葉淑惠

近年來，隨著加快建設(shè)交通強(qiáng)國的戰(zhàn)略需要，全國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加快。隨著廈門城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，交通行業(yè)各部門承接的工作任務(wù)不斷增加。在機(jī)構(gòu)編制只減不增的控制原則下，很多部門通過招聘編外人員補(bǔ)充用工缺口，編外人員已成為一些事業(yè)單位開展工作的重要力量。如何規(guī)范編外人員已經(jīng)成為人力資源和社會保障部門面臨的重要課題之一。本文以廈門市公路橋隧維護(hù)與應(yīng)急中心為例，闡述新時(shí)期事業(yè)單位編外人員基本情況，分析事業(yè)單位編外用工存在的主要問題，以期為廈門市交通行業(yè)事業(yè)單位編制外用工管理提供有價(jià)值的政策建議，同時(shí)也為其他地區(qū)提供值得借鑒。

一、前言

工作實(shí)踐中，交通行業(yè)事業(yè)單位普遍存在大量的編外用工情況。一方面隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展以及加快建設(shè)交通強(qiáng)國的戰(zhàn)略需要，全國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面加強(qiáng)，各類交通重大工程建設(shè)全面推進(jìn)，交通行業(yè)事業(yè)單位承擔(dān)的工作職責(zé)和工作任務(wù)日益繁重，其人力資源不足問題越來越突出。另一方面，事業(yè)單位存在剛性的編制制約和控制，在整個(gè)單位核定編制數(shù)的情況下，額外補(bǔ)充增加人員只能以編制外錄用的方式進(jìn)行。因此，交通行業(yè)事業(yè)單位編外用工的存在已成為常見現(xiàn)象。但是，由于缺乏統(tǒng)一的管理政策和相應(yīng)的管理經(jīng)驗(yàn)，不少事業(yè)單位編外用工處于無序管理狀態(tài)，用工不規(guī)范、用工矛盾突出等問題頻發(fā)。

廈門市公路橋隧維護(hù)與應(yīng)急中心，成立于2008年10月，是福建省首個(gè)專業(yè)的橋梁隧道養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)，主要擔(dān)負(fù)著廈門市公路大型橋梁、隧道、路燈、車行下穿通道泵站的維護(hù)與應(yīng)急工作。截至2022年8月，中心自行招聘和管理的編外人員為438人，是廈門交通行業(yè)典型的編外用工大戶。

本文以廈門市公路橋隧維護(hù)與應(yīng)急中心（下文簡稱“橋隧中心”）編外人員為例，采用理論分析和實(shí)證研究相結(jié)合的方法，研究編外人員的管理現(xiàn)狀，分析事業(yè)單位編外用工存在的主要問題，以期為廈門市交通行業(yè)事業(yè)單位編制外用工管理提供有價(jià)值的政策建議，同時(shí)也為其他地區(qū)同行業(yè)提供值得借鑒的參考。

二、橋隧中心編外人員的管理現(xiàn)狀

根據(jù)用工需求，一般事業(yè)單位編制外用工主要是三種方式：一是直接聘用，即事業(yè)單位與編外人員直接簽訂勞動合同;二是勞動派遣，即勞務(wù)派遣單位與被派遣勞動者建立勞動關(guān)系后，將該勞動者派遣到事業(yè)單位工作;三是人力資源外包，即事業(yè)單位根據(jù)需要將某一項(xiàng)或幾項(xiàng)人力資源管理工作或職能外包出去，交由其他企業(yè)或組織進(jìn)行管理的一種用工方式。

橋隧中心編外人員的管理采取的是直接聘用的方式。

（一）橋隧中心編外人員的身份性質(zhì)

橋隧中心的編外人員，并非經(jīng)過市委編辦、財(cái)政核定的有一定數(shù)額控制（相當(dāng)于定編）的廈門市直機(jī)關(guān)事業(yè)單位的非在編人員，而是橋隧中心根據(jù)橋隧燈管養(yǎng)工作需要自行招聘的、直接與橋隧中心簽訂勞動合同的人員，均為生產(chǎn)性崗位，類似于勞務(wù)人員。其工資經(jīng)費(fèi)開支渠道為橋梁隧道運(yùn)營維護(hù)費(fèi)。

這些編外人員，是2008年中心成立時(shí)由原公路局橋隧所和路燈所的50多名編外人員隨業(yè)務(wù)一并移轉(zhuǎn)過來的。成立之初，這些編外人員與廈門高新人才開發(fā)有限公司簽訂服務(wù)派遣協(xié)議，安排在橋隧中心工作。后來隨著業(yè)務(wù)量增多，人員增加到200余人，加上這些人員沒有核定編制，廈門高新人才開發(fā)有限公司不愿意繼續(xù)簽訂服務(wù)派遣協(xié)議，2010年起橋隧中心經(jīng)主管部門原公路局批準(zhǔn)與編外人員簽訂勞動合同，直接進(jìn)行人員的招聘和管理，同時(shí)隨著近年橋隧燈設(shè)施量的增加，人員增加至400余人。

（二）橋隧中心編外人員的工作內(nèi)容

橋隧中心編外人員的工作內(nèi)容主要是具體實(shí)施行政后勤綜合事務(wù)以及負(fù)責(zé)執(zhí)行管養(yǎng)設(shè)施的維護(hù)與應(yīng)急工作，崗位比較復(fù)雜。橋隧中心設(shè)置8個(gè)內(nèi)設(shè)科室，其中路燈科下設(shè)12個(gè)路燈站、1個(gè)路燈監(jiān)控班，隧道科下設(shè)28個(gè)隧道管理站，應(yīng)急搶險(xiǎn)物資科下設(shè)1個(gè)應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)。近年來，隨著廈門市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)不斷推進(jìn)，橋隧中心管養(yǎng)的橋梁、隧道、路燈及下穿通道泵站設(shè)施數(shù)量快速增長，日常管養(yǎng)和應(yīng)急搶險(xiǎn)保障方面的任務(wù)日趨繁重。截至2022年8月，中心管養(yǎng)大型以上橋梁123座（橋長94公里，單幅橋長 157.6公里），隧道30座（單洞總長78.1公里），路燈及夜景燈 20萬盞，車行下穿通道泵站 28 座。這些設(shè)施量分布在島內(nèi)外六個(gè)行政區(qū)，存在點(diǎn)多、面廣、線長以及突發(fā)事件頻發(fā)等特點(diǎn)。因此，編外人員承擔(dān)著諸多急難險(xiǎn)重的工作任務(wù)，是橋隧中心一線業(yè)務(wù)工作的主力。

（三）橋隧中心編外人員的崗位情況

截至2022年8月，橋隧中心自行招聘和管理的編外人員438人，具體人員崗位情況為：文員11人，橋隧燈專業(yè)技術(shù)人員25人，電工90人，隧道安全員91人，監(jiān)控員105人，隧道巡查員21人，小車駕駛員38人，大車駕駛員34人，倉管2人，廚工保潔等21人。大部分崗位采用輪班制進(jìn)行24小時(shí)值守。

編外人員根據(jù)聘用時(shí)間可以分為第一次合同期（3年以內(nèi)），第二次合同期（3年以上，6年以內(nèi)）和無固定期限。橋隧中心編外人員目前簽訂第一次合同141人，簽訂第二次合同96人，201人簽訂了無固定期限勞動合同。

（四）橋隧中心編外人員的工資待遇

由于編制未經(jīng)市委編辦核定、經(jīng)費(fèi)開支渠道不同，橋隧中心編外人員的工資標(biāo)準(zhǔn)有別于市行政機(jī)關(guān)經(jīng)市委編辦核準(zhǔn)的非在編人員，編外人員的工資標(biāo)準(zhǔn)有別于市行政機(jī)關(guān)經(jīng)市委編辦核準(zhǔn)的非在編人員。目前，橋隧中心編外人員的工資總額采取雙重控制，即人員經(jīng)費(fèi)總額參考廈門市財(cái)政審核中心最近一次（2016年）對隧道日常運(yùn)營維護(hù)經(jīng)費(fèi)審核所核定的人員費(fèi)用比例（21%），同時(shí)參照并略低于財(cái)政核編的非編人員進(jìn)行。因此工資待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于廈門本市市場行情。比如，橋隧中心監(jiān)控員崗位薪酬待遇為6.5萬/年，市場行情為6.9萬-7.8萬/年;安全員崗位薪酬待遇為6.2萬/年，市場行情為7.5萬-9萬/年;普通電工崗位薪酬待遇為7.4萬/年，市場行情為8.3萬-10萬/年;文員薪酬待遇為6.6萬/年，市場行情為7.5萬-12萬/年;機(jī)電管理員薪酬福利為8.4萬/年，市場行情為9萬-13萬/年。（市場行情來源于廈門市人力資源保障局發(fā)布的廈門市2021年企業(yè)薪酬調(diào)查信息）

三、橋隧中心編外人員管理存在的問題

橋隧中心管養(yǎng)業(yè)務(wù)專業(yè)化程度高、安全風(fēng)險(xiǎn)大、服務(wù)保障要求高，多年來，編外人員輔助承擔(dān)了大量的工作，也取得了優(yōu)異的成績。但是，隨著編制外用工數(shù)量的不斷增加以及新時(shí)期政府相關(guān)政策的調(diào)整，編外人員的管理問題越來越凸顯。

（一）自管模式，制約了行業(yè)管理職能的行使

橋隧中心自行招聘編外人員，自行進(jìn)行橋隧燈的一線日常養(yǎng)護(hù)工作，實(shí)際上就類似于企業(yè)具體執(zhí)行生產(chǎn)養(yǎng)護(hù)職能，而根據(jù)編辦核定的職責(zé)范圍，橋隧中心的主要工作是協(xié)助市交通運(yùn)輸局進(jìn)行橋隧燈的行業(yè)管理。

根據(jù)中央編辦、交通運(yùn)輸部《關(guān)于地方交通運(yùn)輸行業(yè)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)有關(guān)問題的意見》（中央編辦發(fā)〔2017〕193號）和省交通運(yùn)輸廳《關(guān)于加快推進(jìn)公路行業(yè)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革工作的通知》（閩交政法函〔2020〕44號），結(jié)合《關(guān)于加快發(fā)展和規(guī)范公路養(yǎng)護(hù)市場的指導(dǎo)意見》，要求積極推進(jìn)公路領(lǐng)域改革，推行管養(yǎng)分離、事企分開，分類有序推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)向社會力量購買服務(wù)，提高公路養(yǎng)護(hù)效益;同時(shí)，強(qiáng)化公路管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理責(zé)任，將管理重點(diǎn)逐步由對養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷︷B(yǎng)護(hù)過程監(jiān)管以及對養(yǎng)護(hù)結(jié)果進(jìn)行科學(xué)評價(jià)和考核。

橋隧中心對于編外人員的自管自養(yǎng)，不符合公路領(lǐng)域改革發(fā)展方向，在一定程度上制約了行業(yè)管理職能的體現(xiàn)。

（二）直接養(yǎng)人，不符合政府購買服務(wù)政策導(dǎo)向

一方面，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范市直機(jī)關(guān)事業(yè)單位非在編雇用人員管理的通知》（廈委編辦〔2020〕211號），機(jī)關(guān)事業(yè)單位聘用非在編人員要經(jīng)過嚴(yán)格審批，并嚴(yán)格控制人員數(shù)量。橋隧中心大量聘用編外一線生產(chǎn)作業(yè)人員，不符合事業(yè)單位改革用人發(fā)展要求。另一方面，廈門市《關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)工作的實(shí)施意見》明確“從事公益服務(wù)的事業(yè)單位在提供公共服務(wù)過程中，如果需要借助社會力量，可以借鑒購買服務(wù)的方式和機(jī)制運(yùn)作”，運(yùn)用政府購買服務(wù)的理念，結(jié)合機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政支持方式變化，意在倒逼事業(yè)單位加快改革，逐步實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”的轉(zhuǎn)變。

（三）尚未核定，缺乏招聘使用的政策依據(jù)

事業(yè)單位的編制外用工，合規(guī)合矩的是納入市機(jī)構(gòu)編制部門核定編制數(shù)、由財(cái)政部門核撥工資的非在編人員。由機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政、人社和主管部門、用工單位等各司其職，分別負(fù)責(zé)非在編人員的指標(biāo)管理、經(jīng)費(fèi)保障、人事招聘和培訓(xùn)考核，以此形成一整套完整的非在編人員統(tǒng)籌規(guī)范管理的程序。橋隧中心的編外人員編制未經(jīng)市委編辦核定，招聘由單位自行開展，經(jīng)費(fèi)也是從養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)中開支人工成本，缺乏招聘使用的政策依據(jù)。

（四）素質(zhì)不高，人數(shù)眾多，存在管理漏洞

橋隧中心編外人員中，本科學(xué)歷42人，占比9.6%，大專學(xué)歷242人，占比55.3%，中專及以下學(xué)歷154人，占比35.1%。編外人員的學(xué)歷較低、綜合素質(zhì)也不強(qiáng)，需要花費(fèi)大量的時(shí)間精力進(jìn)行管理，而橋隧中心沒有獨(dú)立的人事部門，僅由綜合科2人負(fù)責(zé)編外人員的招聘、錄用、合同、薪酬等人事管理，由用人科室負(fù)責(zé)編外人員的日常業(yè)務(wù)管理，很大程度上存在著管理漏洞。近年來，橋隧中心涉及人員的便民投訴件、勞動仲裁、勞動訴訟等95%都來自編外人員。

（五）待遇較低，離職率高，造成管養(yǎng)工作不穩(wěn)定

橋隧中心編外人員承擔(dān)了大量的養(yǎng)護(hù)作業(yè)任務(wù)，如隧道監(jiān)控員、安全員、巡查員、電工等屬于一線生產(chǎn)作業(yè)崗位，但是工資待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于廈門本市市場行情。從2018年開始，一線多崗位人員出現(xiàn)離職潮，且離職人數(shù)遠(yuǎn)大于新招聘人數(shù)。橋隧中心2020年期初在職人數(shù)464人，全年新入職人數(shù)73人，離職總?cè)藬?shù)為47人，綜合離職率為8.7%。2021年期初在職人數(shù)492人，全年新入職人員57人，離職總?cè)藬?shù)為61人，綜合離職率為11.1%。（綜合離職率=全年離職人數(shù)/（年初的期初人數(shù)+全年入職人數(shù)））部分崗位出現(xiàn)空崗現(xiàn)象，個(gè)別路燈管理站路燈電工僅剩兩個(gè)，還有大批優(yōu)秀的專業(yè)技術(shù)人員以及管理人員流失，嚴(yán)重影響了管養(yǎng)工作的正常開展。人員緊缺與日常工作之間的矛盾日益突出，原本運(yùn)轉(zhuǎn)良好的管養(yǎng)模式難以為繼，無法滿足基本管理需求。

四、橋隧中心編外人員管理的對策及建議

事業(yè)單位編外聘用工作為當(dāng)前行政管理的一個(gè)難題，如何實(shí)現(xiàn)既能有效控制總量、滿足事業(yè)單位的社會化服務(wù)需求，又能規(guī)范使用管理、緩解事業(yè)單位編制不足的困難，考量著人力資源等相關(guān)部門的智慧。

橋隧中心編外用工的存在，既有歷史遺留的原因，也有現(xiàn)實(shí)需要的一面，但在推進(jìn)公共服務(wù)市場化改革新形勢下，通過政府購買服務(wù)、后勤服務(wù)社會化等新途徑，才是探索事業(yè)單位編外用工合法化、規(guī)范化的必由之路。結(jié)合橋隧中心實(shí)際情況，現(xiàn)提出兩個(gè)思路：

（一）思路一：建議委托國企全盤接收編外人員

我市正在進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革，要求聚焦城市發(fā)展、公共服務(wù)等功能，推動基礎(chǔ)設(shè)施公用事業(yè)企業(yè)向城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政配套建設(shè)業(yè)務(wù)的上下游延伸，提升民生保障與公共服務(wù)水平。在這樣的發(fā)展趨勢下，建議參照機(jī)場片區(qū)道路養(yǎng)護(hù)采用“市政大管家”的管養(yǎng)模式，橋隧燈養(yǎng)護(hù)工作由我市國企單位承擔(dān)，參照區(qū)屬國企負(fù)責(zé)市政環(huán)衛(wèi)的做法將中心編外一線崗位人員直接劃轉(zhuǎn)至國企，有利于橋隧中心現(xiàn)有400余名編外人員的安置，確保平穩(wěn)過渡。

采取這一改革思路最關(guān)鍵的點(diǎn)在于需要解決編外人員相關(guān)關(guān)系劃轉(zhuǎn)問題，也就是橋隧中心編外人員同意關(guān)系轉(zhuǎn)移至國企的同時(shí)該國企愿意全盤接收橋隧中心現(xiàn)有編外人員，承認(rèn)他們的工齡，并保證不低于現(xiàn)有工資待遇。

（二）思路二：建議采用市場化模式購買服務(wù)

政府購買服務(wù)對于減少財(cái)政供養(yǎng)人員、控制機(jī)構(gòu)規(guī)模、節(jié)約支出、提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平有重要意義。黨的十八屆三中全會《決定》和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）明確提出政府將會在公共服務(wù)領(lǐng)域更多地利用社會力量，加大購買公共服務(wù)的力度。廈門市《關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)工作的實(shí)施意見》也為橋隧中心解決事業(yè)單位編外人員問題指明了方向，采用市場化模式進(jìn)行，以政府購買服務(wù)的方式引入專業(yè)化養(yǎng)護(hù)單位，以解決自行招聘、管理編外人員的歷史遺留問題。

采取這一改革思路需要解決的是橋隧中心400余名編外人員解除勞動合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金問題。根據(jù)勞動法規(guī)定，為單位服務(wù)滿一年需補(bǔ)償一個(gè)月工資，預(yù)估橋隧中心的補(bǔ)償金總金額約需1500萬元。

（作者單位：廈門市公路橋隧維護(hù)與應(yīng)急中心）