生態(tài)文明視域下桂東縣生態(tài)補償機制建設(shè)研究

顏復(fù)文

摘 要：桂東縣生態(tài)資源豐富，生態(tài)價值巨大，為區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護與生態(tài)安全做出了特殊貢獻(xiàn)，但在生態(tài)補償方面，存在補償方式單一、補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補償范圍過窄的問題。加快桂東縣生態(tài)補償機制建設(shè)，要加強宣傳教育，牢固樹立生態(tài)意識;建立健全生態(tài)補償?shù)恼吖芾頇C制;加大補償資金的傾斜力度;加大項目建設(shè)的扶持力度。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明;桂東縣;生態(tài)補償機制

中圖分類號：F062.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）10-0121-03

一、桂東縣生態(tài)資本存量價值分析

桂東縣位于湖南省郴州市東部山區(qū)，與粵、贛交界，境內(nèi)原始森林和次生林密布，屬于國家一類限制開發(fā)主體功能區(qū)、南嶺山脈生物多樣性水源涵養(yǎng)型國家重點生態(tài)功能區(qū)，其生態(tài)價值十分巨大。

第一，生態(tài)位置重要，生態(tài)貢獻(xiàn)功能突出。桂東縣作為南嶺山地森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)，列入了國家重點生態(tài)功能區(qū)名錄。縣內(nèi)森林分布廣，現(xiàn)有林地總面積121 069.6公頃，原始次生林6萬余畝，是湖南省主要天然林區(qū)和湖南戰(zhàn)略用水基地——東江湖的重要水源涵養(yǎng)區(qū)，縣域內(nèi)溪流縱橫、雨量充沛，河床比較大，分布均勻，有大小河流133條，分屬湘江、贛江兩大流域，耒水、洣水和贛水三條水系，水資源豐富，總量達(dá)16.77億立方米，地下水儲藏量為1.26億立方米，水能蘊藏量理論數(shù)據(jù)為30萬千瓦，可開發(fā)24萬千瓦以上。

第二，生態(tài)資源富集，生態(tài)資本存量巨大。桂東縣具有豐富的生物多樣性特征，境內(nèi)植被類型保存比較完整的原生型常綠闊葉林及針闊混交林，是野生動物理想的棲息繁衍場所。八面山國家級自然保護區(qū)有著豐富的植物種類，保存約4 000公頃原始闊葉林，其中國家重點保護野生植物21種。桂東有“動物南北走廊”之稱，已發(fā)現(xiàn)陸生脊椎動物24目66科240種，也是候鳥遷徙必經(jīng)之路，素有全國第二大“千年鳥道”之稱。桂東是“三大紀(jì)律·八項注意”頒布地，中國工農(nóng)紅軍先遣隊長征始發(fā)地，境內(nèi)豐富的“紅、綠”旅游資源，使桂東成為紅色文化旅游、休閑避暑、科考獵奇的生態(tài)王國。

第三，生態(tài)建設(shè)成效明顯，綠色成為地域品牌特征。桂東縣大力開展城鄉(xiāng)綠化攻堅行動，在城鄉(xiāng)大環(huán)境重點綠化工程中，建成各具特色的綠化美化自然景觀，大幅提高城鄉(xiāng)綠化品位，綠化成效明顯，實現(xiàn)了全縣城鄉(xiāng)全面綠化，大大改善了人居環(huán)境，初步形成了“山上綠屏、水岸綠網(wǎng)、道路綠蔭、城鄉(xiāng)綠景”的綠化生態(tài)景觀體系，實現(xiàn)了山綠、水清、環(huán)境美，人與自然和諧相處的生態(tài)治理目標(biāo)，一個“城在林中、路在綠中、樓在園中，山水融合，城鄉(xiāng)一體”的生態(tài)桂東正在湘東南大地上“綠色崛起”。

二、桂東縣生態(tài)補償機制建設(shè)的緊迫性

第一，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境脆弱。一是縣域內(nèi)河流、溝壑縱橫，河岸線長，全面的植被恢復(fù)難度大、任務(wù)重，水土流失嚴(yán)重。二是縣域內(nèi)特殊的巖溶地貌，石漠化和潛在石漠化面積較大，難于從根本上全面完成治理。三是生態(tài)建設(shè)和治理的整體速度緩慢。此外，桂東縣地處湘東南的河谷平壩及低坡丘陵，年降水分布不均、溫差變化大等極端的氣候條件，境內(nèi)平均海拔高，氣候惡劣，旱澇災(zāi)害并存，泥石流、風(fēng)災(zāi)、水災(zāi)、霜雪冰凍等災(zāi)害易發(fā)。部分地區(qū)水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境較脆弱，改善生態(tài)環(huán)境成本高、難度大。

第二，發(fā)展經(jīng)濟與保護生態(tài)環(huán)境的矛盾突出。經(jīng)濟發(fā)展受資源、環(huán)境的制約，只有在資源、環(huán)境許可的范圍內(nèi)進行，合理、有效地利用資源、保護環(huán)境，才能有長久、持續(xù)的發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，歸根到底是人與自然的關(guān)系。解決環(huán)境問題，其本質(zhì)就是一個如何處理好人與自然、人與人、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系問題。桂東縣人口密度僅為143人/平方公里，但是土地承載能力很低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整受地形、土壤、海拔、坡度、溝谷等環(huán)境因素制約大，發(fā)展與保護的矛盾較為突出。在生態(tài)環(huán)境保護上，違規(guī)事件仍有發(fā)生，一些林區(qū)群眾“零星耕作、采伐木材、砍柴燒炭”等諸多生存生活問題，已成為導(dǎo)致縣內(nèi)及湘江、贛江源頭植被破壞、天然林減少、水土流失、水旱災(zāi)害、滑坡、泥石流危害的嚴(yán)重隱患。

第三，支柱產(chǎn)業(yè)尚未形成，縣級財政壓力大。桂東縣經(jīng)過幾年的精準(zhǔn)扶貧，已于2018年成功脫貧摘帽，但全縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍處于結(jié)構(gòu)單一、規(guī)模偏小、產(chǎn)業(yè)融合不充分、市場化程度低的狀況?？h域經(jīng)濟缺乏精深加工企業(yè)和帶動力強的大企業(yè)、大基地。產(chǎn)業(yè)鏈條不完整，沒有形成具有市場核心競爭力的支柱產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)集群。雖然縣域經(jīng)濟發(fā)展這幾年取得了明顯成績，但經(jīng)濟總量仍然偏小，低于全國平均水平，農(nóng)民收入偏低的傳統(tǒng)狀況尚未根本改變，而發(fā)展支出和剛性支出不斷增加，爭資融資難度加大，收支矛盾較突出，縣級財政的壓力較大。

第四，基本公共服務(wù)相對滯后，民生保障壓力大。教育、衛(wèi)生、文化、體育等社會事業(yè)的軟、硬件建設(shè)相對滯后，人均教育、衛(wèi)生、社保和就業(yè)支出低于全國平均水平。高級專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重缺乏，創(chuàng)新能力不強，科技對經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)率低。因病返貧現(xiàn)象仍然存在，交通基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，脫貧產(chǎn)業(yè)不夠穩(wěn)定，影響脫貧的鞏固性和持續(xù)性。

三、桂東縣生態(tài)補償現(xiàn)狀分析及存在的問題

（一）現(xiàn)狀分析

從2001年開始，桂東縣實施生態(tài)公益林補償，包括對國家級生態(tài)公益林、省級生態(tài)公益林進行生態(tài)補償，補償資金來源于國家和湖南省政府。省政府補償給縣里的標(biāo)準(zhǔn)為4.75元/畝·年，實際發(fā)放給農(nóng)戶的補償標(biāo)準(zhǔn)為3.5元/畝·年。經(jīng)過多年發(fā)展，桂東縣生態(tài)公益林面積現(xiàn)已達(dá)到103萬余畝，其中國家級生態(tài)公益林91萬余畝，省級生態(tài)公益林12萬余畝。補償標(biāo)準(zhǔn)也有所提高，省補償給縣的標(biāo)準(zhǔn)提高到9.75元/畝·年，實際發(fā)放到農(nóng)戶的補償標(biāo)準(zhǔn)為8.5元/畝·年。桂東縣對生態(tài)公益林資金的管理，均由縣財政局實行專賬專戶管理，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)政策，實行“一卡通”全額撥付到農(nóng)戶及林權(quán)所有者手中。

（二）存在的問題

1.補償方式單一。桂東縣生態(tài)補償?shù)姆绞绞峭ㄟ^政府進行資金補償，市場機制和社會資金沒有參與。政策和技術(shù)方面的補償不足，支持力度不夠。桂東縣是限制性開發(fā)主體功能區(qū)，為了保護當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，做出了很大犧牲。由于環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)上的加大投入，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展上受到了制約，經(jīng)濟社會發(fā)展由此受到了較大影響。這些經(jīng)濟損失僅靠單一的政府補償，或由桂東縣當(dāng)?shù)刭I單，而資源消耗者或環(huán)境受益者沒有承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)補償責(zé)任，這種單一的補償方式不僅與“誰損害誰付費、誰受益誰補償”的原則相悖，而且可能引發(fā)林農(nóng)與當(dāng)?shù)卣百Y源消耗者之間的矛盾。

2.補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。桂東縣生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)一直存在偏低的現(xiàn)象。在現(xiàn)有103萬余畝生態(tài)公益林中，國家給的補償標(biāo)準(zhǔn)是每年9.75元/畝，管護費每年1.25元/畝，實際上，桂東縣生態(tài)公益林的投入每年需要40元/畝，管護費每年5元/畝。從橫向比較來看，長沙城市林業(yè)生態(tài)圈重點保護區(qū)域生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)為每年30元/畝。相較而言，桂東縣生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。

3.補償范圍過窄。桂東縣已實施的生態(tài)補償主要限于國家、省級公益林補償，一些提供了大量生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的領(lǐng)域并沒有得到有效補償。同時，一些廉價使用生態(tài)服務(wù)、破壞生態(tài)環(huán)境的企業(yè)或個人，也沒有對生態(tài)服務(wù)供給者和受到生態(tài)破壞的主體進行及時足額補償。從國際視野看，生態(tài)補償?shù)母采w范圍較廣，以森林生態(tài)服務(wù)交易為例，僅碳儲存交易就有75例，生物多樣性保護交易就有72 例。相比之下，桂東縣生態(tài)補償范圍不廣，應(yīng)得到的生態(tài)補償沒有得到及時足額補償。

4.補償機制尚未健全。近年來，中央、省、市三級對桂東的生態(tài)補償工作，無論是補償政策，還是具體的實踐措施，都給予了高度重視，同時，桂東縣自身為了加強生態(tài)環(huán)境保護，也采取了積極有效的措施，投入了大量人力、物力和財力，開展植樹造林、資源保護、水土保持等工作，但是，在生態(tài)補償方面的體制機制不夠健全，尤其是這方面的法律法規(guī)還十分欠缺，沒有形成對生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)支撐，對生態(tài)補償?shù)挠行н\作，產(chǎn)生了一定不利影響。

四、建立桂東縣生態(tài)補償機制的對策建議

第一，加強教育和評估，牢固樹立生態(tài)意識。桂東縣的生態(tài)環(huán)境與資源保護具有極大生態(tài)價值，要加大對桂東縣生態(tài)環(huán)境與資源保護的宣傳教育力度。通過各種傳媒手段、傳播方式大力宣傳桂東縣良好生態(tài)環(huán)境的重大生態(tài)價值，對涵養(yǎng)東江湖上游水源，發(fā)揮東江湖流域生態(tài)功能，尤其對保護和穩(wěn)定區(qū)域生態(tài)安全，起到了不可替代的作用。通過宣傳教育，使黨員干部和廣大群眾牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，自覺養(yǎng)成保護生態(tài)環(huán)境的良好行為。要建立重大決策環(huán)境影響評價制度，對重大決策事項進行必要的環(huán)境評估，避免因重大失誤造成新的生態(tài)破壞。要加大生態(tài)保護和建設(shè)的績效考核力度，把考核結(jié)果作為考察和使用干部的重要依據(jù)。

第二，建立健全生態(tài)補償?shù)恼邫C制。一是制定生態(tài)補償相關(guān)法律法規(guī)。要通過對生態(tài)補償進行立法，明確在生態(tài)補償中各利益主體的權(quán)利義務(wù)，明確資金的使用及監(jiān)管方式。在此基礎(chǔ)上，再結(jié)合生態(tài)補償?shù)膶嵺`經(jīng)驗和具體做法，對各生態(tài)補償主體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式等進行具體細(xì)化規(guī)定，使不同類型的生態(tài)補償均得到法律保障。二是完善生態(tài)補償?shù)呢斦唧w系。中央財政轉(zhuǎn)移支付是桂東生態(tài)補償?shù)闹饕?，要提高生態(tài)環(huán)境影響因子在財政轉(zhuǎn)移支付中的權(quán)重，加大對桂東縣生態(tài)環(huán)境保護的財政轉(zhuǎn)移支持力度。在實施橫向財政轉(zhuǎn)移支付時，由于橫向生態(tài)補償會涉及不同地方政府，牽扯到多方的利益，極易出現(xiàn)應(yīng)補未補、補償不足、補償偏差、效率低下等問題，需實施橫向補償縱向化，保證橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度順利實行。地方政府要發(fā)揮生態(tài)補償?shù)闹匾饔?，加大對生態(tài)補償?shù)闹С至Χ?，既?fù)責(zé)建立轄區(qū)內(nèi)生態(tài)補償機制，也要根據(jù)財政收入情況給予資金支持。三是探索生態(tài)補償?shù)氖袌龌瘷C制。生態(tài)補償要調(diào)動市場主體參與，發(fā)揮市場機制作用，積極探索利用市場手段實施生態(tài)補償?shù)目尚蟹椒?。積極爭取社會組織及個人捐款，實現(xiàn)補償渠道和方式多樣化。

第三，加大補償資金的傾斜力度。桂東縣為保護東江湖源頭的良好生態(tài)環(huán)境，一直堅持綠色發(fā)展的理念，走生態(tài)環(huán)保的路子，為此，憑借郴州市加快建立東江湖流域生態(tài)補償機制的東風(fēng)，建議把桂東縣生態(tài)補償納入大東江湖流域生態(tài)補償機制范圍，加大生態(tài)補償資金傾斜力度，希望通過建立大東江湖流域生態(tài)補償和保護治理機制，給予東江湖上游縣市資金傾斜，保障東江湖生態(tài)保護治理工作正常開展，并帶動社會各界參與生態(tài)保護治理工作。生態(tài)補償范圍包括加大對桂東縣生態(tài)林業(yè)保護費、礦產(chǎn)資源開發(fā)退出費的生態(tài)補償，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金進行補償，對因保護生態(tài)關(guān)停企業(yè)、職工安置進行補償?shù)取?/p>

第四，加大生態(tài)項目建設(shè)的扶持力度。加大對東江湖生態(tài)環(huán)境的保護和修復(fù)力度，對東江湖流域縣市的經(jīng)濟社會發(fā)展將會產(chǎn)生深刻的影響。東江湖流域源頭的桂東縣以及汝城縣的生態(tài)保護責(zé)任更重，投入更大，付出將更多。為了推進東江湖上游桂東等縣的科學(xué)發(fā)展，建議中央、省、市三級在規(guī)劃與實施生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)項目，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)公益林建設(shè)、天然林保護、生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)、農(nóng)村飲用水源保護、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)、污染土壤治理、重要生態(tài)功能區(qū)保護、野生動物保護及保護區(qū)建設(shè)、水土治理、生態(tài)移民、生態(tài)種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)等，優(yōu)先考慮東江湖流域上游的山區(qū)縣，在項目布局和建設(shè)上加大扶持力度，促進東江湖流域上游山區(qū)縣經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 馬 學(xué)]