新基建領域推行PPP模式探析

劉用銓

【摘要】在城鎮(zhèn)化大背景下， 城際高速鐵路、城市軌道交通、教育、醫(yī)療、5G網(wǎng)絡等基礎設施建設將成為城市新型基礎設施領域的最大短板。 新基建領域引入PPP模式， 可以調(diào)動民間投資積極性， 加大補短板力度。 結合近年最新PPP相關政策制度， 深入剖析我國第一個PPP項目——北京地鐵四號線PPP項目， 既有利于更準確地掌握PPP模式的本質(zhì)特征， 推動我國PPP項目的規(guī)范化發(fā)展， 也有利于我國借助PPP模式大力推進新型基礎設施建設， 尤其是城際高速鐵路和城市軌道交通領域基礎設施建設。

【關鍵詞】新基建;PPP模式;合同協(xié)議價格;風險分擔與收益共享機制

【中圖分類號】 F540.34 ? ? 【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）13-0145-7

一、新基建領域引入PPP模式可加大補短板力度

城鎮(zhèn)化是我國邁向現(xiàn)代化的必由之路。 在黨的十四大確立“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”改革目標后， 我國開啟了快速城鎮(zhèn)化道路， 1993 ～ 2018年我國城鎮(zhèn)化率從28%提升至59.58%。 根據(jù)國際經(jīng)驗， 各國城鎮(zhèn)化率平均水平在70%左右， 一些發(fā)達國家可達80%。 我國官方預測， 2030年我國城鎮(zhèn)化率也將達70%。 未來十年仍是我國城鎮(zhèn)化的關鍵時期。 在城鎮(zhèn)化大背景下， 城際高速鐵路、城市軌道交通、教育、醫(yī)療、5G網(wǎng)絡等新型基礎設施建設（簡稱“新基建”）將成為城市公共服務領域的最大短板。

黨的十九大報告提出“深化投融資體制改革， 發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構的關鍵性作用”。 2018年中央經(jīng)濟工作會議提出“加強人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施建設， 加大城際交通、物流、市政基礎設施等投資力度， 補齊農(nóng)村基礎設施和公共服務設施建設短板”。 2019年中央經(jīng)濟工作會議與2018年精神一脈相承， 提出“積極發(fā)展先進制造業(yè)， 加速傳統(tǒng)制造業(yè)轉型升級， 加強新型基礎設施建設， 新基建是2020年穩(wěn)增長的重要抓手”。

臨近鼠年春節(jié)， 我國經(jīng)濟社會發(fā)展突然又爆出“黑天鵝”——新冠肺炎疫情， 2020年我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)。 經(jīng)濟學者任澤平[1] 提出， “對沖疫情和經(jīng)濟下行最簡單有效的辦法還是基建， 要推出‘新基建”。 新基建聚焦于5G基站建設、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、大數(shù)據(jù)中心、新能源汽車充電樁、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等七大領域。 任澤平預測， 未來十年我國將新增2億城鎮(zhèn)人口的80%， 并集中在19個城市群都市圈， 因此， 城際高鐵和城市軌道交通取代傳統(tǒng)“鐵公機”老基建項目， 成為新一輪基建投資的主力軍。 2019年底， 國家發(fā)改委共批復八個城市及地區(qū)的城市軌道與鐵路建設規(guī)劃， 總投資約為8600億元。

2020年3月4日， 中央政治局常務委員會會議要求， 加大公共衛(wèi)生服務、應急物資保障領域投入， 加快5G網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)中心等新基建進度， 并要求“注重調(diào)動民間投資積極性”。 2019年2月19日， 國家發(fā)改委、財政部、教育部等18個部委聯(lián)合印發(fā)《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質(zhì)量促進形成強大國內(nèi)市場的行動方案》， 明確提出“鼓勵地方政府依法合規(guī)采取PPP方式， 吸引更多社會資本參與公共服務建設”。

實際上， 我國已經(jīng)在軌道交通、污水處理等公共服務設施領域積累了非常豐富的PPP模式應用經(jīng)驗。 而軌道交通、污水處理領域PPP項目也是我國PPP模式應用最成熟、最成功的項目之一。 本文結合近年最新PPP相關政策制度， 深入剖析我國第一個PPP項目——北京地鐵四號線PPP項目（簡稱“地鐵四號線”）， 既有利于更準確地掌握PPP模式的本質(zhì)特征， 推動我國PPP項目的規(guī)范化發(fā)展， 也有利于我國借助PPP模式大力推進新基建， 尤其是城際高速鐵路和城市軌道交通領域的基礎設施建設。 可見， 在新基建領域引入PPP模式， 調(diào)動社會資本參與， 可以加大基礎設施領域補短板的力度。

二、北京地鐵四號線PPP項目案例解析

（一）地鐵四號線基本情況

地鐵四號線采用PPP模式投資運營， 是我國官方認可的第一個PPP項目， 于2003年開工建設、2009年國慶節(jié)前正式通車運營。 地鐵四號線具備了PPP模式的核心特征與完整要素， 特別是充分體現(xiàn)了“PPP模式本質(zhì)上是一種公共服務效率提升機制”的本質(zhì)特征。 地鐵四號線是北京市軌道交通線網(wǎng)中的骨干線路和南北交通的大動脈， 客流量大， 項目收益好， 為PPP項目成功運營奠定了基礎。

（二）項目投資情況

地鐵四號線的PPP項目交易結構如圖所示。

地鐵四號線由北京大岳咨詢公司提供管理咨詢服務。 根據(jù)大岳咨詢的財務測算， 項目總投資為153億元， 包括A、B兩個部分， A部分是土建工程部分（107億元）， 占總投資的70%， 由京投公司（政府方代表）負責投資; B部分是機電設備部分， 包括機車、驗票機等（46億元）， 占總投資的30%， 由項目公司（社會資本）負責投資[2] 。 地鐵四號線采用7∶3投資結構是其交易結構設計的重要特色。 北京大岳咨詢公司測算的地鐵四號線未來30年可回收的票價、廣告費等商業(yè)收入的凈現(xiàn)值是50億元。 因此， 未來30年北京市政府需要為地鐵四號線承擔103億元（153-50）的財政支出責任。 筆者認為， 盡管PPP模式奉行“物有所值（VfM）”核心理念， 但是PPP模式很難減輕財政支出責任。 該項目可選擇采用以下三種模式：

第一種模式是傳統(tǒng)地方國有企業(yè)投資建設運營模式， 初期政府財政需要投入153億元用于地鐵四號線建設， 地鐵四號線30年運營期內(nèi)地方國有企業(yè)可賺取收入50億元， 并將盈利上繳財政部門， 政府實際負擔103億元的財政支出責任。

第二種模式是目前地鐵四號線的PPP模式。 由京投公司負責投資107億元， 項目公司（社會資本）負責投資46億元， 項目公司（社會資本）負責地鐵運營， 賺取票價、廣告費等商業(yè)收入50億元， 實現(xiàn)“盈利但不暴利”。 這種模式下政府財政支出責任是107億元， 該PPP模式并沒有減輕財政支出責任。

PPP模式的關鍵之一是實現(xiàn)社會資本合理投資回報與社會公共利益兩者之間的平衡， 兩者是此消彼長的關系。 社會資本投資回報太大甚至暴利會損害社會公共利益， 社會公共利益最大化則會壓縮社會資本投資回報甚至導致其虧損， 如果社會資本不盈利就不愿意參與PPP項目。 PPP項目交易結構設計的核心目標是“盈利但不暴利”， 關鍵基礎是準確的財務測算， 財務測算是PPP項目交易結構設計的最大難點。 地鐵四號線PPP項目7∶3投資結構設計的基礎是北京大岳咨詢公司做出的財務測算——總投資153億元、可回收投資50億元。 通過項目本身收益可回收的投資比例為32.68%（50/153）。 再考慮社會資本合理投資回報后， 應當將社會資本投資比例控制在30%的水平， 形成政府與社會資本7∶3投資結構設計。 這種模式下社會資本投資46億元， 賺取收入50億元， 合理盈利4億元， 實現(xiàn)“盈利但不暴利”。

第三種模式是由社會資本負責全部投資， 政府初期一分錢也不投資， 后期支付運營補貼， 這也屬于PPP模式。 這種模式下社會資本投入153億元建成地鐵四號線， 在未來30年運營過程中賺取收入50億元。 為了實現(xiàn)社會資本“盈利但不暴利”， 在30年運營過程中政府至少需要向項目公司（社會資本）支付財政運營補貼103億元。 這種模式下政府財政支出責任依然是103億元， 可見該PPP模式仍沒有減輕財政支出責任。

綜上可知， PPP模式下政府方不論補建設還是補運營， 不論前補貼還是后補貼， 核心目標都是為了實現(xiàn)社會資本“盈利但不暴利”。

（三）PPP項目財政風險控制

PPP項目雖然沒有減輕財政支出責任， 但可以撬動社會資本參與公共服務供給， 緩解短期內(nèi)政府財政資金壓力， 加快經(jīng)濟社會建設。 第一種模式下， 短期內(nèi)政府財政需要為地鐵四號線投入153億元， 財政資金壓力非常大; 第二種模式下， 短期內(nèi)政府財政只需要為地鐵四號線投入107億元， 財政資金壓力有所緩解。 假設北京市政府用于地鐵投資建設資金總規(guī)模為600億元， 采用第一種模式， 北京市只能同時開工建設4條地鐵線; 采用第二種模式， 則可以同時開工建設6條地鐵線。 所以， PPP模式有利于吸引社會資本參與公共服務建設， 加大公共服務領域補短板力度， 加快地方經(jīng)濟社會建設。

第三種模式下， 短期內(nèi)政府財政不需要為地鐵四號線投入一分錢， 財政資金壓力為零， 借助社會資本力量可以建設N條地鐵線。 但是為了實現(xiàn)“盈利但不暴利”， 前期建設階段政府少投資或者不投資， 后期運營階段政府就需要多補貼。 未來地鐵運營期間， 政府財政是否有能力對地鐵項目進行財政運營補貼， 成為制約當期地方政府PPP項目投資建設規(guī)模的最重要因素。 因此， 我國PPP項目首先必須進行“財政承受能力論證”。 《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）第二十五條規(guī)定， “每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任， 占一般公共預算支出的比例應當不超過10%”。 可以說， 財政承受能力論證是PPP項目財政風險控制的核心指標。

（四）項目公司股東結構

地鐵四號線PPP項目公司有三個股東： 香港地鐵持股49%， 首創(chuàng)集團持股49%， 京投公司（政府方代表）持股2%。 根據(jù)規(guī)定， 香港地鐵作為外資對地鐵項目的投資比例不超過50%， 即不控股。 香港地鐵和首創(chuàng)集團持股都是49%， 沒有任何一方占絕對多數(shù)[3] 。 雙方出現(xiàn)爭議分歧時， 由持有少數(shù)關鍵股份的政府方代表——京投公司充當仲裁者。 政府方代表少量持股參與項目公司有利于政府監(jiān)督項目運營以及運營期結束時的項目移交。

由三方組建北京京港地鐵有限公司（簡稱“京港地鐵”）， 即PPP項目公司， 通常又稱為特別目的實體（SPE）或特別目的載體（SPV）， 該項目公司業(yè)務范圍僅限于地鐵四號線PPP項目投資運營， 一般不開展多元化經(jīng)營。 因此， PPP項目公司資產(chǎn)集中度高、業(yè)務單一、經(jīng)營風險相對較大， 一旦地鐵運營業(yè)務失敗， 則無法通過其他業(yè)務的盈利進行“以豐補歉”。 同時， PPP項目周期較長， 我國《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金[2019]10號）規(guī)定“合作期限原則上在10年以上”。 PPP項目周期長， 經(jīng)營風險相對較大， 造成PPP項目融資難。 因此， “可融資性”成為我國PPP項目考核的重要指標之一。

（五）特許經(jīng)營協(xié)議

PPP項目公司與北京市政府授權方——北京市交通委簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。 2015年最高人民法院頒布的《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》明確了“政府特許經(jīng)營協(xié)議”屬于行政協(xié)議， 是行政訴訟的受案范圍， 不適用仲裁程序。 為了避免雙方出現(xiàn)爭議分歧而不能適用仲裁程序的情況， 目前越來越多的社會資本與政府就PPP項目合作簽訂PPP項目合同， 后文統(tǒng)稱“PPP項目合同協(xié)議”。

根據(jù)PPP項目合同協(xié)議， 京港地鐵負責地鐵四號線“A+B”兩部分資產(chǎn)運營、維護及更新， 通過地鐵四號線運營票價收入和廣告費等商業(yè)收入回收投資。 政府負責監(jiān)管地鐵四號線的票價和運營質(zhì)量， 因此， 地鐵票價的定價權是政府的重要權力。 最初北京市政府按照“同網(wǎng)同價”原則統(tǒng)一規(guī)定北京地鐵票價為2元/人·次， 政府與項目公司（社會資本）根據(jù)“價格=成本×（1+合理利潤率）”基本公式協(xié)商約定“合同協(xié)議價格”為3.34元/人·次， 差額部分由北京市政府財政補貼1.34元/人·次。 這都是為了實現(xiàn)PPP項目“盈利但不暴利”的核心目標。

PPP項目通常涉及兩個價格： 一個價格是面對社會公眾（公共服務使用者）收取的公共服務收費價格， 如地鐵票價、污水處理收費、供暖費等。 該價格的“定價”不是PPP項目的特有問題， 任何一項公用事業(yè)（不論是否采取PPP模式）都會涉及公共定價問題。 這是一個公共政策問題， 需要經(jīng)過成本監(jiān)審、聽證會等法定程序。 通常該價格具有剛性， 不易調(diào)整， 也不宜頻繁調(diào)整。 另一個價格是PPP項目合同約定的合同協(xié)議價格， 譬如一個地鐵乘客上車， 政府確保地鐵運營項目公司可以收到的價格， 該價格是由政府與社會資本根據(jù)“價格=成本×（1+合理利潤率）”基本公式協(xié)商約定， 一些PPP項目在招投標中也將該價格作為競標的標的， 但政府通常也會根據(jù)上述基本公式確定一個競標價格的上限。 PPP市場通過有效充分競爭形成一個合理利潤率的市場行情， 比如近兩年7%左右的行情。 而成本將隨著CPI等因素不斷波動， 合同協(xié)議價格需要不斷加以調(diào)整。 因此， PPP項目價格調(diào)整機制是PPP項目合同的重要條款。 當時地鐵四號線PPP項目特許經(jīng)營協(xié)議約定， “由于成本受CPI、工資、電價因素影響， 合同協(xié)議價格三年一調(diào)整”。 現(xiàn)在許多PPP項目的價格調(diào)整機制設計更科學、更精細， 比如許多PPP項目合同約定CPI因素增減變動超過3%時啟動調(diào)價機制， 根據(jù)事先約定的調(diào)價公式進行價格調(diào)整。

社會資本只需要關心合同協(xié)議價格， 不用關心也不宜關心公共服務收費價格。 如果合同協(xié)議價格>公共服務收費價格， 則政府將對差額進行財政運營補貼; 反之， 公共服務收費價格>合同協(xié)議價格， 則項目公司需要將差額全部或大部分返還給政府， 以實現(xiàn)“盈利但不暴利”。 比如， 近年來北方一些供暖PPP項目中， 由于國內(nèi)煤炭價格持續(xù)走低， 供暖行業(yè)成本不斷降低， PPP項目合同中政府與社會資本約定的合同協(xié)議價格不斷調(diào)低， 但面對社會公眾的供暖收費價格卻沒有及時下調(diào)， 因此， 許多供暖PPP項目中出現(xiàn)“供暖收費價格>合同協(xié)議價格”的情形， 導致項目公司需要將供暖收費價格高于合同協(xié)議價格的差額返還給政府。

（六）A部分資產(chǎn)租賃協(xié)議

地鐵四號線全部資產(chǎn)包括A、B兩個部分， 京港地鐵（項目公司）運營地鐵四號線需要A、B兩個部分資產(chǎn)共同運營， 但是A部分資產(chǎn)屬于京投公司（政府方代表）投資的資產(chǎn)， 不可以“白送”給項目公司運營。 為此， 京港地鐵與京投公司簽訂了一份“A部分資產(chǎn)租賃協(xié)議”， 規(guī)定項目公司使用A部分資產(chǎn)需要向資產(chǎn)業(yè)主繳納資產(chǎn)租金。 一些研究者認為， 將A部分資產(chǎn)租金與政府財政運營補貼互相抵銷更簡潔。 但筆者認為， 租金與財政運營補貼互相抵銷的方法不可取。 這是因為： PPP項目交易結構設計的重要原則是以項目公司為紐帶而聯(lián)結各方， 各種財務關系清晰明了。 當政府對項目公司進行財政補貼時， 政府是公共服務購買者， 政府花3.34元（2+1.34）向項目公司購買一位市民或游客的一次地鐵出行服務。 而當政府方代表向項目公司收取A部分資產(chǎn)租金時， 政府是A部分資產(chǎn)的所有者（業(yè)主）， 項目公司使用政府資產(chǎn)應當按照市場行情支付租金。 “購買者—所有者分離”是政府公共服務管理改革的一項重要原則。

（七）建設期與運營期

地鐵四號線的計劃建設期為4年， 運營期即特許經(jīng)營期為30年， PPP項目全生命周期為34年。 我國大陸地區(qū)的PPP項目從項目建成并投入運營時開始計算特許經(jīng)營期， 而其他國家以及我國臺灣、香港地區(qū)的PPP項目特許經(jīng)營期設置通常包括“建設期+運營期”， 即涵蓋PPP項目全生命周期。 特許經(jīng)營期涵蓋“建設期+運營期”全生命周期的設計， 是讓社會資本（項目公司）承擔工程建設誤工風險， 可以激勵社會資本（項目公司）盡快完成工程建設并盡早開始運營， 以向社會公眾提供公共服務。 比如在“特許經(jīng)營期（34年）=建設期（4年）+運營期（30年）”設計中， 如果建設期耽誤1年， 變成了5年， 那么運營期則少了1年， 變成29年; 反之， 如果建設期縮短1年， 變成了3年， 運營期則增加1年， 變成31年。 社會資本（項目公司）主要在運營期賺取收入、回收投資， 運營期的長短直接決定了社會資本（項目公司）的投資回報水平。 因此， 在“特許經(jīng)營期=建設期+運營期”機制設計下， 社會資本（項目公司）既承擔工程誤工導致?lián)p失的風險， 也分享加快工程建設、縮短工期帶來的收益， 這就是PPP項目交易結構的核心機制——“風險分擔與收益分享機制”的典型設計。 項目公司在滿足工程質(zhì)量要求的前提下， 盡快完成工程建設并盡早開始運營、提供公共服務， 符合社會公共利益， 可實現(xiàn)“雙贏”。

但是我國國情不一樣， 導致PPP項目特許經(jīng)營期設計也不一樣。 我國工程建設速度相對較快， 工程誤工的主要原因通常不在于建設方、施工方的工程建設， 而是未及時完成項目征地拆遷、政府項目審批拖延。 這些因素屬于法律、政策風險， 既不受社會資本控制， 也不是社會資本所擅長管理的風險， 因此， 這類風險不應當由社會資本承擔。 項目征地拆遷、項目審批是政府的職責， 能否及時完成是政府相對擅長管理的風險， 應當由政府承擔這類風險。 地鐵四號線也正是因為項目征地拆遷和項目審批耽誤數(shù)月， 最終造成未能按計劃在2008年北京奧運會前開通運營。 地鐵四號線PPP項目工程的誤工風險應當由政府承擔， PPP項目特許經(jīng)營期只能從項目建成投入運營之后開始計算。 所以， 我國大陸的PPP項目， 包括地鐵四號線的特許經(jīng)營期設置通常只包括運營期， 而不包括建設期， 沒有涵蓋PPP項目全生命周期。

PPP模式的重要特征之一是政府與社會資本合作， 雙方發(fā)揮各自優(yōu)勢， 取長補短。 同樣， 風險分擔機制也遵循“優(yōu)勢互補、取長補短”原則， 風險應當由最有控制力的一方、控制成本最低的一方、最適宜的一方承擔， 政府和社會資本分別承擔各自相對擅長管理的風險， 可以降低PPP項目的整體風險。 一般認為， 典型的風險分擔機制是政府承擔法律、政策風險和最低需求量風險， 這兩類風險是政府相對擅長管理的風險; 社會資本主要承擔投資、建設、運營、技術以及融資風險。

（八）項目移交環(huán)節(jié)

地鐵四號線PPP項目特許經(jīng)營期為30年， 特許經(jīng)營期結束時， 項目公司將租入的A部分資產(chǎn)歸還給京投公司， 將B部分資產(chǎn)“無償”“完好”地移交給政府方代表——京投公司。 通常PPP項目如BOT項目都涉及“移交（T）”環(huán)節(jié)， 必須遵循兩個核心要求——“無償”“完好”。 PPP模式的重要特征之一是由社會資本負責全過程集成管理， 由政府負責結果導向管理。 一些研究者擔心社會資本在建設過程中偷工減料， PPP項目合同對社會資本建設質(zhì)量的重要約束條款就是， 項目移交時PPP項目資產(chǎn)應當達到性能狀態(tài)的規(guī)定。 性能測試也是PPP項目移交階段的重要環(huán)節(jié)。 如果性能測試表明PPP項目資產(chǎn)未達到合同約定的性能狀態(tài)標準， 則不可以辦理PPP項目移交。 社會資本應當負責維修或者承擔支付違約金等其他違約責任。

“無償”移交是指在項目移交階段政府不再向社會資本（項目公司）支付補價或其他對價。 因此， 一些研究者誤認為PPP/BOT模式下政府以零代價獲得資產(chǎn)， 或者說社會資本（項目公司）將資產(chǎn)無償贈予政府。 筆者認為， 社會資本不是慈善家， 其不可能平白無故地將資產(chǎn)贈予政府。 實際上， 在PPP/BOT模式下政府已經(jīng)為獲得資產(chǎn)支付了代價， 包括運營期政府讓渡的收費權和財政運營補貼， 既是政府為購買公共服務支付的代價， 也是政府為移交階段獲得資產(chǎn)支付的代價。 如果PPP項目在移交階段政府還需要向社會資本（項目公司）支付補價或其他對價， 再或者， PPP項目公司背負巨額負債， 那么其本質(zhì)是上一代享受公共服務下一代買單， 發(fā)生財政負擔代際轉移， 不符合“誰受益誰買單”的代際公平原則。 比如一些地方政府與社會資本協(xié)商， 由于近年地方財力緊張， 對于擬推行的PPP項目， 當?shù)刎斦o力進行財政運營補貼， 但20年運營期結束后項目移交時地方政府再向社會資本補償10億元。 這就是典型的20年前的一代人享受公共服務， 由20年后的一代人買單， 財政負擔代際轉移。

（九）客流量風險預測與實際水平

客流量是地鐵項目投資成敗的關鍵因素。 我國政府投資項目立項必須經(jīng)過可行性研究論證， 其核心指標是凈現(xiàn)值（NPV）>0且內(nèi)含報酬率（IRR）>10%。 未來期間地鐵客流量預測水平是地鐵項目的NPV、IRR等財務指標預測的關鍵基礎。 客流量預測是否準確直接決定了NPV、IRR等財務指標的測算是否正確。 北京市政府對地鐵四號線的客流量進行了預測， 反映在可行性研究報告中。

香港地鐵作為社會資本， 有合理理由懷疑北京市政府高估了地鐵四號線的客流量和項目的經(jīng)濟效益、社會效益， 使之更容易通過項目可行性審批。 政府高估客流量、項目經(jīng)濟效益與社會效益等傾向被稱為“樂觀偏見”。 因此， 雙方約定由獨立第三方——香港弘達顧問公司（簡稱“香港弘達”）進行客流量預測。 第三方獨立預測的客流量是履行PPP項目合同協(xié)議的重要基礎。 預測結果見下表：

由上表可知， 北京市政府可行性研究報告和香港弘達對于近期客流量的預測結果幾乎一樣， 但是關于初期和遠期客流量預測， 北京市政府預測比第三方獨立預測高出10萬人次/天以上。 有些研究者認為， 香港弘達預測的客流量可以精確到小數(shù)點后一位數(shù)， 應該比政府可行性研究報告的預測得更準確。 后來的事實表明， 不僅香港弘達預測的客流量水平偏低， 即使北京市政府較為樂觀的預測也偏低。 2009年9月28日地鐵四號線開通至2011年5月即地鐵運營初期， 日均客流量近70萬人次， 北京市政府預測的初期客流量水平較為接近， 而香港弘達預測的客流量水平偏低。 2016年地鐵四號線日均客流量為116萬人次， 年累計客流量為4.26億人次。 所以， 地鐵四號線實際客流量已經(jīng)遠遠超過政府預測的最高水平（99萬人次）， 香港弘達的預測客流量與實際客流量偏差更大。

一些研究者認為， 實際客流量比預測客流量高， 對PPP項目運營會產(chǎn)生積極正面的影響。 筆者認為， 實際客流量比預測客流量高未必是積極正面的。 當實際客流量高于預測客流量時， 項目公司（社會資本）的收益相對更好， 投資回報更大。 但是項目公司盈利更高， 也就意味著沒有實現(xiàn)社會資本合理投資回報與社會公共利益兩者之間的平衡。 過去我國一些PPP項目由于合同機制設計不夠科學、合理， 項目公司（社會資本）獲取了暴利， 政府則承受了相當大的政治壓力， 一些社會公眾甚至質(zhì)疑當初個別政府官員與社會資本互相勾結， 故意低估預測客流量水平， 從而使得項目公司在運營期的收益更好。 因此， 一些地方政府為了避免政治風險， 不再履行PPP項目合同， 迫不得已選擇違約， 這也是傳統(tǒng)PPP項目失敗的重要原因。 由于擔心PPP項目可能的政治風險， 一些地方政府傾向于選擇國有企業(yè)作為社會資本。 因為即使PPP項目合同機制設計不夠科學、合理， 造成項目公司獲取了暴利， 那也只是國有企業(yè)獲取暴利， 依然屬于公有制范疇， 可以有效地降低政治風險。

大岳咨詢公司認為， 由于地鐵四號線的實際客流量比預測客流量高很多， 如果當初沒有設計科學合理的“風險分擔與收益分享機制”， 那么今天的地鐵四號線就可能是一個災難[3] 。

（十）風險分擔與收益共享機制

地鐵四號線設計了較為科學合理的風險分擔與收益共享機制， 主要包括三個方面： 客流量風險分擔機制（“兜底機制”）、超額回報分享機制（“封頂機制”）和租金調(diào)節(jié)機制（“雙向調(diào)節(jié)機制”）。

地鐵四號線PPP項目合同協(xié)議規(guī)定， 如果連續(xù)三年地鐵四號線日均客流量都達不到預測的80%， 那么社會資本可以提出重新談判， 調(diào)整合同。 如果談判不成功， 社會資本可以選擇退出， 政府按照公允價值回購B部分資產(chǎn)。 因此， 地鐵四號線PPP項目中香港地鐵作為社會資本面臨的最糟糕情形就是連續(xù)三年地鐵四號線日均客流量都達不到預測的80%， 這是“底線”。 因此， 客流量風險分擔機制也稱為政府“兜底機制”。

一些研究者認為， PPP項目設置政府“兜底機制”， 對于政府、社會公眾是不公平的， 更可能違反我國嚴禁地方政府增加隱性債務的規(guī)定。 筆者認為， PPP項目設置政府“兜底機制”是科學、合理的， 也是公平的， 符合國際慣例。 科學、合理地設計“兜底機制”并不違反我國關于地方政府隱性債務的規(guī)定。 而且， 政府掌握了當?shù)匚磥砥陂g公共服務預測需求量的更多信息， 比如一個地方某一地鐵線路客流量有多少， 政府比社會資本“心中更有數(shù)”， 因為政府掌握了當?shù)貒窠?jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃等信息。 基于優(yōu)勢互補原則， 在PPP項目風險分擔機制中通常由政府承擔最低需求量風險。

鑒于未來的不可預測性， 社會資本合理投資回報只是交易結構設計的理想目標， 交易結構設計更重要的方面是兜底、封頂， 既要防止社會資本獲取暴利， 也要防止社會資本發(fā)生暴虧， 使社會資本（項目公司）盈虧保持在一個合理區(qū)間。 防止社會資本獲取暴利是為了保護社會公共利益， 但是保護社會資本的利益也很重要， 應當實現(xiàn)兩者平衡。 如果社會資本在PPP項目中可能的虧損是“無底”的， 社會資本面臨的風險太大， 也就無法吸引社會資本參與PPP項目。 需特別強調(diào)的是， PPP兜底機制中政府是為社會資本可能的最大虧損兜底， 而不是為社會資本的最低盈利兜底， 否則， 將異化成地方政府變相舉債的隱性債務。 為了防止社會資本獲取暴利， PPP項目交易結構中設計了“封頂機制”——收益共享機制。 地鐵四號線PPP項目合同協(xié)議規(guī)定， 如果北京地鐵票價調(diào)整后， 地鐵票價高于合同協(xié)議價格， 項目公司應當將差額部分（70%）返還給北京市政府。

地鐵四號線風險分擔與收益分享機制除了上述“兜底機制”和“封頂機制”， 還設置了一項“雙向調(diào)節(jié)機制”——租金調(diào)節(jié)機制， 一方面政府向項目支付財政運營補貼， 另一方面項目公司向京投公司繳納A部分資產(chǎn)租金。 根據(jù)PPP項目合同協(xié)議的規(guī)定， 租金根據(jù)實際客流量水平進行調(diào)節(jié)， 客流量高則提高租金; 客流量底則減免租金， 雙向調(diào)節(jié)使得項目公司盈虧保持在一個合理區(qū)間。

（十一）地鐵運營關鍵績效指標（KPI）

衡量社會公眾對地鐵PPP項目運營是否滿意的關鍵績效指標（KPI）是什么？ 社會公眾對地鐵出行服務最關注什么因素？ 有人認為地鐵票價很重要、很敏感。 地鐵票價不是PPP項目的特有問題， 一般按照“同網(wǎng)同價”原則， 政府統(tǒng)一制定地鐵票價， 不可能為采用PPP模式的地鐵線路專門制定一套票價體系。 地鐵票價也不是地鐵PPP項目運營問題， 社會資本也不關心地鐵票價水平， 只關心合同協(xié)議價格。 實際上地鐵票價是一個公共政策問題， 票價低則財政多補貼多征稅; 票價高則財政少補貼可減稅。 所以， 地鐵票價本質(zhì)上是公共財政中的“稅費平衡”問題。 實際上從來沒有免費的公共服務， 要么是自費模式， 要么是公費模式， 抑或是“政府補助+個人付費”模式。 在地鐵出行等公共服務中， 社會公眾少掏腰包或不掏腰包， 那么就要多繳稅。

有人認為， 地鐵運營是否安全最重要， 客觀地說， 軌道交通相較于個人駕車的最大優(yōu)勢就是既安全又經(jīng)濟。 也有人認為， 乘坐地鐵是否舒適、會不會擁擠最重要。 在高峰期地鐵出行總人數(shù)固定的情形下， 每一趟是否擁擠、是否舒適取決于地鐵開車頻率。 開車頻率越高， 每一趟地鐵運載的乘客數(shù)量相對越少， 就越寬松、越舒適。 專業(yè)上通過“最低時間間隔”指標來衡量地鐵開車頻率。 也有人認為社會公眾對地鐵運營是否滿意取決于地鐵出行“是否方便”。 地鐵出行是否方便首先取決于站點設置， 政府設計地鐵站點不可能太密集， 否則會影響地鐵出行的效率。 在地鐵站點設置固定的情形下， 地鐵出行是否方便取決于每一個人為住房支付的價格， 地鐵站點附近的房子價格或租金相對較高。 在住房與地鐵站點距離已定的情形下， 地鐵出行是否方便也取決于“最短時間間隔”。 許多城市通常用“隨到隨上”形容城際高鐵或城市地鐵的便捷性。 實際上公共服務的等待時間包括銀行服務的等待時間是社會公眾對公共服務是否滿意的關鍵指標。 “最短時間間隔”也是考驗地鐵運營公司指揮、調(diào)度等運營能力、運營技術的關鍵技術指標， 縮短“最短時間間隔”對地鐵運營公司提出了極大的挑戰(zhàn)。

2009年9月28日地鐵四號線一開通運行就實現(xiàn)了北京地鐵行業(yè)最小行車間隔3分鐘的紀錄; 一年零七個月內(nèi)兩次縮小行車間隔至2分15秒。 京港地鐵（PPP項目公司）可以將地鐵四號線“最短時間間隔”縮短到2分15秒， 北京地鐵（地方國有企業(yè)）運營其他線路時， 被迫也要縮短“最短時間間隔”， 否則， 北京市市民完全有理由要求將北京所有地鐵線路都交由京港地鐵運營， 有壓力就有動力提高地鐵出行服務的效率與品質(zhì)。

三、新基建領域推行PPP模式的核心意義

綜上， 在新基建領域推行PPP模式的核心意義是引入社會資本， 發(fā)揮社會資本專業(yè)優(yōu)勢， 提高公共服務的效率與品質(zhì)， 降低公共服務的成本， 并引入競爭機制， 打破原公共服務行業(yè)的壟斷， 提高整個公共服務行業(yè)的服務效率與品質(zhì)。 所以， PPP模式本質(zhì)上是一種公共服務效率提升機制——“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事情”。

與此同時， 建立高效、流通的PPP市場機制， 將新基建領域的分割市場轉變?yōu)榻y(tǒng)一市場， 推動我國發(fā)達地區(qū)在軌道交通、污水處理、城市供水等公用事業(yè)行業(yè)已經(jīng)積累的先進技術和管理經(jīng)驗技術復制、移植到欠發(fā)達地區(qū)， 有利于打造中國本土具有國際影響力的公共事業(yè)行業(yè)世界級跨國企業(yè)。

PPP模式具有融資功能， 但是融資只是PPP附帶的功能。 PPP不僅是一種融資機制， 更是一種長期合作機制和管理機制。 地鐵四號線中北京市政府的關注點不是PPP模式的融資功能， 因為總投資的70%都由政府負責， 而是香港地鐵的運營技術、專業(yè)能力、經(jīng)驗以及地鐵文化。 引入香港地鐵， 有利于北京地鐵行業(yè)學習先進技術與管理經(jīng)驗， 提升整個地鐵行業(yè)的服務效率與品質(zhì)。

但令人遺憾的是， 當前許多PPP項目中地方政府只關注或者重點關注PPP項目的融資功能， 并未真正關注擬引入的社會資本在相關公共服務領域是否具備專業(yè)優(yōu)勢， 導致PPP模式應用“本末倒置”。 這是當前我國PPP項目發(fā)展不規(guī)范的重要根源。 因此， 我國推行PPP模式應當不忘初心、回歸本質(zhì)。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[ 1 ] ? 任澤平.中國新基建研究報告[EB/OL].https：//www.gelonghui.com/p/356256，2020-03-19.

[ 2 ] ? 謝軍蓉，魯艷艷.PPP模式在北京地鐵4號線中的應用[ J].財務與會計，2013（4）：16 ～ 19.

[ 3 ] ? 金永祥.解密中國PPP典型案例[EB/OL].https：//www.doc88.com/p-6901881829871.html，2020-03-17.