nèi)政部、統(tǒng)計局會同籌備，妥擬計劃；(3)請與學(xué)術(shù)機(jī)關(guān)合作，詳討實(shí)施的具體方法及調(diào)查與整理的技術(shù)，設(shè)法訓(xùn)練關(guān)于人口普查的各項(xiàng)人才，以資應(yīng)用；(4)請國民政府指定經(jīng)費(fèi)，以貫徹上述計劃。這個提案在第三組即統(tǒng)計組討論，小組同仁認(rèn)為本議案為會議基本議案之一，表示原則贊同，但對其在實(shí)際操作中的困難提出疑議，有人特別提出：“行政者以搜集自己所需用的材料為最高目的，對于學(xué)術(shù)的研究不感覺深切的興趣?！标愡_(dá)的答復(fù)是：人口普查的主要內(nèi)容，政府的需要與學(xué)術(shù)界相符，并無沖突。他舉主計處統(tǒng)計局和四川省政府?dāng)M議中的選縣戶口普查為例，說明在人口普查同時編制保甲是可能的，并說當(dāng)時蔣介石手令限四川省于3月底之前編完保甲，否則自民政廳廳長起皆須受處分，因此四川省于最短期內(nèi)舉辦人口普查(40)陳達(dá)：《浪跡十年之聯(lián)大瑣記》，北京：商務(wù)印書館，2013年版，第259—261頁。。由陳達(dá)的提案和答復(fù)來看，他雖然于1939年在云南呈貢主持了當(dāng)時國內(nèi)仿照歐美人口普查舉辦的最規(guī)范的近代式人口普查，但他對于在實(shí)踐中結(jié)合近代人口普查方法和保甲編組的行政實(shí)際需要也是認(rèn)可的，因?yàn)樵诋?dāng)時的條件下，這大概是最能推動近代人口普查獲得進(jìn)展的途徑之一。陳達(dá)的提案主要著眼于在戰(zhàn)時西南地區(qū)如何穩(wěn)扎穩(wěn)打地在計劃、經(jīng)費(fèi)、人才、試驗(yàn)諸方面積極籌備戰(zhàn)后將要舉行的全國人口普查。如果沒有這些具體而詳細(xì)的準(zhǔn)備工作作為基礎(chǔ)，大會決議通過的1941年起次第舉辦縣市普查、1943年起舉辦分省普查、1947年舉辦全國人口普查的議案必將是一紙空文。在某種意義上說，陳達(dá)提案和大會決議通過的陳長蘅、衛(wèi)挺生提案是相互呼應(yīng)的，一個側(cè)重推動全國人口普查的基本步驟，一個側(cè)重如何進(jìn)行各方面的具體準(zhǔn)備工作。陳達(dá)的提案經(jīng)大會通過后交主計處參酌辦理。不過，限于各種實(shí)施上的困難，所謂“參酌辦理”并無下文。主計處統(tǒng)計局除了在四川省和西康省做了若干個縣份的戶口普查試驗(yàn)以外，限于抗戰(zhàn)時期的人力物力條件，也很難再有更大的作為。

四、余論

作為直屬于國民政府的最高統(tǒng)計機(jī)構(gòu)，主計處統(tǒng)計局在制度設(shè)計上具有先天的缺陷。它受到“主計三聯(lián)制”的制約，若無中央政府的大力支持，全國戶口普查工作將難以推動，而且它的所有規(guī)劃都需要由國民政府轉(zhuǎn)飭行政院及各省市政府執(zhí)行，不像內(nèi)政部直屬于行政院，可以直接指揮省市縣民政機(jī)構(gòu)。從戶政統(tǒng)一的角度說，戶口普查屬于人口的靜態(tài)統(tǒng)計，而戶籍登記則記錄平時的人口變化，兩種工作相互配合，由一個機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)最為合理。在主計處統(tǒng)計局和內(nèi)政部兩者的比較之下，當(dāng)時不少人的意見都傾向于將原由主計處統(tǒng)計局主管的全國戶口普查轉(zhuǎn)移到內(nèi)政部戶政司(后來改組為人口局)。曾在抗戰(zhàn)時期擔(dān)任行政院縣政計劃委員會戶口組組長的陳長蘅早在1942年就撰文提出這種主張，他認(rèn)為：“我國現(xiàn)有之主計機(jī)關(guān)既不能直接指揮各省市縣之民政機(jī)關(guān)，僅將普查方案擬妥交由各省市縣政府去執(zhí)行，其不易確收良效，自屬意料中事?！蕦砝硐氲闹贫人茟?yīng)將戶口普查與戶籍及人事登記均劃歸內(nèi)政部統(tǒng)籌辦理?；蜃畹拖薅葘τ趹艨谄詹閼?yīng)改由內(nèi)政部與主計處會同辦理。主計處僅參加普查設(shè)計及為技術(shù)上之指導(dǎo)，并負(fù)匯編全國各種應(yīng)用統(tǒng)計提要之責(zé)。”(41)陳長蘅：《人口統(tǒng)計與戶籍行政的革新》，《時代精神》第5卷第5期(1942年2月20日)。1944年初，陳達(dá)教授在《云南戶籍示范報告》中也明確指出：“揆諸事實(shí)，在中央方面，戶政的全部，應(yīng)由內(nèi)政部主持，非特因戶政為庶政之本，且因該部有直屬機(jī)關(guān)，如各省民政廳等，對于執(zhí)行法令，比較直接而迅速?！?42)云南環(huán)湖市縣戶籍示范實(shí)施委員會：《云南戶籍示范工作報告》，李文海主編：《民國時期社會調(diào)查叢編》第二編《人口卷》(中)，福州：福建教育出版社，2014年版，第446頁。按：據(jù)陳達(dá)當(dāng)時的記述，《云南戶籍示范工作報告》除統(tǒng)計章外，均由他起草，詳見陳達(dá)：《浪跡十年之聯(lián)大瑣記》，北京：商務(wù)印書館，2013年版，第331頁。

陳長蘅和陳達(dá)都贊同戶政統(tǒng)一歸內(nèi)政部主管，歷史的道路正是朝著這兩位學(xué)者所建議的方向發(fā)展的。戶政需要統(tǒng)一，不僅主計處統(tǒng)計局主管的戶口普查要劃歸內(nèi)政部戶政司，警察系統(tǒng)、保甲系統(tǒng)的戶口調(diào)查權(quán)力也要逐步移交內(nèi)政部戶政司，這是中國近代戶政發(fā)展的大趨勢，也是戶政規(guī)范化的必然歸宿，主計處統(tǒng)計局退出戶政系統(tǒng)只有放在這個大的歷史趨勢里才能獲得合理的解釋。

在對主計處統(tǒng)計局籌劃、推動全國戶口普查前后14年的歷程進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上，我們不妨對它的貢獻(xiàn)和不足作出總結(jié)性的判斷：

第一，主計處統(tǒng)計局及其前身立法院統(tǒng)計處籌劃、推動全國戶口普查，是以統(tǒng)計機(jī)構(gòu)而非傳統(tǒng)的戶籍行政機(jī)構(gòu)的身份來進(jìn)行的，而他們所規(guī)劃的全國戶口普查乃是基本國情普查的一個有機(jī)組成部分。這兩個機(jī)構(gòu)的共同特點(diǎn)是，它們都是中央政府主管統(tǒng)計工作的機(jī)構(gòu)——立法院統(tǒng)計處因職權(quán)、地位關(guān)系，做了一些組織、協(xié)調(diào)和建言的工作；主計處統(tǒng)計局則是取得了法理上最高統(tǒng)計機(jī)構(gòu)的地位，具有主管全國國情普查的工作職責(zé)。在中國近代史上，辦理全國戶口普查的機(jī)構(gòu)既有統(tǒng)計機(jī)構(gòu)也有戶政機(jī)構(gòu)，未來可以將主計處統(tǒng)計局作為統(tǒng)計機(jī)構(gòu)的代表作類型學(xué)的分析，以與戶政機(jī)構(gòu)的類型進(jìn)行比較研究。

第二，在前6年，主計處統(tǒng)計局辦理全國戶口普查之所以少有進(jìn)展，與主計處歲計會計統(tǒng)計三局之間相互關(guān)聯(lián)、彼此制約的制度設(shè)計有關(guān)，這種設(shè)計不利于舉辦像全國戶口普查乃至其他“國勢普查”這樣需要動用大量人力物力的業(yè)務(wù)。中央和地方統(tǒng)計機(jī)構(gòu)遲遲不能按規(guī)定設(shè)立、地方統(tǒng)計經(jīng)費(fèi)長期得不到保障等因素，都對全國戶口普查業(yè)務(wù)的進(jìn)展造成相當(dāng)不利的影響。

第三，主計處統(tǒng)計局在辦理全國戶口普查的后8年，政策條件已大為改善，因此它得以在地方性的試查、戶口普查立法和戶政系統(tǒng)的整合等方面作了一些積極的探索。首先，1937年4月中央政治會議通過的“國勢調(diào)查案”和給予的經(jīng)費(fèi)支持，雖然后來因戰(zhàn)爭的爆發(fā)不得不中斷計劃，但它的巨大推動作用仍是不可低估的；其次，四川省政府在選縣戶口普查上給予的巨大支持，使得西方近代式的全面人口統(tǒng)計借助中國傳統(tǒng)保甲制度得以暫時的推進(jìn)；再次，《戶口普查條例》的制定和修訂都是中國近代戶政規(guī)范化的重要標(biāo)志；最后，主計處統(tǒng)計局局長吳大鈞擬具的《戶口行政總方案》和四川省選縣戶口普查委員會制定的《四川省選縣戶口普查》對中國近代戶政系統(tǒng)的現(xiàn)狀分析和調(diào)整建議，把對中國近代戶政的規(guī)范化認(rèn)識提升到了一個新的高度。凡此種種，都是值得肯定的。不過，我們也要看到，四川選縣戶口普查以近代人口普查的方法完善了當(dāng)時行政上極為需要的保甲戶口編查，使其更趨于嚴(yán)密和穩(wěn)固，對于當(dāng)時的政府行政工作上是有積極作用的；它同時也使得近代意義上的人口普查因偏離其固有軌道而變得格外繁瑣，若以此方法推向全國，必然導(dǎo)致全國戶口普查的失敗。