多中心治理視角下業(yè)委會治理困境

摘 要：黨的十九大報告明確提出，“要加強社區(qū)治理體系建設(shè)，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！苯陙?，社區(qū)治理逐漸成為我國基層治理的重點，而作為社區(qū)治理重要主體之一的業(yè)主委員會也受到了學界的關(guān)注。業(yè)主委員會是維護業(yè)主集體利益的社會自治組織，但是目前我國業(yè)委會自治水平并不高?；趯市QP區(qū)的多個社區(qū)的實證調(diào)查，并結(jié)合多中心治理理論對業(yè)委會治理的困境進行解析和探討，對促進社區(qū)中不同治理主體的良性互動與合作，以及促進我國基層治理水平的提高均具有積極意義。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;業(yè)委會;多中心治理;治理困境;破解路徑

中圖分類號：C916.2? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）13-0083-03

一、問題提出與文獻回顧

業(yè)主委員會（下稱“業(yè)委會”）作為維護業(yè)主集體利益的社會自治組織，2003年《物業(yè)管理條例》頒布以后，業(yè)主委員會在全國范圍內(nèi)普及，《物權(quán)法》頒布以后，小區(qū)成立業(yè)委會的高潮期也隨之而來。根據(jù)目前法律規(guī)定，業(yè)委會的角色被定義成代表全體業(yè)主利益的社會自治組織。業(yè)主與業(yè)委會之間為“委托—代理關(guān)系”，業(yè)委會由業(yè)主共同選舉成立，維護業(yè)主利益并對全體業(yè)主負責[1]。為此，政府先后頒布了《物業(yè)管理條例》與《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導規(guī)則》等與業(yè)委會相關(guān)的法律法規(guī)，以保證其自治權(quán)力的實現(xiàn)。業(yè)委會同時也是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)，其工作職責包括召開業(yè)主大會，對物業(yè)的管理情況進行核查，代表業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)服務(wù)合同，并通過監(jiān)督和協(xié)助物業(yè)公司履行物業(yè)服務(wù)合同義務(wù)，維護廣大業(yè)主的權(quán)利。業(yè)委會的出現(xiàn)使傳統(tǒng)的社區(qū)治理有了全新的治理主體，這種創(chuàng)新也引起了學術(shù)界的強烈關(guān)注。

目前來看，對于業(yè)委會的研究主要集中在兩個方面。一是從權(quán)力主體的角度，業(yè)委會為業(yè)主爭取利益是本分職責，在維權(quán)的“過程—事件”分析中，有學者發(fā)現(xiàn)，維權(quán)骨干和積極分子的領(lǐng)導、業(yè)委會的建立、業(yè)委會的有效動員、適當?shù)牟呗?、業(yè)主豐富的資源，是業(yè)主組織起來取得維權(quán)勝利的五個核心要素[2]。但業(yè)委會也面臨著國家權(quán)力過度化與社會權(quán)利不足之間的張力問題[3]。有的學者側(cè)重在維權(quán)事件中分析業(yè)業(yè)主維權(quán)的動機、方式和組織程度，并指出其內(nèi)部的政治化趨向[4]。二是從共治的角度入手，將業(yè)委會納入城市社區(qū)治理體系范疇。作為共治主體之一的業(yè)委會與居委會、物業(yè)公司呈現(xiàn)出“三駕馬車”的治理態(tài)勢[5]。三者共同參與社區(qū)治理，強調(diào)各權(quán)力主體之間協(xié)調(diào)、參與和磋商的過程[6]。共治理念下的業(yè)委會主要來自組織理論影響，業(yè)委會以業(yè)主的集體利益為動力，其作用在于建立起一個公共空間，有助于整合共同利益，促進公民參與[7]。

總的來看，上述的研究成果還存在著以下兩個方面的問題：一是業(yè)委會的產(chǎn)生和發(fā)展流程被分成了不同的階段，但在實際中業(yè)委會的維權(quán)和自治是相伴隨而發(fā)生的，不一定經(jīng)歷由單純維權(quán)向治理的轉(zhuǎn)變。二是從治理視角研究業(yè)委的學者完全地將業(yè)委會視為行政與市場外的第三種機制，并過分依賴社區(qū)成員間的自愿和信任的邏輯，而沒有考慮到實際中的可行度。目前我國的社區(qū)業(yè)委會還是需要政府引導建設(shè)社區(qū)業(yè)主間的關(guān)聯(lián)，促進培養(yǎng)現(xiàn)代公民精神和提升治理參與能力。

二、多中心治理理論和研究方法

（一）理論

本文的分析以多中心治理理論所強調(diào)的治理框架和治理理念為理論參考。多中心治理理論倡導多元的治理主體，但同時政府也發(fā)揮著主導作用。在治理機制上，多中心治理強調(diào)多元治理主體按自有邏輯參與社區(qū)治理，政府則從相關(guān)法律法規(guī)的制定方面為其提供保障。在治理格局上，多中心治理突破了單一中心治理的格局，多元主體間通過博弈維護自身權(quán)益，也通過磋商協(xié)作有效地參與社區(qū)共同事務(wù)的治理[8]。多中心治理理論與我國社區(qū)治理現(xiàn)狀十分匹配，從多中心治理理論角度出發(fā)探討居委會在現(xiàn)實操作層面所遇到的困境，對于推動新型社區(qū)的治理現(xiàn)代化具有重要意義。

（二）方法

在研究方法上，本文采用多點民族志①的方法[9]，主要通過實地考察和訪談的形式收集資料。筆者于2020年5月對S市QP區(qū)的多個社區(qū)開展了實證調(diào)查。主要采用無結(jié)構(gòu)訪談的方式來獲取資料，訪談對象主要包括：社區(qū)居委會、業(yè)委會和業(yè)主、小區(qū)物業(yè)公司，其中比較有代表性的社區(qū)有MYⅠ社區(qū)、MYⅡ社區(qū)、JF社區(qū)、SJY社區(qū)以及HZ社區(qū)，②這些社區(qū)代表了以上提及的幾種不同的社區(qū)類型，其業(yè)委會均成立兩屆以上，存在的困境具有典型性。

三、業(yè)委會治理困境分析

（一）業(yè)主與業(yè)委會參與社區(qū)治理的積極性不高

首先業(yè)委會是代表全體業(yè)主的合法權(quán)益的自治組織，其與業(yè)主之間是一種委托和代理關(guān)系，業(yè)委會代表全體業(yè)主的意愿參與社區(qū)治理的全過程中，但這一代理關(guān)系并不受法律強制力的保護。所以導致其在現(xiàn)實社區(qū)治理過程中，業(yè)主與業(yè)委會之間缺少聯(lián)系，對業(yè)委會的成立毫不關(guān)心，業(yè)主代表大會也一直難以順利召開。SJY社區(qū)的業(yè)委會主任這樣講道：涉及社區(qū)的重大問題，參加業(yè)主大會的業(yè)主數(shù)量很少，甚至還不到一半，這樣就導致投票沒有辦法進行下去。而且參加的業(yè)主代表多數(shù)為黨員和樓組長，普通的業(yè)主根本不理睬這樣的社區(qū)事務(wù)。

（二）選舉出的業(yè)委會成員缺少自治的專業(yè)知識和治理經(jīng)驗，治理效果低下

業(yè)委會是在業(yè)主大會中通過選舉產(chǎn)生的，代表和維護全體業(yè)主利益的自治組織，對全體業(yè)主負責。所以業(yè)委會成員必須要有良好的文化素質(zhì)、管理經(jīng)驗和群眾基礎(chǔ)等，但實際上現(xiàn)在的多數(shù)業(yè)委會成員卻并未達到這個標準，使得業(yè)委會開展工作十分困難，參與自治的效果也很差。SJY的C委員表示，最初成立的一屆業(yè)委會五個成員皆包括機關(guān)單位的領(lǐng)導層人員，但在實際工作中發(fā)現(xiàn)，“領(lǐng)導”對社區(qū)的工作并不了解，并且各個成員之間的主觀意愿較強，這樣就導致在后來的業(yè)委會工作中出現(xiàn)了重重難題和管理混亂的結(jié)果。

（三）業(yè)委會與社區(qū)其他治理主體之間權(quán)責關(guān)系不明確

我國的社區(qū)治理主體呈現(xiàn)“三駕馬車”的態(tài)勢，但在實際的運行過程中，三者的協(xié)同并沒有達到一個規(guī)范化的治理效果，并沒有達到多中心治理中所強調(diào)的協(xié)商共治的效果。一部分業(yè)委會認為，自身在這種權(quán)力的博弈中是處于劣勢的，所以其常常怠于行使業(yè)委會的治理權(quán)利和義務(wù);還有的業(yè)委會處于激進型的維權(quán)狀態(tài)，這為居委和物業(yè)的工作增加了難度。據(jù)多方了解，HZ社區(qū)的業(yè)委會始終與物業(yè)公司處于敵對狀態(tài)中，其認為履行業(yè)委會的職責就應(yīng)該解聘工作不盡責的物業(yè)。但該社區(qū)的業(yè)主違反業(yè)主公約，拒絕上交物業(yè)費用，這種業(yè)委會超范圍行使業(yè)委會的權(quán)力而忽視了應(yīng)盡的義務(wù)。

（四）業(yè)委會缺乏有效指導，有關(guān)規(guī)章制度不夠完善

我國的社區(qū)業(yè)主在本質(zhì)上是利益分化的群體，所以我國的社區(qū)仍需要行政力量的介入[10]。我國相關(guān)法律條例中并沒有規(guī)定地方政府相關(guān)管理部門如何監(jiān)督管理業(yè)委會的工作，而業(yè)委會自身又沒有完備的規(guī)章制度，導致業(yè)委會在社區(qū)事務(wù)中的作用邊緣化。據(jù)MYⅡ社區(qū)的居委書記表示，社區(qū)業(yè)委會的工作只停留在了維修基金的管理的層面，并沒有參與到社區(qū)治理的整個進程當中，在面臨社區(qū)重大的問題時，沒有相應(yīng)的規(guī)章制度能很好地把居委、業(yè)委和物業(yè)結(jié)合在一起協(xié)商討論問題，大多時候只能是居委會在獨自解決問題。

四、困境的破解路徑

（一）提升業(yè)委會成員的整體素質(zhì)和治理能力

治理主體的業(yè)務(wù)能力是得到良好治理效果的根本，所以提高業(yè)委會成員的治理能力至關(guān)重要。業(yè)委會成員的組成、年齡和職業(yè)背景等決定了他們是否具備各方面的能力對物業(yè)進行有效監(jiān)督，對社區(qū)進行有效治理。所以應(yīng)推進業(yè)委會成員結(jié)構(gòu)的合理化，改變業(yè)委會成員思想落后，辦事效率過低，業(yè)務(wù)能力有限等情況。業(yè)委會成員還需要根據(jù)的當前的形勢和新的政策，不斷強化自己的治理能力，主動參加定期培訓，學習物業(yè)管理、財務(wù)管理、社區(qū)自治等方面知識，提高其履職能力。另外，業(yè)委會也要涵蓋各類負責不同環(huán)節(jié)的人才，各司其職，才能夠與其他多中心治理主體協(xié)作共治。

（二）搭建社區(qū)協(xié)商治理平臺，建立多中心的治理機制

對于多中心治理模式下的多元主體來說，搭建社區(qū)協(xié)商治理平臺是其參與社區(qū)治理的關(guān)鍵。通過社區(qū)協(xié)商治理平臺，各治理主體間的權(quán)責關(guān)系得到協(xié)調(diào)，各主體的治理內(nèi)容也得到了合理的分配，各主體從自身的需求和利益出發(fā)，通過在協(xié)商中的競爭和博弈滿足各自的利益訴求，并合作推進社區(qū)公共需求的實現(xiàn)。在實踐操作中，社區(qū)需根據(jù)社區(qū)事務(wù)和現(xiàn)實條件，定期召開三方協(xié)商會議，居委會、業(yè)委會與物業(yè)公司需就當前社區(qū)工作中遇到的問題進行提案，并通過共同協(xié)商的方式討論和確定具體的解決方案及實施辦法，實現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)的善治。

（三）建立健全法律法規(guī)，完善業(yè)委會的制度機制

建立業(yè)委會的制度機制首先要完善與社區(qū)和業(yè)委會相關(guān)的法律法規(guī)，以法律的形式規(guī)范社區(qū)治理主體的治理行為。社區(qū)治理的國家法律以《物權(quán)法》為核心，以國務(wù)院《物業(yè)管理條例》為基礎(chǔ)，以各級政府《物業(yè)管理條例》為輔助，使社區(qū)治理有法可依，有序可循。①政府部門也要建構(gòu)一個系統(tǒng)、完備的業(yè)委會管理制度，明確規(guī)定地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、物業(yè)服務(wù)企業(yè)以及業(yè)主委員會的職責，在制度層面進一步確定業(yè)委會的合法性，賦予其制度化的主體地位。除國家的法律法規(guī)外，社區(qū)自身的規(guī)章制度也應(yīng)進一步完善，可通過議定《全體業(yè)主公約》《業(yè)主大會議事規(guī)則》等，完善小區(qū)的制度與規(guī)則。

（四）發(fā)揮行政主體的重要作用，引導業(yè)委會規(guī)范化治理

自業(yè)委會籌辦階段起，街道辦、房管所等有關(guān)行政部門應(yīng)充分發(fā)揮引領(lǐng)作用，嚴格依法辦事、依規(guī)操作，全程引導業(yè)委會的換屆與選舉工作，支持專業(yè)能力強、素質(zhì)高的適齡居委會委員、黨組織成員進入業(yè)委會隊伍，并定期組織業(yè)委會成員進行培訓，進一步提高業(yè)委會成員的工作能力。在日常工作中也要給予業(yè)委會充分的關(guān)注，關(guān)注業(yè)委會運行面臨的困難和問題，及時會同相關(guān)部門迅速處置;關(guān)注業(yè)委會與物業(yè)公司之間的糾紛與矛盾，通過搭建溝通協(xié)商平臺，促進業(yè)委會與物業(yè)公司和諧共處。

五、結(jié)語與討論

隨著住房分配制度改革與住房商品化發(fā)展而出現(xiàn)的社區(qū)業(yè)委會，是當前我國城市社區(qū)治理的重要主體之一，擔負著推進城市基層建設(shè)、擴大基層社會自治、培育公民社會的責任。然而我們從S市QP區(qū)不同業(yè)委會了解到，業(yè)委會的發(fā)展面臨諸多治理問題，仍處于困境之中。首先，業(yè)委會與業(yè)主之間的聯(lián)系過于松散，普通業(yè)主對于社區(qū)事務(wù)的參與意愿和參與度都比較低;業(yè)委會與其他社區(qū)治理主體間的權(quán)責關(guān)系不明確，不能夠在權(quán)責對等的情況下形成規(guī)范化治理;業(yè)委會的組織原則和相關(guān)制度不夠完善、健全，缺乏政府部門的指導與引領(lǐng);業(yè)委會存在謀利取向，偏離其維權(quán)自治組織的角色定位;業(yè)委成員的選舉艱難，成員缺乏專業(yè)的治理知識與治理能力，這些困境都是業(yè)委會在當前社區(qū)治理中的直接反映，阻礙了業(yè)委會的功能發(fā)揮和對社區(qū)治理的參與。

如此看來，業(yè)委會在參與治理的過程中還存在諸多問題，本文盡管在一定程度上對社區(qū)治理中業(yè)委會的實際治理困境及破解路徑進行了分析，但如何構(gòu)建出包括業(yè)委會在內(nèi)的多中心合作共治的具體框架還需要進一步的探索和深入研究。業(yè)委會作為基層治理創(chuàng)新的切入點，彌補了頂層設(shè)計與基層治理之間的空缺，在這一環(huán)節(jié)中，可以通過黨建引領(lǐng)的作用在多元主體間形成平等、合理的權(quán)責關(guān)系，構(gòu)建以黨建主導的多中心的共治平臺和協(xié)商機制，實現(xiàn)行政組織與基層治理的資源對接。同時，本文所運用的實踐材料主要以定性訪談為主，缺乏相關(guān)的定量數(shù)據(jù)進行佐證，有待從深度個案和定量數(shù)據(jù)收集方面進一步完善。

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收稿日期：2021-04-07

作者簡介：崔偉巖（1997-），男，吉林長春人，碩士研究生，從事行政管理研究。