業(yè)委會(huì)成立難，破解之道安在

張一琪

垃圾清運(yùn)不及時(shí)、花草管護(hù)不到位、車位收費(fèi)不合理……提起自家小區(qū)的物業(yè)管理，許多業(yè)主都有滿腹牢騷。隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提升、住宅小區(qū)蓬勃發(fā)展，業(yè)主和物業(yè)公司之間的矛盾也日漸增多。在此背景下，維護(hù)業(yè)主權(quán)益的業(yè)主委員會(huì)（下簡稱“業(yè)委會(huì)”）在許多小區(qū)應(yīng)運(yùn)而生。

業(yè)委會(huì)指由物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)業(yè)主選舉出的業(yè)主代表組成，通過執(zhí)行業(yè)主大會(huì)的決定代表業(yè)主利益，向社會(huì)各方反映業(yè)主意愿和要求，并監(jiān)督和協(xié)助物業(yè)服務(wù)企業(yè)或其他管理人履行物業(yè)服務(wù)合同的業(yè)主大會(huì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。與居委會(huì)相比，業(yè)委會(huì)還算是新生事物，因此問到本小區(qū)的業(yè)委會(huì)在哪兒、能干什么，絕大部分人可能并不清楚，很多住宅小區(qū)還沒有成立業(yè)委會(huì)。

作為業(yè)主利益的代表，業(yè)委會(huì)對促進(jìn)小區(qū)建設(shè)和發(fā)展起著重要作用。然而，成立業(yè)委會(huì)并不容易，有些小區(qū)業(yè)委會(huì)的成立過程甚至一波幾折。破解業(yè)委會(huì)成立難題，不僅是當(dāng)下之需，也是當(dāng)務(wù)之急。

期待成立業(yè)委會(huì)維護(hù)業(yè)主權(quán)益

北京市朝陽區(qū)慈云寺橋附近某小區(qū)于2010年開始使用，鄭先生是第一批入住業(yè)主。原本入住新房應(yīng)該是歡歡喜喜，但現(xiàn)實(shí)卻讓他有點(diǎn)無可奈何：從個(gè)人住宅到公共區(qū)域，存在著許多問題，給生活帶來了諸多不便。

用電、暖氣、地下污水管道、小區(qū)環(huán)境……入住期間，各種各樣的問題不斷出現(xiàn)，原有物業(yè)公司不作為，導(dǎo)致以鄭先生為代表的業(yè)主們對物業(yè)不滿的程度越來越深。

“這幾年和物業(yè)之間的不愉快越來越多，有時(shí)甚至都會(huì)爭吵起來?！编嵪壬f。

為了推動(dòng)問題解決，鄭先生和業(yè)主們這些年一直撥打北京市“12345”熱線反映問題，表達(dá)訴求。雖然每次撥打電話都有回應(yīng)，一些問題也得到了處理和解決，2018年小區(qū)也更換了物業(yè)管理公司，但仍有一些業(yè)主們特別關(guān)注的問題有待解決。

于是，以鄭先生為代表的一批業(yè)主萌發(fā)了成立業(yè)委會(huì)的想法，“我們就是想維護(hù)業(yè)主的權(quán)益?！编嵪壬J(rèn)為成立業(yè)委會(huì)之后，能夠凝聚起更大的力量，依法依規(guī)來管理小區(qū)事務(wù)，維護(hù)業(yè)主們的權(quán)益，讓小區(qū)變得更好更宜居。

業(yè)委會(huì)的權(quán)責(zé)義務(wù)在相關(guān)的法律法規(guī)中有著明確規(guī)定。2021年1月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國民法典》第二百七十七條規(guī)定，業(yè)主可以設(shè)立業(yè)主大會(huì)，選舉業(yè)主委員會(huì)。地方人民政府有關(guān)部門、居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對設(shè)立業(yè)主大會(huì)和選舉業(yè)主委員會(huì)給予指導(dǎo)和協(xié)助。

《物業(yè)管理?xiàng)l例》更加明確了業(yè)委會(huì)的成立流程、職責(zé)和義務(wù)，尤其是規(guī)定了業(yè)委會(huì)與物業(yè)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系?！稑I(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》則是根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的規(guī)定規(guī)范業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)活動(dòng)，維護(hù)業(yè)主合法權(quán)益的規(guī)范性文件。

根據(jù)這些法律法規(guī)，鄭先生等業(yè)主準(zhǔn)備推動(dòng)成立小區(qū)的業(yè)委會(huì)，希望未來通過業(yè)委會(huì)來督促小區(qū)的物業(yè)更加專業(yè)化、規(guī)范化，讓物業(yè)有所作為，更好地服務(wù)業(yè)主。

中國人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院教授陸益龍表示，業(yè)委會(huì)其實(shí)是隨著商品房小區(qū)普遍興起而出現(xiàn)的新型社會(huì)組織，屬于自組織性的草根組織。在基層社會(huì)治理中可以說是一種新型主體，能夠代表廣大住戶也就是業(yè)主的利益和訴求，同時(shí)對新型商品房小區(qū)物業(yè)管理公司有一定制衡作用，對促進(jìn)物業(yè)與住戶之間的溝通發(fā)揮著積極作用。

既有成立難，也有監(jiān)管難

2020年8月，鄭先生和他所在小區(qū)的其他一些業(yè)主開始推動(dòng)成立業(yè)委會(huì)，并且為此做了大量工作。

該小區(qū)有5棟樓，住戶1 400戶。按照有關(guān)規(guī)定，需要達(dá)到總戶數(shù)的5%才能申請成立業(yè)主大會(huì)。鄭先生和一些業(yè)主經(jīng)過努力，已經(jīng)有80多戶業(yè)主愿意成為發(fā)起人。

正當(dāng)籌備工作順利推進(jìn)時(shí)，鄭先生他們又遇到了新問題。召開業(yè)主大會(huì)和成立業(yè)委會(huì)有一個(gè)先決條件，必須劃定物業(yè)管理區(qū)域。這個(gè)區(qū)域是當(dāng)初建設(shè)小區(qū)時(shí)依據(jù)規(guī)劃圖確立的。由于歷史原因，這份規(guī)劃圖難以獲得。

“獲得這份規(guī)劃圖有幾個(gè)途徑，一是從開發(fā)商處獲得，二是去北京市檔案館查詢檔案。如果這兩處都無法獲得，根據(jù)規(guī)定可以申請重新劃定?！编嵪壬呀?jīng)將這個(gè)問題研究得很清楚。

隨后鄭先生等業(yè)主通過街道辦事處和開發(fā)商取得聯(lián)系，街道辦事處也在積極督促開發(fā)商提供當(dāng)初該小區(qū)的物業(yè)管理區(qū)域規(guī)劃圖。

“這只是成立業(yè)委會(huì)過程中的冰山一角，以后還會(huì)遇到其他問題，但我們還是要堅(jiān)持下去，直到業(yè)委會(huì)成立?！编嵪壬磉_(dá)了自己的決心。

像鄭先生遇到的情況，在各地小區(qū)業(yè)委會(huì)成立過程中都會(huì)不同程度地碰到，有些得以圓滿解決，但有些就會(huì)拉鋸扯皮，一直沒有得到解決，從而加深矛盾。

在一個(gè)小區(qū)內(nèi)部，一般會(huì)存在業(yè)主、業(yè)委會(huì)、開發(fā)商、物業(yè)管理公司和居委會(huì)五個(gè)主體，每個(gè)主體都有著相應(yīng)的權(quán)利和職責(zé)范圍。成立業(yè)委會(huì)后，物業(yè)等相關(guān)事務(wù)部分要由業(yè)委會(huì)來管理和監(jiān)督，難免會(huì)對原有的小區(qū)格局產(chǎn)生影響。

因此，在許多地方就出現(xiàn)了開發(fā)商和物業(yè)管理公司暗地里阻撓小區(qū)業(yè)委會(huì)成立的案例，而且是屢出奇招，防不勝防。

網(wǎng)絡(luò)上有人總結(jié)了一些阻撓業(yè)委會(huì)成立的招數(shù)，比如開發(fā)商、物業(yè)管理公司千方百計(jì)阻止成立業(yè)委會(huì)，不提供召開首次業(yè)主大會(huì)的資金，不提供資料等；在業(yè)委會(huì)成立過程中，少數(shù)開發(fā)商、物業(yè)管理公司會(huì)盡量安排“自己人”進(jìn)入，從而成為他們的“代言人”；更有甚者，會(huì)對候選人進(jìn)行收買甚至造謠，造成業(yè)主之間的互不信任，拖慢整個(gè)流程。

“成立業(yè)委會(huì)的障礙主要是來自開發(fā)商的壟斷地位?！标懸纨埍硎?，對商品房開發(fā)與物業(yè)管理分離的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、政策要求及監(jiān)管措施不到位，導(dǎo)致業(yè)委會(huì)的成立更加困難。

業(yè)委會(huì)除了面臨前端的成立難，也面臨著后端的監(jiān)管難。

在上海市松江區(qū)，當(dāng)?shù)匦旁L部門在接待群眾來信來訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，由物業(yè)管理引發(fā)的矛盾糾紛主要可以歸結(jié)為物業(yè)公司服務(wù)不到位、業(yè)委會(huì)工作不到位、職能部門監(jiān)管乏力、業(yè)主拒交物業(yè)費(fèi)、物業(yè)管理?xiàng)l例缺陷等幾大類。

針對許多矛盾糾紛產(chǎn)生的原因，上海市松江區(qū)信訪局專項(xiàng)調(diào)研后認(rèn)為，當(dāng)前業(yè)委會(huì)制度存在一些“先天不足”，特別是對業(yè)委會(huì)的監(jiān)管存在“缺位”問題。

“在操作執(zhí)行中存在著不公開、不征詢、花錢不審計(jì)等不規(guī)范行為，而對其監(jiān)管、問責(zé)也往往難以展開。”松江區(qū)信訪局的調(diào)研報(bào)告指出，目前一些地區(qū)業(yè)委會(huì)制度存在的主要問題表現(xiàn)為：一方面，業(yè)委會(huì)監(jiān)管主體不明確；另一方面，業(yè)委會(huì)運(yùn)作也缺乏權(quán)威和規(guī)范化細(xì)則，這導(dǎo)致一旦業(yè)委會(huì)在工作中與業(yè)主發(fā)生矛盾，業(yè)主由于找不到監(jiān)管部門而投訴無門。

在立法中尋求解決良策

雖然中間經(jīng)歷了諸多波折，但是事情正在朝著好的方向發(fā)展。2020年底，街道辦通知鄭先生，開發(fā)商已經(jīng)將涉及他們小區(qū)的開發(fā)規(guī)劃圖提交給街道辦，物業(yè)管理區(qū)域已經(jīng)劃定。按照業(yè)委會(huì)成立的流程規(guī)定，鄭先生等業(yè)主將要撰寫申請書，準(zhǔn)備召開業(yè)主大會(huì)。

隨著城市化進(jìn)程加快，越來越多的人口涌入城市，商品住宅小區(qū)的規(guī)模也會(huì)一步步擴(kuò)大，但從現(xiàn)在各地的情況來看，能夠成立業(yè)委會(huì)的小區(qū)還是少數(shù)。

這其中有些小區(qū)是不需要成立業(yè)委會(huì)，比如一些小區(qū)的物業(yè)管理水平很高，業(yè)主并不需要通過業(yè)委會(huì)來對物業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，所以成立業(yè)委會(huì)的意愿不高；還有一些地方對業(yè)委會(huì)很陌生，尤其是在廣大城鎮(zhèn)，小區(qū)業(yè)主的意識(shí)和意愿基本處于空白。更多的則是在成立過程中受到各種阻撓，十分曲折。

陸益龍表示，導(dǎo)致這種情況出現(xiàn)的主要原因是各地的政策傾向不同，有些地方并不提倡業(yè)委會(huì)的廣泛成立，會(huì)顧慮業(yè)委會(huì)成立后業(yè)主們維權(quán)意識(shí)提升，維權(quán)活動(dòng)增加，難免會(huì)增加權(quán)益糾紛。

“此外，由于商品房開發(fā)與維護(hù)有一定復(fù)雜性、專業(yè)性，一些地方政府也傾向于讓開發(fā)商的物業(yè)公司來接管小區(qū)物業(yè)，以減少小區(qū)物業(yè)維護(hù)中的糾葛。”陸益龍說。

“身份”模糊，法律地位的不明確讓業(yè)委會(huì)舉步維艱。無論是《中華人民共和國物權(quán)法》，還是《中華人民共和國民法典》，都賦予了業(yè)主成立業(yè)委會(huì)的權(quán)利，業(yè)主、業(yè)主大會(huì)、業(yè)委會(huì)獲得了法律確認(rèn)。但無論是法律還是《物業(yè)管理?xiàng)l例》等并沒有明確業(yè)委會(huì)究竟是否屬于法人或者其他組織，名不正則言不順。

專家表示，業(yè)委會(huì)的法律賦權(quán)也不充分，如業(yè)委會(huì)運(yùn)作的權(quán)利、義務(wù)、規(guī)范，業(yè)委會(huì)和居委會(huì)、街道、房管機(jī)關(guān)等部門的權(quán)責(zé)關(guān)系等，有關(guān)法律法規(guī)乃至行政規(guī)定還缺乏全面具體且操作性強(qiáng)的規(guī)范?！瓣P(guān)鍵是要完善商品房開發(fā)和物業(yè)管理的法律法規(guī)和監(jiān)管政策，充分保護(hù)業(yè)主和廣大住戶的正當(dāng)合理權(quán)益?！标懸纨埥ㄗh。

中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授朱虎認(rèn)為，在目前相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定仍較模糊的情況下，有關(guān)行政主管部門應(yīng)依法履行自身的指導(dǎo)協(xié)調(diào)職責(zé)。在出現(xiàn)業(yè)主與物業(yè)信任不足、規(guī)范性文件適用爭議等問題時(shí)，應(yīng)依法協(xié)調(diào)處理，保障業(yè)主法定權(quán)利不打折扣。

也有專家指出，業(yè)委會(huì)成立難，與業(yè)主對自身權(quán)利、相關(guān)法律法規(guī)了解不夠也有關(guān)系，存在業(yè)主對公共事務(wù)參與積極性不高、組織者得不到大家信任和認(rèn)可等問題。

現(xiàn)在擺在業(yè)委會(huì)面前的兩座大山，一座是成立難，另一座是履職難。所以成立業(yè)委會(huì)只是第一步，更關(guān)鍵的是成立之后的履職。這需要花費(fèi)更多精力，以更加負(fù)責(zé)的態(tài)度去執(zhí)行。

鄭先生等業(yè)主也表示，“業(yè)委會(huì)成立之后，我們要選舉出正直且有公益心的業(yè)主來擔(dān)任業(yè)委會(huì)成員，監(jiān)督他們認(rèn)真履職，不違背當(dāng)初成立業(yè)委會(huì)的初心，這才是更重要的。”

“小區(qū)是我家，維護(hù)靠大家”，這是在小區(qū)中常見的一句宣傳標(biāo)語。而要讓業(yè)委會(huì)真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來，同樣需要業(yè)主“小家”發(fā)揮主人翁精神，也離不開社會(huì)“大家”的指導(dǎo)幫扶。